Zwischenstaatliche Beziehungen und Föderalismus

Warum das für den öffentlichen Wert zählt

Eine Einwohnerin, die kein Schlagloch geflickt, keinen Schulplatz bestätigt, und keinen Leistungsantrag in derselben Woche bearbeitet bekommt, kümmert sich selten darum, welche Regierungsebene für welches Versagen verantwortlich ist. Sie erlebt eine Beziehung zum Staat, obwohl diese Beziehung in fast jedem Land tatsächlich mehrere Regierungen sind, die auf demselben Territorium handeln: eine nationale Regierung, eine oder mehrere regionale oder Landesregierungen, und eine Kommunalverwaltung, jede mit ihrer eigenen Wählerschaft, ihrem eigenen Budget, und oft ihrer eigenen politischen Partei an der Macht. Wenn diese Regierungen gut koordinieren, bemerkt eine Bürgerin die Nähte nie. Wenn sie es nicht tun, werden die Nähte zur Geschichte – eine Hochwasserreaktion, die ins Stocken gerät, weil keine einzelne Stelle Evakuierung und Unterbringung gemeinsam besitzt, oder eine Wohnpolitik, die eine nationale Regierung finanziert und für deren Nichtlieferung eine Kommunalverwaltung die Schuld trägt.

Dies ist ein von den anderen Problemen von Teil 3 getrenntes Problem. Thema 3.1 legt die Paradigmen dar, wie eine einzelne öffentliche Organisation geführt wird – Hierarchie, Markt, Netzwerk, Plattform (siehe Thema 3.1 — Systeme und Modelle der öffentlichen Verwaltung); dieses Thema stellt eine vorgelagerte Frage, darüber, welche Organisation überhaupt entscheidet, was, wenn Entscheidungsrechte über Ebenen verteilt sind, die unterschiedlichen Wählerschaften Rechenschaft ablegen und selten eine Haushaltszeile teilen. Thema 3.3 legt dar, wie eine einzelne Regierung ihren eigenen Haushalt aufstellt und ausführt (siehe Thema 3.3 — Öffentliche Finanzen und Haushaltsplanung); dieses Thema erweitert diese Maschinerie über Ebenen hinweg, in die Transfers, geteilten Steuern, und nicht finanzierten Mandate, die bestimmen, ob der Haushalt einer lokalen oder regionalen Regierung irgendeine Beziehung zu den ihr übertragenen Verantwortlichkeiten hat.

Die Einsätze sind aus einem praktischen Grund gestiegen: die meisten der schwierigsten Probleme des einundzwanzigsten Jahrhunderts – Klimaanpassung, die Pflegebedürfnisse einer alternden Bevölkerung, Wohnungsangebot, öffentliche Gesundheit – respektieren keine Verwaltungsgrenzen, doch die fiskalische und rechtliche Autorität, auf sie zu handeln, ist immer noch unter Regierungsebenen aufgeteilt, gestaltet für einen früheren Satz von Problemen. Eine Führungskraft, die nur das Mandat, Budget, und die Wählerschaft ihrer eigenen Ebene versteht, wird weiterhin entdecken, dass der öffentliche Wert, den sie zu schaffen versucht, von einer Entscheidung oder einem Geldtransfer abhängt, den jemand anderes kontrolliert.

Kernkonzepte

Föderalismus ist ein Regierungssystem, in dem Macht verfassungsrechtlich zwischen einer nationalen oder föderalen Regierung und konstituierenden regionalen Regierungen aufgeteilt ist – Staaten, Provinzen, Kantonen, oder Ähnlichem –, sodass keine Ebene einseitig die Autorität der anderen abschaffen kann; der Wikipedia-Artikel zu federalism rahmt dies als Kombination einer allgemeinen Regierungsebene mit regionalen Untereinheiten, während Regierungsmacht zwischen ihnen aufgeteilt wird. Ein Zentralstaat, im Gegensatz dazu, verleiht oberste Autorität einer einzelnen Zentralregierung, die untergeordnete Einheiten schaffen, neu ziehen, oder abschaffen kann und im Prinzip jede von ihr übertragene Macht rezentralisieren kann (siehe unitary state). Sehr wenige echte Systeme sitzen an einem der beiden reinen Extreme; die meisten besetzen ein Spektrum, mit einem vollständig zentralisierten Zentralstaat an einem Ende, einer Konföderation weitgehend souveräner Staaten, die per Vertrag kooperieren, am anderen (siehe confederation), und Föderationen und dezentralisierten Zentralstaaten, die den mittleren Boden besetzen.

