Polisi Cyhoeddus a Chylch y Polisi

Pam mae hyn yn bwysig i werth cyhoeddus

Mae pob arweinydd cyhoeddus yn etifeddu proses gwneud penderfyniadau sy'n edrych, o bell, fel piblinell syml: sylwir ar broblem, pwysir opsiynau, gwneir dewis, cyflawnir y dewis, a gwiria rhywun a weithiodd. Mewn ymarfer, anaml y broblem a sylwir arni yw'r un fwyaf difrifol, anaml y mae'r opsiynau ar y bwrdd yn set lawn yr hyn sy'n bodoli, ac yn aml mae'r dewis a wneir yn ddyledus i ba mor wag oedd dyddiadur gweinidog benodol y wythnos honno yn ogystal ag i deilyngdod yr achos. Nid manylder academaidd yw deall pam mae'r fersiwn daclus yn symleiddiad, a lle mae'n chwalu; dyma'r hyn sy'n gadael i arweinydd adnabod cyfle gwirioneddol i weithredu pan fydd un yn ymddangos, yn hytrach nag aros am broses na fydd byth yn cyrraedd ar ffurf y mae'r diagram yn ei addo.

Mae theori gwerth cyhoeddus yn trin y llanast hwn fel cyfyngiad dylunio, nid methiant i'w beiriannu i ffwrdd. Mae cyfreithlondeb a chefnogaeth polisi'n dibynnu ar ei fod wedi mynd trwy broses y mae rhanddeiliaid yn ei chydnabod fel un deg, hyd yn oed pan oedd y broses honno'n ddadleuol ac yn anlinellol (gweler Pwnc 1.2 — Y Triongl Strategol: Cyfreithlondeb, Gwerth, a Chapasiti). Mae capasiti gweithredol polisi i draddodi'n dibynnu ar ddewisiadau a wnaed yn y cyfnod llunio a dylunio offeryn, ymhell cyn i weithredu ddechrau, sy'n golygu bod arweinydd nad yw ond yn ymgysylltu unwaith y mae polisi'n cyrraedd ei ddesg ar gyfer traddodi eisoes wedi colli'r cyfle i siapio a yw'n draddodadwy o gwbl. Gwybod y cylch, a'i gyfyngiadau, yw sut mae arweinydd yn dod o hyd i'r pwynt trosoledd mwyaf yn hytrach na chyrraedd ar ôl i bob penderfyniad canlyniadol eisoes gael ei wneud.

Y rheswm arall pam mae hyn yn bwysig nawr yw bod problemau polisi'n gynyddol yn peidio â pharchu ffin un offeryn sengl. Gallai dull dinas o leihau tagfeydd traffig gyfuno rheoliad, tâl, cymhorthdal ar gyfer dewisiadau amgen, ac ymgyrch wybodaeth gyhoeddus, ac mae cael y cyfuniad yn iawn yn sgil wahanol i gael un offeryn yn iawn ar wahân. Mae arweinydd sy'n meddwl yn unig o ran 'pa gyfraith sydd ei hangen arnom' neu 'faint ddylem wario' yn colli'r ffaith y gellir cyrraedd yr un amcan polisi'n aml yn rhatach, neu'n fwy cyfreithlon, trwy offeryn gwahanol neu gymysgedd gwahanol yn gyfan gwbl.

Cysyniadau craidd

Mae cylch y polisi yn fodel arddulliedig o sut mae penderfyniadau cyhoeddus yn cael eu gwneud, wedi'i dorri fel arfer yn gamau: gosod agenda, llunio, mabwysiadu (neu gyfreithloni), gweithredu, a gwerthuso, yn aml wedi'i ddangos fel dolen yn hytrach na llinell oherwydd bod gwerthuso'n rheolaidd yn ailagor yr agenda (gweler Public policy). Ei werth yw addysgegol: mae'n rhoi geirfa a rennir ar gyfer siarad am broses y byddai fel arall yn cael ei disgrifio mewn cynifer o ffyrdd ag y mae pobl yn ei disgrifio. Ei berygl yw bod y ddolen daclus yn gwahodd darllenydd i dybio bod penderfyniadau gwirioneddol yn symud trwy'r camau mewn trefn, unwaith, yn lân — nad ydynt yn anaml.

Mae gosod agenda yn gam y mae cyflwr yn y byd yn dod yn broblem y disgwylir i lywodraeth neu sefydliad weithredu arni, allan o'r ystod enfawr o gyflyrau a allai, mewn egwyddor, dderbyn y sylw hwnnw. Nid yw'r rhan fwyaf o gyflyrau cymdeithasol byth yn dod yn eitemau agenda o gwbl; yr hyn sy'n gwahanu'r rhai sy'n gwneud nid difrifoldeb yn unig ond gweladwyedd, naratif cymhellol, etholaeth yn gwthio am weithredu, ac yn aml ddigwyddiad sbarduno. Adeiladodd y gwyddonydd gwleidyddol Americanaidd John W. Kingdon y cyfrif mwyaf eang ei ddefnydd o'r cam hwn, y fframwaith ffrydiau lluosog, sy'n dadlau bod ffrwd broblem (cyflyrau wedi'u cydnabod fel problemau), ffrwd bolisi (atebion eisoes wedi'u datblygu gan arbenigwyr, yn aml cyn i unrhyw broblem gyfatebol fodoli), a ffrwd wleidyddiaeth (hwyliau'r cyhoedd, cylchoedd etholiad, a buddiannau wedi'u trefnu) yn rhedeg yn annibynnol i raddau helaeth ar ei gilydd, a bod newid agenda'n digwydd pan mae ffenestr bolisi yn agor ac entrepreneur polisi'n cyplysu'r tair ffrwd ynghyd (gweler Multiple streams framework; gweler John W. Kingdon). Yr oblygiad gwrth-reddfol yw bod ateb yn aml yn barod ac yn aros cyn i'w broblem ddod yn wleidyddol amlwg, yn hytrach na chael ei ddylunio mewn ymateb iddi — dyna pam mae cynifer o argyfyngau'n cael eu dilyn gan fabwysiadu cyflym cynnig yr oedd arbenigwyr wedi bod yn ei eirioli ers blynyddoedd.

