Valitsustevahelised suhted ja föderalism

Miks see avaliku väärtuse jaoks oluline on

Elanik, kes ei saa samal nädalal augu teel parandatud, koolikohta kinnitatud ja toetusnõuet menetletud, hoolib harva sellest, milline valitsustasand mille ebaõnnestumise eest vastutab. Ta kogeb ühte suhet riigiga, kuigi see suhe on peaaegu igas riigis tegelikult mitu valitsust, mis tegutsevad samal territooriumil: riigivalitsus, üks või mitu piirkondlikku või osariigi valitsust ja kohalik omavalitsus, igaühel oma valijaskond, oma eelarve ja sageli oma erakond juhtimas. Kui need valitsused koordineerivad hästi, ei märka kodanik kunagi õmblusi. Kui mitte, muutuvad õmblused looks – üleujutusele reageerimise pingutus, mis seiskub, sest ükski üksik organ ei oma evakueerimist ja varjupaika koos, või eluasemepoliitika, mida riigivalitsus rahastab ja kohalikku omavalitsust süüdistatakse selle tarnimata jätmises.

See on eristuv probleem neist, mida ülejäänud 3. osa käsitleb. Teema 3.1 sätestab paradigmad, kuidas ühte avalikku organisatsiooni juhitakse – hierarhia, turg, võrgustik, platvorm (vt Teema 3.1 — Avaliku halduse süsteemid ja mudelid); see teema esitab eelneva küsimuse selle kohta, milline organisatsioon üldse otsustama saab mida, kui otsustusõigused on jaotatud tasandite vahel, mis vastutavad erinevate valijaskondade ees ja jagavad harva eelarverida. Teema 3.3 sätestab, kuidas üks valitsus oma eelarvet ehitab ja täidab (vt Teema 3.3 — Avalikud finantsid ja eelarvestamine); see teema laiendab seda masinavärki üle tasandite, ülekannete, jagatud maksude ja rahastamata mandaatideni, mis määravad, kas kohaliku või piirkondliku valitsuse eelarvel on mingit seost kohustustega, mis sellele on antud.

Panused on tõusnud praktilisel põhjusel: enamik kahekümne esimese sajandi raskeimaid probleeme – kliimaga kohanemine, vananeva elanikkonna hooldusvajadused, eluasemepakkumine, rahvatervis – ei austa haldusrajoone, kuid fiskaalne ja õiguslik volitus nende peale tegutsemiseks on endiselt jagatud valitsustasandite vahel, mis on kavandatud varasema probleemide komplekti jaoks. Juht, kes mõistab ainult oma tasandi mandaati, eelarvet ja valijaskonda, avastab pidevalt, et avalik väärtus, mida ta püüab luua, sõltub otsusest või raha ülekandest, mida keegi teine kontrollib.

Põhimõisted

Föderalism on valitsemissüsteem, kus võim on põhiseaduslikult jaotatud riigi- või föderaalvalitsuse ja koosseisu regionaalvalitsuste – osariigid, provintsid, kantonid või sarnased – vahel nii, et kumbki tase ei saa üksi teise volitusi tühistada; Vikipeedia artikkel föderalism raamib seda üldise valitsemistaseme ja regionaalsete allüksuste ühendamisena, jagades valitsemisvõimu nende vahel. Ühtne riik (unitary state), seevastu, annab ülima võimu ühele keskvalitsusele, mis võib allriikilisi üksusi luua, ümber joonistada või tühistada ning saab põhimõtteliselt iga delegeeritud võimu tsentraliseerida (vt ühtne riik). Väga vähesed tegelikud süsteemid asuvad kummalgi puhtal äärmusel; enamik hõivab spektri, mille ühes otsas on täielikult tsentraliseeritud ühtne riik, teises suuresti suveräänsete riikide konföderatsioon, mis teevad koostööd lepingu alusel (vt konföderatsioon), ja föderatsioonid ning detsentraliseeritud ühtsed riigid hõivavad keskmise maa.

Detsentraliseerimine (devolution) on kindlaksmääratud volituste seadusjärgne üleandmine keskvalitsuselt allriiklikule tasandile, ilma et koosseisu üksus omandaks sisseseatud, põhiseaduslikult kaitstud staatust, mida föderaalriigi regioonid omavad (vt detsentraliseerimine). Praktiline erinevus loeb rohkem, kui see esmalt paistab: detsentraliseeritud parlament või assamblee kasutab tavaliselt võimu, mille riiklik seadusandja andis sellele tavalise seadusega ja mida see võiks põhimõtteliselt muuta või tagasi võtta, samal ajal kui föderaalse regiooni volitusi kaitseb tavaliselt põhiseadus, mida riigivalitsus üksi muuta ei saa. Omavalitsusõigus (home rule) kirjeldab seotud, kuid kitsamat mustrit, mis on levinud linna või koloniaalterritooriumi tasandil, milles jurisdiktsioonile antakse kõrgema tasandi poolt, mis säilitab lõpliku suveräänsuse, oma kohalike asjade üle enesevalitsemise volitus (vt omavalitsusõigus). Riik võib kombineerida kõiki kolme mustrit korraga – föderaalne võimujaotus riigi- ja osariigivalitsuse vahel, omavalitsusõigus suurimatele linnadele ja detsentraliseeritud pealinnaterritooriumi valitsus –, mistõttu föderaalne/ühtne silt riigi põhiseaduses on analüüsi lähtepunkt, mitte selle lõpp.