Dezentralisierung (Devolution) ist die gesetzliche Übertragung spezifizierter Befugnisse von einer Zentralregierung auf eine subnationale Ebene, ohne dass die konstituierende Einheit den verfassungsrechtlich geschützten Status erwirbt, den die Regionen eines föderalen Staates halten (siehe devolution). Der praktische Unterschied zählt mehr, als es zunächst erscheint: ein dezentralisiertes Parlament oder eine Versammlung übt typischerweise Macht aus, die die nationale Legislative ihr durch einfaches Gesetz gewährte und im Prinzip ändern oder entziehen könnte, während die Befugnisse einer föderalen Region üblicherweise durch eine Verfassung geschützt sind, die die nationale Regierung nicht allein ändern kann. Home Rule beschreibt ein verwandtes, aber engeres Muster, üblich auf Stadt- oder Kolonialgebietsebene, in dem einem Rechtsraum Selbstverwaltungsautorität über seine eigenen lokalen Angelegenheiten von der höheren Ebene gewährt wird, die die letztendliche Souveränität behält (siehe home rule). Ein Land kann alle drei Muster gleichzeitig kombinieren – eine föderale Machtteilung zwischen nationaler und Landesregierung, Home Rule für seine größten Städte, und eine dezentralisierte Hauptstadtregierung –, weshalb das föderal/zentralstaatlich-Etikett auf der Verfassung eines Landes ein Ausgangspunkt für Analyse ist, nicht ihr Ende.

Subsidiarität ist das Prinzip, dass eine Entscheidung oder Funktion von der niedrigsten Regierungs- oder Organisationsebene gehandhabt werden sollte, die kompetent ist, sie effektiv zu handhaben, wobei höhere Ebenen nur eingreifen, wenn die niedrigere Ebene genuin nicht allein handeln kann (siehe subsidiarity). Es entstand in der katholischen Soziallehre und wurde später in die Vertragsgrundlage der Europäischen Union als regierendes Prinzip geschrieben, um zu entscheiden, wann die Union statt ihrer Mitgliedstaaten handeln sollte; der Reiz der Subsidiarität ist, dass sie eine vertretbare Antwort auf „welche Ebene sollte das entscheiden" gibt, die nicht davon abhängt, welche Ebene die Macht zufällig heute hält. Ihre Grenze ist, dass „kompetent, es effektiv zu handhaben" selten selbstverständlich ist und selbst ein umstrittenes politisches Urteil ist – eine nationale Regierung und eine Regionalregierung können beide aufrichtig glauben, sie, nicht die andere, seien die kompetente Ebene für dieselbe Funktion, und Subsidiarität liefert keinen mechanischen Schiedsrichter.

Fiskalischer Föderalismus ist das Teilfeld der öffentlichen Ökonomie, das sich damit befasst, welche Regierungsfunktionen und Einnahmeinstrumente zentralisiert und welche auf niedrigere Ebenen dezentralisiert werden sollten, und wie Geld zwischen Ebenen fließen sollte, sobald diese Zuordnung getroffen ist (siehe fiscal federalism). Der normative Standardausgangspunkt, mit dem Ökonomen Wallace Oates verbunden, hält, dass Umverteilung und makroökonomische Stabilisierung bei der Zentralregierung liegen sollten, weil eine großzügige Kommunalverwaltung die Menschen anzieht, die Hilfe brauchen, und die Steuerzahlerinnen abstößt, die sie finanzieren, während Zuteilung vieler öffentlicher Dienste besser lokal gehandhabt wird, weil Kommunalverwaltungen die Bereitstellung an lokale Präferenzen anpassen können, die eine nationale Regierung nicht so präzise beobachten kann. Dies ist eher eine normative Benchmark als eine Beschreibung, wie irgendein tatsächliches Land seine Funktionen zuordnet, und dieses Thema behandelt es als Linse, um zu fragen, warum eine Zuordnung davon abweicht, nicht als Regel, die irgendeine Regierung befolgen muss.

Vertikale fiskalische Unwucht ist das alltägliche praktische Problem, das fiskalischer Föderalismus zu lösen versucht: subnationalen Regierungen wird typischerweise mehr Ausgabenverantwortung zugewiesen, als ihre eigene Einnahmeerhebungskapazität finanzieren kann, weil die effizientesten, am schwersten zu umgehenden Steuerbasen – Einkommens- und Verbrauchssteuern vor allem – am leichtesten national zu verwalten sind, während viele der Dienste, die Bürgerinnen und Bürger am sichtbarsten brauchen, am billigsten lokal erbracht werden. Horizontale fiskalische Unwucht ist das begleitende Problem über Regionen derselben Ebene hinweg: eine ressourcenreiche Region oder ein wohlhabendes Ballungsgebiet kann weit mehr Einnahmen aus demselben Steuersatz erheben als eine ärmere Region, sodass einheitliche lokale Steuersätze wild ungleiche Dienstniveaus produzieren, sofern nichts dafür korrigiert. Der Finanzausgleich ist die Standardkorrektur: Geldtransfers von einer Zentralregierung an subnationale Regierungen, berechnet, um Unterschiede in der eigenen Einnahmeerhebungskapazität der subnationalen Regierungen oder in ihren Kosten, ein vergleichbares Dienstniveau bereitzustellen, auszugleichen, sodass eine Einwohnerin einer ärmeren Region einen breit ähnlichen Standard öffentlichen Dienstes erwarten kann wie eine Einwohnerin einer reicheren für eine breit ähnliche Steuerlast (siehe equalization payments). Kanada, Australien, Deutschland, und mehrere andere Föderationen betreiben formale, formelbasierte Finanzausgleichssysteme; die Formel selbst ist eines der politisch am meisten umkämpften Dokumente in jedem dieser Länder, weil jede Parameterwahl echtes Geld zwischen Regionen bewegt.

