Pwnc 3.7 — Caffael Cyhoeddus a Chomisiynu

Pam mae hyn yn bwysig i werth cyhoeddus

Anaml y traddodir dim y mae llywodraeth neu gyllidwr yn penderfynu ei wneud heb brynu rhywbeth neu roi rhywbeth i ffwrdd: cwmni adeiladu i adeiladu clinig, cyflenwr technoleg i redeg system fudd-daliadau, elusen i redeg rhaglen fentora, rhwydwaith o ddarparwyr bach i draddodi gofal cartref. Yr eiliad y mae corff cyhoeddus yn llofnodi'r offeryn hwnnw, mae wedi trosi bwriad polisi i mewn i set o delerau gorfodadwy, pris, a pherthynas a fydd yn rhedeg am fisoedd neu flynyddoedd. Cewch yr offeryn yn anghywir a bydd y polisi'n methu'n dawel, ymhell ar ôl i'r ddogfen strategaeth gael ei chanmol a'i ffeilio.

Mae'r tyndra'n strwythurol, nid yn ddamweiniol. Mae tendro cystadleuol yn bodoli i amddiffyn tegwch, gwarchod yn erbyn ffafriaeth, a defnyddio pwysau cystadleuol i sicrhau gwerth am arian, ond mae cystadleuaeth gwbl agored, o'r dechrau'n cymryd misoedd, yn digalonni deiliad presennol rhag buddsoddi mewn perthynas y gallai ei cholli, a gall orfodi corff cyhoeddus i fanylu gwasanaeth flynyddoedd cyn iddo ddechrau, gan rewi tybiaethau sy'n mynd yn hen. Mae comisiynu seiliedig-ar-ganlyniadau'n addo talu dim ond am yr hyn sy'n newid mewn gwirionedd ym mywydau pobl, ond mae canfod beth i'w fesur, sut i'w briodoli, a sut i dalu amdano'n deg yn troi allan i fod yn un o'r problemau dylunio anoddaf mewn rheolaeth gyhoeddus. Mae rhoi grantiau'n edrych fel yr opsiwn syml — cefnogi sefydliad y mae ei genhadaeth yr ymddiriedwch ynddi — hyd nes bod grant yn cael ei ofyn i wneud swydd contract, ac ni all na'r cyllidwr na'r derbynnydd ddweud yn glir beth a addawyd.

Nid pryder swyddfa-gefn yw hyn o gwbl. Mae dyfodol ysbyty'n gorffwys ar sut y tendrwyd ei gontract delweddu; mae llwyddiant rhaglen dai'n gorffwys ar a oedd y canlyniad y talodd y comisiynydd amdano yr un a oedd yn bwysig i breswylwyr; mae goroesiad elusen trais-domestig yn gorffwys ar a dderbyniodd grant a ymddiriedodd yn ei dyfarniad neu gontract a brisiodd ei chenhadaeth allan o fodolaeth. Mae Pwnc 2.5 — Achosion Busnes a Gwerth am Arian yn lle mae'r penderfyniad i wario'n cael ei brofi cyn i'r arian symud (gweler Pwnc 2.5 — Achosion Busnes a Gwerth am Arian); mae'r pwnc hwn am yr offeryn a ddefnyddir unwaith y mae'r penderfyniad hwnnw wedi'i wneud — sut y'i cystedlir amdano, beth mae'n talu amdano, a phwy sy'n cael ei adael yn dal y risg pan â o chwith.

Cysyniadau craidd

Mae caffael cyhoeddus yn broses y mae corff cyhoeddus yn caffael nwyddau, gwaith, neu wasanaethau trwyddi gan ddefnyddio arian cyhoeddus, o dan reolau wedi'u dylunio i sicrhau cystadleuaeth, di-wahaniaethu, tryloywder, a gwerth am arian yn hytrach na dim ond y pris isaf. Yn gyffredin mae caffael llywodraeth yn cyfrif am gyfran sylweddol o gynnyrch mewnwladol crynswth, dyna pam y caiff ei reoleiddio'n dynnach na phrynu preifat: mae'r prynwr yn gwario arian na chafodd ei ennill erioed yn y trafodiad marchnad a ariennir. Ehangodd tendro cystadleuol ar gyfer gwasanaethau a draddodwyd yn uniongyrchol unwaith yn nodedig o dan ddiwygiadau Rheolaeth Gyhoeddus Newydd o'r 1980au ymlaen, newid paradeim y mae Pwnc 3.1 yn ei drin yn llawn (gweler Pwnc 3.1 — Systemau a Modelau Gweinyddiaeth Gyhoeddus); mae'r pwnc hwn yn codi'r offeryn a adawodd y diwygiad hwnnw ar ei ôl.

Mae'r weithdrefn agored yn gwahodd unrhyw gyflenwr cymwys i gynnig mewn un cam sengl, fel arfer trwy wahoddiad i dendro cyhoeddedig, a dyma'r safle diofyn yn y rhan fwyaf o gyfraith caffael yn union oherwydd ei bod yn uchafu cystadleuaeth ac yn anoddaf ei thrin o blaid cynigydd a ffefrir. Ei chost yw amser a baich: mae pob cynigydd, cymwys neu beidio, yn paratoi ymateb llawn, ac ni all corff cyhoeddus siapio'r maes cyn hysbysebu.

