Avaliku halduse süsteemid ja mudelid

Miks see avaliku väärtuse jaoks oluline on

Enamik juhte ei valinud halduse mudelit, mida nad juhivad. Nad pärisid hierarhiale ehitatud avaliku teenistuse palgaastmete struktuuri, turule ehitatud allhangete portfelli, võrgustikule ehitatud partnerlusnõukogude komplekti ja käputäie digitaalseid teenuseid, mis on kõigile kolmele külge kinnitatud – sageli samas organisatsioonis, mõnikord samas direktoraadis. Iga kiht oli mõistlik vastus oma kümnendi reformikavale ja iga kiht kujundab endiselt seda, mida organisatsioon täna teha saab, olenemata sellest, kas keegi seal praegu töötav seda valis.

See on oluline, sest selles teemas võrreldavad neli paradigmat – traditsiooniline avalik haldus, uus avalik juhtimine, uus avalik valitsemine ja digiajastu valitsemine – ei ole lihtsalt järjestikused moed, millest igaüks asendas eelmise. Need on erinevad vastused püsivale kavandamisküsimusele: kas koordineerimine peaks kulgema reeglite ja hierarhia, hinna ja konkurentsi, läbiräägitud suhete või jagatud digitaalse taristu kaudu? Iga elav organisatsioon on segu ja segu on harva ühe tahtliku otsuse tulemus. Juht, kes ei suuda nimetada, milline paradigma antud funktsiooni valitseb, ei ole nelja vahel neutraalne; nad lihtsalt ei ole teadlikud sellest, milline neist vaikselt juhib.

Panused on praktilised, mitte akadeemilised. Turukonkurentsi ümberkavandatud teenus pärib NPM-i tugevused – teravam kuludistsipliin, selgem väljundi spetsifikatsioon – ja selle nõrkused – killustatud vastutus, eeldus, et kodanikud käituvad nagu tarbijad. Koostöövõrgustike ümberkavandatud teenus pärib uue avaliku valitsemise tugevused – tõeline kaastootmine, vastupidavus suhete kaudu – ja selle nõrkused – aeglasem otsustamine, hägustunud ametlikud vastutusliinid. Halvasti valimine või mudelisse õnnetuse tõttu triivimine maksab avalikku väärtust aastaid, enne kui keegi põhjuse jälgi tagasi struktuurse valiku juurde, mis tehti või millesse vaikimisi sattuti kaua enne.

Põhimõisted

Avalik haldus kui valdkond on nii avaliku poliitika rakendamise praktika organisatsioonide kaudu kui ka akadeemiline distsipliin, mis uurib, kuidas see rakendamine toimib. See teema on kogu 3. osa struktureeriva tüpoloogia koduteema: peamised paradigmad, mis kirjeldavad, kuidas avalikke organisatsioone on kavandatud ja reformitud, ligikaudses ajalises järjestuses, kuid kõigi nelja kooseksisteerimisega praktikas täna.

Traditsiooniline avalik haldus (TPA) on paradigma, mis on ehitatud bürokraatiale tehnilises, mittepejoratiivses mõttes, mille saksa sotsioloog Max Weber sellele terminile andis. Weber kirjeldas „ideaaltüüpi" – analüütilist mudelit, mitte väidet, et ükski tegelik organisatsioon sellele täiuslikult vastab – kindla ametite hierarhiaga, otsustega, mis tehakse kirjalike reeglite, mitte isikliku kaalutlusõiguse rakendamise kaudu, selge eraldusega ametniku avaliku rolli ja erahuvide vahel, ametisse nimetamise ja edutamisega tõestatud pädevuse, mitte patronaaži alusel ning püsiva, palgalise avaliku teenistusega, mille liikmed ehitavad karjääri institutsioonis, mitte ei liigu iga valimisega sisse ja välja. TPA toetub ka poliitika–halduse dihhotoomiale: valitud või nimetatud juhid seavad poliitika ja neutraalne, professionaalne bürokraatia viib seda erapooletult ellu olenemata sellest, kes on võimul. Selle tugevused on tõelised ja püsivad – prognoositavus, võrdne kohtlemine avaldatud reeglite alusel, vastupanu korruptsioonile ja soosimisele ning institutsionaalne mälu, mis elab üle poliitilise vahetuse. Selle iseloomulik ebaõnnestumine on see, et reeglite järgimisest saab eesmärk omaette: nõuetekohane menetlus asendab tulemust, mille tagamiseks menetlus oli mõeldud, muster, mida sageli nimetatakse formalismiks või ametlikumalt eesmärgi nihkumiseks.