Ein zweckgebundener Zuschuss ist Geld, das eine höhere Regierungsebene einer niedrigeren zuweist, um einen spezifischen Dienst oder ein Projekt zu finanzieren, getrennt von unkonditioniertem Finanzausgleich, weil er üblicherweise Bedingungen trägt, wie das Geld ausgegeben wird (siehe grant-in-aid). Zuschüsse sitzen auf einem Spektrum von eng zweckgebunden – für ein benanntes Programm zweckgebunden, mit detaillierten Berichtsanforderungen – bis zu einem Pauschalzuschuss, der mehrere Zwecke mit breitem lokalem Ermessen darüber bündelt, wie innerhalb ihrer auszugeben ist; Zentralregierungen bevorzugen generell Ersteres, weil es ihnen erlaubt, Anerkennung zu beanspruchen und Standards durchzusetzen, während subnationale Regierungen generell Letzteres bevorzugen, weil es ihnen erlaubt, Ausgaben an genuin lokale Prioritäten anzupassen. Ein nicht finanziertes Mandat ist die Pathologie am zweckgebundenen Ende dieses Spektrums: eine höhere Regierungsebene verlangt von einer niedrigeren, einen Dienst zu erbringen oder einen Standard zu erfüllen, ohne ausreichende Einnahmen zu übertragen, um die zusätzlichen Kosten zu decken, effektiv die fiskalischen Konsequenzen einer politischen Entscheidung an eine Regierung exportierend, die sie nicht traf und oft nicht widerstehen kann.

Zwischenstaatliche Beziehungen ist der Oberbegriff für die laufende Maschinerie – formale Räte, stehende Ausschüsse, Finanzierungsvereinbarungen, informelles Verhandeln –, durch die Regierungen auf unterschiedlichen Ebenen Politik und Geld koordinieren, ohne dass eine der anderen in jeder Hinsicht untergeordnet ist (verwandt mit dem internationalen-Beziehungen-Sinn von Intergouvernementalismus, der Staaten als primäre Akteure in einem breiteren System behandelt, obwohl hier die „Staaten" die Ebenen innerhalb eines Landes sind). Kooperativer Föderalismus, manchmal „Marmorkuchen"-Föderalismus genannt, beschreibt das Muster, in dem nationale und subnationale Regierungen gemeinsam Programme gestalten und finanzieren, ihre Verantwortlichkeiten mischend, statt dass jede eine strikt getrennte „Schichtkuchen"-Domäne exklusiver Autorität besetzt (siehe cooperative federalism). Die meisten funktionierenden Föderationen und dezentralisierten Zentralstaaten operieren in der Praxis näher am Marmorkuchen-Muster, was auch immer ihre Verfassung formal beschreibt, weil wenige echte öffentliche Probleme – Gesundheit, Wohnen, Klimaanpassung – innerhalb der exklusiven Zuständigkeit einer Ebene liegen. Das breitere Konzept, das dieses gesamte Terrain benennt, formale Regierungsebenen und die Netzwerke nichtstaatlicher und internationaler Akteure umspannend, die zunehmend neben ihnen handeln, ist Mehrebenen-Governance, der Begriff, den Politikwissenschaftlerinnen für die vertikale und horizontale Verteilung von Autorität über staatliche und nichtstaatliche Stellen hinweg nutzen (siehe multi-level governance).