Mae llunio polisi yn gam lle caiff problem gydnabyddedig ei chyfieithu i mewn i set o ymatebion ymgeisiol: offerynnau drafft, eu costau ac effeithiau tebygol, a'r cyfnewidiadau rhyngddynt, fel arfer wedi'u datblygu gan swyddogion, dadansoddwyr, ac arbenigwyr allanol yn hytrach na chan benderfynwyr etholedig yn uniongyrchol. Mae mabwysiadu, a elwir weithiau'n gyfreithloni, yn gam ffurfiol lle caiff ymateb ymgeisiol ei awdurdodi — pleidlais, llofnod, rheoliad wedi'i wneud yn ffurfiol — ac yn y cam hwn y mae polisi'n caffael grym rhwymol ac, yn ddelfrydol, y cyfreithlondeb sy'n dod o broses awdurdodi gydnabyddedig, nid dim ond o fod wedi'i ddylunio'n dda (gweler Pwnc 1.2 — Y Triongl Strategol: Cyfreithlondeb, Gwerth, a Chapasiti ar gyfer sut mae cyfreithlondeb yn cael ei adeiladu a'i brofi).

Mae gweithredu lle mae polisi wedi'i fabwysiadu'n ffurfiol yn cwrdd â'r sefydliadau, cyllidebau, a staff rheng-flaen sy'n gorfod ei gyflawni mewn gwirionedd, a dyma'r cam lle mae taclusrwydd y cylch yn chwalu fwyaf gweladwy. Mae cysyniad Michael Lipsky o fiwrocratiaeth lefel-stryd yn disgrifio sut mae'r swyddogion heddlu, athrawon, gweithwyr achos budd-daliadau, ac arolygwyr sy'n traddodi polisi o ddydd i ddydd yn arfer disgresiwn gwirioneddol dros sut y'i cymhwysir, sy'n golygu bod y polisi y mae dinasyddion yn ei brofi mewn gwirionedd yn aml wedi'i ailsiapio'n sylweddol gan ddyfarniadau rheng-flaen na ragwelodd unrhyw destun deddfwriaethol (gweler Street-level bureaucracy). Gall polisi gael ei fabwysiadu â chyfreithlondeb llawn a dal i fethu creu gwerth cyhoeddus os na ofynnodd ei ddylunwyr byth a oedd gan y sefydliad a gafodd y dasg o'i draddodi'r capasiti, cymhellion, neu systemau rheoli-disgresiwn i wneud hynny.

Mae gwerthuso yn gofyn a gynhyrchodd y polisi a fabwysiadwyd yr effeithiau a fwriadwyd, ar ba gost, ac â pha sgil-effeithiau, a dyma'r cam sy'n cau'r ddolen yn ôl i osod agenda'n ffurfiol: mae polisi a farnwyd yn methu, neu broblem a farnwyd yn waeth na'r disgwyl, ynddo'i hun yn ddeunydd agenda newydd (gweler Pwnc 2.6 — Cyfuno Tystiolaeth a'r Hyn sy'n Gweithio ar gyfer sut mae tystiolaeth yn cael ei chasglu, ei phwyso, a'i chyfuno yn y cam hwn). Trin gwerthuso fel diwedd y cylch yn hytrach na'i adnewyddiad yw un o'r camgymeriadau strwythurol mwyaf cyffredin y mae sefydliad yn ei wneud, oherwydd mae'n trin y ddolen fel llinell.

Mae dau feirniadaeth ddylanwadol yn egluro pam mae'r cylch mor aml yn methu rhedeg fel y'i lluniwyd. Mae cynyddoliaeth, a ddatblygwyd gan y gwyddonydd gwleidyddol Americanaidd Charles E. Lindblom, yn dadlau anaml y bydd llunwyr polisi gwirioneddol yn cynnal y dadansoddiad cynhwysfawr, o egwyddorion-cyntaf y mae'r model cylch yn ei awgrymu; yn hytrach maent yn gwneud addasiadau bach, olynol i bolisi presennol — 'stryffaglu drwyddo' — oherwydd bod dadansoddiad cynhwysfawr o bob opsiwn yn amhosibl yn wybyddol ac yn wleidyddol, ac oherwydd bod camau bach yn haws eu gwrthdroi os ydynt yn troi allan i fod yn anghywir (gweler Incrementalism; gweler Charles E. Lindblom). Nid cyngor llwfrdra yw hyn: dadleuodd Lindblom fod cynyddoliaeth yn aml y strategaeth fwy amddiffynadwy o dan ansicrwydd gwirioneddol, nid dim ond y llwybr gwrthiant lleiaf, er bod beirniaid ers amser maith wedi nodi y gall cynyddoliaeth bur hefyd wreiddio statws-quo gwael trwy beidio byth â gofyn a yw'r dull cyfan, nid dim ond ei ymylon, yn anghywir.