Uus avalik juhtimine on reformilaine, mis domineeris avaliku sektori mõtlemises 1980. aastate algusest 2000. aastateni, esmalt Ühendkuningriigis, Uus-Meremaal ja Austraalias ning seejärel laiemalt. Teadlane Christopher Hood, kes doktriini 1991. aastal nimetas ja kodifitseeris, tuvastas selle korduvad komponendid: suurte bürokraatiate jagamine väiksemateks, ühe eesmärgiga üksusteks; konkurentsi sisseviimine allhanke ja sisemiste turgude kaudu; erasektori juhtimisstiilide laenamine ja juhtidele suurema kaalutlusõiguse andmine vastutasuks nende vastutusele võtmise eest selgesõnaliste, mõõdetavate sihtmärkide ees; ning avalike organisatsioonide hindamine nende väljundite tõhususe ja säästlikkuse põhjal, mitte ainult nende protsesside nõuetekohasuse põhjal. NPM käsitles kodanikku peamiselt kliendina ja avaliku sektori juhti peamiselt ettevõtjana, keda piirab leping, mitte reeglistik. Kus see töötas, lõikas see ära tõelise raiskamise ja teravdas teenuseid, mis olid triivinud tootjapõhisesse enesega rahulolusse. Kus see ebaõnnestus, killustas see vastutust paljude väikeste allhangitud üksuste vahel, soodustas kitsaste tulemusnäitajate manipuleerimist tõelise parenduse asemel (vt Teema 3.11 — Kvaliteedi, ohutuse ja tulemuslikkuse juhtimine Goodharti seaduse kohta selles kontekstis) ning käsitles avalikku väärtust, justkui langeks see kokku ainsa mõõtmega, mida NPM kõige kergemini mõõta sai: kulu väljundi ühiku kohta.

Uus avalik valitsemine (NPG) on paradigma, mis on kõige tihedamalt seotud teadlase Stephen Osborne'iga ja mis käsitleb avalikku väärtust kui toodetut üksteisest sõltuvate osaliste võrgustike kaudu – valitsusametid, lepingulised pakkujad, mittetulundusühingud ja kodanikud ise – mitte ainult hierarhia või turukonkurentsi kaudu. Kus TPA koordineerib reeglite kaudu ja NPM koordineerib hinna ja lepingu kaudu, koordineerib NPG läbiräägitud, sageli mitteametlike suhete kaudu, mida kirjanduses kirjeldatakse kui võrgustikuvalitsemist. Selle keskne mehhanism on kaastootmine: kodanikud ja kogukonnad ei ole ainult teenuste saajad, vaid aktiivsed osalejad nende kavandamisel ja pakkumisel, nihe, mida see raamat käsitleb täielikult mujal (vt Teema 1.5 — Sidusrühmad, kodanikud ja kaastootmine). NPG tugevus on see, et see võtab tõsiselt seda, mida nii TPA kui ka NPM kipuvad märkamata jätma – et paljud avalikud probleemid (kuritegevus, krooniline haigus, kogukonna vastupidavus) on ainult osaliselt lahendatavad ühe organisatsiooni poolt, kes tegutseb üksi, olgu see kuitahes hästi kavandatud. Selle iseloomulik ebaõnnestumine on hajumine: kui kõik on partnerid, võib vastutust halva tulemuse eest tõeliselt raske leida.

Digiajastu valitsemine (DEG) on muster, mille poliitikateadlased Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow ja Jane Tinkler tuvastasid 2006. aastal NPM-i järglasena riikides, mis olid sellega kõige kaugemale jõudnud: killustatud, allhangitud funktsioonide uuesti integreerimine, mille NPM oli lahku lõhkunud, teenuste ümberkavandamine kodanike tegelike vajaduste, mitte ametite siilode ümber, ja digitehnoloogia kasutamine mitte ainult olemasolevate paberprotsesside automatiseerimiseks, vaid ka selle ümberstruktureerimiseks, kuidas valitsus ise on organiseeritud. See teema paigutab digiajastu valitsemise tüpoloogiasse; kuidas see praktikas toimib – digitaalne-esmalt teenusekavandamine, jagatud platvormid, „valitsus kui platvorm" – on sügavalt käsitletud mujal (vt Teema 5.1 — Digitaalne valitsemine ja digitaalne ümberkujundamine).

