Avalikud finantsid ja eelarvestamine

Miks see avaliku väärtuse jaoks oluline on

Iga rahandusdirektor, kes on viinud kulutuste vooru kabinetile, volikogule või juhatusele, on näinud sama mustrit: osakonnad saabuvad rohkemate nõuetega, kui ümbrik mahutab, igaüks omal moel kaitstav, ja keegi peab otsustama, millised kaotavad. See otsus ei ole tehniline jääk, mis jääb pärast poliitika seadmist – see on koht, kus poliitika muutub reaalseks. Programm, mis eksisteerib ainult strateegiadokumendis, ei ole kellelegi nõuet esitanud; programm, mille rida on heakskiidetud eelarves, on, ja seda rida saab jälgida, auditeerida ja kaitsta või rünnata.

See on ka koht, kus strateegiline kolmnurk lakkab olemast abstraktsioon. Kulutuse ettepanek võib omada tugevat legitiimsust ja toetust, veenvat väärtuspakkumist ja tõelist tegevussuutlikkust ning siiski kaotada eelarvevoorus ettepanekule, millel on kõigist kolmest vähem, kuid parem koht poliitilises kalendris (vt Teema 1.2 — Strateegiline kolmnurk: legitiimsus, väärtus ja suutlikkus). Avalikud finantsid ja eelarvestamine on areen, kus see mittevastavus kas parandatakse, distsiplineeritud protsessiga, mis testib nõudeid nende teenete põhjal, või kinnistatakse protsessiga, mis premeerib seda, kes karjus valjemini või saabus esimesena.

Panused on teravnenud peaaegu igat tüüpi avaliku ja sotsiaalsektori organisatsiooni jaoks. Aeglasem kasv, kõrgemad võlateenindamise kulud, vananev elanikkond ja kliimaga kohanemise kulud on enamikus jurisdiktsioonides ümbrikut kitsendanud just siis, kui kodanikud ootavad sellest rohkem, nii et eelarveprotsessi kvaliteet, mitte ainult selles oleva raha hulk, määrab üha enam, kas organisatsioon suudab oma vahendite piires avalikku väärtust luua. Selle õigesti saamine ei ole raamatupidamine, mis on kinnitatud avaliku juhtimise tegeliku töö külge; maksustamine ja kulutamine on ise kaks võimsaimat instrumenti, mis avalikul organil avaliku väärtuse loomiseks on, ja eelarve on dokument, mis otsustab, kuidas neid kasutatakse.

Põhimõisted

Eelarve on kava, mis tavaliselt hõlmab eelarveaastat ja sätestab valitsuse, ameti või organisatsiooni oodatud tulu ja volitatud kulutused; Vikipeedia artikkel valitsuse eelarve raamib seda kui prognoosi, mis on ka poliitikainstrument, kahekordne iseloom, mis kulgeb läbi selle teema. Avalikud finantsid on laiem valdkond, mis uurib, kuidas valitsused tulu koguvad, seda jaotavad ja võlga haldavad ning kuidas need valikud mõjutavad stabiilsust ja jaotust ühiskonnas (vt avalikud finantsid); see teema keskendub kitsamale operatiivsele masinavärgile, eelarveprotsessile endale.

Eelarvetsüklil on neli korduvat faasi ja enamik avalike finantside ebaõnnestumisi võib jälgida nõrkuseni ühes konkreetses faasis, mitte süsteemis tervikuna. Koostamine on täidesaatva võimu etapp: rahandusministeerium või riigikassa seab eelarve ülempiiri, kulutavad organid pakuvad selle vastu ja täitevvõim peab enne avalikuks saamist läbirääkimisi sisemiselt ettepaneku üle. Kinnitamine on seadusandlik etapp: ettepanekut uuritakse, muudetakse ja võetakse vastu, tavaliselt assigneeringute seaduse kaudu, ilma milleta enamikus süsteemides raha riigikassast seaduslikult lahkuda ei saa; kus seadusandja jätab tähtaja vahele, kasutavad paljud jurisdiktsioonid jätkuresolutsiooni või samaväärset ajutist lahendust kulutuste volituse hoidmiseks eelmise aasta tasemel. Täitmine on etapp, kus vastu võetud eelarvet tegelikult kulutatakse: vahendid vabastatakse, kohustusi jälgitakse volitatud piiride suhtes ja aastasiseseid kohandusi tehakse, kui asjaolud muutuvad. Audit sulgeb tsükli, uurides, kas raha kulutati nii, nagu volitatud, ja üha enam, kas see saavutas lubatu; see teema käsitleb auditit ainult sulgeva faasina, kuna selle ümber olev vastutusarhitektuur on Teema 3.4 — Vastutus, läbipaistvus ja legitiimsus koduterritoorium (vt Teema 3.4 — Vastutus, läbipaistvus ja legitiimsus).

