Mellemstatslige forhold og føderalisme

Hvorfor det er vigtigt for offentlig værdi

En beboer, der ikke kan få et hul i vejen repareret, en skoleplads bekræftet og en ydelsessag behandlet i samme uge, bekymrer sig sjældent om, hvilket forvaltningsniveau der er ansvarligt for hvilket svigt. De oplever ét forhold til staten, selv om det forhold i næsten ethvert land i virkeligheden er flere regeringer, der handler på det samme territorium: en national regering, en eller flere regionale eller delstatsregeringer og en lokal myndighed, hver med sin egen vælgerbefolkning, sit eget budget og ofte sit eget parti ved magten. Når disse regeringer koordinerer godt, bemærker en borger aldrig sømmene. Når de ikke gør, bliver sømmene historien – en oversvømmelsesindsats, der går i stå, fordi intet enkelt organ ejer evakuering og husly sammen, eller en boligpolitik, som en national regering finansierer, og en lokal myndighed får skylden for ikke at levere.

Dette er et særskilt problem fra dem, resten af Del 3 adresserer. Emne 3.1 fremlægger paradigmerne for, hvordan en enkelt offentlig organisation drives – hierarki, marked, netværk, platform (se Emne 3.1 — Offentlige forvaltningssystemer og -modeller); dette emne stiller et forudgående spørgsmål om, hvilken organisation der overhovedet får lov at beslutte hvad, når beslutningsrettigheder er delt over niveauer, der svarer til forskellige vælgerbefolkninger og sjældent deler en budgetlinje. Emne 3.3 fremlægger, hvordan en enkelt regering bygger og udfører sit eget budget (se Emne 3.3 — Offentlige finanser og budgettering); dette emne udvider det maskineri på tværs af niveauer, ind i de overførsler, delte skatter og ufinansierede mandater, der afgør, om en lokal eller regional regerings budget har nogen sammenhæng med de ansvarsområder, den er blevet pålagt.

Indsatsen er steget af en praktisk grund: de fleste af det enogtyvende århundredes sværeste problemer – klimatilpasning, en aldrende befolknings plejebehov, boligforsyning, folkesundhed – respekterer ikke administrative grænser, men den finansielle og juridiske myndighed til at handle på dem er stadig opdelt blandt forvaltningsniveauer designet til et tidligere sæt problemer. En leder, der kun forstår sit eget niveaus mandat, budget og vælgerbefolkning, vil blive ved med at opdage, at den offentlige værdi, de forsøger at skabe, afhænger af en beslutning, eller en pengeoverførsel, som en anden kontrollerer.

Kernebegreber

Føderalisme er et regeringssystem, hvor magt forfatningsmæssigt er delt mellem en national eller føderal regering og konstituerende regionale regeringer – delstater, provinser, kantoner eller lignende – således at ingen af niveauerne ensidigt kan afskaffe det andets myndighed; Wikipedia-artiklen om føderalisme indrammer dette som at kombinere et generelt forvaltningsniveau med regionale underenheder, mens regeringsmagten deles mellem dem. En enhedsstat (unitary state) derimod placerer den øverste myndighed i en enkelt centralregering, som kan oprette, omtegne eller afskaffe subnationale enheder og i princippet kan recentralisere enhver magt, den har devolveret (se enhedsstat). Meget få reelle systemer sidder ved nogen af de rene yderpunkter; de fleste indtager et spektrum, med en fuldt centraliseret enhedsstat i den ene ende, en konføderation af stort set suveræne stater, der samarbejder ved traktat, i den anden (se konføderation), og forbund og devolverede enhedsstater i midten.