Avaliku väärtuse teooria vastusena NPM-i piiridele. Mark Moore'i strateegiline kolmnurk, raamistik, millele see raamat on ehitatud, ei tekkinud vaakumis. Moore töötas selle välja 1990. aastate alguses osaliselt korrektiivina NPM-i kalduvusele hinnata avalikke organisatsioone peamiselt tõhususe ja mõõdetava väljundi põhjal, väites, et avaliku sektori juhi töö ei ole ainult tõhusa tegevuse käitamine, vaid ka legitiimsuse ja toetuse ehitamine väärtuspakkumisele, mida pelgalt turutest ei suuda kinnitada (vt Teema 1.2 — Strateegiline kolmnurk: legitiimsus, väärtus ja suutlikkus). Gerry Stoker kirjeldas hiljem „avaliku väärtuse juhtimist" selgesõnaliselt NPM-i järglasnarratiivina, mis taastab demokraatliku legitiimsuse ja kollektiivse eelistuse küsimused, mida puhtalt juhtimisele ja turule suunatud mudel kipub välja tõrjuma. Avaliku väärtuse teooria ei lükka tagasi NPM-i arusaamu tõhususest, NPG arusaamu võrgustikest ega DEG arusaamu digitaalsest taasintegreerimisest; see nõuab, et kõiki neid hinnataks laiema testi vastu – kas tulemus on midagi, mille loomiseks kodanikud kollektiivselt volitaksid jagatud ressursse kulutama.

Parimad tavad

1. Nimetage paradigma, mis tegelikult iga suurt funktsiooni valitseb, mitte seda, mida teie organisatsioonidiagramm vihjab. Direktoraat võib paberil paista hierarhiline, töötades peaaegu täielikult allhangitud tarnel; selgitage välja, milline mudel tegelikult tööd koordineerib, enne kui midagi ümber kavandate.
2. Sobitage paradigma probleemiga, selle asemel et rakendada ühte mudelit kõikjal harjumusest. Rutiinsed, suure mahuga, reeglitega seotud tehingud sobivad sageli TPA prognoositavusega; tõeliselt uudsed või valdkondadeülesed probleemid vajavad sageli NPG võrgustikuga koordineerimist.
3. Käsitlege allhanget koordineerimisvalikuna tõeliste kompromissidega, mitte vaikimisi kokkuhoiu sammuna. Enne turustiilis lahenduse laiendamist küsige selgesõnaliselt, milline vastutus, institutsionaalne mälu ja koordineerimissuutlikkus organisatsioonist koos funktsiooniga lahkub.
4. Täpsustage tulemuslikkuse sihtmärgid piisavalt kitsalt, et need oleksid mõõdetavad, ja piisavalt laialt, et vältida käitumise moonutamist, mida need pidid parandama. Sihtmärk, mida saab saavutada aluseks oleva tulemuse parandamata, saavutatakse lõpuks just nii (vt Teema 3.11 — Kvaliteedi, ohutuse ja tulemuslikkuse juhtimine).
5. Investeerige suhete haldamisse kui eraldi distsipliini, kui töötate võrgustike kaudu. Uus avalik valitsemine õnnestub või ebaõnnestub partnerite vaheliste käimasolevate suhete kvaliteedi põhjal, mis vajab pühendatud aega ja oskust, mitte eeldust, et ainuüksi hea tahe seda säilitab.
6. Säilitage karjääriametnikest koosnev avaliku teenistuse tuum isegi tugevasti allhangitud süsteemis. Piisava sisemise ekspertiisi säilitamine allhangitud funktsiooni täpsustamiseks, järelevalveks ja vajaduse korral tagasivõtmiseks kaitseb organisatsiooni muutumast kliendiks, kes ei suuda hinnata oma tarnija tulemuslikkust.
7. Integreerige killustatud teenused uuesti kodaniku vajaduse, mitte ameti organisatsioonidiagrammi ümber, kui digitaalne ümberkujundamine selleks võimaluse loob. Digiajastu valitsemise põhiidee on, et tehnoloogia saab tühistada killustumise, mille NPM-i lahtivõtmine maha jättis, kuid ainult siis, kui ümberkujundamine algab kasutaja teekonnast (vt Teema 5.1 — Digitaalne valitsemine ja digitaalne ümberkujundamine).
8. Auditeerige, millise paradigma iseloomulikule ebaõnnestumisviisile teie organisatsioon on praegu kõige enam avatud. TPA triivib jäikuse poole, NPM manipuleerimise ja killustumise poole, NPG hajutatud vastutuse poole ja DEG tehnoloogiajuhitud muutuse poole, mis edestab institutsionaalset suutlikkust; teadke, milline risk on praegu elav.
9. Kasutage kaastootmist tahtlikult seal, kus see sobib, selle asemel et käsitleda kodanike kaasamist konsultatsiooniteatrina. Tõeline kaastootmine muudab seda, kes tööd teeb, mitte ainult seda, keda selle kohta arvamust küsitakse (vt Teema 1.5 — Sidusrühmad, kodanikud ja kaastootmine).
10. Ehitage sisse selgesõnaline vastutuskaart, kui funktsioon hõlmab rohkem kui ühte paradigmat. Teenus, mida osutab allhangitud pakkuja, koordineeritakse partnerlusnõukogu kaudu ja millele pääseb ligi jagatud digitaalse platvormi kaudu, vajab ühte kohta, kus kodanik või audiitor saab välja selgitada, kes mille eest vastutab.
11. Vaadake haldusdisaini valikuid üle kindla tsükli järgi, mitte ainult pärast nähtavat ebaõnnestumist. Mudelid, mis sobisid eilse probleemi ja eilse tehnoloogiaga, muutuvad vaikselt koormaks; ajastatud ülevaatus tabab triivi enne, kui kriis seda sunnib.
12. Õpetage tüpoloogiat töötajatele, kes on kõrgemast juhtkonnast allpool. Rindejuhid ja keskastme juhid, kes oskavad nimetada, millises paradigmas nad tegutsevad, teevad paremaid kohalikke otsustusvalikuid kui need, kes kogevad segu ainult selgitamata ebajärjekindlusena.