Fiskaalreeglid on arvulised piirangud eelarve koondnäitajatele, kehtestatud seaduses, põhiseaduses või siduvas poliitikas, mis on mõeldud püsiva puudujäägi kallutatuse ärahoidmiseks – valitsuste hästi dokumenteeritud kalduvuse kulutada rohkem, kui nad koguvad, eriti valimisaastatel. Rahvusvahelise Valuutafondi Fiskaalasjade osakond klassifitseerib fiskaalreeglid neljaks laiaks tüübiks: eelarvetasakaalu reeglid, mis nõuavad tasakaalustatud eelarvet või piiravad puudujääki; võlareeglid, mis piiravad valitsuse võlga, sageli väljendatud võla ja SKP suhtena (sisemajanduse koguprodukt, SKP, on riigi kogu majandusliku toodangu standardmõõt); kulutuste reeglid, mis piiravad kulutuste kasvu; ja tulureeglid, mis reguleerivad ootamatut tulu või tulude puudujääki. Mõned jurisdiktsioonid põimivad tasakaalustatud eelarve nõude otse põhiseaduslikku õigusesse – „tasakaalustatud eelarve muudatus", terminis, mida kasutatakse seal, kus seda on kõige avalikumalt arutatud –, samal ajal kui teised tuginevad tavalisele seadusele või poliitilisele kohustusele.

Kompromiss iga fiskaalreegli sees on usaldusväärsuse ja paindlikkuse vahel. Jäik reegel on lihtsam jõustada ja raskem vältida, mistõttu see rahustab laenuandjaid ja maksumaksjaid, et võlg ei spiraalitse; kuid reegel, mis sunnib kärpeid või maksutõuse täpselt siis, kui majandus on nõrk, muudab fiskaalpoliitika protsüklilisks – tugevdades majandustsüklit – mitte vastutsüklilisks, mustriks, mida üldiselt eelistatakse makromajanduslikuks stabiliseerimiseks. Tavaline abinõu on eelnevalt määratletud erandiklausel: sätestatud tingimused, nagu majanduslangus või väljakuulutatud hädaolukord, mille all reegel ametlikult peatatakse, mitte vaikselt eiratakse, nii et paindlikkus säilib ilma järgmise šoki usaldusväärsust hävitamata.

Keskmise tähtajaga kulutuste raamistik (MTEF) seob ühe aasta eelarve veerev mitmeaastase fiskaalkavaga, tavaliselt kolmest viieni aastat, nii et otsus sel aastal tehakse selle tagajärgede nähtavusega järgnevatel aastatel. Oma standardkujul ühendab MTEF ülalt-alla ressursiümbriku – mida riik usutavalt kulutada saab, arvestades oma fiskaalreeglit ja tuluprognoosi – alt-üles praeguste kohustuste kuludega, ühitades need kaks enne varu jaotamist uutele prioriteetidele. Lõuna-Aafrika võttis kasutusele ühe esimesi doonori survest sõltumatult välja töötatud MTEF-e oma 1998. aasta eelarves ja Maailmapank ehitas lähenemise hiljem oma standardsesse avalike finantside juhisesse valitsuste jaoks üldiselt; ilma selleta võib eelarve kinnitada programmi, mis on viieaastase kohustuse kolmandal aastal taskukohatu, sest miski protsessis polnud märkamiseks kavandatud.

Järkjärguline eelarvestamine võtab eelmise aasta assigneeringu lähtepunktiks ja peab läbirääkimisi ainult muutuse suuruse üle, mitte ei põhjenda uuesti baasi. Inkrementalism on avalikus eelarvestamises hästi dokumenteeritud, sest see on halduslikult odav ja poliitiliselt hallatav – iga väljakujunenud programmil on kaitsjad ja ainult marginaali üle läbirääkimine väldib iga võitluse igal aastal uuesti avamist –, kuid see lubab ka aegunud programmil, kui see on kord baasi põimitud, määramata ajaks püsida, sest ükski protsessi osa ei küsi kunagi, kas see peaks üldse eksisteerima.