Mae'r model bin sbwriel, a ddatblygwyd gan Michael Cohen, James March, a Johan Olsen i ddisgrifio gwneud penderfyniadau yn yr hyn a alwant yn 'anarchiaeth wedi'i threfnu', yn mynd ymhellach fyth: mae'n portreadu problemau, atebion, cyfranogwyr, a chyfleoedd dewis fel pedair ffrwd annibynnol i raddau helaeth yn tasgu o gwmpas sefydliad, gyda phenderfyniad yn digwydd pryd bynnag y mae cyfle dewis yn digwydd dod â'r tri arall ynghyd, yn hytrach nag ateb yn cael ei ddylunio'n fwriadol ar gyfer problem benodol (gweler Garbage can model). Mae fframwaith ffrydiau lluosog Kingdon yn ddisgynnydd uniongyrchol, polisi-benodol o'r model hwn. Wedi'u darllen gyda'i gilydd, mae cynyddoliaeth a'r model bin sbwriel ill dau'n dadlau bod y cylch taclus, rhesymegol-ddilyniannol yn nes at stori gyfreithlonol y mae sefydliadau'n ei hadrodd am eu penderfyniadau ar ôl y ffaith na disgrifiad o sut y cyrhaeddwyd y penderfyniadau hynny mewn gwirionedd — sy'n ddefnyddiol ynddo'i hun i arweinydd ei wybod, oherwydd mae'n newid faint o bwysau i'w roi ar 'ond nid dyna sut mae'r siart llif yn dweud y dylai weithio' fel gwrthwynebiad i benderfyniad gwirioneddol.

Ail hanner tiriogaeth y pwnc hwn yw'r offeryn polisi: yr erfyn penodol a ddefnyddir i gyfieithu polisi wedi'i fabwysiadu i mewn i effaith. Cynigiodd y gwyddonydd gwleidyddol Prydeinig Christopher Hood y deipoleg fwyaf parhaol, gan ddidoli offerynnau yn ôl pa adnodd llywodraeth y mae pob un yn tynnu arno: nodoledd (gwybodaeth a safle'r llywodraeth wrth ganol rhwydweithiau), awdurdod (y grym cyfreithiol i ofyn, gwahardd, neu ganiatáu), trysor (arian, boed wedi'i wario neu ei gasglu), a sefydliad (staff, tir, a chyfarpar y llywodraeth ei hun), aml wedi'i dalfyrru gan lythrennau cyntaf y pedwar adnodd (gweler Christopher Hood). Mae'r llyfr hwn yn grwpio categorïau Hood i mewn i bedwar teulu sy'n mapio ar sut mae'r rhan fwyaf o arweinwyr cyhoeddus yn siarad mewn gwirionedd am ddewis offeryn: rheoleiddio (awdurdod — rheolau sy'n gofyn, gwahardd, neu drwyddedu ymddygiad, wedi'i gefnogi gan orfodaeth) (gweler Regulation); gwariant, gan gynnwys darpariaeth uniongyrchol, grantiau, a chymorthdaliadau sy'n gostwng cost ymddygiad neu nwydd a ffafrir (gweler Subsidy); trethiant, sy'n codi refeniw ond y gellir ei ddylunio'n gyfartal i ddigalonni ymddygiad, fel gyda threth pechod ar dybaco, alcohol, neu siwgr (gweler Sin tax); a gwybodaeth neu berswâd, o ymgyrchoedd ymwybyddiaeth gyhoeddus i dechnegau ymddygiadol mwy targededig theori pwtio, sy'n ailddylunio'r amgylchedd dewis ei hun yn hytrach na mandadu, talu am, neu egluro canlyniad a ffafrir (gweler Nudge theory; gweler Pwnc 4.1 — Polisi Cyhoeddus Ymddygiadol ar gyfer moeseg a mecaneg y teulu offeryn hwn yn drylwyr). Bron yn ddieithriad mae polisïau gwirioneddol yn cyfuno offerynnau o fwy nag un teulu — mae tâl bag plastig yn dreth ac yn arwydd gwybodaeth ar yr un pryd, ac mae mandad brechu'n rheoleiddio wedi'i atgyfnerthu gan wybodaeth gyhoeddus — a chwestiwn dylunio-offeryn gwirioneddol yr arweinydd anaml yw 'pa erfyn sengl' ond 'pa gyfuniad, mewn pa ddilyniant, ar ba gost i gyfreithlondeb.'