Küsimused arutamiseks oma meeskonnaga

Milline neljast paradigmast – hierarhia, turg, võrgustik või platvorm – tegelikult koordineerib meie kõige olulisemat teenust ja kas kõik selles meeskonnas on sellega nõus? Paljud organisatsioonid avastavad, kui nad seda küsimust otse esitavad, et erinevatel kõrgematel juhtidel on erinevad mõttemudelid selle kohta, kuidas nende enda teenust koordineeritakse. Kasutage arutelu, et testida, kas ametlik struktuur, eelarvemehhanism ja vastutussuhted kõik osutavad samale paradigmale või on need vaikselt lahku triivinud. Kus nad ei nõustu, on see mittevastavus sageli korduva operatiivse frustratsiooni juur, mida keegi pole varem selle struktuurse põhjuseni jälginud. Käsitlege seda diagnostilise, mitte retoorilise küsimusena – kirjutage vastus üles ja vaadake see aasta pärast uuesti üle.

Kus on allhange või turustiilis konkurents jätnud meile koordineerimis- või vastutuslõhe, mida me pole nimetanud? Uue avaliku juhtimise lahtivõtmine oli omal ajal sageli õige samm, kuid iga lahtivõtmine loob õmbluse ja õmblused on seal, kus vastutus kaob. Kasutage seda küsimust, et kaardistada iga suurem allhangitud funktsioon ja küsida, kes vastutab, kelle ees, kui allhangitud pakkuja alatoimib. Arutage, kas organisatsioon säilitab piisavalt sisemist suutlikkust alatoimimise märkamiseks enne, kui kodanik või audiitor seda teeb. See ei ole argument iga lepingu tagasipööramiseks, ainult selleks, et teada täpselt, kus õmblused asuvad.