Mae'r weithdrefn gyfyngedig yn hollti'r broses yn ddau gam — cyn-gymhwyso yn erbyn safonau lleiafswm, yna tendr llawn wedi'i wahodd dim ond o'r rhestr fer. Mae'n lleihau'r baich ar y ddwy ochr ar gyfer gwaith cymhleth neu werth-uchel, ond mae'n rhoi disgresiwn gwirioneddol i'r prynwr wrth restru'n fyr, yn union y pwynt lle mae ffafriaeth anoddaf i gynigydd aflwyddiannus ei ganfod.

Mae gweithdrefnau wedi'u negodi a deialog gystadleuol yn gadael i'r prynwr drafod a mireinio'r ateb â chynigwyr cyn tendr terfynol, wedi'u defnyddio lle mae'r angen yn rhy gymhleth neu arloesol i'w fanylu ymlaen llaw — platfform digidol a rennir, model gwasanaeth newydd, cynllun seilwaith â sawl ateb technegol hyfyw. Maent yn prynu hyblygrwydd ar gost y llwybr archwilio y mae gweithdrefn agored yn ei adael ar ôl, felly mae cyfraith caffael fel arfer yn eu cyfyngu i amgylchiadau diffiniedig ac yn mynnu bod y prynwr yn dogfennu pam roedd llwybr llai tryloyw'n gyfiawnhaol.

Mae'r cyfnewidiad cystadleuaeth-yn-erbyn-parhad yn rhedeg oddi tan y tair gweithdrefn. Mae ail-dendro o'r dechrau'n disgyblu pris ac ansawdd trwy bwysau cystadleuol ac yn atal deiliad presennol rhag cymryd perthynas yn ganiataol, ond mae hefyd yn dinistrio gwybodaeth leol gronedig, yn aflonyddu staff a defnyddwyr gwasanaeth ganol-rhaglen, ac yn digalonni cyflenwr rhag buddsoddi mewn unrhyw beth na fydd yn goroesi newid contractwr. Mae cytundebau fframwaith a thelerau hwy â phwyntiau toriad wedi'u hadeiladu i mewn yn gyfaddawdau cyffredin, gan gadw rhywfaint o barhad tra'n cadw bygythiad cystadleuol credadwy mewn cronfa wrth gefn yn hytrach na esgus y gellir dileu'r cyfnewidiad.

Mae comisiynu seiliedig-ar-ganlyniadau yn ddull strategol o benderfynu beth i'w brynu a sut i dalu amdano, wedi'i adeiladu o amgylch y canlyniad y mae gwasanaeth i fod i'w gyflawni — person yn dod o hyd i waith parhaus, teulu'n osgoi troi allan, claf yn aros allan o'r ysbyty — yn hytrach na'r gweithgareddau a dybir sy'n ei gynhyrchu. Mae comisiynu'n ehangach na chaffael: mae'n cynnwys dadansoddiad angen, siapio marchnad, a rheoli perthynas darparwr, y mae rhedeg tendr cystadleuol yn ddim ond un cam posibl ohonynt, a gall grant fod cymaint o benderfyniad comisiynu â dyfarniad contract.

Mae talu yn ôl canlyniadau, a elwir weithiau'n gontractio seiliedig-ar-berfformiad, yn clymu rhywfaint neu holl daliad darparwr i ganlyniadau wedi'u dilysu yn hytrach na gweithgaredd wedi'i draddodi neu oriau a weithiwyd. Mae contractio seiliedig-ar-berfformiad yn symud risg ariannol ar y darparwr — ei apêl i gomisiynydd, a'i berygl i ddarparwr tlawd-o-arian sy'n gorfod ariannu traddodi cyn i unrhyw daliad canlyniad gyrraedd, problem cyfalaf-gwaith y mae'r lensiau sector isod yn dychwelyd ato. Mae pob metrig o'r fath hefyd yn agored i gyfraith Goodhart: unwaith y mae mesur yn dod yn yr hyn y telir darparwr yn ei erbyn, mae'n peidio â mesur y canlyniad y'i dewiswyd i'w gynrychioli'n ddibynadwy (gweler Pwnc 3.11 — Ansawdd, Diogelwch, a Rheoli Perfformiad).

Mae bond effaith gymdeithasol yn un enghraifft o daliad seiliedig-ar-ganlyniadau, lle mae buddsoddwyr preifat neu ddyngarol yn ariannu traddodi darparwr, ac mae llywodraeth neu dalwr canlyniad arall yn ad-dalu'r buddsoddwyr hynny, â dychweliad, dim ond os cyflawnir canlyniadau wedi'u dilysu'n annibynnol. Mae model y bond effaith gymdeithasol yn trosglwyddo risg ariannu ymlaen llaw a rhywfaint o risg canlyniad i ffwrdd o'r corff cyhoeddus a'r sefydliad traddodi ar fuddsoddwyr, ar gost cymhlethdod trafodiad sydd wedi cadw ei ddefnydd yn bennaf i beilotiaid wedi'u hadnoddu'n dda yn hytrach na chomisiynu rheolaidd.

Mae rhoi grantiau yn offeryn gwahanol i gontract masnachol: mae corff cyhoeddus neu gyllidwr yn rhoi arian i sefydliad, fel arfer at bwrpas sy'n aliniedig â chenhadaeth y sefydliad hwnnw ei hun, heb y gyfnewidfa gilyddol o gynnyrch penodedig am bris cytunedig sy'n diffinio contract. Fel arfer llywodraethir grant gan amodau defnydd a gofynion adrodd yn hytrach na manyleb gwasanaeth manwl a rhwymedïau am dorri amodau, sef yr hyn sy'n caniatáu iddo ariannu gwaith cenhadaeth-arweiniol, archwiliadol, neu eiriolaeth y byddai manyleb contract yn ei chael hi'n anodd ei ddisgrifio ymlaen llaw.