Nullpõhine eelarvestamine vastab sellele nõrkusele, nõudes, et iga programm põhimõtteliselt põhjendaks oma täielikku rahastust nullist igal tsüklil, mitte ainult oma juurdekasvu. Välja töötatud juhtimistehnikana 1970. aastatel (vt nullpõhine eelarvestamine), on see võimas, kuid kallis õigesti läbi viia kogu eelarve ulatuses igal aastal, nii et enamik organisatsioone, mis seda tõsiselt kasutavad, rakendavad seda valikuliselt, ühele sektorile rotatsiooni alusel, mitte kõigele korraga.

Programmi- ja tulemuspõhine eelarvestamine klassifitseerib kulutused selle järgi, mida need peavad saavutama – programm või väljund –, mitte ainult traditsioonilise kirjepõhise kontoplaani (palgad, tarvikud, kapital) järgi. Tulemuspõhine eelarvestamine seob rahastustasemed, vähemalt nominaalselt, oodatud või saavutatud tulemustega, nihutades vestlust „kui palju see maksis" juurest „mida see ostis" juurde, kuigi seos tulemusandmete ja tegeliku jaotusotsuse vahel on sageli lõdvem, kui silt vihjab, ja võib tekitada vastupidiste stiimulite probleeme, mida Teema 3.11 — Kvaliteedi, ohutuse ja tulemuslikkuse juhtimine sügavuti uurib (vt Teema 3.11 — Kvaliteedi, ohutuse ja tulemuslikkuse juhtimine).

Maks ja kulutamine kui instrumendid, mitte ainult raamatupidamiskanded on raamistik, mida see teema kogu aeg rõhutab. Fiskaalpoliitika käsitleb eelarve mõlemat poolt aktiivsete hoobadena: lastehoiu maksusoodustus ja otsene lastehoiu kulutusprogramm võivad taotleda sama avaliku väärtuse eesmärki erinevate instrumentide kaudu ning pädev eelarveprotsess võrdleb neid selle alusel, mitte ei käsitle maksu kui fikseeritud tausta kulutusotsusele. Puudujäägiga kulutamine, kus kulutused ületavad tulu perioodil, on üks selline hoob, mitte lihtsalt distsipliini ebaõnnestumine; tõeline debatt, mida kajastab Vikipeedia artikkel puudujäägiga kulutamine, on selle üle, millal ja kui palju on see sobiv, mitte selle üle, kas see on alati vale.

Parimad tavad

1. Seadke keskmise tähtajaga ülempiir enne jaotusvõitluse algust. Leppige kokku ülalt-alla ressursiümbrik fiskaalreegli ja tuluprognoosi vastu esmalt, et osakonnad peaksid läbirääkimisi tuntud kogusumma osade üle, mitte käsitleksid kogusummat ennast läbiräägitavana.
2. Kirjutage tõeline erandiklausel igasse fiskaalreeglisse enne, kui seda vaja on. Reegel, mis peatatakse kriisis mitteametlikult, ilma eelnevalt kokkulepitud käivitajata, kahjustab usaldusväärsust rohkem kui reegel selge, kitsa, eelnevalt sätestatud erandiga kunagi teeks.
3. Kuluarvestage uusi poliitikakohustusi kogu keskmise tähtajaga perioodi ulatuses, mitte ainult esimesel aastal. Ettepanek, mis paistab esimesel aastal taskukohane ja kolmandal aastal taskukohatu, peaks olema sellisena nähtav enne kinnitamist, mitte avastatud järgmisel tsüklil.
4. Nõudke suurte uute kulutuste jaoks majanduslikku juhtumit, mis on ehitatud sama distsipliiniga kui kapitaliärijuhtum. Suunake olulised uued programmid läbi hindamismeetodi, mille Teema 2.5 — Ärijuhtumid ja raha eest saadav väärtus sätestab, et kulutuspakkumine ja investeerimispakkumine seisaksid silmitsi võrreldava kontrolliga (vt Teema 2.5 — Ärijuhtumid ja raha eest saadav väärtus).
5. Klassifitseerige kulutused programmi ja väljundi järgi traditsioonilise kirjepõhise kontoplaani kõrval. Hoidke raamatupidamisklassifikatsioon kontrolli ja auditi jaoks, kuid lisage programmivaade, et otsustajad näeksid, mida assigneering peab saavutama, mitte ainult mille peale see kulutatakse.
6. Viige läbi tõeline nullpõhine ülevaatus vähemalt ühe suure kulutusvaldkonna kohta igal tsüklil, rotatsiooni alusel. Kõige nullist ülevaatamine igal aastal on harva taskukohane; mitte midagi nullist ülevaatamine, kunagi, laseb aegunud programmidel ellu jääda ainuüksi inertsil.
7. Andke eelarvehoidjatele tõeline aastasisene paindlikkus selgete piiride sees. Mõistlik eelarveridade vaheline ümberpaigutamine – volitus liigutada vahendeid eelarveridade vahel ilma uue assigneeringuta – laseb juhtidel reageerida muutuvatele tingimustele, rikkumata seadusandlikku kontrolli kogusummade üle.
8. Jälgige täitmist kinnitatud eelarve vastu igakuiselt, mitte ainult aasta lõpus. Suur lõhe heakskiidetud ja tegelikult kulutatud vahel, mis avastatakse alles auditis, on juhtimisprobleem, mille aastasisene igakuine aruandlus oleks õigeaegselt parandamiseks tabanud.
9. Joondage maksukulutuste hinnangud otsekulutuste kogusummadega samas dokumendis. Maksusoodustus, mis vähendab tulu sama summa võrra, mis kulutusprogramm maksaks, on sisuliselt kulutusotsus; selle eraldi avaldamine varjab selle tegelikku suurust kontrolli eest.
10. Ühitage tegelik tulemus algse kinnitatud eelarvega ja avaldage kõrvalekalle. Avaldatud, selgitatud lõhe heakskiidetu ja kulutatu vahel on ainus kõige kasulikum distsipliin järgmise aasta koostamise parandamiseks.