Bewährte Praktiken

1. Weisen Sie eine Funktion einer Regierungsebene mit dem passenden Geld zu, nicht mit später angehängtem Geld. Eine ohne passende Einnahmequelle oder Transfer heruntergereichte Verantwortlichkeit wird zu einem nicht finanzierten Mandat, und die Ebene, die sie erbte, wird entweder unterliefern oder Mittel von etwas anderem abzweigen, das dieselben Einwohnerinnen auch brauchen.
2. Veröffentlichen Sie die Finanzausgleichs- oder Transferformel, und die sie speisenden Daten, vor ihrer Anwendung. Eine berechnete, aber nicht veröffentlichte Formel lädt den oft berechtigten Verdacht ein, sie sei nachträglich angepasst worden, um ein politisch bequemes Ergebnis zu produzieren.
3. Trennen Sie unkonditionierten Finanzausgleich von zweckgebundener Programmfinanzierung in den Haushaltsdokumenten jeder beteiligten Ebene. Beides zu vermischen, macht es einer Legislative, einem Rat, oder einer Bürgerin unmöglich zu sehen, wie viel der Einnahmen einer Region genuin frei verfügbar ist und wie viel bereits vor Ankunft zweckgebunden ist.
4. Schreiben Sie einen Subsidiaritätstest in den Prozess zur Schaffung jeder neuen Funktion oder jedes Programms, nicht nur in eine Verfassungspräambel. Fragen Sie explizit, welche Ebene am besten positioniert ist, dies zu erbringen, und verlangen Sie, dass die Antwort verteidigt wird, statt standardmäßig auf die Ebene zurückzugreifen, die dieses Jahr zufällig Ersatzkapazität oder politischen Appetit hat.
5. Bauen Sie ein stehendes zwischenstaatliches Forum, bevor eine Krise eines erzwingt. Ein Rat oder Ausschuss, der bereits routinemäßig tagt, mit etablierten Beziehungen und Datenaustauschgewohnheiten, kann sich schnell bewegen, wenn ein echter Notfall eintrifft; einer, improvisiert während des Notfalls, verliert seine ersten kritischen Wochen an den Aufbau grundlegenden Vertrauens und Informationsflusses.
6. Kosten Sie die Compliance-Last eines Mandats auf der Ebene, die es erbringen muss, bevor Sie das Mandat gesetzlich verankern. Eine nationale oder regionale Regierung, die die Kosten eines Standards nur für ihr eigenes Budget schätzt, nicht für die subnationale Regierung, die ihn tatsächlich umsetzen muss, wird systematisch unterbepreisen, was sie verlangt.
7. Geben Sie subnationalen Regierungen einen echten Kanal, um eine Zuordnung oder Formel anzufechten, nicht nur eine Konsultation. Ein formaler Streitbeilegungs- oder Neuverhandlungsmechanismus, gelegentlich genutzt, ist weit weniger ätzend für Vertrauen als Jahre informellen Grolls ohne Weg zu einer bindenden Antwort.
8. Passen Sie das Steuerinstrument an die Ebene an, die es am besten verwalten kann, und akzeptieren Sie die folgende vertikale fiskalische Unwucht, statt sie wegzudenken. Einkommens- und Verbrauchssteuern werden üblicherweise effizienter national erhoben; vorzugeben, eine Kommunalverwaltung könne einen nationalen Finanzausgleichstransfer durch lokale Besteuerung derselben Basis ersetzen, reproduziert üblicherweise nur horizontale Ungleichheit in kleinerem Maßstab.
9. Berichten Sie Dienstergebnisse nach der tatsächlich verantwortlichen Regierungsebene, nicht nur nach der politisch sichtbaren. Bürgerinnen und Bürger machen die Regierung verantwortlich, die gerade vor ihnen steht, für ein Versagen, das in der Finanzierungs- oder Politikentscheidung einer anderen Ebene entstehen mag, und nur transparente, ebenenzugeordnete Berichterstattung lässt diese Schuld dort landen, wo sie hingehört.
10. Überprüfen Sie die funktionale Zuordnung periodisch, nicht nur, wenn eine Krise ihr Versagen offenbart. Demografischer Wandel, neue Technologie, und sich verschiebende Siedlungsmuster ändern über die Zeit, welche Ebene genuin am besten für eine Funktion positioniert ist, und eine Zuordnung, die eine Generation zuvor Sinn ergab, kann still aufhören zu passen, ohne dass irgendjemand entscheidet, sie zu ändern.
11. Gestalten Sie zwischenstaatliche Transfers so, dass sie über einen Mehrjahreshorizont vorhersehbar sind, nicht jährlich von Grund auf neu verhandelt. Eine subnationale Regierung kann Kapitalinvestition oder eine Mehrjahres-Personalstrategie nicht gegen einen Transfer planen, der jeden einzelnen Haushaltszyklus die Größe oder Bedingung ändern könnte.

Fragen zur Diskussion mit Ihrem Team

Welche unserer Kernfunktionen hängen genuin von einer Entscheidung, einem Transfer, oder einer Genehmigung einer anderen Regierungsebene ab, und verfolgen wir diese Abhängigkeit explizit? Viele Organisationen entdecken diese Abhängigkeit erst, wenn eine Verzögerung andernorts ein Programm ins Stocken bringt, das sie ansonsten für die Erbringung vorbereitet hatten. Nutzen Sie diese Frage, um Funktion für Funktion zu kartieren, wo die tatsächlichen Entscheidungsrechte und das Geld sitzen, nicht wo das eigene Mandat Ihrer Organisation formal beginnt und endet. Diskutieren Sie, welche dieser Abhängigkeiten in den letzten zwei Jahren eine Verzögerung oder eine öffentliche Beschwerde verursacht hat, und ob jemand die Beziehung mit der Regierungsebene auf der anderen Seite davon besitzt. Falls niemand es tut, ist das selbst der Befund.

Wenn sich unsere Finanzierungsformel oder Transfervereinbarung nächstes Jahr ungünstig änderte, wie viel unseres aktuellen Dienstniveaus könnten wir aufrechterhalten, und für wie lange? Subnationale und dezentralisierte Stellen können besonders Jahre an Dienstverpflichtungen auf einem Transfer aufbauen, den sie nicht kontrollieren und nicht leicht prognostizieren können. Nutzen Sie diese Frage, um zu testen, wie exponiert Ihr aktuelles Budget gegenüber einer plausiblen Änderung der Formel, der zugrunde liegenden Daten, oder der politischen Stimmung dahinter ist. Diskutieren Sie, welche Rücklage, welcher Notfallplan, oder welche Diversifizierung diese Exponierung bedeutsam reduzieren würde, und ob der Aufbau davon realistisch angesichts Ihrer aktuellen fiskalischen Position ist.