Mae'r gwahaniaeth grant/contract yn bwysig yn ymarferol oherwydd bod y ddau offeryn yn cario canlyniadau cyfreithiol, treth, ac atebolrwydd gwahanol bron ym mhobman, ac mae eu cymysgu'n niweidio'r ddau gyfeiriad: mae grant wedi'i lwytho â dangosyddion perfformiad allweddol arddull-contract yn gwthio allan yr hyblygrwydd a gyfiawnhaodd ddefnyddio grant, tra gall contract wedi'i wisgo fel grant i osgoi rheolau tendro cystadleuol amddifadu darparwyr cymwys eraill o gyfle teg i gystadlu.

Mae cywirdeb caffael yn cwmpasu'r mesurau diogelu — gwahaniad dyletswyddau, datganiadau gwrthdaro-buddiant, meini prawf dyfarnu cyhoeddedig, llwybrau archwilio — sy'n cadw cystadleuaeth yn onest. Mae trefnu tendrau'n dwyllodrus, lle mae cynigwyr yn cydgynllwynio neu brynwr yn ffafrio cyflenwr a ddewiswyd, yn fethiant ailddigwyddol y mae'r mesurau diogelu hyn yn bodoli i'w atal; mae ei ganfod yn dibynnu llai ar unrhyw reolaeth sengl nag ar dîm comisiynu sy'n deall sut olwg sydd ar farchnad iach, gystadleuol yn y sector hwnnw.

Arferion gorau

Cyfatebwch y weithdrefn i gymhlethdod gwirioneddol yr angen, nid arferiad, a chysylltwch â'r farchnad yn gyntaf. Defnyddiwch y weithdrefn agored fel diofyn, cadwch y weithdrefn gyfyngedig ar gyfer gwaith gwerth-uchel neu arbenigol, a defnyddiwch weithdrefnau wedi'u negodi neu ddeialog gystadleuol dim ond lle na ellir gwirioneddol fanylu'r ateb ymlaen llaw — ar ôl i ymgysylltiad cyflenwr cynnar brofi beth sy'n wirioneddol draddodadwy a fforddiadwy.
Manylwch y canlyniad, nid y dull, lle bynnag y mae'r farchnad yn alluog o arloesi. Mae manyleb sy'n rhagnodi'n union sut y mae'n rhaid traddodi gwasanaeth yn cau allan atebion gwell y mae proses gystadleuol yn bodoli i'w dwyn i'r amlwg yn y lle cyntaf.
Adeiladwch bwyntiau toriad a chymalau adolygu i mewn i gontractau hir yn hytrach na thybio un tymor di-dor. Mae contract y gellir ei adolygu, ei addasu, neu ymadael ag ef ar bwyntiau diffiniedig yn cadw rhywfaint o barhad perthynas tra'n cadw atebolrwydd perfformiad gwirioneddol, yn hytrach na chloi i mewn flynyddoedd o dybiaethau a wnaed adeg llofnodi.
Meintiwch y gyfran taliad-canlyniad i'r hyn y gall y darparwr ei ddylanwadu a'i ariannu mewn gwirionedd. Bydd darparwr a delir yn gyfan gwbl ar ganlyniadau na all eu rheoli'n llawn, neu sy'n brin o'r cyfalaf gwaith i draddodi cyn i daliad gyrraedd, naill ai'n osgoi'r achosion anoddaf neu'n methu'n ariannol — nid yw'r naill na'r llall yn gwasanaethu'r canlyniad.
Dewiswch grant pan mai cenhadaeth y sefydliad yw'r pwrpas, a chontract pan mai cynnyrch penodedig yw'r pwrpas. Peidiwch â defnyddio hyblygrwydd grant i osgoi rheolau tendro cystadleuol a ddylai fod yn gymwys, a pheidiwch â gorfodi manyleb contract ar waith na fydd ond yn llwyddo oherwydd bod y sefydliad a ariennir yn cadw disgresiwn gwirioneddol.
Dyluniwch fetrigau canlyniad i wrthsefyll gemio cyn iddynt wrthsefyll anhawster mesur. Profwch bob metrig arfaethedig yn erbyn sut y byddai darparwr rhesymegol o dan bwysau ariannol yn ymateb iddo, gan y bydd metrig y gellir ei fodloni heb gynhyrchu'r canlyniad sylfaenol yn cael ei wneud, yn y pen draw (gweler Pwnc 3.11 — Ansawdd, Diogelwch, a Rheoli Perfformiad).
Gwyliwch am sgimio hufen a pharcio o dan unrhyw fodel talu-yn-ôl-canlyniadau. Monitrwch ddata atgyfeiriad a llwyth achos yn ôl nodweddion hawlydd, nid cyfraddau canlyniad cyfanredol yn unig, fel bod darparwr sy'n dewis achosion haws ac yn rhoi rhai anoddach o'r neilltu'n weladwy cyn iddo ddod yn batrwm traddodi.
Cadwch baneli gwerthuso ar wahân i ddeiliaid cyllideb, a dogfennwch sgorio yn erbyn meini prawf cyhoeddedig. Llwybr archwilio gweladwy, amddiffynadwy o feini prawf i sgôr i ddyfarniad yw'r amddiffyniad dyddiol mwyaf effeithiol sengl yn erbyn trefnu tendrau'n dwyllodrus a'i ymddangosiad ill dau.
Strwythurwch lotiau a maint contract fel bod mwy na'r deiliaid presennol mwyaf yn gallu cynnig yn realistig, ac ysgrifennwch y cynllun ymadael i mewn adeg llofnodi. Mae contract sengl wedi'i feintio ar gyfer darparwr cenedlaethol yn eithrio sefydliadau llai a sector-cymdeithasol rhag cystadlu, ac mae trefniadau parhad wedi'u cytuno'n dawel ar y dechrau'n gwasanaethu defnyddwyr gwasanaeth yn well o lawer na thelerau wedi'u negodi o dan bwysau ar ail-dendr.
Cyhoeddwch hysbysiadau dyfarnu, a lle mae arian cyhoeddus yn cyrraedd y sector cymdeithasol fel grant, cyhoeddwch y gofrestr grantiau. Tryloywder o bwy a dderbyniodd beth, a pham, yw'r hyn sy'n gadael i her allanol brofi penderfyniad yn onest (gweler Pwnc 3.4 — Atebolrwydd, Tryloywder, a Chyfreithlondeb).