Subsidiaarsus on põhimõte, et otsus või funktsioon tuleks käsitleda madalaimal valitsuse või organisatsiooni tasandil, mis on pädev seda tõhusalt käsitlema, kõrgemate tasandite sekkumisega ainult siis, kui madalam tase tõeliselt üksi tegutseda ei saa (vt subsidiaarsus). See pärineb katoliku sotsiaalõpetusest ja kirjutati hiljem Euroopa Liidu lepingulisse alusesse juhtpõhimõttena, millal Liit peaks tegutsema, mitte selle liikmesriigid; subsidiaarsuse vaimustus on see, et see annab kaitstava vastuse küsimusele „milline tase peaks seda otsustama", mis ei sõltu sellest, milline tase juhtub võimu täna hoidma. Selle piir on see, et „pädev seda tõhusalt käsitlema" on harva enesestmõistetav ja on ise vaidlustatud poliitiline otsustus – riigivalitsus ja piirkondlik valitsus võivad mõlemad siiralt uskuda, et nemad, mitte teine, on sama funktsiooni jaoks pädev tase, ja subsidiaarsus ei paku mehaanilist viigimurdjat.

Fiskaalföderalism on avaliku majanduse allvaldkond, mis tegeleb sellega, millised valitsuse funktsioonid ja tulu instrumendid tuleks tsentraliseerida ja millised alandada madalamatele tasanditele ning kuidas raha peaks tasandite vahel liikuma, kui see määramine on tehtud (vt fiskaalföderalism). Standardne normatiivne lähtepunkt, mis on seotud majandusteadlase Wallace Oatesiga, väidab, et ümberjaotamine ja makromajanduslik stabiliseerimine kuuluvad keskvalitsusele, sest helde kohalik omavalitsus meelitab ligi inimesi, kes vajavad abi, ja tõrjub eemale maksumaksjaid, kes seda rahastavad, samal ajal kui paljude avalike teenuste jaotamist on parem käsitleda kohapeal, sest kohalikud omavalitsused saavad kohandada pakkumist kohalikele eelistustele, mida riigivalitsus nii täpselt jälgida ei saa. See on normatiivne võrdlusalus, mitte kirjeldus sellest, kuidas ükski tegelik riik oma funktsioone jaotab, ja see teema käsitleb seda läätsena küsimiseks, miks määramine sellest kõrvale kaldub, mitte reeglina, mida ükski valitsus peab järgima.

Vertikaalne fiskaalne tasakaalustamatus on igapäevane praktiline probleem, mille lahendamiseks fiskaalföderalism eksisteerib: allriiklikele valitsustele määratakse tavaliselt rohkem kulutuskohustusi, kui nende enda tulu kogumise suutlikkus rahastada suudab, sest kõige tõhusamad, raskeimini kõrvalehoitavad maksubaasid – eelkõige tulu- ja tarbimismaksud – on riigi tasandil kõige lihtsam hallata, samal ajal kui paljud teenused, mida kodanikud kõige nähtavamalt vajavad, on odavaim pakkuda kohapeal. Horisontaalne fiskaalne tasakaalustamatus on kaaslasprobleem sama taseme regioonide vahel: ressursirikas regioon või jõukas suurlinnapiirkond saab samast maksumäärast koguda palju rohkem tulu kui vaesem regioon, nii et ühtsed kohalikud maksumäärad toodavad metsikult ebaühtlast teenustaset, kui miski seda ei korrigeeri. Tasandusmaksed on standardne korrektsioon: rahaülekanded keskvalitsuselt allriiklikele valitsustele, arvutatud allriiklike valitsuste enda tulu kogumise suutlikkuse või võrreldava teenustaseme pakkumise kulu erinevuste tasakaalustamiseks, nii et vaesema regiooni elanik võib oodata laias laastus sarnast avaliku teenuse standardit kui rikkama regiooni oma laias laastus sarnase maksukoormuse eest (vt tasandusmaksed). Kanada, Austraalia, Saksamaa ja mitmed teised föderatsioonid käitavad ametlikke, valemipõhiseid tasandussüsteeme; valem ise on üks poliitiliselt kõige vaidlustatum dokument igas neist riikidest, sest iga parameetri valik liigutab tõelist raha regioonide vahel.