Wo eine Funktion formal zwischen Ebenen geteilt ist, ist es für eine Einwohnerin, und für uns, klar, wer tatsächlich für das Ergebnis rechenschaftspflichtig ist? Kooperative oder „Marmorkuchen"-Vereinbarungen liefern echte Koordinationsnutzen, können aber auch jeder Ebene erlauben, still auf die andere zu zeigen, wenn etwas schiefgeht. Nutzen Sie diese Frage, um eine genuin geteilte Funktion zu wählen – Wohnen, öffentliche Gesundheit, Notfallreaktion sind übliche Beispiele – und zu verfolgen, was in der Praxis geschieht, wenn sie scheitert. Diskutieren Sie, ob eine Einwohnerin benennen könnte, wer rechenschaftspflichtig ist, und falls die ehrliche Antwort nein ist, diskutieren Sie, wie eine klarere Aufteilung der Rechenschaftspflicht, selbst innerhalb eines geteilten Erbringungsmodells, aussehen würde.

Wurde uns ein Mandat auferlegt, oder von uns einer anderen Ebene, ohne passendes Geld, und was kostete das die Ebene, die es erhielt, tatsächlich? Nicht finanzierte Mandate sind leicht zu schaffen und schwer zu bemerken von der Ebene, die sie schuf, weil der fiskalische Schmerz anderswo landet. Nutzen Sie diese Frage, um mindestens ein laufendes Beispiel in beide Richtungen zu identifizieren – eine Anforderung, die Ihre Organisation ohne volle Finanzierung erfüllen muss, oder eine, die sie einer niedrigeren Ebene auferlegt hat. Diskutieren Sie, was es bräuchte, das Mandat entweder ordentlich zu finanzieren oder die Anforderung formal zu lockern, und warum keines von beidem bisher geschehen ist.

Haben wir eine stehende Beziehung zu den Regierungsebenen über und unter uns, oder nur eine Ad-hoc-Beziehung, die sich während einer Krise oder Finanzierungsverhandlung aktiviert? Eine nur unter Druck gebaute Beziehung startet von einer Position gegenseitigen Misstrauens genau in dem Moment, in dem Vertrauen am meisten gebraucht wird. Nutzen Sie diese Frage, um zu inventarisieren, welche stehenden Foren, Ausschüsse, oder regelmäßigen Kontakte tatsächlich zwischen Ihrer Organisation und den angrenzenden Regierungsebenen existieren, von denen sie abhängt. Diskutieren Sie, ob diese Foren echte Entscheidungsautorität haben oder rein konsultativ sind, und welcher eine konkrete Schritt die Beziehung widerstandsfähiger machen würde, bevor die nächste Krise kommt, nicht während ihr.

Wo Subsidiarität nahelegen würde, dass eine andere Ebene eine Funktion halten sollte, die wir derzeit halten, oder umgekehrt, was hält die Neuzuordnung auf? Funktionale Zuordnungen bestehen oft weit über den Punkt fort, an dem sie Sinn ergaben, weil Neuzuordnung das Budget, den Personalbestand, oder die politische Sichtbarkeit von jemandem bedroht, selbst wenn der Fall für Änderung solide ist. Nutzen Sie diese Frage, um ehrlich eine Funktion zu benennen, die derzeit auf der „falschen" Ebene nach einem Subsidiaritätstest gehalten wird, in beide Richtungen. Diskutieren Sie, was wahr sein müsste – politisch, fiskalisch, administrativ –, damit diese Neuzuordnung tatsächlich geschieht, und ob es sich angesichts dieser Hindernisse zu verfolgen lohnt.

In der Praxis: ein Beispiel für öffentlichen Wert

Eine binnenländische, mittelgroße Föderation – fiktiv, illustrativ für ein wiederkehrendes Muster statt ein Bericht über ein reales Land – stand einer wiederkehrenden Waldbrandsaison gegenüber, die über ein Jahrzehnt länger und zerstörerischer geworden war, ein Katastrophenreaktionssystem belastend, aufgeteilt, wie in den meisten Föderationen, über drei Ebenen: eine nationale Regierung, die die größten Löschflugzeuge und Notstandserklärungsbefugnisse kontrollierte, regionale Landesregierungen, die das meiste Waldland besaßen und die professionellen Feuerwehrdienste betrieben, und Kommunalverwaltungen, verantwortlich für Evakuierungsanordnungen und Unterbringung innerhalb ihrer eigenen Grenzen. Jede Ebene hatte ihr eigenes Budget, ihre eigene gewählte Führung, und, in einem schlechten Jahr, ihren eigenen Anreiz, als entschlossen handelnd gesehen zu werden, statt zu warten, dass eine andere Ebene zuerst handelt.