Cwestiynau i'w trafod gyda'ch tîm

A ydym yn dewis ein gweithdrefn gaffael am y rhesymau cywir, neu o arferiad ac osgoi risg? Mae llawer o sefydliadau'n diofyn i'r weithdrefn fwyaf cyfarwydd ni waeth beth mae'r pryniant penodol ei angen, gan redeg cystadleuaeth gyfyngedig lawn ar gyfer rhywbeth syml neu weithdrefn agored ar gyfer rhywbeth rhy gymhleth i'w fanylu heb ddeialog. Defnyddiwch y cwestiwn hwn i dynnu'r tri chaffaeliad diwethaf uwchlaw trothwy sylweddol a gofyn, yn onest, a gyfatebodd y weithdrefn a ddewiswyd â'r cymhlethdod yr oedd yr angen mewn gwirionedd ei angen. Trafodwch a wnaeth pwysau amser neu ofn her, yn hytrach na dyfarniad gwirioneddol, yrru'r dewis, ac a fyddai cyfiawnhad gweithdrefn wedi'i negodi ar ffeil yn goroesi craffu allanol.

A yw ein metrigau canlyniad yn mesur beth ydym ei eisiau mewn gwirionedd, neu beth sy'n digwydd bod yn hawdd ei gyfrif? Mae comisiynu seiliedig-ar-ganlyniadau'n byw neu'n marw ar ansawdd ei fetrigau, ac fe gaiff metrig a ddewiswyd am hawsedd mesur yn hytrach na ffyddlondeb i'r canlyniad gwirioneddol ei gemio yn y pen draw gan ddarparwr rhesymegol o dan bwysau ariannol (gweler Pwnc 3.11 — Ansawdd, Diogelwch, a Rheoli Perfformiad). Defnyddiwch y cwestiwn hwn i gymryd un contract talu-yn-ôl-canlyniadau byw a gofyn beth fyddai darparwr yn ei wneud pe bai'n optimeiddio'n bur ar gyfer y metrig taliad yn hytrach na'r nod sylfaenol. Trafodwch a fyddai'r ddau mewn gwirionedd yn gwyro, ac os felly, sut olwg fyddai ar fetrig neu fasged fetrigau gwell. Anaml y mae'n bosibl dileu pob cymhelliant i gemio metrig — canolbwyntiwch y drafodaeth ar sut mae'r bwlch yn cael ei fonitro, nid ar ei ddileu.

A ydym yn gwybod, offeryn wrth offeryn, pa un o'n trefniadau sy'n wirioneddol grantiau a pha rai sy'n gontractau wedi'u cuddio? Mae'r gwahaniaeth yn pennu rhwymedigaethau cyfreithiol, triniaeth treth, ac a yw cyfraith tendro cystadleuol yn gymwys, ac mae sefydliadau'n aml yn drifftio i mewn i alw rhywbeth yn grant i osgoi proses gaffael ffurfiol hyd yn oed pan mae ei delerau'n gweithredu fel contract. Defnyddiwch y cwestiwn hwn i adolygu pum perthynas ariannu â sefydliadau sector-cymdeithasol a dosbarthu pob un yn onest yn erbyn gwahaniaeth grant/contract y pwnc hwn, nid yn erbyn beth mae'r papurau'n ei alw. Trafodwch unrhyw berthynas lle mae'r label a'r sylwedd yn anghytuno, a pha risg y mae'r anghyfateb hwnnw'n ei greu i'r ddwy ochr (gweler Pwnc 3.8 — Rheoli'r Sector Cymdeithasol a Sefydliadau Dielw).

Pa mor ddibynnol ydym ar nifer fach o gyflenwyr mawr, ac a greodd ein dyluniad contract ein hunain y ddibyniaeth honno? Yn aml mae marchnad â dim ond dau neu dri chynigydd credadwy ar ôl yn gynnyrch blynyddoedd o gontractau wedi'u meintio ar gyfer y deiliaid presennol mwyaf, nid nodwedd anochel o'r sector. Defnyddiwch y cwestiwn hwn i fapio, ar gyfer eich categori gwariant pwysicaf, faint o sefydliadau a allai gynnig yn realistig ar gyfer y contract nesaf, a sut mae'r rhif hwnnw wedi newid dros y ddwy gystadleuaeth ddiwethaf. Trafodwch beth fyddai'n digwydd i barhad gwasanaeth pe bai eich cyflenwr mwyaf yn methu yfory, ac a yw eich strwythur lot yn gwneud y senario hwnnw'n fwy neu'n llai tebygol dros amser.