Millised meie praegustest tulemuslikkuse sihtmärkidest võiks saavutada ilma aluseks oleva tulemuse tegeliku paranemiseta? See on Goodharti seadus praktikas ja peaaegu iga organisatsioon, mis on võtnud kasutusele arvulised sihtmärgid, kannab vähemalt ühte näidet. Kasutage seda küsimust, et käia oma avaldatud või sisemised sihtmärgid ükshaaval läbi ja küsida ausalt, millist käitumist iga neist premeerib. Arutage, kas mõni sihtmärk on juba hakanud moonutama rindetöötajate käitumist ja milline näeks välja parem asendusmõõdik. Käsitlege kaitsevastust – „keegi ei manipuleeriks seda tegelikult" – ise uurimist väärivana.

Kus me sõltume partnerite võrgustikust ja kas me haldame neid suhteid sama rangusega, mida rakendame ametlikule lepingule? Uue avaliku valitsemise keskne väide on, et mõned probleemid saab lahendada ainult organisatsiooniliste piiride ületava, jätkuva läbiräägitud suhte kaudu, kuid distsipliinita suhted triivivad kas hooletusse jätmise või sõltuvuse poole. Kasutage seda küsimust, et loetleda oma tõeliselt kandvad partnerlused ja kontrollida, millal igaüht viimati aktiivselt üle vaadati, mitte lihtsalt eeldati toimivat. Arutage, mis juhtuks teenuse järjepidevusega, kui mõni partner taganeks, ja kas see risk on kuskil ametlikult nimetatud.

Kui me kavandaksime selle teenuse täna ümber, digitaalne-esmalt ja kodaniku tegeliku vajaduse ümber, mida me lõpetaksime? Digiajastu valitsemise lubadus on taasintegreerimine – varasemate reformilainete mahajäetud killustumise tühistamine –, kuid selle realiseerimine tähendab tavaliselt millegi pensionile saatmist, mitte ainult uue digitaalse esiotsa lisamist muutumatule tagaotsale. Kasutage seda küsimust, et tuvastada üks teenus, kus praegune kavand kajastab endiselt paradigmat, millest organisatsioon on muidu edasi liikunud. Arutage, milline suutlikkus, leping või sisemine piir peaks muutuma ümberkavandamise tegelikuks tarnimiseks, mitte ainult diagrammil.

Millise paradigma iseloomulikule ebaõnnestumisviisile oleme praegu kõige enam avatud ja kes omab selle parandamist? Hierarhia jäikus, turgude manipuleerimine ja killustumine, võrgustike hajutatud vastutus ning muutus, mis edestab digitaalse taasintegreerimise institutsionaalset valmisolekut, ei ole ühelgi ajahetkel võrdselt jaotatud riskid; üks on tavaliselt praegu elav. Kasutage seda küsimust, et nimetada organisatsiooni praegune eksponeeritus ausalt, selle asemel et vaikimisi valida ebaõnnestumisviis, millest sektoris üldiselt kõige rohkem räägitakse. Arutage, kellel on volitus ja ressurss selle lahendamiseks ja millal.

Praktikas: avaliku väärtuse näide

Keskmise suurusega riigi sõidukite litsentsimisamet – väljamõeldud, mustri, mitte tegeliku organi aruande illustratsioon – oli 1970. aastatel ehitatud traditsioonilise avaliku halduse õpikunäiteks: üks hierarhiline osakond, mida komplekteeris karjääriametnikest avalik teenistus, mis menetles litsentsitaotlusi avaldatud reeglistiku alusel, mis oli kahe aastakümne jooksul vaevu muutunud. Menetlusajad olid ühtlased ja korruptsiooni praktiliselt ei tuntud, kuid amet peeti laialdaselt aeglaseks ning 1990. aastate reformiprogramm, mis järgis kogu avalikku teenistust pühkivat uue avaliku juhtimise lainet, allhankis ameti tagaosa andmetöötluse kolmele konkureerivale erasektori pakkujale, kellele maksti töödeldud taotluse kohta, jättes poliitika ja jõustamise ettevõtte sisse.

Allhange saavutas oma kitsa eesmärgi: ühikukulud langesid ja menetlusmahud kasvasid. Kuid ilmnes uus probleem, mida algne disain ei olnud ette näinud. Taotlused, mis jäid standardkategooriatest välja – ebatavalise tollikorra alusel imporditud sõiduk, puudega taotleja, kes vajas kohandatud litsentsimisprotsessi – põrkusid kolme allhangitud pakkuja ja sisemise poliitikameeskonna vahel, millest igaühel oli kitsas, eraldi stimuleeritud ülesanne ja puudus jagatud juhtumiomand. Kodanikke lihtsate taotlustega teeniti hästi; kodanikud millegi ebatüüpilisega kogesid nädalaid seletamatut viivitust ja ameti enda töötajad ei osanud alati öelda, milline pakkuja antud toimikut hetkel hoidis.