Devolution er den lovfæstede overførsel af specificerede beføjelser fra en centralregering til et subnationalt niveau, uden at den konstituerende enhed opnår den forankrede, forfatningsmæssigt beskyttede status, et føderalt forbunds regioner har (se devolution). Den praktiske forskel betyder mere, end den først ser ud: et devolveret parlament eller en forsamling udøver typisk magt, som den nationale lovgiver gav det ved almindelig lov og i princippet kunne ændre eller trække tilbage, mens en føderal regions beføjelser normalt er beskyttet af en forfatning, den nationale regering ikke kan ændre alene. Hjemmestyre (home rule) beskriver et beslægtet men snævrere mønster, almindeligt på by- eller kolonialt territorieniveau, hvor en jurisdiktion gives selvstyrende myndighed over sine egne lokale anliggender af det højere niveau, der beholder den ultimative suverænitet (se hjemmestyre). Et land kan kombinere alle tre mønstre på én gang – en føderal magtdeling mellem national og delstatsregering, hjemmestyre for sine største byer og en devolveret hovedstadsregering – hvorfor etiketten føderal/enhedsstat på et lands forfatning er et udgangspunkt for analyse, ikke slutningen af den.

Nærhedsprincippet (subsidiaritet) er princippet om at en beslutning eller funktion bør håndteres af det laveste forvaltningsniveau eller den laveste organisation, der er kompetent til at håndtere den effektivt, med højere niveauer, der kun griber ind, når det lavere niveau reelt ikke kan handle alene (se subsidiaritet). Det stammer fra katolsk socialtænkning og blev senere skrevet ind i Den Europæiske Unions traktatgrundlag som et styrende princip for at afgøre, hvornår Unionen skal handle frem for dens medlemsstater; nærhedsprincippets appel er, at det giver et forsvarligt svar på «hvilket niveau bør beslutte dette», som ikke afhænger af, hvilket niveau der tilfældigvis besidder magten i dag. Dets grænse er, at «kompetent til at håndtere den effektivt» sjældent er selvindlysende og selv er et omstridt politisk skøn – en national regering og en regional regering kan hver oprigtigt tro, at de, ikke den anden, er det kompetente niveau til den samme funktion, og nærhedsprincippet leverer ingen mekanisk afgørelsesregel.

Fiskal føderalisme er den delområde af offentlig økonomi, der beskæftiger sig med, hvilke offentlige funktioner og indtægtsinstrumenter der bør centraliseres, og hvilke der bør devolveres til lavere niveauer, og hvordan penge bør bevæge sig mellem niveauer, når den fordeling er foretaget (se fiskal føderalisme). Det normative standardudgangspunkt, forbundet med økonomen Wallace Oates, holder, at omfordeling og makroøkonomisk stabilisering hører hjemme hos centralregeringen, fordi en generøs lokal myndighed tiltrækker de mennesker, der har brug for hjælp, og frastøder de skatteydere, der finansierer den, mens fordeling af mange offentlige tjenester bedre håndteres lokalt, fordi lokale regeringer kan skræddersy leveringen til lokale præferencer, som en national regering ikke kan observere så præcist. Dette er et normativt benchmark snarere end en beskrivelse af, hvordan noget faktisk land fordeler sine funktioner, og dette emne behandler det som en linse til at spørge, hvorfor en fordeling afviger fra det, ikke som en regel nogen regering er forpligtet til at følge.

Vertikal fiskal ubalance er det daglige praktiske problem, fiskal føderalisme findes for at løse: subnationale regeringer tildeles typisk mere udgiftsansvar, end deres egen indtægtskapacitet kan finansiere, fordi de mest effektive, sværest-at-unddrage-sig skattegrundlag – frem for alt indkomst- og forbrugsskatter – er lettest at administrere nationalt, mens mange af de tjenester, borgerne mest synligt har brug for, er billigst at levere lokalt. Horisontal fiskal ubalance er det tilsvarende problem på tværs af regioner på samme niveau: en ressourcerig region eller et velhavende storbyområde kan hæve langt mere indtægt fra samme skattesats, end en fattigere region kan, så ensartede lokale skattesatser frembringer vildt ujævne serviceniveauer, medmindre noget korrigerer for det. Udligningsbetalinger er standardkorrektionen: kontante overførsler fra en centralregering til subnationale regeringer, beregnet til at udligne forskelle i de subnationale regeringers egen indtægtskapacitet eller i deres omkostning ved at levere et sammenligneligt serviceniveau, så en beboer i en fattigere region kan forvente en nogenlunde lignende standard af offentlig service som en beboer i en rigere for en nogenlunde lignende skattebyrde (se udligningsbetalinger). Canada, Australien, Tyskland og flere andre forbund driver formelle, formelbaserede udligningssystemer; selve formlen er et af de mest politisk omstridte dokumenter i hvert af disse lande, fordi hvert parametervalg flytter reelle penge mellem regioner.

Et tilskud (grant-in-aid) er penge, et højere forvaltningsniveau tildeler et lavere for at finansiere en specifik tjeneste eller et projekt, adskilt fra ubetinget udligning, fordi det typisk bærer betingelser for, hvordan pengene bruges (se tilskud). Tilskud sidder på et spektrum fra stramt betinget – øremærket til ét navngivet program, med detaljerede rapporteringskrav – til et blokstilskud, der bundter flere formål med bredt lokalt skøn over, hvordan der bruges inden for dem; centralregeringer foretrækker generelt det første, fordi det lader dem kræve kredit og håndhæve standarder, mens subnationale regeringer generelt foretrækker det sidste, fordi det lader dem matche udgifter til reelt lokale prioriteter. Et ufinansieret mandat er patologien i den betingede ende af spektret: et højere forvaltningsniveau kræver, at et lavere leverer en tjeneste eller opfylder en standard uden at overføre indtægt tilstrækkelig til at dække den tilføjede omkostning, hvilket reelt eksporterer en politisk beslutnings finansielle konsekvenser til en regering, der ikke traf den og ofte ikke kan modstå den.

Mellemstatslige forhold (intergovernmental relations) er paraplybetegnelsen for det løbende maskineri – formelle råd, stående udvalg, finansieringsaftaler, uformel forhandling – hvorigennem regeringer på forskellige niveauer koordinerer politik og penge uden at nogen er underordnet den anden i enhver henseende (relateret til den internationale relations-betydning af intergovernmentalisme, som behandler stater som de primære aktører i et bredere system, selv om «staterne» her er niveauerne inden for ét land). Kooperativ føderalisme, til tider kaldet «marmorkage»-føderalisme, beskriver mønstret, hvor nationale og subnationale regeringer i fællesskab designer og finansierer programmer og blander deres ansvarsområder, frem for at hver indtager et strengt adskilt «lagkage»-domæne af eksklusiv myndighed (se kooperativ føderalisme). De fleste fungerende forbund og devolverede enhedsstater opererer tættere på marmorkagemønstret i praksis, uanset hvad deres forfatning formelt beskriver, fordi få reelle offentlige problemer – sundhed, bolig, klimatilpasning – sidder inden for ét niveaus eksklusive kompetence. Det bredere begreb, der navngiver hele dette terræn, og som spænder over formelle forvaltningsniveauer og de netværk af ikke-statslige og internationale aktører, der i stigende grad handler ved siden af dem, er fleretagers styring (multi-level governance), den betegnelse statsforskere bruger for den vertikale og horisontale spredning af myndighed over statslige og ikke-statslige organer sammen (se fleretagers styring).

Bedste praksis

1. Tildel en funktion til et forvaltningsniveau med de penge, der svarer til, ikke de penge, der knyttes til senere. Et ansvar, der skubbes ned uden en tilsvarende indtægtskilde eller overførsel, bliver et ufinansieret mandat, og det niveau, der arvede det, vil enten underlevere eller aflede midler fra noget andet, de samme beboere også har brug for.
2. Offentliggør udlignings- eller overførselsformlen og de data, der føder den, før den anvendes. En formel, der beregnes men ikke offentliggøres, inviterer mistanken, ofte berettiget, at den blev justeret efterfølgende for at frembringe et politisk belejligt resultat.
3. Adskil ubetinget udligning fra betinget programfinansiering i budgetdokumenterne for hvert involveret niveau. At blande de to gør det umuligt for en lovgiver, et råd eller en borger at se, hvor meget af en regions indtægt der er reelt skønsmæssig, og hvor meget der er øremærket, før den ankommer.
4. Skriv en nærhedstest ind i processen for at oprette enhver ny funktion eller program, ikke kun ind i en forfatningsmæssig præambel. Spørg eksplicit, hvilket niveau der er bedst placeret til at levere dette, og kræv, at svaret forsvares, frem for at falde tilbage på det niveau, der tilfældigvis har ledig kapacitet eller politisk appetit i år.
5. Byg et stående mellemstatsligt forum, før en krise tvinger et i eksistens. Et råd eller udvalg, der allerede mødes rutinemæssigt, med etablerede relationer og datadelingsvaner, kan bevæge sig hurtigt, når en reel nødsituation indtræffer; et improviseret under nødsituationen taber sine første kritiske uger til at etablere grundlæggende tillid og informationsstrøm.
6. Beregn et mandats overholdelsesbyrde for det niveau, der skal levere det, før mandatet vedtages. En national eller regional regering, der estimerer en standards omkostning kun for sit eget budget, og ikke for den subnationale regering, der faktisk skal implementere den, vil systematisk underprise det, den beder om.
7. Giv subnationale regeringer en ægte kanal til at anfægte en tildeling eller en formel, ikke kun en høring. En formel tvistløsnings- eller genforhandlingsmekanisme, brugt lejlighedsvis, er langt mindre ætsende for tilliden end år af uformel klage uden vej til et bindende svar.
8. Tilpas skatteinstrumentet til det niveau, der bedst kan administrere det, og accepter den vertikale fiskale ubalance, der følger, frem for at lade som om den ikke findes. Indkomst- og forbrugsskatter er normalt mere effektive opkrævet nationalt; at lade som om en lokal regering kan erstatte en national udligningsoverførsel med lokal beskatning af samme grundlag, genskaber som regel blot horisontal ulighed i mindre skala.
9. Rapportér tjenesteresultater efter det forvaltningsniveau, der faktisk er ansvarligt, ikke kun efter det niveau, der er politisk synligt. Borgere giver skylden til den regering, der står foran dem, for et svigt, der kan stamme fra et andet niveaus finansierings- eller politikbeslutning, og kun gennemsigtig, niveau-tilskrevet rapportering lader den skyld lande, hvor den hører hjemme.
10. Gennemgå den funktionelle tildeling jævnligt, ikke kun når en krise afslører dens svigt. Demografisk forandring, ny teknologi og skiftende bosætningsmønstre ændrer, hvilket niveau der reelt er bedst placeret til en funktion over tid, og en tildeling, der gav mening for en generation siden, kan stille og roligt holde op med at passe uden at nogen har besluttet at ændre den.
11. Design mellemstatslige overførsler til at være forudsigelige over en flerårig horisont, ikke genforhandlet fra bunden hvert år. En subnational regering kan ikke planlægge anlægsinvestering eller en flerårig arbejdsstyrkestrategi mod en overførsel, der kan ændre størrelse eller betingelse hver eneste budgetcyklus.

Spørgsmål at drøfte med dit team

Hvilke af vores organisations kernefunktioner afhænger reelt af en beslutning, en overførsel eller en godkendelse fra et andet forvaltningsniveau, og følger vi den afhængighed eksplicit? Mange organisationer opdager først denne afhængighed, når en forsinkelse andetsteds stopper et program, de ellers havde gjort klar til levering. Brug dette spørgsmål til at kortlægge, funktion for funktion, hvor de faktiske beslutningsrettigheder og penge sidder, ikke hvor jeres organisations egen formelle kompetence begynder og slutter. Drøft, hvilken af disse afhængigheder der har forårsaget en forsinkelse eller en offentlig klage de seneste to år, og om nogen ejer relationen til det forvaltningsniveau på den anden side. Hvis ingen gør, er det i sig selv fundet.

Hvis vores finansieringsformel eller overførselsordning ændrede sig ugunstigt næste år, hvor meget af vores nuværende serviceniveau kunne vi opretholde, og i hvor lang tid? Subnationale og devolverede organer i særdeleshed kan bygge års tjenesteforpligtelser på en overførsel, de ikke kontrollerer og ikke let kan prognosticere. Brug dette spørgsmål til at afprøve, hvor udsat jeres nuværende budget er for en plausibel ændring i formlen, de underliggende data eller den politiske stemning bag den. Drøft, hvilken reserve, beredskab eller diversificering der meningsfuldt ville mindske den udsættelse, og om det er realistisk at bygge en givet jeres nuværende finanspolitiske position.

Hvor en funktion formelt deles mellem niveauer, er det klart for en beboer, og for os, hvem der faktisk er ansvarlig for resultatet? Kooperative eller «marmorkage»-ordninger leverer reelle koordineringsfordele, men kan også lade hvert niveau stille og roligt pege på det andet, når noget går galt. Brug dette spørgsmål til at vælge én reelt delt funktion – bolig, folkesundhed, nødrespons er almindelige eksempler – og spor, hvad der sker, i praksis, når den svigter. Drøft, om en beboer kunne nævne, hvem der er ansvarlig, og hvis det ærlige svar er nej, drøft hvordan en klarere ansvarsfordeling, selv inden for en delt leveringsmodel, ville se ud.

Er et mandat blevet lagt på os, eller af os på et andet niveau, uden pengene til at matche det, og hvad kostede det faktisk det niveau, der modtog det? Ufinansierede mandater er lette at skabe og svære at bemærke fra det niveau, der skabte dem, fordi den finansielle smerte lander et andet sted. Brug dette spørgsmål til at identificere mindst ét levende eksempel i begge retninger – et krav, jeres organisation skal opfylde uden fuld finansiering, eller et, den har pålagt et niveau under sig. Drøft, hvad der skal til for enten at finansiere mandatet ordentligt eller formelt lempe kravet, og hvorfor ingen af delene er sket endnu.

Har vi et stående forhold til forvaltningsniveauerne over og under os, eller kun et ad hoc-forhold, der aktiveres under en krise eller en finansieringsforhandling? Et forhold bygget kun under pres starter fra en position af gensidig mistænksomhed netop i det øjeblik, tillid er mest nødvendig. Brug dette spørgsmål til at fortegne, hvilke stående fora, udvalg eller regelmæssige kontakter der faktisk findes mellem jeres organisation og de tilgrænsende forvaltningsniveauer, den afhænger af. Drøft, om disse fora har reel beslutningsmyndighed eller er rent rådgivende, og hvilket ét konkret skridt der ville gøre forholdet mere robust før den næste krise, ikke under den.

Hvor nærhedsprincippet ville foreslå, at et andet niveau burde holde en funktion, vi i øjeblikket holder, eller omvendt, hvad hindrer omfordelingen? Funktionelle tildelinger består ofte langt forbi det punkt, hvor de gav mening, fordi omfordeling truer nogens budget, antal ansatte eller politiske synlighed, selv når sagen for forandring er solid. Brug dette spørgsmål til ærligt at nævne én funktion, der i øjeblikket holdes på det «forkerte» niveau efter en nærhedstest, i begge retninger. Drøft, hvad der skulle være sandt – politisk, finansielt, administrativt – for at omfordelingen faktisk sker, og om det er umagen værd at forfølge givet de forhindringer.

I praksis: et eksempel på offentlig værdi

Et indlandsbeliggende, mellemstort forbund – fiktivt, illustrativt for et tilbagevendende mønster frem for en rapport om noget reelt land – stod over for en tilbagevendende skovbrandssæson, der var blevet længere og mere destruktiv over et årti, og som belastede et katastrofeberedskabssystem delt, som i de fleste forbund, over tre niveauer: en national regering, der kontrollerede de største brandbekæmpelsesfly og nødsituationserklæringsbeføjelser, regionale delstatsregeringer, der ejede det meste skovbrugsland og drev de professionelle brandvæsener, og lokale kommuner, der var ansvarlige for evakueringsordrer og husly inden for deres egne grænser. Hvert niveau havde sit eget budget, sin egen folkevalgte ledelse og, i et dårligt år, sit eget incitament til at blive set som handlende beslutsomt frem for at vente på, at et andet niveau bevægede sig først.

