Introduktion til offentlig værdi

Hvorfor det er vigtigt for offentlig værdi

Spørg en økonomichef på et hospital, en kommunal parkchef eller den administrerende direktør for en lille velgørende organisation, hvordan de ved, at deres arbejde er umagen værd, og du får sjældent et selvsikkert svar bygget på ét rent nøgletal. En privat virksomhed kan pege på overskud: hvis kunderne bliver ved med at betale mere, end en vare koster at fremstille, skaber virksomheden værdi, og hvis de holder op, går virksomheden til grunde. Organisationer i den offentlige og sociale sektor har intet tilsvarende enkeltstående signal, for meget af det, de frembringer – rene gader, retssikkerhed, et sted en familie kan stole på, når det går galt – er et kollektivt gode, der aldrig sælges til en pris, som afslører, hvad det er værd for dem, der modtager det.

Dette hul skaber en reel og aktuel spænding for offentlige ledere og ledere i den sociale sektor. Regeringer og ikke-statslige organisationer (NGO'er) bliver i samme budgetcyklus bedt om at opføre sig som effektive virksomheder – skære i omkostningen pr. enhed og jagte nøgleresultatindikatorer – og om at opføre sig som det rene redskab for et demokratisk eller fiduciært mandat: kun at gøre det, valgprogrammet lovede, eller kun det, den oprindelige bevilling angav. Ingen af prøverne afgør alene, om et bestemt program fortjener sit budget i år. En stiv effektivitetsprøve undervurderer tjenester, der netop eksisterer, fordi intet marked ville levere dem til en overkommelig pris; en stiv mandatprøve undervurderer den dømmekraft, offentlige ledere udøver, når de omsætter et bredt mandat til en foranderlig verden.

Teorien om offentlig værdi findes for at lukke dette hul. Den giver ledere i den offentlige og sociale sektor et ordforråd til at begrunde deres arbejde, der hverken er ren markedsøkonomi eller rent valgmæssigt eller fiduciært mandat, men en tredje, særskilt standard: er dette noget, borgerne som kollektiv ville bemyndige brugen af fælles ressourcer til at frembringe? Dette emne introducerer den standard og det rammeværk, der er bygget til at anvende den, på et niveau, der er detaljeret nok til at kunne bruges med det samme. De dybere mekanismer i rammeværket overlades til (se Emne 1.2 — Den strategiske trekant: legitimitet, værdi og kapacitet).

Kernebegreber

Offentlig værdi er det, en organisation i den offentlige eller sociale sektor bidrager med til samfundet, bedømt efter, hvad borgerne som kollektiv ville anse for værd de fælles ressourcer, der bruges på at frembringe det. Harvard-professor Mark H. Moore skabte begrebet som den offentlige sektors pendant til aktionærværdi: hvor en virksomheds bestyrelse spørger, om en investering vil give mere tilbage, end den koster aktionærerne, bør en offentlig leder spørge, om et initiativ vil give mere tilbage, end det koster borgerne, bredt forstået til at omfatte penge, myndighed, tillid og opgiven frihed. Offentlig værdi er ikke det samme som popularitet – et flertal kan ønske noget, der viser sig ikke at være umagen værd – og det er ikke det samme som markedspris.

Moores redskab til at gøre offentlig værdi operationel er den strategiske trekant: en offentlig leders plan er kun solid, når den opfylder tre prøver på én gang. Det første ben er legitimitet og opbakning – om de personer og institutioner, der skal sige ja (folkevalgte tilsynsførende, bidragydere, domstole, offentligheden), faktisk bemyndiger indsatsen, et spørgsmål der hviler på det bredere begreb om politisk legitimitet og er adskilt fra formelle ansvarlighedslinjer, som er det særlige emne for (se Emne 3.4 — Ansvarlighed, gennemsigtighed og legitimitet). Det andet ben er værdiløftet – om det, indsatsen frembringer, reelt er værd de ressourcer, den forbruger. Det tredje ben er operationel kapacitet – om organisationen, selv eller gennem partnere, faktisk kan levere det, den foreslår. Dette emne introducerer kun trekanten på dette niveau; dens samspil og afvejninger er det særlige emne for (se Emne 1.2 — Den strategiske trekant: legitimitet, værdi og kapacitet).

