Interessengruppen, Bürgerinnen und Bürger und Koproduktion

Warum das für den öffentlichen Wert zählt

Ein Team der öffentlichen Gesundheit kann jede Klinik finanzieren und jede Hotline besetzen, die es sich leisten kann, und eine Impfkampagne wird dennoch scheitern, wenn zu wenige Menschen den Ärmel hochkrempeln. Eine Kommunalverwaltung kann einen fehlerfreien Recyclingabholplan bauen, und die Recyclingquote wird dennoch stocken, wenn Haushalte ihren Abfall nicht richtig trennen. Eine Finanzbehörde kann jedes Formular vereinfachen, und die Steuereinnahmen werden dennoch versickern, wenn Steuerzahlerinnen und Steuerzahler nicht glauben, das System sei fair genug, um freiwillig zu befolgen. In jedem Fall liefert die Organisation notwendige, aber nicht hinreichende Bedingungen für das Ergebnis; die Bürgerin oder der Bürger liefert den Rest.

Das ist eine unbequeme Tatsache für Organisationen, die aufgebaut, finanziert und gemessen wurden, als würde ihre Aufgabe an dem Punkt enden, an dem der Dienst erbracht wird. Eine aus dem Fertigungs- oder Einzelhandelswesen geerbte Managementkultur behandelt die Bürgerin oder den Bürger als Kundin oder Kunden, die ein fertiges Produkt empfangen. Die Theorie des öffentlichen Wertes behandelt die Bürgerin oder den Bürger als eine zweite Belegschaft, deren Verhalten, Zustimmung und Einsatz Inputs für das Ergebnis sind, nicht nur ein Urteil darüber. Dies falsch zu verstehen, hat direkte Kosten: Programme werden um die Aktivität der Organisation herum konzipiert, finanziert und evaluiert statt um die gemeinsame Aktivität, die das Ergebnis tatsächlich hervorbringt, und diese Programme performen dann aus Gründen schlecht, die die Organisation nie untersucht.

Dieses Thema ist auch dort, wo das Buch eine Frage klärt, die die vorherigen vier Themen offengelassen haben: wessen Urteil zählt, wenn entschieden wird, was überhaupt öffentlich wertvoll ist. Das autorisierende Umfeld (siehe Thema 1.2 — Das strategische Dreieck: Legitimität, Wert und Kapazität) ist die Quelle von Legitimität und Unterstützung, die eine öffentliche Führungskraft braucht, um eine Wertproposition zu verfolgen. Dieses Thema fragt, wer dieses Umfeld über die formale Kette gewählter Autorität hinaus bevölkert, und was es bedeutet, dass Bürgerinnen und Bürger direkt an der Entscheidung über und der Produktion von Wert teilnehmen, statt ihm nur alle paar Jahre durch eine Wahl zuzustimmen.

Kernkonzepte

Eine Interessengruppe (Stakeholder) ist jede Einzelperson oder Gruppe, die das Streben einer Organisation nach ihren Zielen beeinflusst oder davon betroffen ist – eine Definition, die auf ein Memorandum des Stanford Research Institute von 1963 zurückgeht und vom Wissenschaftler R. Edward Freeman in den 1980er-Jahren zu einer vollständigen Managementtheorie entwickelt wurde (siehe Stakeholder). In Begriffen des öffentlichen Wertes ist die Interessengruppen-Karte für ein einzelnes Programm breit: Dienstnutzerinnen und -nutzer, Steuerzahlerinnen und Steuerzahler, die es finanzieren, ob sie es nutzen oder nicht, gewählte Amtsträgerinnen und Amtsträger, die es autorisieren, Lieferpartner und beauftragte Anbieter, Frontpersonal, Regulierungsbehörden und – für alles mit mehrjährigem Zeithorizont, etwa Rentenpolitik oder Klimaanpassung – zukünftige Generationen, die heute keine Stimme und kein Mitspracherecht haben, aber die Konsequenzen erben werden.