Sihttoetus (grant-in-aid) on raha, mille kõrgem valitsustase eraldab madalamale konkreetse teenuse või projekti rahastamiseks, eristatuna tingimusteta tasandusest, kuna sellega kaasnevad tavaliselt tingimused raha kulutamise kohta (vt sihttoetus). Toetused asuvad spektril tihedalt tingimuslikust – eraldatud ühe nimetatud programmi jaoks, üksikasjalike aruandlusnõuetega – kuni blokktoetuseni, mis ühendab mitu eesmärki laia kohaliku kaalutlusõigusega nende sees kulutamise üle; keskvalitsused eelistavad üldiselt esimest, sest see laseb neil tunnustust nõuda ja standardeid jõustada, samal ajal kui allriiklikud valitsused eelistavad üldiselt teist, sest see laseb neil kulutusi tõeliselt kohalike prioriteetidega sobitada. Rahastamata mandaat on patoloogia selle spektri tingimusliku otsa juures: kõrgem valitsustase nõuab madalamalt teenuse osutamist või standardi täitmist, ülekandmata tulu, mis oleks lisandunud kulu katmiseks piisav, eksportides tegelikult poliitilise otsuse fiskaalsed tagajärjed valitsusele, kes seda ei teinud ja sageli ei suuda sellele vastu seista.

Valitsustevahelised suhted on katusterminiks käimasoleva masinavärgi jaoks – ametlikud nõukogud, alalised komiteed, rahastuskokkulepped, mitteametlikud läbirääkimised –, mille kaudu erinevate tasandite valitsused koordineerivad poliitikat ja raha, ilma et kumbki oleks igas osas teisele alluv (seotud rahvusvaheliste suhete tähendusega intergovernmentalism, mis käsitleb riike laiema süsteemi peamiste osalejatena, kuigi siin on „riigid" ühe riigi sees olevad tasandid). Koostööföderalism, mida mõnikord nimetatakse „marmorkoogi" föderalismiks, kirjeldab mustrit, milles riiklikud ja allriiklikud valitsused kavandavad ja rahastavad programme ühiselt, segades oma kohustusi, mitte et kumbki hõivaks rangelt eraldi „kihtkoogi" ainuvolituse valdkonna (vt koostööfederalism). Enamik toimivaid föderatsioone ja detsentraliseeritud ühtseid riike tegutseb praktikas lähemal marmorkoogi mustrile, olenemata sellest, mida nende põhiseadus ametlikult kirjeldab, sest vähesed tegelikud avalikud probleemid – tervishoid, eluase, kliimaga kohanemine – asuvad ühe tasandi ainupädevuse sees. Laiem mõiste, mis nimetab kogu seda maastikku, hõlmates ametlikke valitsustasandeid ja valitsusväliste ja rahvusvaheliste osalejate võrgustikke, kes üha enam nende kõrval tegutsevad, on mitmetasandiline valitsemine, termin, mida poliitikateadlased kasutavad volituse vertikaalseks ja horisontaalseks levikuks üle valitsuslike ja valitsusväliste organite koos (vt mitmetasandiline valitsemine).