Teorien om offentlig værdi placerer sig bevidst mellem to ældre fortællinger om, hvorfor offentlige organer findes. Markedssvigtsfortællingen ser regeringen som en lap på de huller, markeder efterlader, herunder goder som markeder leverer for lidt af (se Emne 1.3 — Markedssvigt og statssvigt). Mandatfortællingen ser regeringen som udfører af hvad som helst, vælgerne eller en bidragyder senest har pålagt den. Begge er sande, så langt de rækker, men ingen af dem forklarer de almindelige, daglige skøn, som praktikere inden for offentlig forvaltning udøver inden for et nødvendigvis generelt mandat – hvilket også er grunden til, at faget bevægede sig ud over New Public Management, der primært bedømte offentlige organer efter den private sektors effektivitetsmål (se Emne 3.1 — Offentlige forvaltningssystemer og -modeller).

En beslægtet idé, udviklet af forskeren i offentlig forvaltning Barry Bozeman, er offentlighed (publicness): «offentlig» og «privat» er ikke vandtætte kasser, men et spørgsmål om grad, da selv private organisationer er bundet af offentlig myndighed, og offentlige organer støtter sig til markedsmekanismer. Et nationalt ministerium, et regionalt vandværk og en nonprofitorganisation, der leverer den samme tjeneste, befinder sig på forskellige punkter af ét spektrum, og hver især har brug for en teori om den værdi, de skaber, ikke blot en teori om deres retlige form. Værdipluralisme – offentlig værdi som flere særskilte, til tider modstridende goder såsom frihed, lighed, effektivitet og sikkerhed, ikke én skalar størrelse – introduceres ordentligt i (se Emne 1.4 — Kollektive goder, meritgoder og værdipluralisme).

Endelig omformulerer teorien om offentlig værdi, hvem der tæller som producent af værdi. Borgerne og det bredere civilsamfund, der befinder sig mellem staten, markedet og familien, er ikke kun vælgere eller kunder; de er ofte med til at samproducere resultatet sammen med organisationen, fra forældre, der samproducerer et barns uddannelse, til beboere, der samproducerer tryghed i kvarteret. Denne dimension er det særlige emne for (se Emne 1.5 — Interessenter, borgere og samproduktion); her er den primært vigtig som en påmindelse om, at operationel kapacitet ofte delvis ligger uden for organisationens egne vægge.