Beth sy'n digwydd i ddefnyddwyr gwasanaeth a staff yn y misoedd o amgylch newid darparwr, ac a ydym mewn gwirionedd wedi cynllunio ar ei gyfer? Mae ail-dendr cystadleuol yn amddiffyn gwerth am arian mewn egwyddor, ond y trosiad yw lle mae parhad gofal, gwybodaeth sefydliadol, ac ysbryd staff yn wynebu risg fwyaf, ac yn aml dyma'r rhan lleiaf wedi'i chynllunio o'r cylch caffael cyfan. Defnyddiwch y cwestiwn hwn i archwilio trefniadau trosiant yn eich prif gontractau cyfredol a gofyn a gawsant eu negodi'n dawel ar y dechrau neu o dan bwysau ger y diwedd. Trafodwch a yw'r sefydliad erioed wedi mesur cost wirioneddol, mewn tarfu gwasanaeth, newid darparwr, yn hytrach na thybio bod y broses gystadleuol wedi amsugno'r gost honno.

Pwy fyddai'n dal trefnu tendrau'n dwyllodrus neu ffafriaeth yn ein proses gaffael, ac a fydden nhw mewn gwirionedd yn gallu ei brofi? Mae gan y rhan fwyaf o sefydliadau bolisïau gwrthdaro-buddiant a dogfennu-sgorio ffurfiol, ond mae llawer llai wedi profi a fyddai'r polisïau hynny'n cynhyrchu tystiolaeth y gallai ymchwilydd allanol ei defnyddio mewn gwirionedd. Defnyddiwch y cwestiwn hwn i ddewis dyfarniad sylweddol diweddar ac olrhain y llwybr archwilio o feini prawf cyhoeddedig i sgorio terfynol, gan wirio a allai rhywun allanol ddilyn y rhesymeg heb ddibynnu ar gof unrhyw un. Trafodwch beth fyddai angen ar grŵp penderfynol o gynigwyr sy'n cydgynllwynio i fynd heibio eich mesurau diogelu cyfredol, ac a yw unrhyw un yma wedi meddwl mewn gwirionedd am y farchnad o'r ongl honno.

Yn ymarferol: enghraifft gwerth cyhoeddus

Roedd angen ar lywodraeth fwrdeistrefol ddychmygol o faint canolig — yn eglurhaol yn unig, nid disgrifiad o unrhyw ddinas go iawn — ehangu cefnogaeth i bobl ifanc yn gadael gofal y wladwriaeth a oedd mewn perygl uchel o ddiweithdra a digartrefedd. Cyrhaeddodd dau opsiwn ystyriaeth ddifrifol: dyfarnu contract seiliedig-ar-ganlyniadau, wedi'i dendro'n gystadleuol i un darparwr mawr, wedi'i dalu'n bennaf ar ganlyniadau cyflogaeth-gynaliadwy wedi'u dilysu ar ddeunaw mis; neu wneud grantiau'n uniongyrchol i'r pedair elusen leol sefydledig a oedd eisoes yn gweithio â'r grŵp hwn, yn seiliedig ar eu record trac a'u theorïau newid eu hunain.

Roedd yr opsiwn wedi'i dendro'n gystadleuol yn edrych yn atyniadol ar bapur: un contract atebol sengl, un set o fetrigau canlyniad, a strwythur taliad yn trosglwyddo risg ariannol i'r darparwr buddugol. Ond dygodd ymgysylltiad marchnad tîm caffael ffaith anghyfforddus i'r amlwg: nid oedd gan yr un o'r pedair elusen leol y cyfalaf gwaith i gynnig am gontract a delir yn bennaf ar ganlyniadau deunaw-mis, ac roedd y cynigwyr credadwy a wnaeth yn ddarparwyr cenedlaethol mawr heb berthynas bresennol â'r grŵp penodol hwn o bobl ifanc. Byddai dyfarnu'r contract yn genedlaethol yn peryglu cyflawni'r metrig taliad — cyflogaeth gynaliadwy, wedi'i dilysu — tra'n taflu i ffwrdd y perthnasoedd ymddiriedol yr oedd y bobl ifanc mewn gwirionedd yn dibynnu arnynt i aros wedi'u hymgysylltu o gwbl.

Dewisodd y llywodraeth fwrdeistrefol offeryn hybrid yn lle hynny. Cyhoeddodd grantiau amlflwyddyn i'r pedair elusen leol, wedi'u meintio i orchuddio eu costau traddodi craidd ni waeth beth y canlyniad, a haenodd daliad ychwanegol cymedrol seiliedig-ar-ganlyniadau ar ei ben, wedi'i ariannu ar y cyd â sefydliad rhanbarthol, wedi'i glymu i fasged o fetrigau a gynhwysai fesurau ymgysylltiad a sefydlogrwydd ochr yn ochr â chyflogaeth, nid cyflogaeth yn unig. Cadwyd telerau'r grant yn wirioneddol wahanol i fanyleb contract: cadwodd yr elusennau ddisgresiwn dros ddull, tra bo'r taliad ychwanegol canlyniadau'n rhoi i'r cyllidwyr fudd yn y canlyniadau heb drosglwyddo pob risg traddodi ar sefydliadau na fyddent wedi gallu ei ariannu.