Arferion gorau

1. Enwch ba gam y mae mater byw ynddo mewn gwirionedd cyn cynnig beth i'w wneud nesaf. Mae trin problem sy'n dal i frwydro am le agenda fel pe bai angen gweithdy llunio arni, neu opsiwn wedi'i lunio'n llawn fel pe bai'n dal angen adeiladu agenda, yn gwastraffu'r ymdrech a wariwyd ar erfynnau'r cam anghywir.
2. Cadwch restr fer sefydlog o atebion polisi parod, yn annibynnol ar unrhyw broblem gyfredol. Mae fframwaith Kingdon yn dangos bod ffenestri'n agor yn sydyn ac yn cau'n gyflym; bydd sefydliad heb opsiynau wedi'u datblygu'n aros yn y ffrwd bolisi yn colli'r rhan fwyaf ohonynt.
3. Dyluniwch y cymysgedd offeryn cyn drafftio'r testun cyfreithiol. Penderfynwch a yw'r amcan wedi'i wasanaethu'n well gan reoleiddio, gwariant, trethiant, gwybodaeth, neu gyfuniad ohonynt, a dim ond wedyn ysgrifennwch yr offeryn sy'n traddodi'r dewis hwnnw, yn hytrach na chyrraedd am gyfraith oherwydd bod cyfraith yn ddiofyn.
4. Gofynnwch pwy fydd yn traddodi hyn ar lefel stryd, ac a oes ganddynt y disgresiwn, hyfforddiant, a chapasiti y mae'r dyluniad yn eu tybio. Mae polisi wedi'i beiriannu o amgylch gweithredwr delfrydedig yn methu ar gyswllt â llwythi achos gwirioneddol, bylchau staffio gwirioneddol, a dyfarniadau rheng-flaen gwirioneddol.
5. Adeiladwch y cynllun gwerthuso ar lunio, nid ar ôl mabwysiadu. Mae penderfynu sut olwg fydd ar lwyddiant, a sut y'i mesurir, cyn i'r polisi lansio'n amddiffyn y gwerthusiad rhag cael ei siapio'n ôl-weithredol i ffitio beth bynnag ddigwyddodd.
6. Triniwch addasiad cynyddol fel strategaeth ddilys, nid methiant uchelgais, pan mae'r dystiolaeth yn wirioneddol ansicr. Mae achos Lindblom dros 'stryffaglu drwyddo' ar ei gryfaf yn union pan na ellir cyfiawnhau ailddyluniad beiddgar, cynhwysfawr gan yr hyn sy'n wybyddus mewn gwirionedd eto.
7. Gofynnwch yn gyfnodol a yw cynyddoliaeth wedi dod yn arferiad yn hytrach na dyfarniad. Efallai bod angen adolygiad bwriadol, cynhwysfawr ar faes polisi na dderbyniodd ond addasiadau ymylol am ddegawd, hyd yn oed er bod yr adolygiad hwnnw'n fwy costus a tarfus na cham bach arall.
8. Disgwyliwch i weithredu gynhyrchu problemau newydd sy'n ailagor yr agenda, a chynlluniwch ar gyfer y ddolen honno'n benodol. Adeiladwch lwybr y mae adborth rheng-flaen a chanfyddiadau gwerthuso cynnar yn cyrraedd y bobl a all ddiwygio'r polisi drwyddo, yn hytrach na thrin gweithredu fel cam un-ffordd, tawel.
9. Nodwch gyfuniad yr offerynnau gyda'i gilydd, yn yr un ddogfen, nid fel mentrau ar wahân. Mae tâl, cymhorthdal, ac ymgyrch wybodaeth gyhoeddus wedi'u hanelu at yr un ymddygiad yn haws eu gwerthuso, ac eu hamddiffyn, fel un polisi wedi'i gydgysylltu nag fel tri rhaglen wedi'u cysylltu'n llac.
10. Gwiriwch effaith ddosrannol pob offeryn yn y cymysgedd, nid dim ond effaith gyfanredol y polisi. Gall treth sy'n newid ymddygiad cyfartalog barhau i syrthio'n anghymesur ar aelwydydd incwm-isel; mae ei baru â chymhorthdal neu esemptiad targededig yn aml yn yr hyn sy'n gwneud y cyfuniad yn gyfreithlon (gweler Pwnc 3.5 — Tegwch, Chwarae Teg, a Chyfiawnder Dosrannol).
11. Defnyddiwch offerynnau ymddygiadol fel atodiad i, nid disodliad ar gyfer, awdurdod a thrysor pan mae'r peryglon yn uchel. Aml mae pwt y symudiad cyntaf rhataf a lleiaf gorfodol, ond anaml y mae'n ddigonol ar ei ben ei hun ar gyfer problem ddifrifol ddigon i gyfiawnhau rheoleiddio neu wariant (gweler Pwnc 4.1 — Polisi Cyhoeddus Ymddygiadol).
12. Dogfennwch y ffenestr wleidyddol a wnaeth fabwysiadu'n bosibl, tra ei bod yn ffres. Mae deall pam ddaeth polisi'n fabwysiadadwy pryd y gwnaeth — pa ddigwyddiad sbarduno, pa entrepreneur, pa aliniad ffrydiau — yn helpu'r sefydliad adnabod y ffenestr nesaf yn hytrach na thybio y gellir galw'r un canlyniad ar alw.

Cwestiynau i'w trafod gyda'ch tîm

A ydym mewn gwirionedd yn gwybod pa gam o'r cylch y mae ein prif fentrau cyfredol ynddo, neu a ydym yn cymhwyso'r un llawlyfr i bob un ohonynt ni waeth beth? Cerddwch trwy eich tair neu bedair menter fyw fwyaf a gosodwch bob un ar y cam gosod-agenda, llunio, mabwysiadu, gweithredu, neu werthuso, yn onest, yn hytrach na ble mae'r siart sefydliadol yn dweud ei fod yn eistedd. Trafodwch a yw'r erfynnau a'r cyfarfodydd rydych yn eu defnyddio'n cyfateb â'r cam hwnnw, neu a yw menter sy'n dal i frwydro am sylw'n cael ei thrin fel pe bai ond angen cynllunio traddodi gwell. Cytunwch beth fyddai'n newid am sut mae pob menter yn cael ei hadnoddi os yw'r asesiad cam yn gywir.