Küsimused arutamiseks oma meeskonnaga

Kas meie protsess fikseerib koguümbriku enne, kui osakonnad selle osade pärast konkureerivad, või saab osakondlike pakkumiste summa tegelikult ümbrikuks? Paljud eelarveprotsessid väidavad töötavat ülalt-alla, kuid toimivad alt-üles, sest rahandusministeeriumil puudub poliitiline kaal ülempiiri hoidmiseks otsustavate pakkumiste vastu. Kui ümbrik on poorne, on selle taga olev fiskaalreegel samuti poorne, olgu see paberil kuitahes kindel. Kasutage seda küsimust, et jälgida, mis ülempiiriga kahe viimase tsükli jooksul tegelikult juhtus: kas seda hoiti või nihkus see saabunud pakkumisi mahutama. Arutage, mis peaks muutuma, nii poliitiliselt kui ka tehniliselt, et see järgmisel korral püsiks.

Mis käivitaks meie fiskaalreegli erandiklausli ja kellel on volitus seda rakendada? Reegel ilma sätestatud käivitajata kipub survel mitteametlikult peatuma, mis maksab sellele usaldusväärsust järgmise kriisi jaoks, isegi kui peatamine ise oli mõistlik. Kasutage seda küsimust, et leida tegelik sõnastus, kui see üldse eksisteerib, ja testida seda usutava lähituleviku šoki vastu – majanduslangus, loodusõnnetus, äkiline tulude puudujääk. Arutage, kas käivitaja on piisavalt täpne kiireks rakendamiseks ja piisavalt kitsas, et mitte muutuda püsivaks lünkaks, ning kellel on praegu volitus seda tõmmata.

Kui suur osa selle aasta eelarvest on tõeliselt uus arutlus ja kui suur osa on eelmise aasta edasi viidud baas? Järkjärguline eelarvestamine ei ole automaatselt ebaõnnestumine – see on halduslikult tõhus ja nii enamik organisatsioone enamasti tegelikult töötab –, kuid eelarve, mis on peaaegu täielikult baas pluss väike juurdekasv, ei ole aastaid testinud suurt osa oma kulutustest praeguste prioriteetide vastu. Kasutage seda küsimust, et hinnata, olgu kui tahes jämedalt, milline osa praegusest eelarvest sisuliselt sel tsüklil uuesti avati versus edasi veeretati. Arutage, millised programmid pole kõige kauem saanud tõelist ümberprioriseerimise testi ja kas see on tahtlik valik või protsessikavandi õnnetus.