Lepingute täieliku tagasipööramise asemel käsitles ameti juhtkond, äsja teenusekavandamise taustaga saabunud, probleemi koordineerimismudeli mittevastavusena, mitte pakkuja tulemuslikkuse küsimusena. Nad kutsusid kolm pakkujat ja sisemise poliitikameeskonna kokku püsiva võrgustikuna – uue avaliku valitsemise stiilis kokkulepe jagatud juhtumijälgimissüsteemi ja ühiselt omatud teenustaseme kohustusega spetsiaalselt ebatüüpiliste taotluste jaoks, mitte ainult standardsete suure mahuga taotluste jaoks, mille algsed lepingud olid täpsustanud. Selle kõrval tellisid nad ühe digitaalse esiosa, mis laskis taotlejal oma juhtumit jälgida olenemata sellest, milline pakkuja seda hetkel hoidis, taasintegreerides kodaniku kogemuse, kuigi tagaosa funktsioonid jäid lõhestatuks eraldi organisatsioonide vahel – digiajastu valitsemise samm, mis oli kihina lisatud NPG-stiilis võrgustikule, mõlemad ehitatud NPM-ajastu allhankestruktuuri peale, mida keegi ei kavatsenud täielikult lahti harutada.

Kaks aastat hiljem jäid standardtaotlused sama kiireks ja odavaks, kui allhangemudel oli need teinud; ebatüüpilised taotlused, varem ameti kõige nähtavam ebaõnnestumine, langesid kuue nädala mediaanilt alla kahe. Õppetund, mille ameti juhtkond tegi, ei olnud see, et mõni paradigma oli vale, vaid et reformilainete poolt ehitatud teenus vajas kedagi, kes koordineerib aktiivselt õmbluste üle, mille need lained maha olid jätnud – töö, mida ükski algne mudel üksi järgituna ei olnud mõeldud tegema.

Neli sektoriläätse

Kohalik omavalitsus

Kohalikud omavalitsused käitavad tavaliselt kõigi nelja paradigma laiemat segu ühes organisatsioonis, sageli ühe teenuse sees – traditsioonilise avaliku halduse tuum reguleerivate funktsioonide, näiteks ehitusloa jaoks, NPM-stiilis allhangitud tarne jäätmekogumise või vaba aja teenuste jaoks, NPG-stiilis partnerlusnõukogud kogukonna turvalisuse või rahvatervise jaoks ja kasvav DEG kiht jagatud digitaalsetest platvormidest elanikele suunatud tehingute jaoks. See lähedus elanikele teeb paradigma mittevastavused kiiresti väga nähtavaks: elanik ei koge „võrgustikuvalitsemise ebaõnnestumist", ainult segadusse ajavat jooksmist osakondade ja töövõtjate vahel, nii et kohalikud juhid on sageli esimesed, kes märkavad õmblust, mida riiklik ülevaade aastaid esile tooks.

Riigivalitsus

Riiklikud haldused kannavad iga reformilaine sügavamat institutsionaalset mälu, sest iga laine algas tavaliselt keskvalitsuse poliitikana, enne kui laienes väljapoole, ja saadud kihilisus on vastavalt paks: TPA põhimõtetele ehitatud püsiv avalik teenistus, NPM-i põhimõtetele ehitatud täidesaatvad ametid ja allhangitud tarne, NPG põhimõtetele ehitatud ministeeriumiteülesed üksused probleemide lahendamiseks, mida ükski ministeerium ei oma, ja DEG põhimõtetele ehitatud keskne digitaalne või „valitsus kui platvorm" funktsioon, mis sageli konkureerib osakondade IT-ga võimu ja eelarve pärast (vt Teema 5.1 — Digitaalne valitsemine ja digitaalne ümberkujundamine). TPA keskmes olev poliitika–halduse dihhotoomia on siin ka kõige raskemini proovile pandud, sest riigiametnikud teenivad ministreid, kelle valimisstiimulid võivad tõmmata vastu neutraalsele, reeglipõhisele rakendamisele, mida traditsiooniline mudel eeldab.