Bedste praksis

1. Skriv værdiløftet om offentlig værdi ned, i én sætning, før du udarbejder en business case. Hvis et team ikke kan sige, hvilken værdi et program skaber, og for hvem, vil business casen dække over hullet med outputmål i stedet for at løse det.
2. Navngiv det bemyndigende miljø eksplicit, ikke blot din budgetlinje. Opstil alle organer og interessegrupper, hvis samtykke, stiltiende eller udtrykkeligt, holder et program i live: en lovgivende forsamling, en bestyrelse, en tilsynsmyndighed, en bidragyder, dem der bruger tjenesten.
3. Stil tre separate spørgsmål, aldrig ét sammenfaldet spørgsmål. «Er det bemyndiget?», «er det umagen værd?» og «kan vi levere det?» er særskilte prøver, der hver for sig kan svigte, og at behandle dem som én skjuler netop de svigt, den strategiske trekant er designet til at bringe frem.
4. Behandl legitimitet som noget, der erhverves løbende, ikke gives én gang. Et valg, en udnævnelse eller en oprindelig bevilling giver myndighed på et tidspunkt; den attesterer ikke hver efterfølgende beslutning på ubestemt tid.
5. Skeln mellem outputvolumen og offentlig værdi. At tælle flere klinikbesøg, udstedte tilladelser eller serverede måltider beskriver aktivitet, ikke værdi; det relevante spørgsmål er, om aktiviteten frembragte et resultat, borgerne ville bedømme som værd prisen (se Emne 2.1 — Scorecard for offentlig værdi og resultatrammer).
6. Brug bevidst et fælles ordforråd på tværs af regeringen og den sociale sektor. En kommunal forvaltning og en nonprofitorganisation, der leverer tilgrænsende tjenester, beskriver ofte den samme underliggende værdi i uforenelige vendinger; at tage et fælles treleddet ordforråd i brug gør fælles ansøgninger og partnerskaber lettere at forhandle ærligt.
7. Modstå at presse argumentet for et program sammen til ét tal. Et enhedsomkostningstal eller en tilfredshedsscore er nyttig dokumentation, men adresserer højst ét ben af trekanten; fremlæg alle tre side om side.
8. Gentænk værdiløftet, hver gang det bemyndigende miljø ændrer sig væsentligt. Et skifte i politisk ledelse, en bidragyders nye strategi eller et skift i den offentlige holdning kan gøre et tidligere veltilladt program omstridt fra den ene dag til den anden.
9. Dokumentér, hvem der nyder godt af det, og hvem der betaler, som to separate lister. Påstande om offentlig værdi står stærkest, når en leder klart kan sige, hvem der vinder, og hvem der bærer omkostningen, fordi de to grupper sjældent er identiske i arbejdet i den offentlige og sociale sektor.
10. Behandl påstande om operationel kapacitet som noget, der kan afprøves, ikke noget ønsketænkt. «Vi kan levere dette» er en falsificerbar påstand om bemanding, systemer og partneres pålidelighed, og den bør afprøves mod leveringshistorikken på sammenlignelige opgaver, før den kommer ind i en plan.

Spørgsmål at drøfte med dit team

Hvad ville vores organisation holde op med at gøre, hvis hvert program skulle bestå alle tre prøver i den strategiske trekant? De fleste organisationer bærer rundt på mindst én aktivitet, der består af inerti snarere end aktiv bemyndigelse, påvist værdi eller bekræftet kapacitet. Den overlever som regel, fordi intet enkelt ben af trekanten nogensinde afprøves direkte mod den, så dens svaghed aldrig bliver nogens eksplicitte problem at løse. At nævne den højt er ubehageligt, hvilket netop er grunden til, at det er værd at gøre som teamøvelse frem for at overlade det til én persons skøn. Brug dette spørgsmål til at frembringe kandidater, ikke til at træffe en endelig afgørelse på samme møde – pointen er at lægge mærke til, hvor de tre prøver stille og roligt er holdt op med at blive stillet.

Hvem udgør helt konkret vores bemyndigende miljø lige nu, og har den liste ændret sig inden for de seneste to år? Mange teams kan nævne deres formelle rapporteringslinje, men har svært ved at nævne alle, hvis løbende samtykke faktisk har betydning: en bidragyders nye ledelse, en lokal gruppe, der er blevet mere højrøstet, en tilsynsmyndighed med nye beføjelser. En liste, der bygges fra hukommelsen på selve mødet, i stedet for at blive kopieret fra et gammelt dokument, afslører som regel huller hurtigere end begge dele. Skriv listen forfra frem for at hente sidste års version, fordi bemyndigende miljøer driver stille og roligt, og driften er let at overse indefra. Sammenlign den nye liste med den liste, hvis nogen, der blev brugt, sidste gang en større beslutning blev truffet.

Hvor erstatter vi i øjeblikket offentlig værdi med et markedsmål, og hvor erstatter vi den med et mandat? Teams vælger ofte den begrundelse, der er nemmest at fremskaffe: en enhedsomkostning, hvis økonomifunktionen er stærk, en henvisning til det oprindelige mandat, hvis den ikke er. Ingen af erstatningerne er forkerte at nævne, men hver er ufuldstændig alene, og at støtte sig udelukkende til den ene lader de to andre ben af trekanten forblive uprøvede. Brug dette spørgsmål til at finde de steder, hvor ét ben af trekanten gør alt det arbejde, der burde deles mellem tre. Vælg et aktuelt program og prøv at besvare spørgsmålet om værdiløftet uden at gribe til nogen af genvejene.