Parimad tavad

1. Määrake funktsioon valitsustasandile koos sobiva rahaga, mitte rahaga, mis lisatakse hiljem. Kohustus, mis antakse alla ilma vastava tuluallika või ülekandeta, muutub rahastamata mandaadiks ja tase, mis selle pärandas, kas alatarnib või suunab vahendeid millelegi muule, mida samad elanikud samuti vajavad.
2. Avaldage tasandus- või ülekandevalem ja andmed, mis seda toidavad, enne selle rakendamist. Valem, mis on arvutatud, kuid avaldamata, kutsub esile kahtluse, sageli õigustatud, et seda kohandati tagantjärele poliitiliselt mugava tulemuse tootmiseks.
3. Eraldage tingimusteta tasandus tingimuslikust programmirahastusest iga kaasatud tasandi eelarvedokumentides. Kahe segamine teeb seadusandjale, volikogule või kodanikule võimatuks näha, kui suur osa regiooni tulust on tõeliselt kaalutlusõiguse all ja kui suur osa on eraldatud enne saabumist.
4. Kirjutage subsidiaarsuse test igasse uue funktsiooni või programmi loomise protsessi, mitte ainult põhiseaduse preambulisse. Küsige selgesõnaliselt, milline tase on parimal positsioonil selle tarnimiseks, ja nõudke vastuse kaitsmist, selle asemel et vaikimisi valida tase, millel juhtub sel aastal olema vaba suutlikkus või poliitiline isu.
5. Ehitage alaline valitsustevaheline foorum enne, kui kriis sunnib selle olemasolule. Nõukogu või komitee, mis juba rutiinselt kohtub, väljakujunenud suhete ja andmete jagamise harjumustega, saab kiiresti liikuda, kui tegelik hädaolukord saabub; hädaolukorra ajal improviseeritud kaotab oma esimesed kriitilised nädalad põhiusalduse ja teabevoo loomisele.
6. Kuluarvestage mandaadi vastavuskoormust tasemel, mis peab seda tarnima, enne mandaadi seadustamist. Riigi- või piirkondlik valitsus, mis hindab standardi kulu ainult oma eelarve jaoks, mitte allriikliku valitsuse jaoks, kes peab seda tegelikult rakendama, hindab süstemaatiliselt alla seda, mida ta küsib.
7. Andke allriiklikele valitsustele tõeline kanal määramise või valemi vaidlustamiseks, mitte ainult konsultatsioon. Ametlik vaidluste lahendamise või uuesti läbirääkimise mehhanism, mida kasutatakse aeg-ajalt, on usaldust palju vähem söövitav kui aastaid mitteametlikku kaebust ilma teeta siduva vastuseni.
8. Sobitage maksuinstrument tasemega, mis seda kõige paremini hallata suudab, ja aktsepteerige sellest tulenevat vertikaalset fiskaalset tasakaalustamatust, selle asemel et seda eemale teeskleda. Tulu- ja tarbimismaksud on tavaliselt tõhusamad riiklikult kogutuna; teeskleda, et kohalik omavalitsus saab riikliku tasandusülekande asendada sama baasi kohaliku maksustamisega, reprodutseerib tavaliselt lihtsalt horisontaalset ebavõrdsust väiksemas mõõtkavas.
9. Andke tulemused teenuse kohta aru tegelikult vastutava valitsustasandi, mitte ainult poliitiliselt nähtava tasandi kaupa. Kodanikud süüdistavad ebaõnnestumises seda valitsust, mis on nende ees, mis võib pärineda teise tasandi rahastamis- või poliitikaotsusest, ja ainult läbipaistev, tasandipõhine aruandlus lubab sellel süül maanduda sinna, kuhu see kuulub.
10. Vaadake funktsionaalne jaotus perioodiliselt üle, mitte ainult siis, kui kriis selle ebaõnnestumise paljastab. Demograafiline muutus, uus tehnoloogia ja muutuvad asustusmustrid muudavad aja jooksul, milline tase on funktsiooni jaoks tõeliselt parimal positsioonil, ja jaotus, mis oli põlvkond tagasi mõistlik, võib vaikselt lakata sobimast, ilma et keegi otsustaks seda muuta.
11. Kavandage valitsustevahelised ülekanded mitmeaastase horisondi jooksul prognoositavatena, mitte igal aastal nullist uuesti läbiräägitutena. Allriiklik valitsus ei saa planeerida kapitaliinvesteeringut ega mitmeaastast tööjõustrateegiat ülekande vastu, mis võib iga eelarvetsükli muuta suurust või tingimust.

Küsimused arutamiseks oma meeskonnaga

Millised meie organisatsiooni põhifunktsioonid sõltuvad tegelikult otsusest, ülekandest või heakskiidust teiselt valitsustasandilt ja kas me jälgime seda sõltuvust selgesõnaliselt? Paljud organisatsioonid avastavad selle sõltuvuse alles siis, kui viivitus mujal seiskab programmi, mille nad olid muidu tarnimiseks valmis seadnud. Kasutage seda küsimust, et kaardistada, funktsioon funktsiooni haaval, kus tegelikud otsustusõigused ja raha asuvad, mitte kus teie organisatsiooni enda volitus ametlikult algab ja lõpeb. Arutage, milline neist sõltuvustest on viimase kahe aasta jooksul põhjustanud viivitust või avalikku kaebust ja kas keegi omab suhet valitsustasandiga teisel poolel. Kui keegi ei oma, on see ise leid.

Kui meie rahastusvalem või ülekandekorraldus muutuks järgmisel aastal ebasoodsalt, kui palju meie praegusest teenustasemest suudaksime säilitada ja kui kauaks? Eriti allriiklikud ja detsentraliseeritud organid võivad ehitada aastaid teenusekohustusi ülekandele, mida nad ei kontrolli ja mida nad ei suuda hõlpsasti prognoosida. Kasutage seda küsimust, et testida, kui avatud teie praegune eelarve on valemi, aluseks olevate andmete või selle taga oleva poliitilise meeleolu usutavale muutusele. Arutage, milline reserv, ettenägematu juhtumi plaan või mitmekesistamine vähendaks seda eksponeeritust tähenduslikult ja kas selle ehitamine on realistlik, arvestades teie praegust fiskaalseisundit.

Kus funktsioon on ametlikult tasandite vahel jagatud, kas on selge elanikule ja meile, kes tegelikult tulemuse eest vastutab? Koostöö- või „marmorkoogi" kokkulepped pakuvad tõelisi koordineerimise eeliseid, kuid võivad lasta ka igal tasandil vaikselt teisele osutada, kui midagi läheb valesti. Kasutage seda küsimust, et valida üks tõeliselt jagatud funktsioon – eluase, rahvatervis, hädaolukorrale reageerimine on tavalised näited – ja jälgida, mis praktikas juhtub, kui see ebaõnnestub. Arutage, kas elanik suudaks nimetada, kes vastutab, ja kui aus vastus on ei, arutage, milline näeks välja selgem vastutuse jaotus, isegi jagatud tarnemudeli sees.

Kas meile on pandud mandaat, või oleme meie pannud selle teisele tasandile, ilma sobiva rahata, ja mis see tegelikult selle saanud tasandile maksis? Rahastamata mandaate on lihtne luua ja raske märgata tasandilt, mis need lõi, sest fiskaalne valu maandub mujale. Kasutage seda küsimust, et tuvastada vähemalt üks elav näide kummaski suunas – nõue, mida teie organisatsioon peab täitma täieliku rahastuseta, või selline, mille see on oma all oleva tasandi peale pannud. Arutage, mis selleks oleks vaja, et mandaat korralikult rahastada või nõuet ametlikult lõdvendada, ja miks kumbki pole veel juhtunud.

Kas meil on alaline suhe meie üle- ja allpool olevate valitsustasanditega või ainult ad hoc suhe, mis aktiveerub kriisi või rahastusläbirääkimise ajal? Suhe, mis on ehitatud ainult surve all, algab vastastikuse kahtlusega just hetkel, kui usaldust kõige rohkem vaja on. Kasutage seda küsimust, et koostada loend, millised alalised foorumid, komiteed või regulaarsed kontaktid tegelikult teie organisatsiooni ja kõrvuti asetsevate valitsustasandite vahel eksisteerivad, millest see sõltub. Arutage, kas neil foorumitel on tõeline otsustusvolitus või on need puhtalt konsulteerivad, ja milline üks konkreetne samm muudaks suhte vastupidavamaks enne järgmist kriisi, mitte selle ajal.

Kus subsidiaarsus viitaks, et mõni teine tase peaks hoidma funktsiooni, mida me praegu hoiame, või vastupidi, mis takistab ümberjaotamist? Funktsionaalsed jaotused püsivad sageli kaugele punktist, kus need mõtet tegid, sest ümberjaotamine ohustab kellegi eelarvet, töötajate arvu või poliitilist nähtavust, isegi kui muutuse juhtum on terve. Kasutage seda küsimust, et nimetada ausalt üks funktsioon, mida praegu subsidiaarsuse testi järgi „vales" tasemel hoitakse, kummaski suunas. Arutage, mis peaks olema tõsi – poliitiliselt, fiskaalselt, halduslikult –, et see ümberjaotamine tegelikult toimuks, ja kas seda tasub nende takistuste arvestades taotleda.

Praktikas: avaliku väärtuse näide

Sisemaa keskmise suurusega föderatsioon – väljamõeldud, korduva mustri, mitte tegeliku riigi aruande illustratsioon – seisis silmitsi korduva metsatulekahjude hooajaga, mis oli kümnendi jooksul pikemaks ja hävitavamaks muutunud, pingestades hädaolukorraga toimetuleku süsteemi, mis oli jaotatud, nagu enamikus föderatsioonides, kolme tasandi vahel: riigivalitsus, mis kontrollis suurimaid tuletõrjelennukeid ja hädaolukorra väljakuulutamise volitusi, piirkondlikud osariigivalitsused, mis omasid enamikku metsamaast ja käitasid professionaalseid tuletõrjeteenistusi, ja kohalikud omavalitsused, mis vastutasid evakueerimiskorralduste ja varjupaikade eest oma piiride sees. Igal tasandil oli oma eelarve, oma valitud juhtkond ja, halval aastal, oma stiimul olla nähtud otsustavalt tegutsemas, mitte oodata, et teine tase esimesena liigub.

