Sääntely ja julkisten riskien hallinta

Miksi tällä on merkitystä julkisen arvon kannalta

Jokainen sääntelijä työskentelee ansassa, josta ei ole mukavaa ulospääsyä. Jos estettävissä ollut haitta tapahtuu, sääntelijää moititaan liiallisesta höllyydestä. Jos sääntelijä estää tai viivästyttää jotakin, minkä myöhemmin osoitetaan olleen turvallista ja hyödyllistä, sitä moititaan liiallisesta varovaisuudesta, joka maksoi työpaikkoja, hoitoja tai investointeja. Molemmat epäonnistumiset näkyvät vasta jälkikäteen, mikä tarkoittaa, että sääntelijän todellinen päätös ei ole koskaan pelkästään ”turvallinen vai vaarallinen” vaan ”kuinka paljon tätä riskiä olemme valmiita kantamaan, ja kenen valtuuksilla”. Organisaatio, joka ei ole koskaan kirjoittanut sietokykyään ylös, löytää sen kalliisti, ensimmäisellä kerralla kun jokin menee pieleen ja tutkinta kysyy, kuka päätti riskin olevan hyväksyttävä.

Riskinottohalua koskevat lausumat ja riskirekisterit ovat olemassa tehdäkseen tuon sietokyvyn eksplisiittiseksi ennen tapahtumaa, ei sen jälkeen. Ne muuttavat yksityisen, hajautetun joukon harkintapäätöksiä — joita tarkastajat, käsittelijät ja päivystävät esimiehet tekevät aikapaineen alla — ilmoitetuksi kannaksi, johon organisaatio voidaan sitoa ja jota se voi puolustaa. Sääntelyn suunnittelu tekee saman työn itse säännön tasolla: komento- ja valvontainstrumentin tai responsiivisen, riskiperusteisen instrumentin valinta on itsessään riskipäätös, ei pelkästään hallinnollisen tyylin kysymys. Tämä aihe käsittelee sääntelyä ja riskienhallintaa saman peruskysymyksen kahtena ilmentymänä: miten julkinen elin päättää eksplisiittisesti, kuinka paljon haittaa se sietää sellaisen julkisen arvon tavoittelussa, josta se myös välittää?

Sääntelijän valtuutta tehdä tuo ratkaisu ei ole itse myönnetty, minkä vuoksi tämä aihe istuu sitä oikeuttavien vastuullisuusrakenteiden vieressä (katso Aihe 3.4 — Vastuullisuus, avoimuus ja legitimiteetti), ja minkä vuoksi riskit, jotka se tänään tunnistaa, ovat usein kriisejä, joihin toinen tiimi valmistautuu huomenna (katso Aihe 3.12 — Kriisien, hätätilanteiden ja kestävyyden johtaminen).

Keskeiset käsitteet

Sääntely on sääntöjen käyttöä, jonka tukena on jonkinlainen valta, rajoittamaan tai ohjaamaan yksilöiden, yritysten tai muiden organisaatioiden käyttäytymistä. Julkisella sektorilla se on menojen ja verotuksen rinnalla keskeinen politiikkaväline, mutta menoista poiketen se sälyttää kustannuksensa tyypillisesti säännellylle osapuolelle eikä julkiselle kassalle — mikä on juuri se syy, miksi se voi olla poliittisesti houkutteleva ja miksi sen todellinen kustannus on helppo aliarvioida.

Sääntelyvirastot ovat elimiä, jotka kirjoittavat, hallinnoivat ja panevat täytäntöön sääntöjä määritellyllä alalla, kuten rahoitusmarkkinoiden toiminta, lääkkeet, elintarviketurvallisuus tai rakentamisen valvonta. Niiden suunnitteluvalinnat — kuinka riippumattomia ne ovat ministereistä, miten ne rahoitetaan, kuinka muutoksenhakukelpoisia niiden päätökset ovat — määräävät, voivatko ne toimia näytön pohjalta joutumatta niiden alojen vangeiksi, joita ne valvovat.