Die vorherige Feuersaison hatte die Kosten dieser Fragmentierung scharf offenbart: eine Landesregierung hatte nationale Luftunterstützung zwei Tage angefordert, bevor ein Feuer in ein besiedeltes Gebiet überging, aber die Anfrage saß in einem informellen Kanal ohne stehendes Protokoll, und das Flugzeug traf erst ein, nachdem Evakuierung bereits allein unter kommunaler Autorität begonnen hatte, mit Unterkünften, die der zweckgebundene Zuschuss des Landes für Notfallvorsorge für eine kleinere, historische Durchschnittsfeuersaison finanziert hatte, statt für den Maßstab, den die Region nun erlebte. Eine anschließende Untersuchung fand, dass keine einzelne Regierungsebene nach ihren eigenen Begriffen versagt hatte; jede hatte innerhalb ihrer eigenen kompetenten Autorität unter den bestehenden Subsidiaritätsannahmen operiert. Die Koordination selbst hatte versagt, weil kein stehendes Forum existierte, um einen nationalen Vermögenswert, einen regionalen Feuerwehrdienst, und eine kommunale Evakuierungsanordnung in den Stunden zu versöhnen, die tatsächlich zählten.

Vor der nächsten Saison verhandelten die drei Ebenen einen stehenden zwischenstaatlichen Feuerreaktionspakt, ganzjährig vierteljährlich tagend statt nur, wenn bereits ein Feuer brannte, mit einem vorab vereinbarten Auslöser für nationale Luftunterstützungsanfragen, der die informelle, Ad-hoc-Verhandlung aus den kritischen frühen Stunden eines Notfalls entfernte. Der Pakt überarbeitete auch die Notfallvorsorge-Zuschussformel des Landes, um Unterbringungskapazität an einen rollierenden Fünfjahresdurchschnitt der Feuerschwere zu indexieren, statt an eine feste historische Basislinie, gemeinsam finanziert durch eine nationale Aufstockung und einen Landesbeitrag, sodass die Fehlpassung zwischen finanzierter Kapazität und tatsächlichem Risiko sich nicht einfach wiederholen würde, während sich das Klima weiter verschob.

Als die nächste schwere Feuersaison eintraf, löste der vorab vereinbarte Auslöser nationale Luftunterstützung einen vollen Tag früher aus, als es die informelle Anfrage des Vorjahres getan hatte, und kommunale Unterkünfte, an die überarbeitete Formel angepasst, hielten Kapazität durch die schlimmste Woche ohne den Überlauf, den das Vorjahr produziert hatte. Der Nachbericht der nationalen Regierung schrieb das verbesserte Ergebnis dem stehenden Pakt zu, nicht der individuellen Kompetenz irgendeiner einzelnen Ebene – dieselben drei Regierungsebenen, mit denselben formalen Befugnissen wie zuvor, koordinierend durch eine vor der Krise gebaute Struktur statt während ihr improvisiert.

Vier Sektorperspektiven

Kommunalverwaltung

Die Kommunalverwaltung sitzt am scharfen Ende der meisten zwischenstaatlichen Vereinbarungen: sie erbringt viele der Dienste, mit denen Bürgerinnen und Bürger täglich interagieren, kontrolliert aber häufig nur einen kleinen Anteil der Einnahmen, die diese Dienste erfordern, was sie strukturell abhängig von Transfers, Zuschüssen, oder einer geteilten Steuerbasis macht, deren Satz sie nicht setzt. Der Verhandlungshebel einer Kommunalverwaltung ist üblicherweise schwächer als der einer regionalen oder nationalen Regierung, sodass die praktische Disziplin für lokale Führungskräfte weniger darum geht, das zwischenstaatliche System zu gestalten, als präzise und öffentlich zu dokumentieren, wo ein Mandat oder ein Dienststandard ohne passende Finanzierung angekommen ist, sodass der Fall für eine bessere Regelung verfügbar ist, wenn sich die Gelegenheit zur Neuverhandlung ergibt.

Nationale Regierung

Die nationale Regierung hält üblicherweise die verfassungsrechtliche oder gesetzliche Macht, die gesamte Zuordnung von Funktionen und die Finanzausgleichs- oder Transferformeln zu gestalten, die sie finanzieren, was sie zur Ebene macht, die am fähigsten ist, eine strukturelle Unwucht zu beheben, und zur Ebene, die am meisten versucht ist, eine bestehen zu lassen, weil eine vertikale fiskalische Unwucht, die subnationale Regierungen abhängig hält, sie auch politisch gefügig hält. Die eigentümliche Disziplin auf dieser Ebene ist, der Versuchung zu widerstehen, zweckgebundene Zuschüsse als Ersatz für echte dezentralisierte Autorität zu nutzen – Dezentralisierung anzukündigen, während man durch Zweckbindung und Berichtsbedingungen die meisten der tatsächlichen Entscheidungsrechte behält, die eine dezentralisierte Funktion übertragen sollte.