Bürgerinnen und Bürger nehmen in dieser Karte mindestens drei unterschiedliche Rollen ein, und sie zu verwechseln, ist eine wiederkehrende Quelle politischen Scheiterns. Als Konsumentinnen und Konsumenten empfangen Bürgerinnen und Bürger einen Dienst und beurteilen ihn nach Bequemlichkeit, Reaktionsfähigkeit und Qualität, ähnlich wie sie eine privatwirtschaftliche Transaktion beurteilen würden. Als Wählerinnen und Wähler verleihen Bürgerinnen und Bürger den Institutionen und Amtsinhaberinnen und -inhabern, die Politik festlegen, Legitimität, in einem periodischen und hoch aggregierten Akt der Zustimmung. Als Koproduzentinnen und Koproduzenten tragen Bürgerinnen und Bürger Einsatz, Information, Befolgung oder Verhaltensänderung bei, die ein direkter Input für das Ergebnis selbst ist – eine Gesundheitsuntersuchung wahrnehmen, Recyclingmaterial trennen, ein Schlagloch melden, die Schularbeiten eines Kindes beaufsichtigen oder einfach eine Vorschrift befolgen, weil sie als legitim verstanden wird. Eine einzelne Bürgerin oder ein einzelner Bürger hält typischerweise alle drei Rollen gleichzeitig gegenüber derselben Organisation, und öffentliche Führungskräfte, die nur für die ersten beiden gestalten, werden bei Ergebnissen unterperformen, die von der dritten abhängen.

Koproduktion, der Begriff, dessen Zuhause dieses Thema ist, bezeichnet die direkte Einbindung von Bürgerinnen, Bürgern und Dienstnutzerinnen und -nutzern in die Gestaltung und Erbringung öffentlicher Dienste, statt als passive Empfängerinnen und Empfänger eines Dienstes, der vollständig von Fachkräften gestaltet und erbracht wird (siehe Koproduktion (öffentliche Dienste)). Der Begriff stammt aus der Arbeit der amerikanischen Politikökonomin Elinor Ostrom (siehe Elinor Ostrom), die in den 1970er-Jahren beobachtete, dass die Wirksamkeit der Polizei in Chicago ebenso von Bürgerinnen und Bürgern abhing, die Verbrechen meldeten und mit Ermittlungen kooperierten, wie von der Polizeiarbeit selbst, und die den Befund später verallgemeinerte: Viele öffentliche Ergebnisse werden gemeinsam von einer „regulären Produzentin" (der öffentlichen Organisation) und einer „konsumierenden Produzentin" (der Bürgerin, dem Bürger oder der Gemeinschaft) hervorgebracht, und Ergebnisse leiden, wenn der Beitrag einer der beiden Parteien weggestaltet wird. Ostroms breiteres Vermächtnis, entwickelt in ihrem Buch über die Governance geteilter Ressourcen (siehe Governing the Commons), erweiterte diese Einsicht auf Allmende-Governance: Ressourcen wie Bewässerungssysteme, Fischereien und Wälder – Güter, die Ökonominnen und Ökonomen als Allmendegüter klassifizieren, weil es kostspielig ist, Menschen davon auszuschließen, sie aber im Konsum rivalisierend sind (siehe Allmendegut) – werden oft am besten nicht durch staatliche Kontrolle oder Privatisierung erhalten, sondern durch die Nutzerinnen und Nutzer selbst, organisiert unter Regeln, an deren Festlegung sie mitwirkten. Die Linie von der Allmende-Governance zur Koproduktion öffentlicher Dienste ist direkt: Beide ruhen auf der Einsicht, dass die Menschen, die eine Ressource oder einen Dienst nutzen, auch eine Ressource sind, um ihn gut zu produzieren.

Koproduktion nimmt unterschiedliche Formen an, je nachdem, wer beteiligt ist. Individuelle Koproduktion ist eine Bürgerin oder ein Bürger, die oder der zum eigenen Ergebnis beiträgt (eine chronische Erkrankung managen, eine korrekte Steuererklärung einreichen). Gruppenkoproduktion ist eine Gruppe von Bürgerinnen und Bürgern, die mit einer Organisation an einem gemeinsamen lokalen Ergebnis arbeiten (eine Nachbarschaftswache, ein Eltern-Lehrer-Verein). Kollektive Koproduktion skaliert dies auf eine ganze Gemeinschaft, die ein Dienstleistungssystem mitgestaltet, typischerweise durch strukturierte Teilhabe statt informellen Einsatz.

Strukturierte Teilhabe selbst umspannt ein Spektrum, nützlich organisiert durch das einflussreiche Modell abgestufter Ebenen der Bürgerbeteiligung der amerikanischen Planerin Sherry Arnstein, das von Manipulation und Information über Konsultation bis zu Partnerschaft und Bürgerkontrolle reicht (siehe Sherry Arnstein). Drei Mechanismen liegen am oberen Ende dieses Spektrums und kehren im gesamten Buch wieder. Deliberative Demokratie beschreibt Entscheidungsprozesse, in denen begründete Diskussion unter Teilnehmenden, nicht die einfache Aggregation vorgeformter Präferenzen durch Abstimmung, die Quelle von Legitimität ist (siehe Deliberative Demokratie). Eine Bürgerversammlung operationalisiert dies im großen Maßstab: ein per Losverfahren aus der Allgemeinbevölkerung ausgewähltes Gremium, breit repräsentativ für sie, dem Zeit, ausgewogene Evidenz und Expertenbeiträge gegeben werden, um über eine spezifische Frage zu beraten und Empfehlungen zu erarbeiten (siehe Bürgerversammlung). Bürgerhaushalt (Participatory Budgeting) gibt Bewohnerinnen und Bewohnern ein direktes, bindendes Mitspracherecht darüber, wie ein Teil eines öffentlichen Haushalts ausgegeben wird, typischerweise durch Nachbarschafts-Vorschlagstreffen gefolgt von einer öffentlichen Abstimmung (siehe Bürgerhaushalt). Ko-Design, häufiger unter dem breiteren Titel partizipatives Design katalogisiert, bezieht Bürgerinnen, Bürger und Dienstnutzerinnen und -nutzer als aktive Partnerinnen und Partner in die Gestaltung eines Dienstes ein, nicht nur als Befragte zu einem von anderen erstellten Entwurf (siehe partizipatives Design).

Schließlich behandelt dieses Thema das autorisierende Umfeld aus einem spezifischen Blickwinkel (siehe Thema 1.2 — Das strategische Dreieck: Legitimität, Wert und Kapazität, das es formal als die Menge von Akteuren definiert – gewählte Amtsträgerinnen und Amtsträger, Aufsichtsgremien, Medien, Interessengruppen –, deren Rückhalt eine Führungskraft braucht, um eine Wertproposition zu verfolgen). Dieses Thema fügt hinzu, dass breite öffentliche Zustimmung selbst Teil dieses Umfelds ist, und dass Zustimmung, die nur durch periodische Wahlen gesichert wird, dünner und zerbrechlicher ist als Zustimmung, die durch fortlaufende Teilhabe erneuert wird. Ein Programm kann vollständig rechtmäßig sein und dennoch der öffentlichen Kooperation entbehren, die es zum Funktionieren braucht.

Bewährte Praktiken

1. Kartieren Sie die vollständige Interessengruppen-Menge vor der Gestaltung der Intervention, nicht danach. Identifizieren Sie Dienstnutzerinnen und -nutzer, Steuerzahlerinnen und Steuerzahler, die den Dienst nicht nutzen, Lieferpartner, Frontpersonal und jede von Externalitäten betroffene Gruppe, und notieren Sie, welche davon der aktuelle Entwurf nur als Publikum behandelt.
2. Trennen Sie die Bürgerin-als-Konsumentin-Frage von der Bürgerin-als-Koproduzentin-Frage bei jeder Dienstneugestaltung. Stellen Sie sowohl „ist das bequem und reaktionsschnell?" als auch „was verlangt dieser Entwurf von der Bürgerin oder dem Bürger beizutragen, und haben wir diesen Beitrag leicht und klar verständlich gemacht?"
3. Gestalten Sie die Koproduktionsaufgabe so sorgfältig wie die professionelle Aufgabe. Wenn ein Ergebnis davon abhängt, dass eine Bürgerin oder ein Bürger ein Formular korrekt ausfüllt, einen Termin wahrnimmt oder ein Verhalten ändert, behandeln Sie diesen Schritt mit derselben Gestaltungsdisziplin – Nutzertests, klare Sprache, minimale Reibung –, die auf die professionelle Seite des Dienstes angewandt wird.
4. Passen Sie den Teilhabemechanismus an die anstehende Entscheidung an. Nutzen Sie leichte Konsultation für Entscheidungen mit geringem Einsatz und hoher Umkehrbarkeit; reservieren Sie Bürgerversammlungen und andere deliberative Formate für Entscheidungen, die hohe Einsätze bergen, wertebeladen sind oder politisch zu aufgeladen, um von gewöhnlicher repräsentativer Debatte gut gelöst zu werden.
5. Veröffentlichen Sie, was Teilhabe verändert hat, nicht nur, dass sie stattfand. Schließen Sie die Schleife, indem Sie in klaren Worten berichten, welche Empfehlungen eines Bürgergremiums, einer Haushaltsrunde oder einer Konsultation übernommen, angepasst oder abgelehnt wurden, und warum.
6. Statten Sie Koproduktion ordentlich mit Ressourcen aus, statt sie als kostenlose Arbeit zu behandeln. Freiwilligenzeit, Gemeinschaftsexpertise und bürgerschaftlicher Einsatz haben echte Kosten für die Menschen, die sie erbringen; budgetieren Sie für Schulung, Auslagen und Unterstützung, statt anzunehmen, Teilhabe sei für die Organisation kostenlos.
7. Rekrutieren Sie für Repräsentativität, nicht nur für Begeisterung. Selbstselektierte Teilhabe überrepräsentiert Menschen mit Zeit, Selbstvertrauen und vorherigem Vertrauen in Institutionen; nutzen Sie geschichtete Stichproben oder gezielte Ansprache für alles, das die breitere Öffentlichkeit repräsentieren soll, nach der für Bürgerversammlungen entwickelten Praxis.
8. Geben Sie Ko-Design-Partnerinnen und -Partnern echte Autorität über einen Teil der Entscheidung. Teilhabe, die bei Konsultation ohne bindende Wirkung endet, lehrt Teilnehmende, dass ihr Beitrag nicht zählt, und zehrt Vertrauen schneller auf, als gar nicht zu fragen.
9. Behandeln Sie zukünftige Generationen und nicht anwesende Interessengruppen als ständigen Punkt, nicht als nachträglichen Gedanken. Benennen Sie für jedes Programm mit Wirkungen über einen einzelnen Haushaltszyklus hinaus, wer die Konsequenzen tragen wird, und weisen Sie jemandem die Aufgabe zu, dieses Interesse im Raum zu vertreten.
10. Bauen Sie eine ständige Teilhabe-Infrastruktur auf, statt sie für jede Initiative neu zu erfinden. Ein gepflegtes Bürgergremium, ein wiederkehrender Haushaltszyklus oder eine Standard-Ko-Design-Methode senken die Kosten und heben die Qualität der nächsten Übung.
11. Unterscheiden Sie bei der Berichterstattung über Legitimität rechtliche Konformität von verdienter Zustimmung. Ein Programm kann jede prozedurale Anforderung erfüllen – öffentliche Bekanntmachung, Kommentierungsfrist, Abzeichnung – und dennoch der breiten öffentlichen Zustimmung entbehren, um die es in diesem Thema geht; verfolgen Sie beides getrennt.
12. Schulen Sie Personal darin, Autorität zu teilen, nicht nur Meinungen zu sammeln. Koproduktion und Ko-Design erfordern, dass Fachkräfte bürgerschaftliches Wissen als validen Input für Gestaltungsentscheidungen behandeln, eine Fähigkeit, die formale Ausbildung in Dienstleistungserbringung selten von sich aus lehrt.