Pa atebion parod sy'n eistedd yn ein ffrwd bolisi ar hyn o bryd, yn aros am ffenestr nad ydym yn ei holrhain? Gofynnwch i bob tîm enwi un opsiwn y maent yn credu sydd wedi'i ddatblygu'n dda ond na wnaeth erioed ddod o hyd i'r foment wleidyddol i gael ei fabwysiadu. Trafodwch beth fyddai angen digwydd — digwyddiad, newid mewn arweinyddiaeth, symudiad mewn hwyliau cyhoeddus — i'r ffenestr honno agor, ac a fyddai'r opsiwn yn wirioneddol barod pe bai'n gwneud. Ystyriwch a oes gan y sefydliad unrhyw arfer sefydlog ar gyfer cadw opsiynau o'r fath yn gyfredol, neu a ydynt yn mynd yn hen yn dawel wrth aros.

Pan wnaethom ddylunio polisi ddiwethaf, wnaethom ddewis yr offeryn yn gyntaf a'r amcan yn ail? Olrheiniwch benderfyniad diweddar a gofynnwch yn onest a benderfynwyd 'mae angen cyfraith arnom' neu 'mae angen inni wario mwy' cyn i'r amcan sylfaenol a'r offerynnau amgen gael eu pwyso'n briodol. Trafodwch sut olwg fyddai wedi bod ar sgwrs dewis-offeryn wirioneddol, gan gymharu rheoleiddio, gwariant, trethiant, a gwybodaeth yn erbyn yr un amcan. Cytunwch ar gam safonol yn eich proses dylunio polisi sy'n gorfodi'r gymhariaeth hon cyn i ddrafftio ddechrau.

Ble mae gweithredu wedi ailddylunio'n dawel bolisi yr oeddem yn credu ein bod eisoes wedi'i benderfynu? Nodwch bolisi y mae ei effaith ar lawr gwlad yn wahanol yn amlwg i'r hyn a ysgrifennwyd ac a fabwysiadwyd, a thrafodwch pa ddisgresiwn a arferodd staff rheng-flaen i gynhyrchu'r bwlch hwnnw. Ystyriwch a yw'r disgresiwn hwnnw'n broblem i'w chau neu'n addasiad synhwyrol y dylai'r polisi ffurfiol gael ei ddiweddaru i'w adlewyrchu. Penderfynwch pwy sy'n gyfrifol am sylwi ar y math hwn o ddrifft ac am benderfynu, bob tro, pa un o'r ddau ymateb hynny sy'n gywir.

A ydym yn trin gwerthuso fel adborth i'r agenda nesaf, neu fel adroddiad sy'n cael ei ffeilio unwaith y bydd y rhaglen yn dod i ben? Adolygwch beth ddigwyddodd mewn gwirionedd i ganfyddiadau eich dau werthusiad mawr diwethaf: a newidiasant benderfyniad byw, hysbysu'r rownd nesaf o lunio, neu eistedd mewn dogfen na wnaeth neb ei hailymweld â hi (gweler Pwnc 2.6 — Cyfuno Tystiolaeth a'r Hyn sy'n Gweithio)? Trafodwch beth fyddai angen newid yn strwythurol — amseru, perchnogaeth, fforwm sefydlog — i werthuso gau'r ddolen mewn gwirionedd yn hytrach na dim ond cau'r ffeil. Cytunwch un newid diriaethol y byddwch yn ei wneud cyn bod eich gwerthusiad nesaf yn ddyledus.

A yw ein dull cyfredol yn y maes polisi hwn yn strategaeth gynyddol fwriadol, neu'n arferiad heb ei archwilio? Dewiswch faes polisi y mae eich sefydliad wedi'i addasu'n ymylol, flwyddyn ar ôl blwyddyn, heb adolygiad cynhwysfawr, a thrafodwch yn onest pa un o ddau ddarlleniad Lindblom sy'n gymwys: gofal synhwyrol o dan ansicrwydd gwirioneddol, neu ddiofyn cyfforddus sydd wedi goroesi ei gyfiawnhad yn dawel. Ystyriwch beth fyddai adolygiad gwirioneddol, o egwyddorion-cyntaf yn ei gostio mewn amser a chyfalaf gwleidyddol, a phwyswch hynny'n benodol yn erbyn cost parhau i stryffaglu drwyddo. Penderfynwch a yw'r adolygiad hwnnw'n perthyn ar agenda'r flwyddyn nesaf.

Yn ymarferol: enghraifft gwerth cyhoeddus

Roedd llywodraeth dinas arfordirol o faint canolig wedi treulio sawl blwyddyn yn trafod gwastraff plastig untro ar ei thraethau a'i dyfrffyrdd heb gynhyrchu polisi ffurfiol. Roedd grwpiau amgylcheddol wedi codi'r mater mewn cyfarfodydd cyngor ers blynyddoedd; roedd cod gwirfoddol yn gofyn i fanwerthwyr leihau dosbarthiad bagiau plastig wedi cynhyrchu dim ond dirywiad cymedrol; ac roedd cynnig a ddrafftiwyd gan swyddfa gynaliadwyedd y ddinas i gyfuno tâl manwerthu ag ymgyrch ymwybyddiaeth gyhoeddus wedi eistedd, wedi'i lunio'n llawn, mewn drôr am dros flwyddyn, methu denu digon o sylw gwleidyddol i gyrraedd pleidlais.