Den foregående brandsæson havde afsløret omkostningen ved den fragmentering skarpt: en delstatsregering havde anmodet om national luftstøtte to dage, før en brand krydsede ind i et befolket område, men anmodningen lå i en uformel kanal uden en stående protokol, og flyene ankom først, efter at evakueringen allerede var begyndt under kommunal myndighed alene, med husly, som delstatens tilskud til nødberedskab havde finansieret til en mindre, historisk gennemsnitlig brandsæson end den skala, regionen nu oplevede. En efterfølgende undersøgelse fandt, at intet enkelt forvaltningsniveau havde svigtet på egne præmisser; hvert havde opereret inden for sin egen kompetente myndighed under de eksisterende nærhedsantagelser. Selve koordineringen havde svigtet, fordi intet stående forum eksisterede til at forene et nationalt aktiv, et regionalt brandvæsen og en kommunal evakueringsordre i de timer, der faktisk betød noget.

Forud for den næste sæson forhandlede de tre niveauer et stående mellemstatsligt brandresponskompakt, der mødtes kvartalsvist året rundt frem for kun når en brand allerede brændte, med en forudaftalt udløser for nationale luftstøtteanmodninger, der fjernede den uformelle, ad hoc-forhandling fra de kritiske tidlige timer af en nødsituation. Kompaktet reviderede også delstatens tilskudsformel til nødberedskab til at indeksere husly-kapacitet til et rullende femårigt gennemsnit af branddestruktion frem for en fast historisk baseline, finansieret i fællesskab af et nationalt tillæg og et delstatsbidrag, så uoverensstemmelsen mellem finansieret kapacitet og faktisk risiko ikke blot ville gentage sig, efterhånden som klimaet fortsatte med at skifte.

Da den næste alvorlige brandsæson ankom, frigav den forudaftalte udløser national luftstøtte en hel dag tidligere, end det foregående års uformelle anmodning havde, og kommunale husly, dimensioneret til den reviderede formel, holdt kapaciteten gennem den værste uge uden det overløb, det foregående år havde frembragt. Den nationale regerings efterrapport krediterede det stående kompakt, ikke noget enkelt niveaus individuelle kompetence, for det forbedrede udfald – de samme tre forvaltningsniveauer, med de samme formelle beføjelser som før, der koordinerede gennem en struktur bygget før krisen frem for improviseret under den.

Fire sektorlinser

Lokal forvaltning

Lokal forvaltning sidder ved den skarpe ende af de fleste mellemstatslige ordninger: den leverer mange af de tjenester, borgerne dagligt interagerer med, men kontrollerer ofte kun en lille andel af den indtægt, disse tjenester kræver, hvilket gør den strukturelt afhængig af overførsler, tilskud eller et delt skattegrundlag, den ikke fastsætter satsen for. En lokal myndigheds forhandlingsstyrke er normalt svagere end en regional eller national regerings, så den praktiske disciplin for lokale ledere handler mindre om at designe det mellemstatslige system og mere om at dokumentere, præcist og offentligt, hvor et mandat eller en servicestandard er ankommet uden tilsvarende finansiering, så sagen for et bedre forlig er tilgængelig, når muligheden for at genforhandle opstår.

National forvaltning

National forvaltning besidder normalt den forfatningsmæssige eller lovbestemte magt til at designe den overordnede tildeling af funktioner og de udlignings- eller overførselsformler, der finansierer den, hvilket gør den til det niveau, der bedst kan rette en strukturel ubalance, og det niveau, der er mest fristet til at lade en stå, fordi en vertikal fiskal ubalance, der holder subnationale regeringer afhængige, også holder dem politisk føjelige. Den særlige disciplin på dette niveau er at modstå fristelsen til at bruge betingede tilskud som erstatning for ægte devolveret myndighed – at annoncere decentralisering mens man bevarer, gennem øremærkning og rapporteringsbetingelser, det meste af de faktiske beslutningsrettigheder, en devolveret funktion skulle overføre.