Fragen zur Diskussion mit Ihrem Team

Wen behandeln wir nur als Publikum für diesen Dienst, und was würde sich ändern, wenn wir sie stattdessen als Koproduzentinnen und Koproduzenten behandelten? Gehen Sie Ihre wichtigsten Dienstlinien durch und fragen Sie für jede, ob der Erfolg von bürgerschaftlichem Verhalten, Befolgung oder Einsatz abhängt, den Ihr aktueller Entwurf schlicht als gegeben annimmt. Wenn ja, ist die Bürgerin oder der Bürger bereits Koproduzentin oder Koproduzent des Ergebnisses, ob Ihre Organisation für diese Rolle gestaltet hat oder nicht. Diskutieren Sie, was sich bei Personal, Kommunikation oder Dienstgestaltung ändern würde, wenn diese Abhängigkeit explizit gemacht und geplant würde, statt implizit gelassen und erhofft.

Wo ruht unsere Legitimität derzeit nur darauf, eine Wahl oder einen Vertrag gewonnen zu haben, statt auf fortlaufender öffentlicher Zustimmung? Wahlen und Beschaffungsprozesse sind echte Autoritätsquellen, erneuern sich aber selten und aggregieren viel Uneinigkeit in ein binäres Ergebnis. Identifizieren Sie ein Programm, bei dem die öffentliche Unterstützung zwischen Wahlzyklen dünn wirkt, und diskutieren Sie, wie ein leichterer, häufigerer Kanal zur Messung und Erneuerung von Zustimmung dafür aussehen könnte. Erwägen Sie, was es kosten würde, ihn zu betreiben, und was es kosten würde, es nicht zu tun.

Welche unserer öffentlichen Teilhabeübungen haben eine Entscheidung verändert, und welche haben nur eine informiert, die bereits getroffen war? Teilhabe, die nie ein Ergebnis verändert, trainiert die Öffentlichkeit, sich zu distanzieren, und die Kunde dieser Erfahrung verbreitet sich schneller als jede Einladung zur nächsten Konsultation. Überprüfen Sie Ihre letzten zwei oder drei Konsultationen oder Gremien ehrlich und identifizieren Sie, was sich, falls überhaupt, danach ihretwegen änderte. Diskutieren Sie, was wahr sein müsste – in Mandat, Zeitpunkt oder Autorität –, damit die nächste echte Wirkung hätte.

Wessen Stimme fehlt systematisch in unseren Teilhabeprozessen, und warum? Teilhabe, die darauf beruht, dass Menschen ihre Zeit freiwillig geben, tendiert dazu, jene mit flexiblen Zeitplänen, Vertrauen in Institutionen und vorherigem Vertrauen, dass Engagement lohnenswert ist, überzurepräsentieren. Diskutieren Sie, welche von Ihren Programmen betroffenen Gruppen am wenigsten wahrscheinlich unaufgefordert erscheinen, und wie eine bewusste, mit Ressourcen ausgestattete Anstrengung, sie zu erreichen – statt einer allgemeinen offenen Einladung – aussehen würde. Wägen Sie dies gegen die breitere Gerechtigkeitsfrage ab, wer von Teilhabe profitiert (siehe Thema 3.5 — Gleichheit, Fairness, und Verteilungsgerechtigkeit), da ungleiche Teilhabe still ungleiche Ergebnisse reproduzieren kann.

Wie würde diese Entscheidung anders aussehen, wenn wir einen deliberativen Mechanismus statt einer Standardkonsultation nutzten? Standardkonsultationen sammeln Meinungen, die Menschen bereits haben; deliberative Mechanismen wie Bürgerversammlungen geben Teilnehmenden Zeit, ausgewogene Evidenz und die gegenseitige Argumentation, bevor sie eine Ansicht bilden. Wählen Sie eine echt umstrittene Entscheidung auf Ihrer aktuellen Agenda und diskutieren Sie, ob es die Art wertebeladener, hochriskanter Wahl ist, die von einem deliberativen Format profitieren würde, oder ob das im Verhältnis zum tatsächlichen Gewicht der Entscheidung unverhältnismäßig wäre. Seien Sie ehrlich, ob die Zurückhaltung, es zu versuchen, an Kosten, an Zeit oder an dem Wunsch liegt, die Kontrolle über die Antwort zu behalten.

Was würde es uns kosten, an Geld und an Vertrauen, für ein weiteres Jahr in bürgerschaftliche Koproduktion unterzuinvestieren? Koproduktionsversagen zeigen sich selten als einzelnes dramatisches Ereignis; sie zeigen sich als langsam steigende Durchsetzungskosten, sinkende freiwillige Befolgung und Dienste, die technisch funktionieren, aber ihre Ergebnisse nicht erreichen. Diskutieren Sie, welche Ihrer aktuellen Ergebnisse diesem langsamen Versagensmuster am stärksten ausgesetzt sind, und wie eine bescheidene, finanzierte Investition in Koproduktionsfähigkeit als Alternative dazu aussehen würde, die Kosten später zu entdecken.

In der Praxis: ein Beispiel für öffentlichen Wert

Ein mittelgroßer regionaler Wasserversorger, der sowohl städtische als auch ländliche Kundinnen und Kunden bedient, stand vor einem vertrauten Problem: eine mehrjährige Dürre hatte freiwilliges Wassersparen unerlässlich gemacht, aber zwei vorherige öffentliche Informationskampagnen – Rechnungsbeilagen, Plakatwände, eine kurzlebige Rückerstattung für wassersparende Armaturen – hatten nur eine marginale Reduktion des Haushaltsverbrauchs erzeugt. Intern hatte die Führung des Versorgers begonnen, das Defizit als „Bewusstseinsproblem der Öffentlichkeit" zu beschreiben, was implizierte, bessere Botschaften seien die fehlende Zutat.

Eine neu ernannte Direktorin für Kunden- und Gemeinschaftsdienste stellte diese Rahmung infrage. Sie wies darauf hin, dass die gesamte Sparstrategie des Versorgers Haushalte rein als zu informierendes Publikum behandelte, während das Ergebnis, das er tatsächlich brauchte – anhaltende Verhaltensänderung über Zehntausende von Haushalten hinweg – von Haushalten als Koproduzenten des Ergebnisses abhing. Sie schlug vor, einen Teil des Marketingbudgets auf einen anderen Ansatz umzulenken: ein ständiges Gremium aus hundert Bewohnerinnen und Bewohnern, rekrutiert, um breit repräsentativ für das Versorgungsgebiet nach Alter, Einkommen, Haushaltsgröße und städtisch/ländlicher Aufteilung zu sein, einberufen für eine Reihe strukturierter Sitzungen mit Ingenieurinnen und Hydrologen des Versorgers, statt einer einmaligen Umfrage.

Der Auftrag des Gremiums war eng und konkret: empfehlen, wie der Versorger eine feste Summe zwischen drei Optionen aufteilen sollte – eine stärkere Rückerstattung für wassereffiziente Geräte, eine gestaffelte Preisstruktur, die die Grenzkosten hohen Verbrauchs erhöhte, und einen Ko-Design-Prozess auf Nachbarschaftsebene zur Anpassung der Außenbewässerungsnormen an lokale Bedingungen. Gremienmitglieder erhielten dieselben technischen Briefings, die der eigene Vorstand des Versorgers erhielt, einschließlich der Zielkonflikte, die jede Option für Gerechtigkeit implizierte, da gestaffelte Preisgestaltung riskierte, große Haushalte mit niedrigem Einkommen stärker zu bestrafen als wohlhabende mit kleineren Familien.

Die schließliche Empfehlung des Gremiums kombinierte alle drei in unterschiedlichem Maßstab: eine bescheidene universelle Rückerstattung, eine gestaffelte Struktur mit geschütztem Niedrigverbrauchsband und gemeinschaftsgeführte Bewässerungs-Arbeitsgruppen in den sechs verbrauchsstärksten Nachbarschaften, jeweils unterstützt, aber nicht geführt vom Personal des Versorgers. Der Vorstand des Versorgers übernahm die Empfehlung weitgehend wie gegeben und veröffentlichte, Nachbarschaft für Nachbarschaft, was sich als direktes Ergebnis des Beitrags des Gremiums geändert hatte. Achtzehn Monate später war der Haushaltsverbrauch in den sechs Pilotnachbarschaften stärker gesunken und länger niedrig geblieben als in vergleichbaren Gebieten, die nur die Rückerstattung und Preisänderungen erhielten. Das eigene Personal des Versorgers beschrieb den Wandel weniger als Kommunikationserfolg und mehr als die Erkenntnis, dass Wassersparen nie etwas gewesen war, das der Versorger allein liefern konnte; es war etwas, das der Versorger und seine Kundinnen und Kunden gemeinsam produzieren mussten, und das Gremium hatte diese Partnerschaft einfach bewusst statt angenommen gemacht.

Dieses Szenario ist illustrativ und fiktiv; es beschreibt das Programm keines realen Versorgers.

Vier Sektorperspektiven

Kommunalverwaltung

Die Kommunalverwaltung steht den Bürgerinnen und Bürgern, von deren Koproduktion sie abhängt, am nächsten, was sowohl ein Vorteil als auch eine Quelle der Belastung ist: Nähe macht direkte Teilhabemechanismen wie Bürgerhaushalt und Nachbarschafts-Ko-Design in überschaubarem Maßstab echt machbar, bedeutet aber auch, dass derselbe kleine Pool engagierter Bewohnerinnen und Bewohner wiederholt gebeten wird, zu erscheinen, während Amtsträgerinnen und Amtsträger die direkteste, persönliche Rechenschaftspflicht für alles tragen, was eine Teilhabeübung nicht liefert. Die praktische Kunst auf dieser Ebene ist Rekrutierungsdisziplin – Bewohnerinnen und Bewohner erreichen, die nicht schon an Ratssitzungen teilnehmen – und Nachverfolgung, da eine Kommunalverwaltung sich nicht leicht hinter Distanz oder Maßstab verstecken kann, wenn ein versprochenes Konsultationsergebnis nicht eintritt.

Nationale Regierung

Teilhabemechanismen der nationalen Regierung tendieren dazu, formaler, größer im Maßstab und weiter von den betroffenen Bürgerinnen und Bürgern entfernt zu sein, was zu repräsentativen deliberativen Formaten drängt – nationale Bürgerversammlungen zu spezifischen umstrittenen Fragen – statt zu kontinuierlichem lokalem Ko-Design. Die zentrale Herausforderung ist, die Empfehlungen eines breit repräsentativen, aber notwendigerweise kleinen deliberativen Gremiums in Legitimität für eine Entscheidung zu übersetzen, die eine Bevölkerung von Millionen betrifft, die nicht direkt teilnahmen; dies erfordert ungewöhnlich sorgfältige, transparente Rekrutierung und Berichterstattung, da der gesamte Legitimitätsanspruch der Übung darauf ruht, dass die Öffentlichkeit glaubt, das Gremium sei echt repräsentativ gewesen und echt angehört worden.

Sozialer Sektor und gemeinnützige Organisationen

Gemeinnützige und Organisationen des sozialen Sektors sind oft um eine Koproduktionsbeziehung als ihr Kernbetriebsmodell herum gegründet – Selbsthilfevereine, Selbsthilfe- und Genesungsgruppen und Gemeinschaftsorganisationen existieren häufig genau deshalb, weil die von einem Problem Betroffenen auch zentral für seine Lösung sind –, was diesem Sektor einen natürlichen Vorsprung bei den Konzepten dieses Themas gibt (siehe Thema 3.8 — Sozialer Sektor und Management gemeinnütziger Organisationen für die Governance-Strukturen, die dies unterstützen). Das charakteristische Risiko ist das Gegenteil dessen des Staates: Ein Fördergeber oder Vorstand kann einen echt koproduzierten Dienst still im Namen von Konsistenz oder Risikomanagement zu einem an Begünstigte gelieferten professionalisieren und die Gemeinschaftseigentümerschaft verlieren, die das Modell überhaupt erst wirksam machte.

Multilaterale und internationale Organisationen

Multilaterale und internationale Organisationen operieren am weitesten von einzelnen Bürgerinnen und Bürgern entfernt und erreichen sie typischerweise, falls überhaupt, durch nationale Regierungen, zivilgesellschaftliche Organisationen oder lokale Partner, was direkte Koproduktionsmechanismen schwerer durchführbar und leichter oberflächlich vorzutäuschen macht. Entwicklungsprogramme haben eine lange, dokumentierte Geschichte von Teilhabeübungen, die lokale Gemeinschaften konsultieren, ohne ihnen echte Autorität über Gestaltungs- oder Ressourcenentscheidungen zu geben; die glaubwürdige Version dieser Arbeit, verbunden mit der partizipativen Entwicklungsliteratur, die aus Ostroms Allmende-Forschung erwuchs, erfordert, echt einen Teil des Budgets oder der Gestaltungsautorität an lokale und Gemeinschaftsebene-Partner zu übertragen, nicht nur eine Zuhörübung durchzuführen, bevor die Zentrale entscheidet.

Häufige Fehlermuster

Konsultationstheater. Eine Organisation führt eine Konsultation, ein Bürgergremium oder eine Kommentierungsfrist durch, nachdem die inhaltliche Entscheidung effektiv bereits getroffen wurde, und keine sichtbare Änderung folgt, unabhängig davon, was Teilnehmende sagen. Dies kostet mehr als die Übung selbst: Teilnehmende, die schließen, ihr Beitrag sei dekorativ gewesen, werden beim nächsten Mal schwerer, nicht leichter, zu engagieren, und die Kunde eines hohlen Prozesses verbreitet sich durch Gemeinschaftsnetzwerke schneller als jede Einladung.

Koproduktion als kostenlose Arbeit behandeln. Eine Organisation gestaltet einen Dienst so um, dass er von Freiwilligenzeit, unbezahlter Betreuung oder bürgerschaftlichem Einsatz abhängt, ohne für die Schulung, Koordination und Unterstützung zu budgetieren, die dieser Einsatz braucht, und gleicht ihre Bücher effektiv aus, indem sie Kosten auf Haushalte überträgt, die sie am wenigsten absorbieren können. Dies erzeugt kurzfristige Einsparungen und ein längerfristiges Gerechtigkeitsproblem, da die Haushalte mit der geringsten freien Zeit diejenigen sind, denen die zusätzliche Last am härtesten trifft.

Die lautesten Interessengruppen mit den repräsentativen verwechseln. Offene, unstrukturierte Einladungen zur Teilhabe begünstigen systematisch Menschen mit Zeit, Selbstvertrauen und vorherigem institutionellem Vertrauen, was eine Teilhabebilanz erzeugt, die im Volumen robust aussieht, aber in der Zusammensetzung verzerrt ist. Auf diesem Beitrag aufgebaute Entscheidungen können bestehende Ungleichheiten eher verfestigen als korrigieren, weil die vom Status quo am schlechtesten bedienten Menschen oft am unwahrscheinlichsten unaufgefordert erscheinen.

Die professionelle Aufgabe gestalten und die bürgerschaftliche Aufgabe ignorieren. Dienste werden häufig mit intensiver Disziplin für die eigenen Prozesse der Organisation neugestaltet – Personalarbeitsabläufe, Fallmanagement, Datensysteme –, während der Schritt, den die Gestaltung von der Bürgerin oder dem Bürger verlangt (einen Brief verstehen, ein Formular ausfüllen, einen Termin wahrnehmen), keine vergleichbare Gestaltungsaufmerksamkeit erhält. Ergebnisse leiden dann aus Gründen, die die eigenen Leistungsdaten der Organisation nie zutage fördern, weil der Ausfallpunkt außerhalb dessen liegt, was die Organisation misst.

Das autorisierende Umfeld als durch bloße Rechtmäßigkeit befriedigt behandeln. Ein Programm erfüllt jede formale Anforderung – gesetzliche Konsultation, Vorstandsabzeichnung, Rechtsprüfung –, und seine Trägerinnen und Träger schließen, seine Legitimitätsfrage sei geklärt, während breite öffentliche Zustimmung tatsächlich erodiert ist oder sich nie gebildet hat. Diese Lücke tendiert dazu, im schlechtestmöglichen Moment zutage zu treten: als öffentlicher Widerstand, Nichtbefolgung oder Umkehr, sobald sich politische Bedingungen verschieben, statt als frühe Warnung, auf die die Organisation hätte reagieren können.

Reifegradmodell

Liste zur Überprüfung

• Interessengruppen-Karte für dieses Programm erstellt, einschließlich Steuerzahlerinnen und Steuerzahler, die nicht Nutzende sind, Lieferpartner und zukünftiger Generationen, wo relevant.
• Rolle der Bürgerin oder des Bürgers bei der Produktion des Ergebnisses (nicht nur beim Konsum des Dienstes) in der Programmgestaltung explizit gemacht.
• Koproduktionsaufgabe für Bürgerinnen und Bürger mit derselben Strenge gestaltet wie die professionelle Aufgabe (klare Sprache, geringe Reibung, mit echten Nutzerinnen und Nutzern getestet).
• Teilhabemechanismus gewählt, um zu den Einsätzen, der Umkehrbarkeit und dem Grad der Umstrittenheit der Entscheidung zu passen.
• Rekrutierungsmethode für jedes Gremium oder jede deliberative Übung gegen Bevölkerungsdaten auf Repräsentativität geprüft.
• Budget für die echten Kosten bürgerschaftlicher Teilhabe und Koproduktion zugewiesen, nicht als kostenlos behandelt.
• Autorität, die die Teilhabeübung tatsächlich hält, den Teilnehmenden von vornherein in klaren Worten mitgeteilt.
• Prozess vorhanden, um zu veröffentlichen, was sich infolge der Übung änderte und was nicht.
• Gerechtigkeitsimplikationen dessen, wer teilnimmt und wer nicht, überprüft (siehe Thema 3.5 — Gleichheit, Fairness, und Verteilungsgerechtigkeit).
• Legitimität getrennt von rechtlicher Konformität verfolgt, sodass ein prozedural solides, aber öffentlich nicht unterstütztes Programm sichtbar wird, bevor es scheitert.
• Ständige Teilhabe-Infrastruktur als Alternative zu einer einmaligen Übung für wiederkehrende Entscheidungen erwogen.

Hauptquellen

• Elinor Ostroms Arbeit zu Koproduktion und Allmende-Governance, besonders Governing the Commons (1990) und ihr Artikel von 1996 zu Koproduktion und Entwicklung, für die theoretische Grundlage von Bürgerinnen und Bürgern als Produzentinnen und Produzenten, nicht nur Konsumentinnen und Konsumenten, öffentlicher Ergebnisse.
• Tony Bovairds Artikel von 2007 in Public Administration Review zu Nutzer- und Gemeinschaftskoproduktion, für ein praktisches Rahmenwerk von Koproduktionsrollen über Dienste hinweg.
• Die vergleichende Arbeit der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) zu deliberativen demokratischen Institutionen, für empirische Evidenz, wie Bürgerversammlungen und verwandte Mechanismen gestaltet sind und wo sie gelingen oder scheitern.
• Der länderübergreifende Überblick der Weltbank über Bürgerhaushalte, für praktische Anleitung zur Durchführung bindender bürgerschaftlicher Haushaltsprozesse im großen Maßstab.
• Sherry Arnsteins Artikel von 1969 zur Leiter der Bürgerbeteiligung, für die grundlegende Typologie, die echte Teilhabe von Konsultation unterscheidet, die nichts ändert.

Referenzen

1. Stakeholder (corporate) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Stakeholder_(corporate)
2. Co-production (public services) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Co-production_(public_services)
3. Elinor Ostrom — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Elinor_Ostrom
4. Common-pool resource — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Common-pool_resource
5. Sherry Arnstein — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sherry_Arnstein
6. Deliberative democracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deliberative_democracy
7. Citizens' assembly — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Citizens%27_assembly
8. Participatory budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Participatory_budgeting
9. Participatory design — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Participatory_design
10. Ostrom, E. (1996). 'Crossing the Great Divide: Coproduction, Synergy, and Development' — World Development, 24(6), 1073–1087 — https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/0305750X9600023X
11. Bovaird, T. (2007). 'Beyond Engagement and Participation: User and Community Coproduction of Public Services' — Public Administration Review, 67(5), 846–860 — https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/j.1540-6210.2007.00773.x
12. Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/innovative-citizen-participation-and-new-democratic-institutions_339306da-en.html
13. Participatory Budgeting (Public Sector Governance and Accountability Series), edited by Anwar Shah — World Bank — https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/6640
14. Ostrom, E. (1990). Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action — Cambridge University Press.
15. Arnstein, S. R. (1969). 'A Ladder of Citizen Participation' — Journal of the American Institute of Planners, 35(4), 216–224.