Newidiodd y sefyllfa'n sydyn ar ôl i don storm anarferol o ddifrifol olchi cyfeintiau mawr o falurion plastig ar draeth twristaidd prif y ddinas bythefnos cyn dechrau'r tymor haf, gan gynhyrchu sylw helaeth cyfryngau lleol a llifogydd sydyn o gwynion i gynghorwyr etholedig. Gwelodd cynghorydd newydd-etholedig, a oedd wedi ymgyrchu'n rhannol ar faterion amgylcheddol, y foment a gwthiodd gynnig presennol y swyddfa gynaliadwyedd ar yr agenda o fewn dyddiau, gan gyplysu'r ffrwd bolisi ddiegwyl â'r ffrydiau gwleidyddol a phroblem newydd-agored bron yn union fel y byddai fframwaith Kingdon yn ei ragfynegi. Cafodd y cynnig a fu'n aros blwyddyn am sylw ei fabwysiadu o fewn chwe wythnos i'r storm, nid oherwydd ei fod wedi gwella, ond oherwydd bod ffenestr wedi agor.

Cyfunodd y polisi a fabwysiadwyd bedwar offeryn yn fwriadol, yn hytrach na dibynnu ar unrhyw un sengl. Gwaharddodd rheoliad fanwerthwyr rhag darparu bagiau plastig untro yn y pwynt gwerthu (awdurdod). Cymhwyswyd tâl bach ar unrhyw fag papur neu wrteithiadwy yr oedd cwsmer yn dal ei eisiau (trysor, yn gweithredu fel diffyg-gymhelliad arddull-treth-pechod ysgafn yn hytrach na mesur refeniw). Ariannodd cymhorthdal fagiau ailddefnyddiadwy am ddim wedi'u dosbarthu trwy ganolfannau cymunedol yng nghymdogaethau incwm-is y ddinas, i atal y tâl rhag syrthio'n drymaf ar y preswylwyr sydd leiaf abl i'w amsugno. Ailddyluniodd ymgyrch wybodaeth gyhoeddus, wedi'i datblygu â grŵp gwyddoniaeth ymddygiadol prifysgol leol, y pwt wrth y til mewn manwerthwyr cyfranogol fel bod gwrthod bag yn dod yn opsiwn diofyn yn hytrach na rhywbeth yr oedd yn rhaid i gwsmer ei ofyn amdano'n weithredol — pwt wedi'i osod ar ben y rheoliad a'r tâl, nid disodliad ar gyfer y naill neu'r llall.

Datgelodd gweithredu fwlch na ragwelodd y dyluniad gwreiddiol: roedd gan arolygwyr marchnad a oedd yn gyfrifol am orfodi'r gwaharddiad manwerthu ddisgresiwn dros pa mor llym i'w gymhwyso i stondinau bach, teuluol yn ardal farchnad hŷn y ddinas, ac roedd gorfodaeth anffurfiol gynnar yn amrywio'n eang o un arolygydd i'r llall. Yn hytrach na thrin hyn fel methiant cydymffurfio i'w gosbi, gweithiodd y swyddfa gynaliadwyedd â'r arolygwyr i ffurfioli dull graddol — rhybuddion yn gyntaf, dirwyon dim ond ar ôl toriad ailadroddol — yr oedd yr arolygwyr eisoes wedi bod yn ei gymhwyso'n effeithiol trwy eu dyfarniad eu hunain. Diwygiwyd y polisi ffurfiol i gyfateb â'r arfer yr oedd ei weithredwyr lefel-stryd eu hunain eisoes wedi'i ganfod yn ymarferol.

Canfu gwerthusiad ddeunaw mis yn ddiweddarach ostyngiad sylweddol mewn malurion plastig traeth, ostyngiad llai ond gwirioneddol mewn dosbarthiad bagiau untro cyffredinol, ac effaith ddosrannol a oedd yn niwtral yn fras unwaith yr oedd y bagiau ailddefnyddiadwy wedi'u cymorthdalu wedi'u cyfrif. Fflagiodd y gwerthusiad hefyd fod ymwybyddiaeth o'r tâl bag papur wedi pylu dros amser, gan wanhau ei effaith ymddygiadol, a argymhellodd adnewyddu'r ymgyrch wybodaeth yn hytrach na thybio y byddai lansiad un-tro'n ei gynnal ei hun yn ddiddiwedd — gan fwydo'n uniongyrchol yn ôl i mewn i'r agenda ar gyfer y cylch cyllideb dilynol. Mae'r senario hwn yn eglurhaol ac yn ddychmygol; nid yw'n disgrifio polisi plastigau na phenderfyniad cyngor unrhyw ddinas go iawn.

Pedwar lens sector

Llywodraeth leol

Mae awdurdod lleol fel arfer yn eistedd agosaf at weithredu ac felly'n gweld y bwlch rhwng polisi wedi'i fabwysiadu a'i realiti lefel-stryd yn gyflymach na lefel arall o lywodraeth, ond fel arfer mae ganddo'r set offeryn gulaf i weithio ag ef, gan fod trethiant mawr a llawer o awdurdod rheoleiddiol yn eistedd â llywodraeth genedlaethol neu ranbarthol. Y sgil leol nodweddiadol yw cyfuno set gyfyngedig o offerynnau — rheoleiddio lleol, taliadau a ffioedd bach, gwariant uniongyrchol, a gwybodaeth wedi'i thargedu'n lleol — yn ddigon creadigol i wneud cynnydd gwirioneddol ar broblem y mae ei lifers mwyaf yn perthyn i rywun arall.

Llywodraeth genedlaethol

Mae llywodraeth genedlaethol fel arfer yn dal y set offeryn ehangaf, gan gynnwys y capasiti i ddeddfu, trethu, a gwario ar raddfa, sy'n gwneud dylunio cymysgedd offeryn yn grefft wirioneddol genedlaethol yn hytrach nag improfiad. Y perygl cenedlaethol nodweddiadol yw gwrthwyneb yr un lleol: gyda phob offeryn ar gael yn dechnegol, gall llunio polisi cenedlaethol ddiofyn i'r erfyn mwyaf neu fwyaf gweladwy — cyfraith newydd, treth pennawd — pan fyddai cyfuniad llai, rhatach yn cyflawni'r un gwerth cyhoeddus ar gost is i gyfreithlondeb a risg is o effeithiau anfwriadol.