Kus meie otsuses maandub ärijuhtumi majanduslik juhtum ja kas eelarveprotsess kunagi selle tühistab? Range majanduslik juhtum, ehitatud nii, nagu Teema 2.5 — Ärijuhtumid ja raha eest saadav väärtus kirjeldab, võib siiski kaotada ettepanekule nõrgema analüüsi, kuid tugevama poliitilise toetusega, ja see on mõnikord õige tulemus ja mõnikord märk sellest, et eelarveprotsess ei kasuta tegelikult analüüsi, mille see tellib. Kasutage seda küsimust, et leida hiljutine juhtum, kus majanduslik järjestus ja rahastusotsus lahknesid, ning kindlaks teha miks. Arutage, kas see lahknemine tehti tol ajal selgesõnaliseks ja kaitstavaks või lihtsalt absorbeeriti kommentaarita.

Kui seadusandja, volikogu liige või kodanik küsiks, kuidas konkreetse programmi kulutused võrreldavad sellega, mida see pakkus, kas me suudaksime vastata päevade jooksul, kasutades selle eelarveaasta, mitte eelmise aasta auditi andmeid? Täitmisandmed, mis muutuvad nähtavaks alles aasta lõpus auditeerimise tsükli kaudu, mida Teema 3.4 — Vastutus, läbipaistvus ja legitiimsus uurib, saabuvad liiga hilja, et muuta midagi aasta kohta, mida need kirjeldavad. Kasutage seda küsimust, et testida, kui ajakohased organisatsiooni aastasisesed kulutuste ja tulemuslikkuse andmed praktikas, mitte poliitikas tegelikult on. Arutage, mis peaks olema tõsi rahandus- ja tulemusaruandluse süsteemide kohta, et see vastus oleks kättesaadav päevade, mitte kuude jooksul.

Kas me mõistame oma keskmise tähtajaga fiskaaltrajektoori piisavalt hästi, et selle aasta otsus ei sulgeks vaikselt järgmise aasta valikuid? Kohustus, mis on sel aastal taskukohane, võib siiski tarbida nii palju järgmise aasta varu, et see kõrvaldab valikud, enne kui keegi on selgesõnaliselt otsustanud need kõrvaldada. Kasutage seda küsimust, et vaadata mitmeaastast kuluarvestust, kui see eksisteerib, kahe-kolme suurima praeguses eelarves võetud kohustuse jaoks. Arutage, kas keegi praegu ruumis oleks teinud sama otsuse, teades selle täielikku keskmise tähtajaga kulu tol ajal, ja kui mitmeaastast kuluarvestust ei eksisteeri, arutage, mis selle ehitamiseks oleks vaja.

Praktikas: avaliku väärtuse näide

Keskmise suurusega rannikulinna rahandusdirektoraat – väljamõeldud, korduva mustri, mitte tegeliku omavalitsuse aruande illustratsioon – seisis oma iga-aastasele eelarvetsüklile lähenedes silmitsi struktuurse probleemiga: kinnisvaramaksu tulu, linna suurim allikas, oli kolm järjestikust aastat kasvanud kuludest aeglasemalt, samal ajal kui osariigi tasandi tasakaalustatud eelarve reegel keelas linnal puudujääki järgmisesse eelarveaastasse kanda. Linn oli kaks tsüklit varem vastu võtnud kolmeaastase keskmise tähtajaga kulutuste raamistiku, mis tähendas, et puudujääk oli nähtav hästi enne seda, kui see kriisiks muutus, mitte ei avastatud koostamise ajal endas.

Täitevvõimu koostamisprotsess algas karmi valikuga: hoida tasakaalustatud eelarve reeglit, kärpides valikulisi kulutusi üle kogu eelarve, või rakendada reegli kitsast erandiklauslit – kättesaadav ainult osariigi välja kuulutatud fiskaalhädaolukorras, linna poolt varem kasutamata – ja käitada piiratud, üheaastast puudujääki, samal ajal kulusid ümber korraldades. Üldine kärbe oli halduslikult lihtne, kuid rahandusdirektori meeskond modelleeris selle mõju kahele programmile: subsideeritud ühistranspordi marsruut, mis teenis madala sissetulekuga linnaosa vähese autoomanike arvuga, ja sadevee-äravoolu uuendus, mis oli juba kaks aastat graafikust maha jäänud pärast eelmist täpselt sedalaadi ühtlaste kärbete vooru.

Ühtlase kärbe lähenemise kordamise asemel käitas linn oma transpordi- ja taristuportfelli nullpõhise ülevaatuse – oma esimese tõelise nullpõhise harjutuse –, samal ajal kui eraldi meeskond ehitas sadevee uuenduse majandusliku juhtumi sama distsipliiniga, mida selle kapitaliärijuhtumid juba nõudsid. Ülevaatus leidis, et transporditoetus, hinnatud nullist, mitte oma olemasolevast baasist, jäi õigustatuks võrdsuse põhjustel isegi kitsastes rahaoludes, samal ajal kui kaks madalama reisijatearvuga marsruuti, mis olid eelmistel aastatel järk-järgult lisatud, ei vastanud enam ühelegi dokumenteeritud vajadusele ja neid ei olnud lihtsalt kunagi kontrolli alla uuesti avatud. Nende pensionile saatmine vabastas piisavalt eelarvet ülejäänud lõhe sulgemiseks ilma erandiklauslit rakendamata ja sadevee uuendus jätkus graafiku järgi.

Volikogu kiitis heaks eelarve, mis hoidis tasakaalustatud eelarve reeglit, rahastas võrdsuse põhjustel õigustatud transpordimarsruuti täielikult, saatis pensionile kaks marsruuti, mida nullpõhine test õigustada ei suutnud, ja hoidis taristuprojekti graafikus. Rahandusdirektori aruanne volikogule omistas tulemuse keskmise tähtajaga nähtavusele tulutrendi üle hästi enne seda, kui see kriisiks muutus, ja nullpõhisele protsessile, mis oli piisavalt range eristamaks kaitset väärivat programmi sellest, mida oli lihtsalt mitte kunagi uuesti põhjendama palutud.

Neli sektoriläätse

Kohalik omavalitsus

Kohalikud omavalitsused ei saa tavaliselt laenata tegevuspuudujäägi katteks nii, nagu riigivalitsus, ja paljud tegutsevad kõrgema valitsemistasandi poolt kehtestatud selgesõnalise tasakaalustatud eelarve nõude all, mis teeb fiskaalreegli kompromissi usaldusväärsuse ja paindlikkuse vahel ebatavaliselt otseseks ja kohalikuks. Tulu on sageli koondunud ühte või kahte allikasse – tavaliselt kinnisvaramaks või jagatud riiklik ülekanne –, nii et kummagi langus omab vahetut mõju, mida mitmekesisem riiklik maksubaas võib mõnikord absorbeerida. Täitmisdistsipliin on äärmiselt oluline, sest reservid on õhukesed: kohalik omavalitsus, mis leiab aasta hilja suure kõrvalekalde oma kinnitatud eelarvest, on selle haldamiseks palju vähem ruumi kui riigikassal sügavamate reservide ja laenuvõimekusega.

Riigivalitsus

Riigivalitsus on tavaliselt koht, kus selle teema täielik masinavärk on kõige arenenum – pühendatud rahandusministeerium või riigikassa, seadusjärgne või põhiseaduslik fiskaalreegel, ametlik keskmise tähtajaga kulutuste raamistik ja sõltumatud fiskaalinstitutsioonid, mis hindavad vastavust. Risk siin on vähem see, et masinavärk puudub, ja rohkem see, et see muutub eesmärgiks omaette: keerukas raamistik võib luua distsipliini näo, samal ajal kui eelarvevälised vahendid, tinglikud kohustused või optimistlikud tuluprognoosid õõnestavad vaikselt numbreid, mida see esitab. Riigivalitsus on ka koht, kus fiskaalpoliitika roll makromajandusliku instrumendina, mitte ainult raamatupidamisharjutusena, on kõige nähtavam, kuna riiklikud maksu- ja kulutusotsused liigutavad laiemat majandust viisil, mida ühe kohaliku omavalitsuse eelarve harva üksi teeb.

Sotsiaalsektor ja mittetulundussektor

Mittetulundusühingud ja valitsusvälised organisatsioonid ei vii assigneeringute seadust läbi seadusandja, kuid nad seisavad silmitsi struktuurselt sarnase probleemiga: raha on sageli piiratud üksikute toetuste või annetajate kokkulepetega, saabub iga rahastaja enda tsüklis, mitte organisatsiooni eelarveaastal, ja võib jätta organisatsiooni tehniliselt maksejõuliseks, kuid võimetuks kulutama ühele tegevusele, mida see kõige rohkem rahastada vajab. Mittetulundusühingu analoog keskmise tähtajaga kulutuste raamistikule on mitmeaastase rahastustorujuhtme vaade, mis jälgib kohustatud, tõenäolist ja ohustatud tulu mitmeaastaste kohustuste vastu, kuna üheaastane eelarve võib paista tasakaalus, varjates rahastuse kuristikku aasta pärast järgmist – eristust, mida Teema 3.8 — Sotsiaalsektori ja mittetulundussektori juhtimine uurib rahastamismudeli poolelt (vt Teema 3.8 — Sotsiaalsektori ja mittetulundussektori juhtimine). Piiramata reservid toimivad sisuliselt selle sektori erandiklauslina: organisatsioon, mis hoiab tähenduslikke reserve, saab absorbeerida rahastuse šoki ilma vahetu programmikärpeta, samal ajal kui reservideta organisatsioonil pole samaväärset puhvrit.

Mitmepoolne ja rahvusvaheline

Mitmepoolsed organid rahastavad tavaliselt põhitegevust perioodiliste täiendamisvoorude kaudu, milles liikmesriigid peavad läbirääkimisi mitme aasta sissemaksete üle korraga – keskmise tähtajaga kulutuste raamistik, mille üle peetakse läbirääkimisi suveräänsete rahastajate vahel, mitte ei sea sisemiselt rahandusministeerium. Kinnitamine asub liikmesriike esindaval juhatusel, mitte koduriigi seadusandjal, mis muudab legitiimsuse dünaamikat, mida Teema 1.2 — Strateegiline kolmnurk: legitiimsus, väärtus ja suutlikkus kirjeldab, kõrvaldamata aluseks olevat pinget fikseeritud ümbriku ja sellele esitatud konkureerivate nõuete vahel. Kuna sissemaksed on vabatahtlikud, mitte kohustuslik maksustamine, on mitmepoolse organi tegelik fiskaalreegel vähem õiguslik ülempiir ja rohkem usaldusväärsuse piirang: organisatsioon, mida peetakse varasemat rahastust halvasti kasutanuks, leiab oma järgmise täiendamisvooru raskemaks, järelejäänud distsipliini vorm, mida riiklik eelarvestamine saavutab selle asemel seaduse kaudu.

Levinud ebaõnnestumisviisid

Baasi roomamine. Järkjärguline läbirääkimine, mida korratakse aasta aasta järel, laseb aegunud või alatoimival programmil määramata ajaks ellu jääda, sest ükski protsessi etapp ei küsi kunagi, kas see peaks olemas olema, ainult kui palju selle assigneeringut tuleks muuta. Kulu on eelarve, mis kajastab rohkem varasemate poliitiliste kokkulepete kogunenud ajalugu kui praeguseid prioriteete, avastatud alles siis, kui fiskaalšokk lõpuks sunnib küsimust, mida ükski tavaline tsükkel ei küsinud.

Reeglist kõrvalehoidmine eelarveväliste vahendite kaudu. Valitsus, mis seisab silmitsi siduva fiskaalreegliga, liigutab mõnikord kulutused või laenamise eraldi üksusse või tinglikku kohustusse, mida reegel ametlikult ei hõlma, rahuldades selle kirjatähe, võites samal ajal selle eesmärgi. Kulu ilmneb hiljem, sageli stressihetkel, kui riigi kohustuste tegelik ulatus osutub palju suuremaks kui pealkirja arvud, mida reegel pidi kontrollima, kunagi näitasid.

Protsükliline kokkuhoid jäiga reegli all. Tasakaalustatud eelarve või puudujäägi reegel ilma toimiva erandiklauslita sunnib kulutuste kärpeid või maksutõuse täpselt siis, kui majanduslangus on juba majandust nõrgestanud, süvendades languse, mida reegel ei olnud kunagi mõeldud põhjustama. Kulu on pikem, sügavam kokkutõmbumine, kui tõelise paindlikkusega reegel oleks tootnud, pluss usaldusväärsus, mille reegel ise kaotab, kui see ikkagi peatatakse, mitteametlikult ja hilja.

Keskmise tähtajaga kulutuste raamistik, mis ei seo midagi. Mõned organisatsioonid toodavad mitmeaastase fiskaalprognoosi, sest hea tava nõuab seda, seejärel peavad iga aasta tegeliku eelarve üle läbirääkimisi, nagu seda ei eksisteeriks, käsitledes raamistikku vastavusdokumendina, mitte tõelise piiranguna. Kulu on see, et raamistiku peamine väärtus – sundida selle aasta valik arvestama järgmise aasta tagajärjega – ei realiseeru kunagi, kuigi dokument, mis näeb välja nagu MTEF, eksisteerib.