Eelmine tulekahjuhooaeg oli killustumise hinna karmilt paljastanud: osariigi valitsus oli taotlenud riiklikku õhutuge kaks päeva enne tule jõudmist asustatud piirkonda, kuid taotlus istus mitteametlikus kanalis ilma alalise protokollita ja lennukid saabusid alles pärast seda, kui evakueerimine oli juba alanud ainult omavalitsuse volitusel, varjupaikadega, mida osariigi hädaolukorra ettevalmistuse sihttoetus oli rahastanud väiksema, ajaloolise keskmise tulekahjuhooaja mõõtkavas, mitte mastaabis, mida regioon nüüd kogeb. Järgnev uurimine leidis, et ükski valitsustasand polnud üksi oma tingimustes ebaõnnestunud; igaüks oli tegutsenud oma pädeva volituse piires olemasolevate subsidiaarsuse eelduste all. Koordineerimine ise oli ebaõnnestunud, sest alalist foorumit ei eksisteerinud, et ühitada riiklik vara, piirkondlik tuletõrjeteenistus ja omavalitsuse evakueerimiskorraldus tundide jooksul, mis tegelikult loevad.

Enne järgmist hooaega pidasid kolm tasandit läbirääkimisi alalise valitsustevahelise tulekahjuvastuse kokkuleppe üle, mis kohtus kord kvartalis aastaringselt, mitte ainult siis, kui tuli juba põles, eelnevalt kokku lepitud käivitajaga riiklike õhutoetuse taotluste jaoks, mis eemaldas mitteametliku, ad hoc läbirääkimise hädaolukorra kriitilistest varajastest tundidest. Kokkulepe vaatas läbi ka osariigi hädaolukorra ettevalmistuse toetusvalemi, indekseerides varjupaiga mahutavuse veerevale viieaastasele keskmisele tulekahju tõsidusele, mitte fikseeritud ajaloolisele lähtetasemele, mida rahastati ühiselt riikliku täiendustoetuse ja osariigi sissemaksega, nii et rahastatud suutlikkuse ja tegeliku riski vaheline mittevastavus lihtsalt ei kordaks, kui kliima jätkas nihkumist.

Kui järgmine tõsine tulekahjuhooaeg saabus, vabastas eelnevalt kokku lepitud käivitaja riikliku õhutoe täispäeva varem, kui eelmise aasta mitteametlik taotlus oli teinud, ja omavalitsuse varjupaigad, mõõdetud läbivaadatud valemile, hoidsid mahutavust kõige halvema nädala jooksul ilma ülevooluta, mille eelmine aasta oli tootnud. Riigivalitsuse tagantjärele aruanne omistas paranenud tulemuse alalisele kokkuleppele, mitte ühegi üksiku tasandi individuaalsele pädevusele – samad kolm valitsustasandit, samade ametlike volitustega nagu varem, koordineerisid struktuuri kaudu, mis oli ehitatud enne kriisi, mitte improviseeritud selle ajal.

Neli sektoriläätse

Kohalik omavalitsus

Kohalik omavalitsus asub enamiku valitsustevaheliste kokkulepete terava otsa peal: see pakub paljusid teenuseid, millega kodanikud igapäevaselt suhtlevad, kuid kontrollib sageli ainult väikest osa tulust, mida need teenused nõuavad, muutes selle struktuurselt sõltuvaks ülekannetest, toetustest või jagatud maksubaasist, mille määra see ei sea. Kohaliku omavalitsuse läbirääkimisjõud on tavaliselt nõrgem kui piirkondliku või riigivalitsuse oma, nii et kohalike juhtide praktiline distsipliin on vähem valitsustevahelise süsteemi kavandamine ja rohkem täpselt ja avalikult dokumenteerimine, kus mandaat või teenusestandard on saabunud ilma vastava rahastuseta, et parema kokkuleppe juhtum oleks kättesaadav, kui uuesti läbirääkimise võimalus tekib.

Riigivalitsus

Riigivalitsusel on tavaliselt põhiseaduslik või seadusjärgne volitus kavandada funktsioonide üldist jaotust ning seda rahastavaid tasandus- ja ülekandevalemeid, mis teeb selle tasandiks, mis on kõige võimelisem struktuurset tasakaalustamatust parandama, ja tasandiks, mida kõige rohkem kiusatakse seda paigale jätma, sest vertikaalne fiskaalne tasakaalustamatus, mis hoiab allriiklikud valitsused sõltuvana, hoiab neid ka poliitiliselt kuulekana. Selle tasandi eristav distsipliin on kiusatusele vastupidamine kasutada tingimuslikke toetusi asendajana tõelise detsentraliseeritud volituse jaoks – detsentraliseerimise väljakuulutamine, säilitades samal ajal sihtotstarbelisuse ja aruandlustingimuste kaudu enamiku tegelikest otsustusõigustest, mida detsentraliseeritud funktsioon pidi üle kandma.