Den sociale sektor og nonprofit

Nonprofitorganisationer og ikke-statslige organisationer har sjældent forfatningsmæssig stilling i et mellemstatsligt system, men de leverer rutinemæssigt tjenester kommissioneret af ét forvaltningsniveau, mens de opererer under regulerings- eller licensregimer fastsat af et andet, og en ændring i begge niveauers politik kan forstyrre leveringen uden at nogen regering behandler forstyrrelsen som sit eget ansvar. Den særlige disciplin her er at følge, hvilket forvaltningsniveau der faktisk kontrollerer hver løftestang, der påvirker et program – finansiering, regulering, licens, planlægningstilladelse – fordi en fortalervirksomhed eller eskalering rettet mod det forkerte niveau, hvor godt argumenteret den end er, ikke vil flytte udfaldet, en risiko adskilt fra den finansieringsmodelfragmentering, Emne 3.8 — Ledelse af den sociale sektor og nonprofitorganisationer undersøger fra organisationens egen indtægtsside (se Emne 3.8 — Ledelse af den sociale sektor og nonprofitorganisationer).

Multilateral og international

Multilaterale og internationale organer tilføjer et yderligere niveau over den nationale regering, et hvor medlemsstater beholder formel suverænitet, men har samlet specificerede beslutningsrettigheder, hvilket gør nærhedsprincippet til et eksplicit, omstridt designspørgsmål frem for en baggrundsantagelse – Den Europæiske Unions traktatbaserede brug af princippet til at afgøre, hvornår Unionen, frem for en medlemsstat, skal handle, er det klareste fungerende eksempel på dette i overnational skala. Fordi et multilateralt organ ikke kan tvinge en national regering, som en national regering kan tvinge en subnational, er dets pendant til en mellemstatslig overførsel normalt betinget udviklingsfinansiering eller teknisk bistand, og dets pendant til et ufinansieret mandat er en traktatforpligtelse eller standard, en medlemsstat forpligter sig til uden at modtage finansieringen til fuldt ud at implementere den.

Almindelige fejlmønstre

Det ufinansierede mandat. Et højere forvaltningsniveau lovgiver om en standard eller en tjenesteforpligtelse for et lavere uden at overføre indtægt tilstrækkelig til at dække den, ofte fordi det højere niveau får den politiske kredit for standarden, mens det lavere absorberer den finansielle og leveringsmæssige omkostning. Omkostningen er enten en stille underleveret standard, en tjenestenedskæring et andet sted i det lavere niveaus budget for at krydssubsidiere mandatet eller en langsom ophobning af lokal gæld, der til sidst bliver en krise, ingen på nationalt niveau forudså, fordi det aldrig var deres balance.

Skyldflytning på tværs af en delt funktion. Når en funktion leveres i fællesskab eller opdeles uklart mellem niveauer, har hver regering et incitament, ved et synligt svigt, til at tilskrive årsagen til det andet niveaus beslutning eller finansiering frem for sin egen, og en borger, der oplever svigtet, har ingen måde at afgøre påstanden. Omkostningen vokser over tid, efterhånden som den offentlige tillid til regeringen udhules generelt, ikke i noget enkelt niveau specifikt, fordi sømmene mellem niveauer er usynlige for den person, svigtet faktisk rammer.

En formel frosset forbi sin relevans. En udlignings- eller overførselsformel bliver, når den først er forhandlet, politisk vanskelig at genbesøge, fordi enhver ændring skaber vindere og tabere blandt subnationale regeringer, der vil modstå en ændring, der reducerer deres tildeling, selv hvis formlen ikke længere afspejler aktuelle omkostninger eller kapaciteter. Omkostningen er en voksende kløft mellem formlens antagelser og virkeligheden, synlig i årevis, før nogen har den politiske vilje til at genforhandle den, på hvilket tidspunkt de regioner, den underserverer, ofte er faldet længere bagud, end en rettidig korrektion ville have tilladt.

Recentralisering forklædt som koordinering. En national eller regional regering, der står over for en krise eller blot søger mere kontrol, kan bruge et ægte koordineringsbehov som begrundelse for at trække devolveret myndighed tilbage eller erstatte et blokstilskud med stramt betinget finansiering og præsentere en omvendt nærhed som en effektivitetsforbedring. Omkostningen er et tab af den lokale lydhørhed, devolutionen var designet til at fange, ofte uden at den lovede effektivitetsgevinst faktisk materialiserer sig, da det lavere niveaus lokale viden ikke overføres opad sammen med beslutningsretten.