Sotsiaalsektor ja mittetulundussektor

Mittetulundusühingud ja VVO-d asuvad struktuurselt uuele avalikule valitsemisele lähemal kui ühelegi teisele kolmest paradigmast, sest nende rahastamis- ja tarnemudel on tavaliselt juba võrgustik – valitsuse, filantroopsete rahastajate toetused ja lepingud ning sageli vabatahtlik või kogukondlik kaastootmine, mis on teenuse osutamisse algusest peale põimitud (vt Teema 1.5 — Sidusrühmad, kodanikud ja kaastootmine). Kus sektor kohtab NPM-i kõige otsesemalt, on selle alluva osapoolena: paljud mittetulundusühingud osutavad teenuseid konkurentsipõhiselt hangitud valitsuse töövõtjatena, importides NPM-i tulemusnäitaja distsipliini organisatsiooni, mille enda juhtimiskultuur ja rahastamisbaas võivad olla ehitatud väga erinevatele eeldustele missiooni ja suhte kohta.

Mitmepoolne ja rahvusvaheline

Mitmepoolsed organid tegutsevad peaaegu täielikult uue avaliku valitsemise loogikaga paratamatult, kuna neil puudub hierarhia liikmesriikide käskimiseks ja turg vastavuse jõustamiseks – ainult läbiräägitud suhted, jagatud standardid ja iga liikme vabatahtlik koostöö. Kus nii traditsiooniline avalik haldus kui ka uus avalik juhtimine eeldavad otsuse taga ühte vastutavat organisatsiooni, on mitmepoolse programmi vastutus jaotatud doonorriikide, saajariikide, rakenduspartnerite ja mitmepoolse sekretariaadi enda vahel, mis teeb NPG „varjatud mandaadi" ja hajutatud vastutuse ebaõnnestumisviisid selles mõõtkavas eriti püsivaks. Digiajastu taasintegreerimine on vastavalt siin samuti raskem, kuna „kodaniku teekond" hõlmab jurisdiktsioone, millel puudub jagatud digitaalne taristu, mille ümber seda taasintegreerida.

Levinud ebaõnnestumisviisid

Paradigma triiv. Organisatsioon muudab oma koordineerimismudelit tükkhaaval, ühe lepingu või ühe partnerluse kaupa, ilma et keegi kunagi otsustaks mudelit tervikuna muuta. Kulu ei ole üksik ebaõnnestumine, vaid sisemise ebajärjekindluse aeglane kogunemine – sama organisatsiooni erinevad osad töötavad kokkusobimatutel eeldustel selle kohta, kuidas otsused tehakse ja kes mille eest vastutab.

Allhange ilma säilitatud suutlikkuseta. Organisatsioon allhangib funktsiooni NPM-i loogika all ja kaotab aja jooksul sisemise ekspertiisi, mis on vajalik funktsiooni täpsustamiseks, jälgimiseks või tagasivõtmiseks, kui leping ebaõnnestub. Kulu ilmneb kallilt ja äkitselt, tavaliselt lepingu uuendamisel või pakkuja ebaõnnestumisel, kui organisatsioon avastab, et ta ei suuda enam usutavalt hinnata oma tarnija tulemuslikkust.

Sihtmärkide manipuleerimine. NPM-ist päritud tulemuslikkuse sihtmärgirežiimi all optimeerivad töötajad ja pakkujad mõõdetud asendajat, mitte tulemust, mida see pidi esindama – muster, mida kirjeldab Goodharti seadus (vt Teema 3.11 — Kvaliteedi, ohutuse ja tulemuslikkuse juhtimine). Kulu on teenus, mis paistab oma aruandluses edukas, samal ajal kui aluseks olev probleem, mida see lahendama peab, püsib või halveneb.

Partnerlus ilma vastutuseta. NPG-stiilis võrgustik kutsutakse kokku valdkondadeülese probleemi lahendamiseks, kuid ükski liige ei vastuta kunagi võrgustiku kollektiivse ebaõnnestumise eest, nii et kui tulemus pettumust valmistab, saab iga partner tõeselt öelda, et ebaõnnestumine ei olnud ainult tema oma. Kulu on, et tõeliselt rasked, valdkondadeülesed probleemid meelitavad ligi organisatsiooni kõige vähem vastutustundliku vormi just seetõttu, et nad seda kõige rohkem vajavad.