Sector cymdeithasol a di-elw

Anaml y mae gan sefydliadau dielw a sefydliadau anllywodraethol awdurdod offeryn-polisi ffurfiol eu hunain, ond maent yn aml yn entrepreneuriaid polisi sy'n cyplysu ateb parod â ffenestr wleidyddol sy'n agor, ac maent yn aml y sefydliadau agosaf at sut mae polisi'n gwirioneddol lanio ar y bobl y mae i fod i'w helpu. Eu cyfraniad nodedig i'r cylch yw gosod agenda ac adborth gweithredu: codi gweladwyedd problem ymhell cyn i sylw'r llywodraeth gyrraedd, ac adrodd, yn gredadwy ac yn gyflym, pan mae effaith lefel-stryd polisi'n gwyro oddi wrth ei ddyluniad bwriadedig (gweler Pwnc 3.8 — Rheoli'r Sector Cymdeithasol a Sefydliadau Dielw).

Amlochrog a rhyngwladol

Anaml y mae gan gyrff amlochrog a rhyngwladol awdurdod domestig rhwymol, trethiant, na gwariant yn y ffordd y mae gan lywodraeth genedlaethol, felly eu hoffer nodweddiadol yw nodoledd a sefydliad yn nhermau Hood — cynnull, gosod safonau, cyhoeddi tystiolaeth gymharol, a chydgysylltu ariannu y mae llywodraethau cenedlaethol wedyn yn ei ddefnyddio trwy eu cymysgedd offeryn eu hunain. Gan eu bod yn gweithredu ar draws awdurdodaethau â galluoedd gweinyddol gwahanol iawn, mae'r bwlch gweithredu rhwng fframwaith a fabwysiadwyd yn rhyngwladol a'i effaith ar lawr gwlad yn aml y ehangaf o unrhyw lefel a drinwyd yn y pwnc hwn, ac mae camau gosod-agenda a gwerthuso'r cylch fel arfer yn bwysicach i'w gwaith na mabwysiadu neu weithredu uniongyrchol.

Moddau methiant cyffredin

Camgymryd y diagram am y broses. Mae tîm yn dylunio ei lywodraethiant mewnol fel pe bai pob penderfyniad yn symud yn lân trwy osod-agenda, llunio, mabwysiadu, gweithredu, a gwerthuso mewn trefn lem, ac yna'n trin pob penderfyniad gwirioneddol nad yw'n dilyn y drefn honno fel anomali sy'n gofyn am gywiro yn hytrach na llunio polisi normal. Mae hyn yn cynhyrchu prosesau llywodraethiant sy'n arafu'r ffenestri gwirioneddol, cyfleus y mae entrepreneur polisi eu hangen i weithredu arnynt, heb mewn gwirionedd wneud y penderfyniad terfynol yn well ei hysbysu.

Dylunio offeryn-yn-gyntaf. Mae problem bolisi'n cyrraedd eisoes wedi'i gwisgo fel offeryn a ffafrir — 'mae angen cyfraith newydd arnom' neu 'mae angen inni wario mwy' — a daw'r cam llunio'n chwiliad am gyfiawnhad yn hytrach na chymhariaeth wirioneddol o reoleiddio, gwariant, trethiant, a gwybodaeth yn erbyn yr amcan. Mae hyn yn costio i'r sefydliad gyfuniadau rhatach, llai gorfodol, neu fwy effeithiol na chawsant erioed eu hystyried o ddifrif oherwydd dewiswyd yr offeryn cyn i'r dadansoddiad ddechrau.

Dylunio ar gyfer gweithredwr delfrydedig. Caiff polisi ei lunio o amgylch tybiaeth o gydymffurfiad rheng-flaen llawn, digon o amser staff, a dim blaenoriaethau lleol cystadleuol, dim un ohonynt yn adlewyrchu'r biwrocratiaeth lefel-stryd a fydd yn ei draddodi mewn gwirionedd. Caiff y bwlch gweithredu canlyniadol ei feio wedyn ar staff rheng-flaen am 'beidio â dilyn y polisi'n iawn', pan oedd yr achos dyfnach yn ddyluniad na ofynnodd byth beth fyddai gweithredu ei angen mewn gwirionedd.

Gwerthuso fel pwynt terfyn yn hytrach na dolen adborth. Comisiynir gwerthusiad, ei gwblhau, a'i ffeilio, heb unrhyw fecanwaith sefydlog yn cysylltu ei ganfyddiadau'n ôl i'r rownd nesaf o osod-agenda neu lunio. Mae hyn yn ddrud ddwywaith: unwaith yng nghost y gwerthusiad ei hun, ac eto yng nghost cylch polisi nesaf yn ailddarganfod, o'r dechrau, wers yr oedd y gwerthusiad eisoes wedi'i sefydlu.

Cynyddoliaeth sydd wedi caledu'n atal-symudiad. Mae maes polisi'n derbyn dim ond addasiadau ymylol flwyddyn ar ôl blwyddyn oherwydd dyna sut mae'r sefydliad wastad wedi'i drin, nid oherwydd bod cymhariaeth wirioneddol yn erbyn ailddyluniad mwy cynhwysfawr erioed wedi'i wneud. Mae'r gost yn anweledig hyd nes bod argyfwng neu ffenestr bolisi'n datgelu pa mor bell y tu ôl i ddull mwy bwriadol y mae'r llwybr cynyddol wedi syrthio.