Koordinering opfundet først efter krisen. Stående mellemstatslige fora er administrativt uglamorøse og lette at defundere eller lade ebbe ud i rolige perioder, så mange systemer har ingen fungerende koordineringsmekanisme, før en nødsituation tvinger en i eksistens under tidspres. Omkostningen betales i netop de timer, hvor koordinering betyder mest, som det udarbejdede eksempel ovenfor illustrerer, fordi improviseret, uformel koordinering mellem niveauer, der normalt ikke arbejder sammen, er målbart langsommere end et stående forhold med forudaftalte udløsere og protokoller.

Modenhedsmodel

Tjekliste

• Kortlæg hver kernefunktion, jeres organisation leverer, mod det forvaltningsniveau, der faktisk finansierer eller godkender den.
• Bekræft, om noget nuværende mandat, I opererer under eller pålægger et andet niveau, er ufinansieret, og med hvor meget.
• Find den offentliggjorte formel, hvis en findes, bag enhver overførsel eller udligningsbetaling, jeres organisation modtager eller yder.
• Identificér det stående mellemstatslige forum, hvis nogen, relevant for jeres organisations kerneafhængigheder, og bekræft, at det har reel beslutningsmyndighed.
• Afprøv jeres nuværende budgets udsættelse for en plausibel ugunstig ændring i en overførselsformel eller finansieringsbetingelse.
• Anvend en nærhedstest på mindst én funktion, der i øjeblikket holdes på et niveau, der måske ikke længere er det bedste.
• Bekræft, at offentlig rapportering om enhver i fællesskab leveret funktion klart tilskriver ansvar efter niveau.
• Etablér eller forny en kanal, hvorigennem et lavere niveau formelt kan anfægte en tildeling eller en formel.
• Gennemgå, om et betinget tilskud, jeres organisation administrerer, i stedet kunne være et blokstilskud uden at miste legitimt tilsyn.
• Byg eller opfrisk en forudaftalt udløserprotokol for den mellemstatslige koordinering, der mest sandsynligt vil være nødvendig i den næste krise.

Centrale kilder

• OECD, Network on Fiscal Relations across Levels of Government (det «fiskale føderalismenetværk») – sammenlignende politikanalyse, OECD Fiscal Decentralisation Database og OECD Fiscal Federalism Studies-serien om mellemstatslige finansielle forhold blandt OECD's medlemsstater.
• Verdensbanken, Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group – tværlands viden og operationel vejledning om decentralisering, fleretagers styring og mellemstatslige finansielle overførsler.
• Den Internationale Valutafond, Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries – IMF-arbejdspapir om design af mellemstatslige finanspolitiske rammer, overførsler og subnationale låneregler.
• Den Internationale Valutafond, Fiscal Federalism in Theory and Practice – opslagsværk om teori og international praksis i fordeling af udgifts- og indtægtsfunktioner på tværs af forvaltningsniveauer.
• Wallace E. Oates, Fiscal Federalism – den grundlæggende økonomiske fremstilling af det normative argument for at tildele stabilisering og omfordeling til centralregeringen og fordeling til subnational regering.

Henvisninger

1. Federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Federalism
2. Unitary state — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Unitary_state
3. Confederation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Confederation
4. Devolution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Devolution
5. Home rule — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Home_rule
6. Subsidiarity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidiarity
7. Fiscal federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_federalism
8. Equalization payments — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Equalization_payments
9. Grant-in-aid — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant-in-aid
10. Intergovernmentalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergovernmentalism
11. Cooperative federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cooperative_federalism
12. Multi-level governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multi-level_governance
13. Network on Fiscal Relations across Levels of Government — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/fiscal-federalism-network.html
14. Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/decentralization-and-intergovernmental-relations-global-solutions-groups
15. Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/wp/issues/2018/12/10/designing-sound-fiscal-relations-across-government-levels-in-decentralized-countries-46425
16. Fiscal Federalism in Theory and Practice — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/books/issues/2016/12/30/fiscal-federalism-in-theory-and-practice-2310