Sotsiaalsektor ja mittetulundussektor

Mittetulundusühingutel ja valitsusvälistel organisatsioonidel on harva põhiseaduslik seisus valitsustevahelises süsteemis, kuid nad osutavad rutiinselt teenuseid, mida tellib üks valitsustasand, tegutsedes samal ajal reguleerivate või litsentseerimisrežiimide all, mille seab teine, ja muutus kummagi tasandi poliitikas võib tarnet häirida, ilma et kumbki valitsus käsitleks häiringut oma vastutusena. Siinne eristav distsipliin on jälgida, milline valitsustasand tegelikult kontrollib iga hooba, mis programmi mõjutab – rahastus, reguleerimine, litsentseerimine, planeerimisluba –, sest propageerimise või eskaleerimise pingutus, mis on suunatud valele tasandile, olgu see kuitahes hästi põhjendatud, tulemust ei liiguta, risk, mis erineb rahastusmudeli killustumisest, mida Teema 3.8 — Sotsiaalsektori ja mittetulundussektori juhtimine uurib organisatsiooni enda tulupoolelt (vt Teema 3.8 — Sotsiaalsektori ja mittetulundussektori juhtimine).

Mitmepoolne ja rahvusvaheline

Mitmepoolsed ja rahvusvahelised organid lisavad riigivalitsuse kohale täiendava taseme, milles liikmesriigid säilitavad ametliku suveräänsuse, kuid on koondanud kindlaksmääratud otsustusõigused, muutes subsidiaarsuse selgesõnaliseks, vaidlustatud kavandamisküsimuseks, mitte taustaeelduseks – Euroopa Liidu lepingupõhine selle põhimõtte kasutamine otsustamaks, millal Liit, mitte liikmesriik, peaks tegutsema, on selgeim töötav näide sellest riikideülesel tasandil. Kuna mitmepoolne organ ei saa kohustada riigivalitsust nii, nagu riigivalitsus saab kohustada allriiklikku, on selle valitsustevahelise ülekande samaväärne tavaliselt tingimuslik arengurahastus või tehniline abi ja selle rahastamata mandaadi samaväärne on lepingukohustus või standard, mida liikmesriik kohustub täitma, saamata rahastust selle täielikuks rakendamiseks.

Levinud ebaõnnestumisviisid

Rahastamata mandaat. Kõrgem valitsustase seadustab standardi või teenusekohustuse madalamale tasandile, ülekandmata tulu, mis oleks selle katmiseks piisav, sageli seetõttu, et kõrgem tase saab standardi eest poliitilise tunnustuse, samal ajal kui madalam tase absorbeerib fiskaal- ja tarnekulu. Kulu on kas vaikselt alatarnitud standard, teenuse kärbe mujal madalama taseme eelarves mandaadi ristsubsideerimiseks või kohaliku võla aeglane kogunemine, mis lõpuks muutub kriisiks, mida keegi riiklikul tasandil ette ei näinud, sest see ei olnud kunagi nende bilanss.

Süü ümbernihutamine jagatud funktsiooni üle. Kui funktsioon on tarnitud ühiselt või jaotatud tasandite vahel ebaselgelt, on igal valitsusel nähtava ebaõnnestumise korral stiimul omistada põhjus teise taseme otsusele või rahastamisele, mitte omale, ja ebaõnnestumist kogev kodanik ei saa väidet lahendada. Kulu kasvab aja jooksul, kui avalik usaldus valitsuse vastu üldiselt, mitte ühegi konkreetse tasandi vastu, kahaneb, kuna tasandite vahelised õmblused on inimesele, keda ebaõnnestumine tegelikult mõjutab, nähtamatud.

Valem, mis on külmunud oma asjakohasusest kaugemale. Tasandus- või ülekandevalem, kui see on kord läbi räägitud, kipub muutuma poliitiliselt raskesti üle vaadatavaks, sest iga muutus loob võitjaid ja kaotajaid allriiklike valitsuste seas, kes vastanduvad muutusele, mis vähendab nende jaotust, isegi kui valem enam praeguseid kulusid ega suutlikkust ei kajasta. Kulu on kasvav lõhe valemi eelduste ja tegelikkuse vahel, nähtav aastaid enne, kui keegi on valmis seda uuesti läbi rääkima, millal regioonid, mida see alateenindab, on sageli kaugemale maha jäänud, kui õigeaegne parandus oleks lubanud.

Tsentraliseerimine, mis on maskeeritud koordineerimiseks. Riigi- või piirkondlik valitsus, mis seisab silmitsi kriisiga või lihtsalt otsib rohkem kontrolli, võib kasutada tõelist koordineerimisvajadust põhjendusena detsentraliseeritud volituse tagasivõtmiseks või blokktoetuse asendamiseks tihedalt tingimusliku rahastusega, esitades subsidiaarsuse tagasipööramise tõhususe parandusena. Kulu on kohaliku reageerimisvõime kaotus, mille detsentraliseerimine pidi haarama, sageli ilma lubatud tõhususkasu tegelikult realiseerumata, kuna madalama taseme kohalik teadmine ei kandu üles otsustusõigusega kaasa.