Ddwy flynedd i mewn, canfu adolygiad annibynnol fod cyfraddau cyflogaeth-gynaliadwy'n debyg i'r hyn yr oedd y model contract-sengl wedi'i gyflawni mewn awdurdod cyfagos cymharadwy, ond roedd cadw pobl ifanc yn y rhaglen y tu hwnt i'r tri mis cyntaf — y pwynt lle roedd y rhan fwyaf o ymyriadau blaenorol wedi colli cyswllt — yn sylweddol uwch. Nid oedd canfyddiad canolog yr adolygiad mai grantiau'n gynhenid gorau na chontractau seiliedig-ar-ganlyniadau, ond bod yr offeryn a ddewiswyd wedi'i siapio o amgylch beth y gallai marchnad darparwr gwirioneddol ei draddodi, yn hytrach nag o amgylch cyfleustra gweinyddol contract atebol sengl.

Pedwar lens sector

Llywodraeth leol

Fel arfer mae awdurdodau lleol yn rhedeg cyfaint enfawr o gaffael a rhoi grantiau gwerth-is ochr yn ochr â nifer bach o gontractau mawr, yn aml â swyddogaeth gaffael rhy denau i roi i bob dyfarniad y craffu y mae'r pwnc hwn yn ei ddisgrifio. Comisiynu lleol hefyd yw lle mae iechyd, gofal cymdeithasol, ac ariannu sector-cymunedol yn croestorri amlaf, gan wneud y dewis grant-yn-erbyn-contract yn benderfyniad byw, ailddigwyddol yn hytrach na chwestiwn dylunio un-tro. Mae pwysau cymunedol a her uniongyrchol mewn cyfarfodydd cyngor agored yn rhoi i gaffael lleol atebolrwydd amser-real na fydd y tri lens arall yn ei wynebu'n aml.

Llywodraeth genedlaethol

Fel arfer mae gan lywodraeth genedlaethol y gyfraith gaffael fwyaf datblygedig, gallu masnachol arbenigol, a'r raddfa i redeg gweithdrefnau wedi'u negodi a deialog gystadleuol gwirioneddol gystadleuol ar gyfer rhaglenni cymhleth. Mae ei berygl yn rhedeg y ffordd arall i lywodraeth leol: caffaeliadau'n ddigon mawr i ddenu dim ond llond llaw o gyflenwyr byd-eang, a rhaglenni seiliedig-ar-ganlyniadau'n ddigon uchelgeisiol fel bod dilysu canlyniadau'n dod yn ymgymeriad sylweddol yn ei hawl ei hun. Fel arfer llywodraeth genedlaethol hefyd yw prif awdur y gyfraith gaffael — y gweithdrefnau a'r trothwyon — y mae pob haen arall o lywodraeth yn gweithredu o'i mewn.

Sector cymdeithasol a di-elw

Mae sefydliadau dielw ac elusennau'n eistedd ar ben derbyn grantiau a chontractau seiliedig-ar-ganlyniadau fel ei gilydd, ac mae'r broblem cyfalaf-gwaith mewn talu-yn-ôl-canlyniadau'n glanio anoddaf yma: ni all sefydliad heb gronfeydd wrth gefn neu gredyd ariannu traddodi am fisoedd tra'n aros am daliad canlyniad wedi'i ddilysu, ni waeth pa mor gadarn yw ei raglen (gweler Pwnc 3.8 — Rheoli'r Sector Cymdeithasol a Sefydliadau Dielw). Gall tendro cystadleuol hefyd wthio sefydliadau sector-cymdeithasol tuag at y gwasanaethau generig, hawdd eu manylu y mae tendr yn eu gwobrwyo, i ffwrdd o'r gwaith anoddach-i-fanylu, seiliedig-ar-berthynas lle maent yn aml yn ychwanegu'r gwerth mwyaf nodedig. Mae grantiau'n parhau i fod y mwyaf addas ar gyfer gwaith cenhadaeth-arweiniol ac archwiliadol, ond dim ond pan mae cyllidwyr yn gwrthsefyll atodi beichiau adrodd arddull-contract sy'n erydu'r hyblygrwydd y mae grant i fod i'w gadw.

Amlochrog a rhyngwladol

Mae banciau datblygu amlochrog ac asiantaethau'r Cenhedloedd Unedig yn rhedeg eu rheolau caffael eu hunain ar gyfer y prosiectau y maent yn eu hariannu, fel arfer yn mynnu tendro cystadleuol rhyngwladol neu genedlaethol i warchod yn erbyn llygredd a sicrhau gwerth am arian ar draws gwledydd benthyca â chapasiti marchnad gwahanol iawn. Mae siâp nodedig i'r tyndra yma: gall rheolau'n amddiffyn cystadleuaeth a chywirdeb ar draws llawer o awdurdodaethau hefyd wthio allan gyflenwyr lleol na allant fodloni gofynion cynnig rhyngwladol, gan weithio yn erbyn meithrin gallu lleol y mae prosiectau o'r fath yn aml yn bwriadu ei gefnogi hefyd. Defnyddir offerynnau seiliedig-ar-ganlyniadau'n fwy gofalus yma, gan fod dilysu canlyniadau'n ddibynadwy ar draws systemau data gwannach yn anos, ac mae Cytundeb ar Gaffael Llywodraeth lluosochrog Sefydliad Masnach y Byd yn gosod normau di-wahaniaethu sy'n siapio sut mae gwledydd llofnodwr yn agor eu marchnadoedd caffael i'w gilydd.