Hvis nogen udfordrede os til at begrunde vores budget uden at sige enten «markedet vil have det» eller «vi blev valgt eller finansieret til at gøre det», hvad ville vi så sige? Dette spørgsmål tvinger værdiløftets ben frem i lyset, uafhængigt af legitimitet og uafhængigt af pris. Et godt svar nævner et konkret resultat for en bestemt gruppe mennesker; et svagt svar gentager organisationens eksistens som sin egen begrundelse. At øve svaret med teamets egne ord, frem for at låne en missionserklæring, har en tendens til hurtigt at afsløre huller. Bed hver person i rummet svare for sig, før I sammenligner noter, da et fælles manuskript ofte skjuler uenighed, som en skriftlig missionserklæring ikke ville afsløre.

Hvilke af vores nuværende aktiviteter har stærk legitimitet, men svag leveringskapacitet, eller omvendt? Et program med politisk opbakning og finansiering, men uden en realistisk leveringsplan bag sig, eller et yderst kapabelt leveringsteam, der arbejder på noget, ingen uden for organisationen faktisk har bemyndiget, er begge almindelige og begge risikable på hver sin måde. Ingen af svigtene er synlige fra et enkelt ben af trekanten alene, hvilket er grunden til, at det skal stilles som et bevidst krydstjek frem for at overlades til at dukke op af sig selv. Kortlæg en håndfuld aktuelle aktiviteter mod dette spørgsmål ærligt, med brug af nyere leveringsdokumentation frem for selvtillid alene. Hvor de to ben trækker kraftigt fra hinanden, bør det behandles som prioriteten for den næste planlægningscyklus, ikke som en fodnote.

Hvordan ved vi, at den værdi, vi tror, vi skaber, er den værdi, vores interessenter faktisk genkender? Organisationer kan være oprigtigt overbeviste om deres eget værdiløfte, mens de mennesker, der skal have gavn af det, eller de mennesker, der skal bemyndige det, ser noget andet. Det hul varsler sjældent sig selv; det viser sig senere som svindende opbakning, fornyede bevillinger, der kommer med nye betingelser, eller stille frafald hos de mennesker, et program skulle tjene. Drøft, hvilken dokumentation – direkte feedback, uafhængig evaluering, klagedata, fornyet finansiering – der ville fortælle jer, om jeres interne fortælling og jeres interessenters fortælling stille og roligt var gledet fra hinanden. Aftal som team, hvilket ét stykke dokumentation I ville stole nok på til at skifte kurs.

I praksis: et eksempel på offentlig værdi

Forestil dig en mellemstor bys forvaltning, der overvejer at finansiere et nyt ungdomsbeskæftigelsesprogram af et skrumpende skønsmæssigt budget. Park- og fritidsforvaltningen har foreslået programmet tre år i træk; hver gang blev det bedømt som en god idé i princippet og efterladt ufinansieret, fordi ingen sammen havde besvaret, om det var bemyndiget, umagen værd og leveringsdygtigt.

I år gennemgår forvaltningens direktør de tre ben af den strategiske trekant, før hun skriver finansieringsanmodningen. Hvad angår legitimitet, kortlægger hun det bemyndigende miljø ordentligt: byrådet har rejst ungdomsarbejdsløshed på tre af de seneste fire offentlige møder, en koalition af lokale arbejdsgivere har tilbudt at medfinansiere pladser, og en lokal organisation har bedt om netop dette program i to år – et dokumenteret tilfælde, ikke et forudsat.

Hvad angår værdiløftet, afstår hun fra at reducere sagen til «det vil skabe 200 sommerjob» og beskriver i stedet, hvad de job skal ændre: bevægelse i ungdomsarbejdsløsheden i de to hårdest ramte bydele og en troværdig vej ind i arbejdsgivernes egen ansættelse på begynderniveau. Hun er tydelig med, at noget af denne værdi er svær at omsætte til penge og først bliver synlig efter flere år, frem for at puste et enkelt tal op for at få sagen til at se pænere ud, end den er.