Koordineerimine, mis leiutatakse alles pärast kriisi. Alalised valitsustevahelised foorumid on halduslikult vähemuljetavad ja kergesti rahastusest ilma jäetavad või lõpetatavad rahulikel perioodidel, nii et paljudel süsteemidel puudub toimiv koordineerimismehhanism, kuni hädaolukord sunnib selle ajasurve all olemasolule. Kulu makstakse täpselt tundidel, mil koordineerimine kõige rohkem loeb, nagu ülaltoodud töönäide illustreerib, sest mitteametlik, improviseeritud koordineerimine tasandite vahel, mis tavaliselt koos ei tööta, on mõõdetavalt aeglasem kui alaline suhe eelnevalt kokku lepitud käivitajate ja protokollidega.

Küpsusmudel

Kontrollnimekiri

• Kaardistage iga põhifunktsioon, mida teie organisatsioon osutab, valitsustasandi vastu, mis seda tegelikult rahastab või kinnitab.
• Kinnitage, kas mõni mandaat, mille all te tegutsete või mille panete teisele tasandile, on rahastamata, ja kui palju.
• Leidke avaldatud valem, kui see eksisteerib, mis tahes ülekande või tasandusmakse taga, mida teie organisatsioon saab või annab.
• Tuvastage alaline valitsustevaheline foorum, kui see on olemas, mis on asjakohane teie organisatsiooni põhisõltuvuste jaoks, ja kinnitage, et sellel on tõeline otsustusvolitus.
• Testige oma praeguse eelarve eksponeeritust tasandusvalemi või rahastustingimuse usutavale ebasoodsale muutusele.
• Rakendage subsidiaarsuse testi vähemalt ühele funktsioonile, mida praegu hoitakse tasemel, mis ei pruugi enam olla parim valik.
• Kinnitage, et ühiselt pakutava funktsiooni avalik aruandlus omistab vastutuse selgelt tasandi kaupa.
• Looge või uuendage kanal, mille kaudu madalam tase saab ametlikult vaidlustada jaotuse või valemi.
• Vaadake üle, kas tingimuslik toetus, mida teie organisatsioon haldab, võiks selle asemel olla blokktoetus, kaotamata õiguspärast järelevalvet.
• Ehitage või värskendage eelnevalt kokku lepitud käivitaja protokoll valitsustevahelise koordineerimise jaoks, mida järgmises kriisis kõige tõenäolisemalt vaja on.

Põhiallikad

• OECD, Network on Fiscal Relations across Levels of Government („fiskaalföderalismi võrgustik") – võrdlev poliitikaanalüüs, OECD Fiscal Decentralisation Database ja OECD Fiscal Federalism Studies sari valitsustevaheliste fiskaalsuhete kohta OECD liikmesriikide vahel.
• Maailmapank, Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group – riikidevaheline teadmine ja operatiivjuhis detsentraliseerimise, mitmetasandilise valitsemise ja valitsustevaheliste fiskaalülekannete kohta.
• Rahvusvaheline Valuutafond, Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries – IMF töödokument valitsustevaheliste fiskaalraamistike, ülekannete ja allriiklike laenamisreeglite kavandamise kohta.
• Rahvusvaheline Valuutafond, Fiscal Federalism in Theory and Practice – teatmeteos kulutus- ja tulufunktsioonide jaotamise teooriast ja rahvusvahelisest praktikast valitsustasandite vahel.
• Wallace E. Oates, Fiscal Federalism – stabiliseerimise ja ümberjaotamise keskvalitsusele ning jaotamise allriiklikule valitsusele omistamise normatiivse juhtumi alusrajav majanduslik avaldus.

Viited

1. Federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Federalism
2. Unitary state — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Unitary_state
3. Confederation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Confederation
4. Devolution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Devolution
5. Home rule — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Home_rule
6. Subsidiarity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidiarity
7. Fiscal federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_federalism
8. Equalization payments — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Equalization_payments
9. Grant-in-aid — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant-in-aid
10. Intergovernmentalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergovernmentalism
11. Cooperative federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cooperative_federalism
12. Multi-level governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multi-level_governance
13. Network on Fiscal Relations across Levels of Government — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/fiscal-federalism-network.html
14. Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/decentralization-and-intergovernmental-relations-global-solutions-groups
15. Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/wp/issues/2018/12/10/designing-sound-fiscal-relations-across-government-levels-in-decentralized-countries-46425
16. Fiscal Federalism in Theory and Practice — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/books/issues/2016/12/30/fiscal-federalism-in-theory-and-practice-2310