Moddau methiant cyffredin

Anghyfateb gweithdrefn. Defnyddir gweithdrefn wedi'i negodi i dorri cystadleuaeth yn fyr am gyfleustra yn hytrach na chymhlethdod gwirioneddol, neu gorfodir gweithdrefn agored ar angen rhy gymhleth i'w fanylu heb ddeialog, gan gynhyrchu naill ai llwybr archwilio gwan sy'n agored i her neu fanyleb na all neb draddodi yn ei erbyn mewn gwirionedd. Mae'r gost yn gontract sy'n dechrau mewn anghydfod neu o dan her gyfreithiol cyn i draddodi hyd yn oed ddechrau.

Gemio metrig a sgimio hufen o dan dalu-yn-ôl-canlyniadau. Mae darparwr o dan bwysau ariannol yn optimeiddio ar gyfer y metrig sy'n sbarduno taliad yn hytrach na'r canlyniad yr oedd i fod i'w gynrychioli, ac yn dawel yn dewis achosion haws tra'n rhoi rhai anoddach o'r neilltu, gan fod y model taliad yn gwobrwyo'r metrig ni waeth pwy a helpwyd mewn gwirionedd. Mae'r gost yn syrthio galetaf ar y bobl yr oedd y rhaglen i fod i'w gwasanaethu, yn lleiaf gweladwy mewn ystadegau canlyniad cyfanredol.

Cyfuno grant/contract. Caiff grant ei lwytho â dangosyddion perfformiad allweddol arddull-contract sy'n erydu'r hyblygrwydd a gyfiawnhaodd ddefnyddio grant yn y lle cyntaf, neu caiff contract ei wisgo fel grant yn benodol i osgoi rhwymedigaeth tendro cystadleuol a ddylai fod wedi bod yn gymwys. Mae'r naill fersiwn neu'r llall yn costio cyfreithlondeb i'r cyllidwr unwaith y daw'r anghyfateb yn weladwy, a gall ei amlygu i her gyfreithiol gan ddarparwr y gwrthodwyd cyfle teg iddo gystadlu.

Cyfuniad marchnad o gontractau maint-gormodol. Caiff contractau eu bwndelu i mewn i un lot mawr sengl er cyfleustra gweinyddol, y gall dim ond y deiliaid presennol mwyaf gynnig amdano'n gredadwy, ac mae'r farchnad gyflenwi'n culhau â phob ail-dendr hyd nes bod y prynwr yn dod yn ddibynnol ar nifer lleihaol o gyflenwyr mawr. Mae'r gost yn ymddangos flynyddoedd yn ddiweddarach, pan mae un o'r cyflenwyr hynny'n methu'n ariannol neu'n stopio cynnig, a dim dewis amgen credadwy'n bodoli.

Trefnu tendrau'n dwyllodrus heb ei ganfod. Mae cynigwyr yn cydgynllwynio, neu mae gwerthusiad prynwr yn dawel ffafrio cyflenwr a ffefrir, ac oherwydd bod y papurau'n edrych yn gywir, dim ond drwy siawns, archwiliad allanol, neu chwythwr chwiban y caiff y trin ei ddal flynyddoedd ar ôl dyfarnu'r contract. Nid dim ond y pris chwyddedig a dalwyd ar y contract hwnnw yw'r gost, ond erydiad ymddiriedaeth ym mhob cystadleuaeth y mae'r un prynwr yn ei rhedeg wedi hynny.

Model aeddfedrwydd

Is-ddimensiwn	Cychwyn	Datblygu	Safoni	Rheoli	Cydgysylltu
Mae dewis gweithdrefn yn cyfateb â'r angen	Defnyddir gweithdrefn ddiofyn ni waeth beth yw'r cymhlethdod	Dewisir gweithdrefn fesul achos, yn anffurfiol	Mae rheol benderfynu wedi'i dogfennu'n cyfateb gweithdrefn â chymhlethdod a gwerth	Adolygir a heriir dewisiadau gweithdrefn cyn cyhoeddi	Rhennir a meincnodir dyluniad gweithdrefn â phrynwyr cymar
Mae metrigau canlyniad yn gwrthsefyll gemio	Dewisir metrigau am hawsedd mesur yn unig	Adolygir metrigau'n achlysurol am risg gemio amlwg	Profir metrigau dan straen yn ffurfiol yn erbyn cymhellion darparwr cyn eu defnyddio	Monitrir data atgyfeiriad a llwyth achos am sgimio hufen mewn amser real	Rhennir dyluniad metrig ar draws comisiynwyr a'i ddiweddaru wrth i batrymau gemio ddod i'r amlwg
Dewisir offerynnau grant a chontract yn fwriadol	Mae label yn dilyn arferiad neu gyfleustra, nid sylwedd	Rhywfaint o ymwybyddiaeth o'r gwahaniaeth, wedi'i gymhwyso'n anghyson	Mae prawf wedi'i dogfennu'n gwahaniaethu grantiau oddi wrth gontractau cyn dyfarniad	Adolygir portffolios grant a chontract am offerynnau anghyfatebol	Cyd-ddylunnir dewis offeryn â marchnad y darparwr, nid ei osod arni
Monitrir iechyd marchnad cyflenwyr	Dim gwelededd o grynhoad marchnad	Cyfyngir ymwybyddiaeth marchnad i'r tendr cyfredol	Asesir maint lot ac effaith marchnad cyn pob prif gaffaeliad	Olrheinir amrywiaeth marchnad dros amser a'i ystyried mewn strategaeth fasnachol	Siapir marchnad yn rhagweithiol, gan gynnwys cefnogaeth i ymrestrwyr llai neu sector-cymdeithasol
Diogelir cywirdeb caffael	Rheolir gwrthdrawiadau buddiant yn anffurfiol, os o gwbl	Mae datganiadau safonol yn bodoli ond fe'u gorfodir yn anghyson	Mae annibyniaeth gwerthuso a llwybrau archwilio'n orfodol ar gyfer pob dyfarniad sylweddol	Olrheinir ac adroddir penderfyniadau dyfarnu a heriau i lywodraethiant	Rhennir data cywirdeb ar draws cyrff cyhoeddus i ganfod trefnu tendrau'n dwyllodrus traws-farchnad

Rhestr wirio

Cadarnhau bod y weithdrefn gaffael yn cyfateb â chymhlethdod gwirioneddol yr angen, a dogfennu'r rhesymeg.
Cynnal ymgysylltiad marchnad strwythuredig cyn cwblhau'r fanyleb.
Ysgrifennu'r fanyleb o amgylch y canlyniad a ddymunir, nid dull rhagnodedig, lle bynnag y gall y farchnad arloesi.
Dosbarthu pob perthynas ariannu'n onest fel grant neu gontract, ac alinio ei thelerau â'r dosbarthiad hwnnw.
Profi dan straen bob metrig canlyniad arfaethedig yn erbyn sut y byddai darparwr o dan bwysau ariannol yn ymateb iddo.
Meintio'r gyfran taliad-canlyniad i'r hyn y gall y darparwr ei ddylanwadu a'i ariannu'n realistig.
Gosod meintiau lot sy'n caniatáu mwy na'r deiliaid presennol mwyaf i gynnig.
Cytuno trefniadau trosiant ac ymadael yn y contract adeg llofnodi, nid ar ail-dendr.
Gwahanu paneli gwerthuso oddi wrth ddeiliaid cyllideb a dogfennu sgorio yn erbyn meini prawf cyhoeddedig.
Monitro data atgyfeiriad a llwyth achos am sgimio hufen o dan unrhyw drefniant talu-yn-ôl-canlyniadau.
Cyhoeddi hysbysiadau dyfarnu ac, lle'n berthnasol, y gofrestr grantiau.
Olrhain crynhoad marchnad cyflenwyr dros gylchoedd caffael olynol.

Ffynonellau allweddol

OECD, Recommendation of the Council on Public Procurement (OECD-LEGAL-0411) — y fframwaith cyfeirio rhyngwladol o egwyddorion ar gyfer cywirdeb, effeithlonrwydd, a llywodraethiant da mewn caffael cyhoeddus.
Banc y Byd, polisi caffael ar gyfer gweithrediadau a ariannwyd gan y Banc — y dull cyllid-datblygu amlochrog o gynnig cystadleuol a gwerth am arian ar draws gwledydd benthyca.
Sefydliad Masnach y Byd, Cytundeb ar Gaffael Llywodraeth — y cytundeb masnach lluosochrog sy'n gosod normau di-wahaniaethu a thryloywder ar gyfer marchnadoedd caffael gwledydd llofnodwr.
Llywodraeth y DU, dogfennau canllaw Procurement Act 2023 — diwygiad cyfraith-gaffael cenedlaethol diweddar, cynhwysfawr sy'n darlunio gweithdrefnau arddull agored, cyfyngedig, ac wedi'u negodi mewn un gyfundrefn sengl.
Comisiwn Ewropeaidd, tudalennau polisi caffael cyhoeddus — dull yr Undeb Ewropeaidd o reolau caffael ar draws gwladwriaethau aelod.
Government Outcomes Lab, Ysgol Llywodraeth Blavatnik, Prifysgol Rhydychen — canolfan ymchwil sy'n arbenigo mewn contractio seiliedig-ar-ganlyniadau a bondiau effaith gymdeithasol.
Deddf Gwasanaethau Cyhoeddus (Gwerth Cymdeithasol) 2012 y DU — deddfwriaeth sy'n mynnu bod awdurdodau cyhoeddus yn ystyried gwerth cymdeithasol ehangach, nid pris yn unig, wrth gaffael gwasanaethau.

Cyfeiriadau

Government procurement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_procurement
Request for tender — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Request_for_tender
Social impact bond — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Social_impact_bond
Grant (money) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant_(money)
Goodhart's law — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Goodhart%27s_law
Agreement on Government Procurement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Agreement_on_Government_Procurement
Bid rigging — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Bid_rigging
Performance-based contracting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_contracting
New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
Recommendation of the Council on Public Procurement (OECD-LEGAL-0411) — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0411
Procurement — Banc y Byd — https://www.worldbank.org/en/projects-operations/procurement
Agreement on Government Procurement — Sefydliad Masnach y Byd — https://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gp_gpa_e.htm
Procurement Act 2023 — Guidance documents — GOV.UK — https://www.gov.uk/government/collections/procurement-act-2023-guidance-documents
Public procurement — Comisiwn Ewropeaidd — https://single-market-economy.ec.europa.eu/single-market/public-procurement_en
Government Outcomes Lab — Ysgol Llywodraeth Blavatnik, Prifysgol Rhydychen — https://golab.bsg.ox.ac.uk/
Public Services (Social Value) Act 2012 — UK legislation.gov.uk — https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2012/3/contents