Hvad angår operationel kapacitet, er hun bevidst skeptisk over for sin forvaltnings evne til at levere alene. Den har drevet mindre formidlingsordninger kompetent, men aldrig håndteret arbejdsgiverrelationer i denne målestok, mens den lokale organisation har den relationserfaring, men ingen formidlingsinfrastruktur; i stedet for at love for meget foreslår hun et leveringspartnerskab og nævner kapacitetshullet direkte i anmodningen.

Byrådet godkender en toårig pilot, mindre end oprindeligt foreslået, med partnerskabet og klare rapporteringspunkter bygget ind fra begyndelsen – en beslutning gjort mulig ikke af et stærkere salgsargument, men af en sag, der ærligt nævnte alle tre ben, også hvor de var svage. Dette scenarie er kun illustrativt; det beskriver ingen faktisk by, forvaltning eller noget faktisk program.

Fire sektorlinser

Lokal forvaltning

Lokale myndigheder sidder tættest på de borgere, der både bemyndiger og modtager en tjeneste, hvilket gør legitimitetsbenet usædvanligt synligt og skrøbeligt: et enkelt dårligt håndteret offentligt møde kan ændre et bemyndigende miljø fra den ene dag til den anden på en måde, et nationalt ministerium sjældent oplever så skarpt. Lokale ledere har også den mindste operationelle margin for fejl, da kapacitetshuller straks viser sig som synlige tjenestesvigt frem for abstrakt politisk underpræstation.

National forvaltning

Nationale regeringer har som regel det dybeste formelle mandat og det bredeste ressourcegrundlag, hvilket gør det fristende at behandle legitimitet som afgjort af det seneste valg og at fokusere næsten udelukkende på værdi og kapacitet. Den fristelse er en fælde: et nationalt mandat er bredt netop fordi det ikke blev skrevet med noget bestemt program for øje, så en forsvarlig sag for et bestemt initiativ har stadig brug for den fulde treleddede prøve, i en målestok hvor kapacitetssvigt kan ramme millioner af mennesker på én gang.

Den sociale sektor og nonprofit

Ledere i nonprofitorganisationer og NGO'er har ofte det mest eksplicitte værdiløfte af de fire linser, udtrykt i en missionserklæring, men ofte det mest ustabile bemyndigende miljø, da bidragydere, bestyrelser og modtagersamfund hver især kan trække opbakningen tilbage uafhængigt og på forskellige tidslinjer (se Emne 3.8 — Ledelse af den sociale sektor og nonprofitorganisationer). Fraværet af både en markedspris og et valgmandat gør den strategiske trekant særligt nyttig her: den giver en nonprofitbestyrelse et sprog for tilsyn, der ikke er lånt ubehageligt fra virksomheds- eller regeringspraksis.

Multilateral og international

Multilaterale og internationale organer opererer med et bemyndigende miljø, der er fordelt på medlemsstater med forskellige, til tider modstridende interesser, hvilket gør legitimitet til et spørgsmål om løbende diplomati frem for et enkelt nationalt mandat. Operationel kapacitet leveres ofte indirekte, gennem nationale regeringer eller lokale NGO'er frem for organets eget personale, så kapacitetsbenet skal vurderes på tværs af hele leveringskæden, ikke kun sekretariatet, der designede programmet.

Almindelige fejlmønstre

Værdikolonisering ved omkostningsregnskab. Når en organisation ikke let kan måle sit værdiløfte, er det fristende at lade det, der er lettest at tælle – omkostning pr. enhed, gennemløb, responstid – stå i stedet for selve værdien. Det får organisationen til at optimere for den målte stedfortræder på bekostning af det resultat, den skulle repræsentere, og det koster organisationen evnen til at bemærke, når effektiv levering producerer det forkerte godt.

Legitimitetskapring. Et bemyndigende miljø kan stille og roligt indsnævres til den interessegruppe, der er højest eller bedst organiseret, mens den bredere almenhedens interesse, organisationen skal tjene, ikke bliver hørt. Det får programmer til at drive mod den kaprede interessegruppes præferencer, og det koster organisationen dens bredere legitimitet i det øjeblik, den gruppes interesser afviger fra alle andres.