Sozialer Sektor und gemeinnützige Organisationen

Gemeinnützige Organisationen und Nichtregierungsorganisationen haben selten verfassungsrechtlichen Stand in einem zwischenstaatlichen System, erbringen aber routinemäßig Dienste, von einer Regierungsebene beauftragt, während sie unter regulatorischen oder Lizenzierungsregimen operieren, gesetzt von einer anderen, und eine Politikänderung auf einer der beiden Ebenen kann die Erbringung stören, ohne dass eine der Regierungen die Störung als ihre eigene Verantwortung behandelt. Die eigentümliche Disziplin hier ist, zu verfolgen, welche Regierungsebene tatsächlich jeden ein Programm betreffenden Hebel kontrolliert – Finanzierung, Regulierung, Lizenzierung, Bauplanung –, weil ein auf die falsche Ebene gerichteter Interessenvertretungs- oder Eskalationsversuch, wie gut auch immer argumentiert, das Ergebnis nicht bewegen wird, ein von der Finanzierungsmodell-Fragmentierung getrenntes Risiko, das Thema 3.8 — Sozialer Sektor und Management gemeinnütziger Organisationen von der eigenen Einnahmenseite der Organisation untersucht (siehe Thema 3.8 — Sozialer Sektor und Management gemeinnütziger Organisationen).

Multilaterale und internationale Organisationen

Multilaterale und internationale Stellen fügen eine weitere Ebene über der nationalen Regierung hinzu, eine, in der Mitgliedstaaten formale Souveränität behalten, aber spezifizierte Entscheidungsrechte gebündelt haben, was Subsidiarität zu einer expliziten, umstrittenen Gestaltungsfrage macht statt einer Hintergrundannahme – die vertragsbasierte Nutzung des Prinzips durch die Europäische Union, um zu entscheiden, wann die Union statt eines Mitgliedstaats handeln sollte, ist das klarste funktionierende Beispiel dafür im supranationalen Maßstab. Weil eine multilaterale Stelle eine nationale Regierung nicht auf die Weise zwingen kann, wie eine nationale Regierung eine subnationale zwingen kann, ist ihr Äquivalent zu einem zwischenstaatlichen Transfer üblicherweise zweckgebundene Entwicklungsfinanzierung oder technische Unterstützung, und ihr Äquivalent zu einem nicht finanzierten Mandat ist eine Vertragsverpflichtung oder ein Standard, zu dem sich ein Mitgliedstaat verpflichtet, ohne die Finanzierung zu erhalten, um ihn vollständig umzusetzen.

Häufige Fehlermuster

Das nicht finanzierte Mandat. Eine höhere Regierungsebene erlässt einen Standard oder eine Diensverpflichtung für eine niedrigere Ebene, ohne ausreichende Einnahmen zu übertragen, um sie zu decken, oft weil die höhere Ebene die politische Anerkennung für den Standard erhält, während die niedrigere Ebene die fiskalischen und Erbringungskosten absorbiert. Die Kosten sind entweder ein still unterlieferter Standard, eine Dienstkürzung andernorts im Budget der niedrigeren Ebene, um das Mandat quer zu subventionieren, oder eine langsame Anhäufung lokaler Schulden, die irgendwann zu einer Krise wird, die niemand auf nationaler Ebene antizipierte, weil es nie ihre Bilanz war.

Schuldverschiebung über eine geteilte Funktion. Wenn eine Funktion gemeinsam erbracht oder unklar zwischen Ebenen aufgeteilt wird, hat jede Regierung bei einem sichtbaren Versagen einen Anreiz, die Ursache der Entscheidung oder Finanzierung der anderen Ebene zuzuschreiben statt der eigenen, und eine das Versagen erlebende Bürgerin hat keine Möglichkeit, die Behauptung zu beurteilen. Die Kosten verstärken sich über die Zeit, während öffentliches Vertrauen in die Regierung allgemein erodiert, nicht in eine spezifische Ebene, weil die Nähte zwischen Ebenen für die Person, die das Versagen tatsächlich betrifft, unsichtbar sind.

Eine über ihre Relevanz hinaus eingefrorene Formel. Eine Finanzausgleichs- oder Transferformel, einmal verhandelt, wird tendenziell politisch schwer zu revisitieren, weil jede Änderung Gewinnerinnen und Verliererinnen unter subnationalen Regierungen schafft, die einer Änderung widerstehen, die ihre Zuweisung reduziert, selbst wenn die Formel aktuelle Kosten oder Kapazitäten nicht mehr widerspiegelt. Die Kosten sind eine wachsende Lücke zwischen den Annahmen der Formel und der Realität, jahrelang sichtbar, bevor irgendjemand den politischen Willen hat, sie neu zu verhandeln, zu welchem Zeitpunkt die von ihr unterversorgten Regionen oft weiter zurückgefallen sind, als es eine rechtzeitige Korrektur erlaubt hätte.

Rezentralisierung als Koordination verkleidet. Eine einer Krise gegenüberstehende nationale oder regionale Regierung, oder eine, die einfach mehr Kontrolle sucht, kann einen echten Koordinationsbedarf als Rechtfertigung nutzen, um dezentralisierte Autorität zu entziehen oder einen Pauschalzuschuss durch eng zweckgebundene Finanzierung zu ersetzen, eine Subsidiaritätsumkehr als Effizienzverbesserung präsentierend. Die Kosten sind ein Verlust der lokalen Reaktionsfähigkeit, die die ursprüngliche Dezentralisierung einfangen sollte, oft ohne dass der versprochene Effizienzgewinn tatsächlich eintritt, da das lokale Wissen der niedrigeren Ebene nicht zusammen mit dem Entscheidungsrecht nach oben übertragen wird.

Koordination erst nach der Krise erfunden. Stehende zwischenstaatliche Foren sind administrativ unglamourös und leicht zu entfinanzieren oder in ruhigen Zeiten auslaufen zu lassen, sodass viele Systeme keinen funktionierenden Koordinationsmechanismus haben, bis ein Notfall einen unter Zeitdruck erzwingt. Die Kosten werden genau in den Stunden bezahlt, in denen Koordination am meisten zählt, wie das durchgearbeitete Beispiel oben illustriert, weil informelle, improvisierte Koordination zwischen Ebenen, die normalerweise nicht zusammenarbeiten, messbar langsamer ist als eine stehende Beziehung mit vorab vereinbarten Auslösern und Protokollen.

Reifegradmodell

Liste zur Überprüfung

• Kartieren Sie jede Kernfunktion, die Ihre Organisation erbringt, gegen die Regierungsebene, die sie tatsächlich finanziert oder genehmigt.
• Bestätigen Sie, ob irgendein aktuelles Mandat, unter dem Sie operieren, oder das Sie einer anderen Ebene auferlegen, nicht finanziert ist, und um wie viel.
• Lokalisieren Sie die veröffentlichte Formel, falls eine existiert, hinter jedem Transfer oder Finanzausgleich, den Ihre Organisation erhält oder gewährt.
• Identifizieren Sie das stehende zwischenstaatliche Forum, falls vorhanden, relevant für die Kernabhängigkeiten Ihrer Organisation, und bestätigen Sie, dass es echte Entscheidungsautorität hat.
• Testen Sie die Exponierung Ihres aktuellen Budgets gegenüber einer plausiblen ungünstigen Änderung einer Transferformel oder Finanzierungsbedingung.
• Wenden Sie einen Subsidiaritätstest auf mindestens eine Funktion an, die derzeit auf einer Ebene gehalten wird, die möglicherweise nicht mehr die beste Passung ist.
• Bestätigen Sie, dass öffentliche Berichterstattung zu jeder gemeinsam erbrachten Funktion Verantwortung klar nach Ebene zuordnet.
• Etablieren oder erneuern Sie einen Kanal, durch den eine niedrigere Ebene eine Zuordnung oder Formel formal anfechten kann.
• Überprüfen Sie, ob ein von Ihrer Organisation verwalteter zweckgebundener Zuschuss stattdessen ein Pauschalzuschuss sein könnte, ohne legitime Aufsicht zu verlieren.
• Bauen oder erneuern Sie ein vorab vereinbartes Auslöserprotokoll für die zwischenstaatliche Koordination, die in der nächsten Krise am wahrscheinlichsten gebraucht wird.

Hauptquellen

• OECD, Network on Fiscal Relations across Levels of Government (das „fiskalischer-Föderalismus-Netzwerk") — vergleichende Politikanalyse, die OECD Fiscal Decentralisation Database, und die OECD Fiscal Federalism Studies-Reihe zu zwischenstaatlichen fiskalischen Beziehungen unter OECD-Mitgliedstaaten.
• Weltbank, Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — länderübergreifendes Wissen und operative Leitlinien zu Dezentralisierung, Mehrebenen-Governance, und zwischenstaatlichen fiskalischen Transfers.
• Internationaler Währungsfonds, Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — IWF-Arbeitspapier zur Gestaltung zwischenstaatlicher fiskalischer Rahmenwerke, Transfers, und subnationaler Kreditaufnahmeregeln.
• Internationaler Währungsfonds, Fiscal Federalism in Theory and Practice — Referenzband zur Theorie und internationalen Praxis der Zuordnung von Ausgaben- und Einnahmefunktionen über Regierungsebenen hinweg.
• Wallace E. Oates, Fiscal Federalism — die grundlegende ökonomische Darlegung des normativen Falls, Stabilisierung und Umverteilung der Zentralregierung zuzuordnen und Zuteilung der subnationalen Regierung.

Referenzen

1. Federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Federalism
2. Unitary state — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Unitary_state
3. Confederation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Confederation
4. Devolution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Devolution
5. Home rule — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Home_rule
6. Subsidiarity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidiarity
7. Fiscal federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_federalism
8. Equalization payments — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Equalization_payments
9. Grant-in-aid — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant-in-aid
10. Intergovernmentalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergovernmentalism
11. Cooperative federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cooperative_federalism
12. Multi-level governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multi-level_governance
13. Network on Fiscal Relations across Levels of Government — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/fiscal-federalism-network.html
14. Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/decentralization-and-intergovernmental-relations-global-solutions-groups
15. Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/wp/issues/2018/12/10/designing-sound-fiscal-relations-across-government-levels-in-decentralized-countries-46425
16. Fiscal Federalism in Theory and Practice — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/books/issues/2016/12/30/fiscal-federalism-in-theory-and-practice-2310