Komento- ja valvontasääntely asettaa yhdenmukaisia, ohjeellisia sääntöjä ja rankaisee jokaisesta rikkomuksesta riippumatta rikkovan yrityksen aiemmasta toiminnasta tai sen todellisesta aiheuttamasta riskistä. Se on läpinäkyvää ja helppoa tarkastaa, mutta se kohtelee pysyvästi huolellista toimijaa samoin kuin tottuneita rikkojia, hukaten noudattamisponnistelua ensin mainittuun ja pidättäen jälkimmäisiä liian vähän.

Responsiivinen, riskiperusteinen sääntely eriyttää vastauksensa säännellyn osapuolen arvioidun riskin ja noudattamishistorian mukaan: kevyt vuorovaikutus vilpittömässä mielessä toimiville, kiristyvät seuraamukset toistuvasta tai tahallisesta noudattamatta jättämisestä. Wikipedian tämän lähestymistavan käsittely otsikolla sääntelyn riskierottelu jäljittää sen Ian Ayresin ja John Braithwaiten ”täytäntöönpanopyramidiin”, joka alkaa suostuttelusta ja kiristyy lupien peruuttamiseen tai syytteeseen vasta, kun kevyemmät välineet epäonnistuvat. Se vaatii sääntelijän harkinnalta ja datalta enemmän kuin kiinteä sääntökirja, mikä on sen pääasiallinen kustannus.

Sääntelyn vaikutusten arviointi (RIA), joka tunnetaan myös nimellä regulatory impact assessment, on asiakirja, jonka hallitus tuottaa ennen uuden sääntelyn käyttöönottoa, esittäen ongelman, harkitut vaihtoehdot ja kunkin odotetut kustannukset ja hyödyt. Wikipedian artikkeli sääntelyn vaikutusten arvioinnista jäljittää sen leviämistä useissa maissa. Sen tarkoitus on tehdä ehdotetun säännön kompromissi näkyväksi ennen hyväksymistä, ei oikeuttaa jo tehtyä päätöstä — ero, johon alla olevat epäonnistumistavat palaavat.

Riskienhallinta on kurinalaisuutta tunnistaa, arvioida ja hallita asioita, jotka voisivat estää organisaatiota saavuttamasta tavoitteitaan. ISO 31000 on laajimmin viitattu kansainvälinen standardi tuon kurinalaisuuden jäsentämiseksi; se käsittelee riskienhallintaa iteratiivisena prosessina — tunnista, analysoi, arvioi, käsittele, seuraa — eikä kertaluonteisena harjoituksena, ja useat kansalliset kehykset, mukaan lukien Yhdistyneen kuningaskunnan valtiovarainministeriön Orange Book, rakentuvat sen rakenteelle.

Riskinottohalu on riskin taso, jonka organisaatio on valmis hyväksymään tavoitteidensa tavoittelussa ennen kuin se toimii riskin vähentämiseksi. Riskinottohalulausuma tekee tämän eksplisiittiseksi ja eriytetyksi: kansanterveyden sääntelijällä voi olla lähes nollataso riskinottohalua potilasturvallisuuteen kohdistuvalle riskille mutta paljon korkeampi riskinottohalu epäsuositun, näyttöön perustuvan päätöksen maineriskille.

Riskirekisteri on operatiivinen työkalu, joka luettelee kunkin tunnistetun riskin, sen todennäköisyyden ja vaikutuksen, sen omistajan sekä käytössä tai suunnitteilla olevat lieventämistoimet. Hyvin käytettynä se ohjaa resursointi- ja eskalointipäätöksiä; huonosti käytettynä se on taulukko, jota kukaan ei avaa uudelleen tarkastusten välillä.

Ennalta varautumisen periaate katsoo, että kun toimenpiteeseen tai politiikkaan liittyy epäilty vakavan tai peruuttamattoman haitan riski, täyden tieteellisen varmuuden puuttumista ei pitäisi käyttää perusteena suojatoimien lykkäämiselle. Joissakin muotoiluissa se siirtää todistustaakan kohdasta ”todista tämä vaaralliseksi ennen kuin toimimme” kohtaan ”osoita tämä riittävän turvalliseksi ennen kuin jatkamme” — aidosti erilainen oletus, joka on tärkein tieteellisen epävarmuuden ja mahdollisen peruuttamattomuuden vallitessa, kuten uuden kemikaalin, teknologian tai taudinaiheuttajan kohdalla.

Suhteellisuus on periaate, jonka mukaan sääntelyvastauksen ei pitäisi olla rajoittavampi kuin on tarpeen kohdennetun riskin käsittelemiseksi. Se on ennalta varautumisen periaatteen tärkein käytännöllinen ja oikeudellinen rajoite: varovaisuus oikeuttaa toimimaan epävarmuudessa, mutta suhteellisuus säätelee yhä sitä, kuinka paljon sen suhteen on lupa tehdä ja kuinka kauan.

Parhaat käytännöt

1. Julkaise riskinottohalulausuma ennen kuin tarvitset sitä. Laadi se hallintoelimesi kanssa, ei vain riskitiimisi, jotta kun vaikea päätös saapuu, haitan sietokyky on asetettu rauhallisissa olosuhteissa eikä ratkaistu julkisen paineen alla kesken välikohtauksen.
2. Sovita sääntelyinstrumentti riskiprofiiliin, ei instituutionaaliseen tottumukseen. Varaa komento- ja valvontasäännöt riskeille, joissa yhdenmukainen noudattaminen on aidosti neuvottelematonta, kuten rakenteellinen turvallisuus, ja käytä riskin mukaan eriytettyjä lähestymistapoja siellä, missä säännellyn joukon noudattamishistoria vaihtelee laajasti.
3. Suorita sääntelyn vaikutusten arviointi ennen päätöstä, ei sen oikeuttamiseksi jälkikäteen. Tilaa se tarpeeksi aikaisin, jotta sen löydökset voisivat vielä muuttaa ehdotusta, ja julkaise se säännön rinnalla, jotta päättely on tarkistettavissa.
4. Mitoita arviointi säännön kokoon. Vähäinen tekninen muutos ei tarvitse samaa analyyttistä painoa kuin sääntö, joka muokkaa koko alaa; kiinteä, suhteeton prosessi vain opettaa henkilöstön käsittelemään sitä muodollisuutena.
5. Pidä riskirekisteri elävänä, omistettuna asiakirjana. Nimeä jokaiselle merkinnälle omistaja, aseta tarkistuspäivä ja raportoi liikkeestä — uusista riskeistä, suljetuista riskeistä, jääneistä lieventämistoimista — hallitukselle kiinteällä syklillä eikä vasta kun tarkastaja kysyy.
6. Sovella suhteellisuustestiä aina kun ennalta varautumisen periaatetta kutsutaan esiin. Ilmoita eksplisiittisesti, mikä haitan näyttö on olemassa, mitä vähemmän rajoittavia vaihtoehtoja harkittiin ja milloin rajoitus tarkistetaan, jotta varovaisuus luetaan perustelluksi arvioksi eikä refleksinomaiseksi vetoksi.
7. Aseta jokaiselle merkittävälle säännölle päättymis- tai tarkistuspäivä. Tarkistamattomina säännöt kertyvät nopeammin kuin ne kumotaan, ja noudattamistaakka kasvaa silloinkin, kun riski, jota ne käsittelivät, on vetäytynyt.
8. Erota normien asettaminen tapauskohtaisista täytäntöönpanopäätöksistä. Pidä täytäntöönpanovalinnat tarkasteltavissa omalla tallenteellaan, jotta sääntelijän yleiset säännöt ja sen päätös yhdessä kiistanalaisessa tapauksessa eivät tule arvioiduiksi tai puolustetuiksi ikään kuin ne olisivat sama asia.
9. Suojaudu tietoisesti sääntelyn vangitsemiselta. Kierrätä ylempi henkilöstö pois aloilta, joita he myöhemmin sääntelevät, ilmoita ulkopuoliset edut ja rahoita sääntelijä riippumatta maksuista tai sakoista, joita se asettaa valvomalleen toimialalle.
10. Tee sääntelijä vastuulliseksi säännellyn toimialan ulkopuoliselle elimelle. Muutoksenhakureitti, tarkastuselin tai lainsäädäntövaliokunta, joka voi kyseenalaistaa sääntelijän päätökset, pitää sen riskiarviot rehellisinä (katso Aihe 3.4 — Vastuullisuus, avoimuus ja legitimiteetti).
11. Yhdistä riskirekisterin kärki hätätilannesuunnitteluun. Riskirekisterin todennäköisimmät ja vaikutukseltaan suurimmat merkinnät ovat usein juuri ne skenaariot, joita kriisi- ja jatkuvuussuunnittelun on harjoiteltava, joten kahden toiminnon tulisi lukea samaa asiakirjaa eikä ylläpitää rinnakkaisia (katso Aihe 3.12 — Kriisien, hätätilanteiden ja kestävyyden johtaminen).

Kysymyksiä keskusteltavaksi tiimissäsi

Tiedämmekö oman riskinottohalumme, vai löydämmekö sen välikohtaus kerrallaan? Jos kukaan huoneessa ei voi kuvata yhdellä lauseella, kuinka paljon riskiä organisaatio on valmis kantamaan ydintoiminnoissaan, jokainen vaikea ratkaisu tehdään alusta alkaen sen toimesta, joka sattuu olemaan päivystyksessä. Se tuottaa epäjohdonmukaisia päätöksiä samankaltaisten tapausten yli ja jättää organisaation puolustamaan harkintapäätöksiä, joista se ei koskaan todella sopinut elimenä. Kysy, missä kirjallinen riskinottohalulausuma on olemassa tänään, kuka sen hyväksyi ja milloin sitä viimeksi testattiin todellista päätöstä vasten sen sijaan, että se jätettiin lukemattomaksi politiikka-asiakirjaksi.

Mitkä sääntelyvälineistämme ovat komento- ja valvontaa tottumuksesta eikä tietoisesta suunnittelusta? Yhdenmukaiset säännöt on helpompi kirjoittaa ja puolustaa kuin eriytetyt, minkä vuoksi organisaatiot tekevät niistä oletuksen silloinkin, kun säännellyn joukon riskiprofiili vaihtelee valtavasti. Käy läpi tärkeimmät sääntelyvaltuutenne ja kysy kunkin kohdalla, harkittiinko koskaan riskiperusteista tai responsiivista vaihtoehtoa, vai edeltääkö nykyinen väline yksinkertaisesti kysymyksen esittämisen.

Milloin viimeksi päivitimme riskirekisterimme, ja kuka omistaa kunkin sen merkinnän? Rekisteri ilman nimettyjä omistajia, tai sellainen joka ei ole liikkunut viimeisen tarkastuksen jälkeen, ei hallitse riskiä — se dokumentoi, että riskistä keskusteltiin kerran. Pyydä tiimiä avaamaan rekisteri livenä kokouksessa ja selvittämään viisi tärkeintä merkintää: mikä on muuttunut, mikä lieventäminen on erääntymässä ja mitä tapahtuu, jos kukaan ei toimi ennen seuraavaa tarkistusta.

Missä olemme kutsuneet esiin ennalta varautumisen periaatetta, ja voisimmeko puolustaa tuota päätöstä suhteellisena tänään? Varovaisuutta on helppo kutsua esiin ja vaikea purkaa, koska suojatoimen kumoaminen näyttää aina valppauden höllentämiseltä silloinkin, kun näyttö on siirtynyt. Luettele voimassa olevat rajoitukset, jotka perustuvat ennalta varautumisen perusteluun, ja tarkista, että kullakin on yhä ilmoitettu tarkistuspäivä ja ilmoitettu näyttöperusta, ei vain instituutionaalinen inertia, joka pitää sen voimassa.

Kuka pitää sääntelytoimintomme vastuullisena, ja toimiiko tuo järjestely todella? Sääntelijä, joka vastaa vain itselleen, ajautuu ajan myötä sen alan mieltymysten suuntaan, jonka kanssa se on päivittäin tekemisissä, koska se on ainoa yleisö, joka antaa sille säännöllistä palautetta. Keskustelkaa siitä, onko muutoksenhakureittinne, valvontavaliokuntanne tai tarkastuselimenne muuttanut merkittävästi päätöstä viime vuosina, vai onko se olemassa paperilla ilman, että sitä on koskaan testattu (katso Aihe 3.4 — Vastuullisuus, avoimuus ja legitimiteetti).

Puhuuko riskirekisterimme hätäsuunnitelmallemme, vai elävätkö ne eri siiloissa? Riskirekisterit kirjoittavat riski- ja vaatimustenmukaisuustiimit; hätäsuunnitelmat kirjoittavat resilienssitiimit; liian usein kumpikaan ei lue toisen asiakirjaa, joten skenaario, jonka riskirekisteri on liputtanut todennäköiseksi ja vakavaksi, ei ole se, jota hätäsuunnitelma on harjoitellut. Kysy, ovatko riskirekisterinne kärki ja viimeisimmän harjoituksenne skenaariot sama luettelo, ja jos eivät, miksi eivät (katso Aihe 3.12 — Kriisien, hätätilanteiden ja kestävyyden johtaminen).

Käytännössä: esimerkki julkisesta arvosta

Seuraava skenaario on täysin kuvitteellinen, mallin havainnollistus eikä raportti minkään todellisen sääntelijän sisäisestä päätöksenteosta.

Rannikkoalueen vesiviljelyn sääntelijä — kutsuttakoon sitä kuvitteelliseksi Suistokalastusviranomaiseksi — vastaanottaa kalanviljelyoperaattorin hakemuksen, joka haluaa ottaa käyttöön uuden avomeren simpukka-ja-kalaviljelyn yhteisviljelytekniikan, jota jo käytetään kaupallisesti muutamassa muussa maassa ja joka lupaa korkeampia satoja pienemmällä merenpohjan jalanjäljellä. Sääntelijän omat meribiologit nostavat esiin yhden avoimen kysymyksen: tekniikka muuttaa paikallisia ravinnevirtoja tavoilla, jotka on pienessä määrässä muualla tehtyjä tutkimuksia yhdistetty lähellä oleville luonnonvaraisille simpukkapenkeille haitallisiin leväkukintoihin. Näyttö on viitteellistä, ei ratkaisevaa, ja alueen luonnonvarainen simpukkakalastus on taloudellisesti ja ekologisesti merkittävää.

Puhtaasti varovaisuuteen nojaavan vaiston mukaan viranomainen voisi yksinkertaisesti kieltäytyä myöntämästä lupaa, kunnes tiede on selvä, mikä voisi viedä vuosia ja maksaisi operaattorille jo sitoutuneen investoinnin ja alueelle työpaikat ja vientitulot, joita tekniikka voisi tuoda. Puhtaasti sallivan vaiston mukaan se voisi hyväksyä hakemuksen sillä perusteella, ettei haittaa ole todistettu, ja hyväksyä luonnonvaraiselle kalastukselle aiheutuvan riskin, jos huolestuttavat tutkimukset osoittautuvat yleistettäviksi. Kumpikaan vaisto yksinään ei heijasta sitä, mitä viranomaisen — yhä kirjoittamaton — riskinottohalu todella sanoisi, jos joku kysyisi sitä suoraan.

Sen sijaan viranomaisen lupajohtaja vaatii kolme vaihetta ennen päätöksen tekemistä. Ensin suoritetaan suhteellinen sääntelyn vaikutusten arviointi, joka vertaa hyväksymistä, hylkäämistä ja ehdollista hyväksymistä parasta saatavilla olevaa näyttöä vasten, mukaan lukien pyyntö lisäseurantadatasta maista, jotka jo käyttävät tekniikkaa. Toiseksi hakemus kirjataan uutena merkintänä viranomaisen riskirekisteriin, nimetyllä omistajalla, ilmoitetulla todennäköisyys- ja vaikutusluokituksella leväkukintaskenaariolle ja jokaiseen hyväksymiseen rakennetulla lieventämissuunnitelmalla — kiinteä seurantajärjestelmä, määritellyt keskeyttämisen laukaisukynnykset ja tarkistuspäivä kahdentoista kuukauden päässä. Kolmanneksi, koska lupa, joka on myönnetty seurantaehdolla ja keskeyttämislaukaisijalla, on jatkuvan riskin muoto eikä suljettu päätös, viranomainen ilmoittaa alueelliselle resilienssikumppanuudelleen, jotta leväkukintaskenaario näkyy alueen ympäristöllisessä varautumissuunnittelussa sen sijaan, että se olisi tiedossa vain lupatiimillä.

Viranomainen myöntää ehdollisen luvan: hyväksymisen pakollisella seurannalla, matalalla mutta eksplisiittisellä keskeyttämiskynnyksellä ja julkisella sitoumuksella tarkistaa näyttö vuoden kuluttua. Päätös ei ole yleinen ”ei”, jota ajaa todistamaton pelko, eikä hiljainen ”kyllä”, joka sivuuttaa todellisen signaalin. Se on ilmoitettu riskinottohalu — jonkin verran riskiä luonnonvaraiselle kalastukselle on hyväksyttävää vastineeksi alueen taloudellisesta hyödystä, edellyttäen että sitä seurataan ja se on peruutettavissa — sovellettuna johdonmukaisesti ja kirjoitettuna sinne, mistä seuraava lupavirkailija ja seuraava tarkastus sen löytävät.

Neljä sektorinäkökulmaa

Paikallishallinto

Paikalliset sääntelijät — ympäristöterveys, kuluttajansuoja, rakennusvalvonta, luvitus — käsittelevät samoja tiloja ja samoja toimijoita toistuvasti, mikä on täsmälleen se olosuhde, jossa responsiivinen, riskiperusteinen sääntely toimii parhaiten: paikallinen tarkastaja voi uskottavasti erottaa ensikertaisen paperityövirheen pysyvästä yleisen turvallisuuden riskistä. Käytännön rajoite on kapasiteetti: pienen kunnan tiimin, joka ylläpitää aidosti elävää riskirekisteriä satojen luvanvaraisten tilojen yli täytäntöönpanotyön päälle, tarvitsee rekisterin olevan niin yksinkertainen, että sitä todella käytetään, eikä paljon suuremmalta kansalliselta elimeltä tuotu mallipohja.

Valtionhallinto

Kansalliset talous- ja turvallisuussääntelijät — kilpailuviranomaiset, rahoitusmarkkinoiden valvojat, lääkevirastot, työsuojeluelimet — toimivat mittakaavassa, jossa täysi sääntelyn vaikutusten arviointi on vakiokäytäntö ja usein oikeudellinen vaatimus, ja jossa ennalta varautumisen periaate esiintyy eksplisiittisesti laissa aloilla kuten lääkkeet ja elintarviketurvallisuus. Kansalliset riskirekisterit, jotka kokoavat maan kohtaamat todennäköisimmät ja vaikutukseltaan suurimmat riskit, ovat suora syöte kansalliseen yhteiskunnan varautumissuunnitteluun (katso Aihe 3.12 — Kriisien, hätätilanteiden ja kestävyyden johtaminen), mikä tekee rekisterin ajan tasalla pitämisen kurista kansallisen resilienssin asian eikä vain sääntelyn kotitöitä.

Kolmas sektori ja voittoa tavoittelematon toiminta

Voittoa tavoittelemattomat organisaatiot ja kansalaisjärjestöt ovat tämän aiheen molemmilla puolilla: ne ovat säänneltyjä toimijoita, joihin kohdistuvat hyväntekeväisyys-, suojelu- ja varainhankintasäännöt, ja ne ovat itse riskejä hallitsevia organisaatioita, joiden hallitusten pitäisi ylläpitää omia riskirekistereitään ja riskinottohalulausumiaan. Suojelu on se, missä ennalta varautumisen periaate esiintyy tässä sektorissa jyrkimmin — haavoittuvaan henkilöön kohdistuva peruuttamaton haitta oikeuttaa hyvin matalan riskinottohalun silloinkin, kun tietystä väitteestä vallitsee aito epävarmuus — kun taas suhteellisuus puhuu sitä vastaan, että suuren instituution noudattamistaakka sälytettäisiin pienelle vapaaehtoisvoimin pyöritettävälle hyväntekeväisyysjärjestölle, jolla on kourallinen palkattuja työntekijöitä.

Monenkeskinen ja kansainvälinen

Kansainväliset elimet asettavat enimmäkseen standardeja eivätkä pane niitä suoraan täytäntöön, nojaten kansallisiin hallituksiin sovittujen sääntöjen saattamisessa osaksi lainsäädäntöä ja soveltamisessa — elintarviketurvallisuusstandardit, meri- ja ilmailuturvallisuuskoodit ja kansainväliset ympäristösopimukset ovat tyypillisiä esimerkkejä. Ennalta varautumisen periaatteella on eksplisiittinen koti kansainvälisessä oikeudessa, näkyvimmin Rion ympäristö- ja kehitysjulistuksessa, mutta koska täytäntöönpano riippuu kansallisesta toteutuksesta, riskinottohalu vaihtelee käytännössä yhä jäsenvaltioittain, tuottaen aitoa pirstoutumista silloinkin, kun taustalla oleva standardi on jaettu.

Yleisiä epäonnistumistapoja

Sääntelyn vangitseminen. Sääntelijä, joka riippuu säännellystä toimialasta tiedon, henkilöstön tai rahoituksen osalta, omaksuu vähitellen tuon toimialan näkemyksen hyväksyttävästä riskistä ilman, että mikään yksittäinen päätös näyttäisi korruptiolta. Kustannus näkyy vuosia myöhemmin, kun riski, jonka sääntelijä oli lakannut käsittelemästä kiireellisenä, toteutuu laajassa mittakaavassa.

Zombi-riskirekisteri. Rekisteri luodaan, täytetään kerran ja päivitetään sitten vain kun tarkastaja sitä pyytää. Se antaa riskienhallinnan ulkonäön ilman toimintoa: kukaan ei todella päätä syklissä, heijastavatko luetellut riskit ja niiden lieventämistoimet yhä todellisuutta.

Ennalta varautumisen halvaannus. Ennalta varautumisen periaatetta kutsutaan esiin ilman suhteellisuustestiä, ilmoitettua näyttökynnystä tai tarkistuspäivää, mikä muuttaa perustellun tauon määrittelemättömäksi esteeksi. Aidosti hyödyllinen innovaatio — uusi lääketieteellinen tekniikka, puhtaampi teollinen prosessi, tehokkaampi teknologia — viivästyy tai hylätään ei siksi, että haitan näyttö olisi vahva, vaan koska ennalta varautumisen rajoituksen kumoaminen näyttää poliittisesti aina valppauden höllentämiseltä.

Jälkikäteinen vaikutusten arviointi. Sääntelyn vaikutusten arviointi kirjoitetaan sen jälkeen, kun poliittinen päätös on jo tehty, rakentamaan paperijälki eikä tiedottamaan valintaa. Sen vaihtoehtoanalyysi suosii luotettavasti sitä vaihtoehtoa, jonka esittelijä oli jo valinnut, mikä on havaittavissa mutta harvoin haastettu.

Sääntelyn hiipiminen ilman päättymistä. Uusia sääntöjä lisätään vastaukseksi jokaiseen uuteen ongelmaan, mutta vanhoja kumotaan harvoin, joten kumulatiivinen noudattamistaakka kasvaa jatkuvasti, vaikka yksittäiset riskit vetäytyvät. Ilman päättymissäännöstä tai vastaavaa tarkistusmekanismia kukaan ei omista kysymystä siitä, ansaitseeko tietty sääntö yhä kustannuksensa.

Siiloutunut riskienhallinta. Riskirekisteri asuu riski- tai vaatimustenmukaisuustoiminnossa; hätäsuunnitelma asuu resilienssitoiminnossa; näitä kahta sovitetaan yhteen harvoin. Skenaario, jonka riskirekisteri on liputtanut todennäköiseksi ja vakavaksi, puuttuu sitten harjoituksesta, jota hätäsuunnittelutiimi viimeksi harjoitteli (katso Aihe 3.12 — Kriisien, hätätilanteiden ja kestävyyden johtaminen).

Vastuuton sääntelijä. Täytäntöönpanovalta ilman toimivaa ulkoista tarkistusta — muutoksenhakureitti, jota ei koskaan käytetä, valvontavaliokunta, joka ei koskaan kokoonnu, lainsäätäjä, joka ei koskaan tarkasta — jättää sääntelijän riskiarviot testaamatta kenenkään päätöksiä tekevän organisaation ulkopuolisen toimesta (katso Aihe 3.4 — Vastuullisuus, avoimuus ja legitimiteetti).

Kypsyysmalli

Tarkistuslista

• Laadi riskinottohalulausuma hallintoelimesi kanssa ja julkaise se.
• Rakenna tai päivitä riskirekisteri, jossa jokaisella merkinnällä on nimetty omistaja ja tarkistuspäivä.
• Luokittele jokainen sääntelyvaltuus instrumenttityypin mukaan — komento- ja valvonta tai riskiperusteinen — ja tarkista, että se vastaa riskiä, jota se kohdistaa.
• Suorita sääntelyn vaikutusten arviointi ennen merkittävän säännön hyväksymistä tai uusimista, mitoitettuna säännön laajuuteen.
• Sovella suhteellisuustestiä aina kun ennalta varautumisen periaatetta kutsutaan esiin, ilmoitetulla näyttöperustalla ja tarkistuspäivällä.
• Aseta päättymis- tai tarkistuspäivä jokaiselle uudelle säännölle.
• Vahvista, että sääntelijäsi vastuullisuusreitti on riippumaton sen säätelemästä toimialasta (katso Aihe 3.4 — Vastuullisuus, avoimuus ja legitimiteetti).
• Yhdistä riskirekisterisi kärkimerkinnät hätä- ja toiminnan jatkuvuussuunnitelmiisi (katso Aihe 3.12 — Kriisien, hätätilanteiden ja kestävyyden johtaminen).
• Raportoi riskinottohalun rikkomuksista hallitukselle, ei vain riski- tai vaatimustenmukaisuustiimille.
• Tarkista koko riskirekisteri kiinteällä aikavälillä, ei vain välikohtauksen jälkeen.
• Tarkista, osaako henkilöstö nimetä organisaation riskinottohalun yhdellä lauseella; jos ei, käsittele lausumaa käytännössä julkaisemattomana.

Keskeiset lähteet

Ian Ayresin ja John Braithwaiten Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate (1992) on edelleen perustava kuvaus täytäntöönpanopyramidista ja riskin mukaan eriytetystä täytäntöönpanosta, jotka on tiivistetty tämän aiheen keskeisissä käsitteissä. Cass Sunsteinin Laws of Fear: Beyond the Precautionary Principle (2005) on vakiintunut kriittinen käsittely ennalta varautumisen periaatteen rajoista, erityisesti sen taipumuksesta tulla kutsutuksi esiin epäsymmetrisesti. ISO 31000 on riskienhallinnan rakenteen kansainvälinen viitestandardi; Yhdistyneen kuningaskunnan valtiovarainministeriön Orange Book mukauttaa samankaltaisen rakenteen erityisesti valtion elimille. Euroopan ympäristökeskuksen Late Lessons from Early Warnings -raportti kokoaa tapaustutkimuksia sekä ennalta varautumisen laiminlyönnin että väärinkäytön hinnasta. Yhdistyneen kuningaskunnan Better Regulation Framework ja sen Legislative and Regulatory Reform Act 2006 toimivat tässä aiheessa toimivana, tarkistettavana esimerkkinä suhteellisuus- ja vaikutusten arviointivelvoitteista, jotka laki ja ohjeistus asettavat sääntelijöille; vastaavia kehyksiä on olemassa monilla lainkäyttöalueilla.

Viitteet

1. Regulation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulation
2. Regulatory agency — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulatory_agency
3. Regulatory capture — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulatory_capture
4. Regulatory impact analysis — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulatory_impact_analysis
5. Regulatory risk differentiation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulatory_risk_differentiation
6. Risk management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Risk_management
7. Risk appetite — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Risk_appetite
8. Risk register — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Risk_register
9. ISO 31000 — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/ISO_31000
10. Precautionary principle — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Precautionary_principle
11. Proportionality (law) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Proportionality_(law)
12. Sunset provision — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sunset_provision
13. Better Regulation Framework — UK Government — https://www.gov.uk/government/publications/better-regulation-framework
14. Legislative and Regulatory Reform Act 2006 — UK Public General Acts, legislation.gov.uk — https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2006/51/contents
15. Orange Book: Management of Risk – Principles and Concepts — HM Treasury — https://www.gov.uk/government/publications/orange-book
16. Late Lessons from Early Warnings: Science, Precaution, Innovation (EEA Report 1/2013) — European Environment Agency — https://www.eea.europa.eu/publications/late-lessons-2