Kapacitetsteater. Organisationer påstår til tider leveringsevne, de ikke har, støttet på optimisme eller en partners ubekræftede løfte frem for leveringshistorik. Det får forpligtelser til at blive indgået, som ikke kan opfyldes, og koster organisationen troværdighed, der er langt dyrere at genopbygge, end det oprindelige program ville have kostet at finansiere ordentligt.

Mandatforveksling. At behandle et enkelt valgresultat, et bevillingsbrev eller en stiftelsesvedtægt som en permanent, selvfornyende begrundelse for hver efterfølgende beslutning forveksler et øjeblik af legitimitet med en løbende. Det får organisationer til at blive ved med at drive programmer længe efter, at de omstændigheder, der bemyndigede dem, er ændret, og det koster dem evnen til at bemærke, når opbakningen stille og roligt er faldet bort.

Værdi ved dekret. Ledere erklærer til tider et program for værdifuldt ud fra overbevisning eller anciennitet, uden overhovedet at afprøve legitimitet eller kapacitet. Det koster organisationen den disciplin, den strategiske trekant er der for at give: at opdage, før forpligtelsen og ikke efter svigtet, at et ben af sagen aldrig reelt blev tjekket.

Modenhedsmodel

Tjekliste

• Formulér din organisations værdiløfte om offentlig værdi i én sætning.
• Opstil alle medlemmer af dit bemyndigende miljø ved navn eller rolle, ikke blot din formelle rapporteringslinje.
• Adskil «er det bemyndiget», «er det umagen værd» og «kan vi levere det» i tre særskilte svar for dine vigtigste programmer.
• Identificér mindst ét sted, hvor et markedsmål eller en mandatpåstand træder i stedet for en fuld sag om offentlig værdi.
• Kontrollér påstande om operationel kapacitet mod faktisk leveringshistorik, ikke ambition.
• Dokumentér, hvem der får gavn af hvert større program, og hvem der betaler for det, som to separate lister.
• Bekræft, at dit team deler et fælles ordforråd for «offentlig værdi» på tværs af afdelinger eller leveringspartnere.
• Identificér én aktivitet, der består af inerti frem for aktiv bemyndigelse, påvist værdi eller bekræftet kapacitet.

Centrale kilder

• Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government (Harvard University Press, 1995) – den grundlæggende fremstilling af den strategiske trekant.
• Mark H. Moore, Recognizing Public Value (Harvard University Press, 2013) – målingsfølgeværket (se Emne 2.1 — Scorecard for offentlig værdi og resultatrammer).
• John Benington og Mark H. Moore (red.), Public Value: Theory and Practice (Palgrave Macmillan, 2011) – udvider rammeværket ud over Moores oprindelige amerikanske ramme.
• Barry Bozeman, Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism (Georgetown University Press, 2007) – argumentet om «offentlighed», som dette emne henviser til.
• Gerry Stoker om public value management og Stephen Osborne om New Public Governance, begge omtalt i (se Emne 3.1 — Offentlige forvaltningssystemer og -modeller).

Henvisninger

1. Public value — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_value
2. Mark H. Moore — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Mark_H._Moore
3. Barry Bozeman — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Barry_Bozeman
4. Public administration — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_administration
5. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
6. Public good (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_good_(economics)
7. Nonprofit organization — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nonprofit_organization
8. Civil society — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_society
9. Legitimacy (political) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Legitimacy_(political)
10. Accountability — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Accountability
11. Public Value in Public Service Transformation — OECD Observatory of Public Sector Innovation — https://oecd-opsi.org/wp-content/uploads/2022/03/public-value-public-service.pdf
12. Creating Public Value: The Core Idea of Strategic Management in Government — Mark H. Moore, Harvard Kennedy School — https://www.hks.harvard.edu/publications/creating-public-value-core-idea-strategic-management-government
13. Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism — Barry Bozeman, Georgetown University Press — https://press.georgetown.edu/Book/Public-Values-and-Public-Interest