Nullpõhine eelarvestamine üldise kärbe katteks. Tõeline nullpõhine ülevaatus eristab seda, mida tasub rahastada, sellest, mida mitte; kiirustatud, ajasurve all, vaikib ühtlase protsendikärbe poole olenemata teenetest, halduslikult lihtsam, kuid loobudes kogu nullpõhise töö põhjendusest. Kulu langeb programmidele, mis olid nii tõhusad kui ka poliitiliselt kerged kärpida, samal ajal kui nõrgemad programmid kinnistunud huvirühmadega jäävad suuresti puutumata ja organisatsioon ei õpi midagi selle kohta, millised kulutused tegelikult kaitset väärisid.

Küpsusmudel

Kontrollnimekiri

• Avaldage eelarvekalender kogu tsükli kohta enne koostamise algust.
• Seadke keskmise tähtajaga ressursiümbrik enne, kui osakonnad peavad selle osade üle läbirääkimisi.
• Sätestage fiskaalreegel ja selle erandiklausli käivitaja seaduses või siduvas poliitikas, mitte mitteametlikus tavas.
• Kuluarvestage iga suur uus kohustus kogu keskmise tähtajaga perioodi ulatuses, mitte ainult selle esimesel aastal.
• Nõudke olulise uue kulutuse jaoks majanduslikku juhtumit, kooskõlas Teema 2.5 — Ärijuhtumid ja raha eest saadav väärtus meetodiga.
• Klassifitseerige kulutused programmi ja väljundi järgi traditsioonilise kirjepõhise kontoplaani kõrval.
• Viige sel tsüklil läbi tõeline nullpõhine ülevaatus vähemalt ühe suure kulutusvaldkonna kohta.
• Jälgige täitmist kinnitatud eelarve vastu igakuiselt ja uurige olulisi kõrvalekaldeid aasta jooksul.
• Ühitage aasta lõpu tegelik tulemus algse kinnitatud eelarvega ja avaldage kõrvalekalle.
• Esitage maksukulutuste hinnangud otsekulutuste kogusummade kõrval samas dokumendis.
• Kinnitage, kellel on volitus fiskaalreegli erandiklauslit rakendada ja millistel sätestatud tingimustel.

Põhiallikad

• Rahvusvaheline Valuutafond, Fiskaalasjade osakond, Fiscal Rules Dataset – eelarvetasakaalu, võla, kulutuste ja tulu reeglite klassifikatsioon ja ulatus riiklikes ja riikideülestes süsteemides, 1985 kuni praeguseni.
• OECD, nõukogu soovitus eelarvevalitsemise kohta – kümme head eelarvevalitsemise põhimõtet, mis hõlmavad kogu eelarvetsüklit, OECD liikmesriikide poolt kokku lepitud.
• Maailmapank, avalike rahandusjuhtimise teemaressursid – riikidevaheline juhis eelarve koostamise, täitmise ja keskmise tähtajaga kulutuste raamistike kohta.
• Lõuna-Aafrika Vabariigi riigikassa, Medium Term Expenditure Framework juhised – algne, mitte doonoripõhine riiklik MTEF, pidevas kasutuses alates 1998. aasta eelarvest.
• UK HM Treasury, Managing Public Money – juhis Ühendkuningriigi avaliku kulutuse koostamise, kinnitamise ja täitmise ootuspäraste standardite ja kontrollide kohta.
• US Government Accountability Office, A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process – föderaalse eelarveprotsessi standardterminoloogia, välja töötatud USA riigikassa, Office of Management and Budget'i ja Congressional Budget Office'iga.

Viited

1. Government budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_budget
2. Public finance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_finance
3. Appropriation bill — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Appropriation_bill
4. Balanced budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_budget
5. Government debt — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_debt
6. Debt-to-GDP ratio — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Debt-to-GDP_ratio
7. Procyclical and countercyclical variables — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Procyclical_and_countercyclical_variables
8. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
9. Zero-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Zero-based_budgeting
10. Performance-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_budgeting
11. Fiscal policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_policy
12. Deficit spending — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deficit_spending
13. IMF Fiscal Rules Dataset — International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department — https://www.imf.org/external/datamapper/fiscalrules/map/map.htm
14. Recommendation of the Council on Budgetary Governance — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0410
15. Public Financial Management — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/publicfinancialmanagement
16. Medium Term Expenditure Framework guidelines — National Treasury, Republic of South Africa — https://www.treasury.gov.za/publications/guidelines/default.aspx
17. Managing Public Money — HM Treasury / UK Government — https://www.gov.uk/government/publications/managing-public-money
18. A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process (GAO-05-734SP) — US Government Accountability Office — https://www.gao.gov/products/gao-05-734sp