Anwybyddu'r ffenestr wleidyddol a wnaeth benderfyniad yn bosibl. Mae sefydliad yn trin polisi wedi'i fabwysiadu fel pe bai wedi deillio'n bur o deilyngdod technegol y cynnig, gan anghofio'r digwyddiad sbarduno, entrepreneur, neu aliniad gwleidyddol a wnaeth fabwysiadu'n bosibl mewn gwirionedd. Pan mae'r broblem debyg nesaf yn codi heb yr un aliniad, mae'r sefydliad wedi'i synnu bod cynnig sydd wedi'i ddylunio'r un mor dda yn methu â chael ei fabwysiadu, wedi camgymryd cyplysiad ffrydiau lwcus am broses ailadroddadwy.

Model aeddfedrwydd

Rhestr wirio

• Cam cyfredol pob menter bolisi fyw (gosod-agenda, llunio, mabwysiadu, gweithredu, gwerthuso) wedi'i nodi'n onest.
• Rhestr fer o opsiynau polisi ymchwiliedig, parod yn cael ei chynnal yn annibynnol ar unrhyw broblem fyw gyfredol.
• Cymhariaeth offeryn (rheoleiddio, gwariant, trethiant, gwybodaeth) wedi'i dogfennu cyn i ddrafftio ddechrau.
• Effaith ddosrannol pob offeryn yn y cymysgedd arfaethedig wedi'i gwirio, nid dim ond yr effaith gyfanredol.
• Capasiti traddodi rheng-flaen a disgresiwn tebygol wedi'u hasesu cyn i bolisi gael ei gwblhau.
• Cynllun gwerthuso a mesurau llwyddiant wedi'u diffinio ar gam llunio, nid ar ôl mabwysiadu.
• Wedi'i gadarnhau bod llwybr yn bodoli y mae canfyddiadau gwerthuso ac adborth gweithredu'n cyrraedd y rownd gosod-agenda nesaf drwyddo.
• Y ffenestr wleidyddol neu amgylchiadol a alluogodd fabwysiadu diweddar wedi'i dogfennu tra ei bod yn dal yn glir.
• Meysydd addasiad cynyddol hirdymor wedi'u hadolygu'n gyfnodol am a yw ailddyluniad cynhwysfawr yn awr yn gyfiawnhaol.
• Offerynnau ymddygiadol neu wybodaeth-seiliedig wedi'u gwirio yn erbyn Pwnc 4.1 — Polisi Cyhoeddus Ymddygiadol — am gyfyngiadau moesegol cyn eu defnyddio.
• Pecyn offeryn cyfun wedi'i gyflwyno a'i werthuso fel un polisi wedi'i gydgysylltu, nid fel mentrau heb gysylltiad.

Ffynonellau allweddol

• Charles E. Lindblom, 'The Science of "Muddling Through"', Public Administration Review, 19(2), 1959, tt. 79–88, ar gyfer yr achos sylfaenol dros gynyddoliaeth fel strategaeth amddiffynadwy o dan ansicrwydd gwirioneddol.
• John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Pearson, ar gyfer datganiad gwreiddiol a mwyaf llawn fframwaith ffrydiau lluosog.
• Michael D. Cohen, James G. March, a Johan P. Olsen, 'A Garbage Can Model of Organizational Choice', Administrative Science Quarterly, 17(1), 1972, tt. 1–25, ar gyfer y model dewis-sefydliadol y mae fframwaith Kingdon yn ei addasu i lunio polisi.
• Christopher Hood, The Tools of Government, Macmillan, 1983 (wedi'i ailgyhoeddi gan Palgrave Macmillan), ar gyfer deipoleg nodoledd, awdurdod, trysor, a sefydliad offerynnau polisi.
• Argymhelliad Cyngor OECD ar Bolisi a Llywodraethiant Rheoleiddiol, ar gyfer cyfrif traws-wladol o sut mae offerynnau rheoleiddiol yn cael eu dylunio a'u llywodraethu mewn ymarfer.

Cyfeiriadau

1. Public policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_policy
2. Multiple streams framework — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multiple_streams_framework
3. John W. Kingdon — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/John_W._Kingdon
4. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
5. Charles E. Lindblom — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Charles_E._Lindblom
6. Garbage can model — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Garbage_can_model
7. Street-level bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Street-level_bureaucracy
8. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
9. Regulation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulation
10. Subsidy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidy
11. Sin tax — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sin_tax
12. Nudge theory — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nudge_theory
13. The Science of "Muddling Through" — Charles E. Lindblom, Public Administration Review — https://doi.org/10.2307/973677
14. Agendas, Alternatives, and Public Policies — John W. Kingdon, Pearson — https://www.pearson.com/en-gb/subject-catalog/p/agendas-alternatives-and-public-policies-update-edition-with-an-epilogue-on-health-care-pearson-new-international-edition/P200000004628/9781292053875
15. A Garbage Can Model of Organizational Choice — Cohen, March, a Olsen, Administrative Science Quarterly — https://doi.org/10.2307/2392088
16. The Tools of Government — Christopher Hood, Springer (Palgrave Macmillan) — https://link.springer.com/book/10.1007/978-1-349-17169-9
17. Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/recommendation-of-the-council-on-regulatory-policy-and-governance_9789264209022-en.html