Digitaalne fassaad muutmata protsessi peal. Digitaalne esiosa lisatakse teenusele digiajastu valitsemise lipu all, ilma et taasintegreeriks killustatud tagaosa protsesse, mille ees see asub. Kulu on teenus, mis paistab kodanikule esimesel kokkupuutel kaasaegne ja käitub täpselt sama killustatult kui enne hetkel, kui juhtum langeb rutiinsest teest välja – muster ülaltoodud töönäite taga.

Küpsusmudel

Kontrollnimekiri

• Kaardistage, milline neljast paradigmast – hierarhia, turg, võrgustik, platvorm – tegelikult iga suurt funktsiooni koordineerib.
• Tuvastage iga allhangitud funktsioon ja kinnitage säilitatud sisemine suutlikkus selle täpsustamiseks ja jälgimiseks.
• Testige iga avaldatud tulemuslikkuse sihtmärki usutava manipuleerimisstrateegia suhtes enne või kasutamise ajal.
• Loetlege kandvad välised partnerlused ja kinnitage, et igaühel on aktiivne, hiljuti üle vaadatud suhteomanik.
• Nimetage kirjalikult, kus vastutus piiriülese või partneriteülese ebaõnnestumise eest praegu asub.
• Tuvastage iga digitaalne esiosa, mis on lisatud ilma selle taga oleva tagaosa protsessi taasintegreerimata.
• Kontrollige, kas karjääriametnikest avaliku teenistuse tuumal on sügavust, et üle elada vahetus allhangitud või partnerorganisatsioonides.
• Kinnitage, et rindejuhid ja keskastme juhid oskavad nimetada paradigma, mis valitseb nende enda teenust.
• Ajastage haldusdisaini valikute kindla tsükli ülevaatus, mitte ainult ebaõnnestumisejärgne ülevaatus.
• Tuvastage, millise paradigma iseloomulikule ebaõnnestumisviisile organisatsioon on praegu kõige enam avatud.
• Kinnitage, et kaastootmine, kus seda kasutatakse, muudab seda, kes tööd teeb, mitte ainult seda, keda konsulteeritakse.

Põhiallikad

• Max Weberi bürokraatia teooria, esitatud teoses Economy and Society (avaldatud postuumselt, 1922) – traditsioonilise avaliku halduse ideaaltüübi alusraamat.
• Christopher Hood, „A Public Management for All Seasons?", Public Administration, 69 (1991) – artikkel, mis nimetas ja kodifitseeris uue avaliku juhtimise.
• Stephen P. Osborne, „The New Public Governance?", Public Management Review (2006) – uue avaliku valitsemise kui eraldiseisva paradigma alusavaldus.
• Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow ja Jane Tinkler, „New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance", Journal of Public Administration Research and Theory (2006) – digiajastu valitsemise kontseptsiooni allikas.
• Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government (1995) ja Gerry Stokeri töö avaliku väärtuse juhtimisest kui NPM-i järglasnarratiivist.
• OECD töö avaliku valitsemise reformi kohta ja Government at a Glance, mis võrdleb haldusstruktuure liikmesriikide vahel.

Viited

1. Public administration — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_administration
2. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
3. Bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Bureaucracy
4. Max Weber — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Max_Weber
5. Civil service — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_service
6. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
7. Outsourcing — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Outsourcing
8. Performance indicator — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance_indicator
9. Network governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Network_governance
10. Co-production (approach) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Co-production_(public_services)
11. Digital era governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Digital_era_governance
12. Max Weber, Economy and Society — theory of bureaucracy (secondary discussion) — Stanford Encyclopedia of Philosophy — https://plato.stanford.edu/entries/weber/
13. Christopher Hood, "A Public Management for All Seasons?" — Public Administration / Wiley — https://doi.org/10.1111/j.1467-9299.1991.tb00779.x
14. Stephen P. Osborne, "The New Public Governance?" — Public Management Review / Taylor & Francis — https://doi.org/10.1080/14719030600853022
15. Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow and Jane Tinkler, "New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance" — Journal of Public Administration Research and Theory / Oxford University Press — https://doi.org/10.1093/jopart/mui057
16. Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/governance.html
17. Governance topic page — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance