Tasa-arvo, oikeudenmukaisuus ja jakava oikeudenmukaisuus

Miksi tällä on merkitystä julkisen arvon kannalta

Jokainen kohdennuspäätös, jonka julkinen tai kolmannen sektorin elin tekee, on myös, kenenkään välttämättä aikomatta sitä, vastaus jakavan oikeudenmukaisuuden kysymykseen: kuka saa kuinka paljon hyödykettä, jota ei voida antaa kaikille täysimääräisesti. Sairaala, joka asettaa potilaita jonotuslistalle, asuntoviranomainen, joka pisteyttää hakijoita pistejärjestelmällä, veroviranomainen, joka asettaa kynnyksiä ja huojennuksia, ja avustussäätiö, joka valitsee, mitkä hakemukset rahoitetaan, tekevät kaikki saman taustalla olevan asian – päättävät, tapaus tapaukselta, mitä oikeudenmukaisuus vaatii – vaikka yksikään niistä ei käytä sanaa ”tasa-arvo” säännön valtuuttavassa politiikka-asiakirjassa.

Panokset eivät ole abstrakteja. Etu, joka on yleinen, tavoittaa kaikki, myös ihmiset, jotka eivät sitä tarvitse, ja maksaa enemmän autettua ihmistä kohti; etu, joka on kohdennettu, tavoittaa vähemmän ei-saajia mutta ohittaa rutiininomaisesti osan juuri niistä ihmisistä, joita varten se on olemassa, koska kelpoisuussäännöt, leimautuminen ja hallinnollinen kitka kaikki hillitsevät käyttöastetta. Kumpikaan suunnittelu ei ole yksinkertaisesti ”se oikeudenmukainen” – kumpikin ilmentää erilaista, puolustettavissa olevaa teoriaa siitä, mitä tasa-arvo tarkoittaa, ja johtaja, joka ei osaa ilmaista, minkä teorian varaan ohjelma nojaa, ei voi puolustaa sitä haastettaessa eikä suunnitella sitä pätevästi uudelleen olosuhteiden muuttuessa.

Tämä aihe antaa julkisen sektorin johtajille ja kolmannen sektorin johtajille kaksi tarkkaa filosofista perinnettä oikeudenmukaisuudesta päättelemiseen – amerikkalaisen filosofin John Rawlsin työn ja toimintamahdollisuuslähestymistavan, joka liittyy taloustieteilijä Amartya Seniin ja filosofi Martha Nussbaumiin – sekä horisontaalisen ja vertikaalisen tasa-arvon käytännöllisen sanaston, joka muuttaa nuo perinteet kohdennussäännöiksi, joita todellinen organisaatio voi toteuttaa. Tasa-arvo on yksi niistä arvoista, jotka Aihe 1.4 — Julkishyödykkeet, ansiohyödykkeet ja arvopluralismi tunnistaa vertaamattomiksi tehokkuuden ja vapauden kanssa (katso Aihe 1.4 — Julkishyödykkeet, ansiohyödykkeet ja arvopluralismi): sitä ei voi aina muuntaa samalle asteikolle kuin kustannus lopputulosta kohti, ja muuta teeskentely on itsessään valinta, ei neutraali oletus.

Keskeiset käsitteet

Jakava oikeudenmukaisuus on poliittisen filosofian haara, joka käsittelee sitä, miten yhteiskunnan tulisi kohdentaa hyötyjä ja taakkoja – tuloja, palveluja, mahdollisuuksia, riskejä – jäsentensä kesken. Julkisen arvon teoria perii tämän kysymyksen suoraan: jokainen budjetti, kaava ja kelpoisuussääntö jakaa jotain, ja jakava oikeudenmukaisuus tarjoaa standardit, joita vasten tuota jakoa voidaan arvioida hyväksi tai huonoksi, eikä vain laillisiksi tai suosituksi.

Rawlsin vuoden 1971 kirja A Theory of Justice on vaikutusvaltaisin moderni yritys johtaa yhteiskunnan perusrakenteen oikeudenmukaiset periaatteet ensimmäisistä periaatteista tavan tai hyödyn sijaan. Rawls pyytää lukijoita kuvittelemaan yhteiskunnan sääntöjen suunnittelun tietämättömyyden verhon (veil of ignorance) takaa: hypoteettisessa tilassa, jossa sääntöjä valitsevat ihmiset eivät tiedä, minkä aseman – rikas vai köyhä, terve vai vammainen, enemmistö vai vähemmistö – he tulevat omaamaan, kun verho nousee ja säännöt koskevat heitä. Tämän epävarmuuden alla päätellen, Rawls väittää, rationaaliset ihmiset eivät uhkapelaisi sääntöjen varassa, jotka voisivat jättää heidät puutteeseen; he valitsisivat sen sijaan säännöt, jotka suojaavat huonoimmassa asemassa olevaa, koska mikä tahansa heistä saattaa osoittautua sen haltijaksi. Tästä ajatuskokeesta Rawls johtaa kaksi periaatetta: yhtäläinen oikeus laajimpiin perusvapauksiin, jotka ovat yhteensopivia samojen vapauksien kanssa kaikille muille, ja epätasa-arvon sallimisen vain, missä se liittyy kaikille avoimiin asemiin oikeudenmukaisen mahdollisuuksien tasa-arvon alla ja palvelee vähäosaisimpien suurinta hyötyä. Tämä toisen periaatteen jälkimmäinen puolisko on erotusperiaate (difference principle): epätasa-arvo ei ole sinänsä epäoikeudenmukaista, mutta se on perusteltua vain, kun se parantaa vähiten omaavien asemaa, ei pelkästään keskiarvoa.

Palvelun kohdentamiseen sovellettuna erotusperiaate antaa konkreettisen testin ”ole tasa-arvoinen” tai ”ole tehokas” -ohjeita pidemmälle: tekeekö tämä kaava, tämä kelpoisuussääntö huonoimmassa asemassa olevan ryhmän paremmaksi kuin seuraavaksi paras vaihtoehto tekisi? Kaava, joka painottaa köyhtyneitä alueita enemmän kuin tasaosuuskaava, on erotusperiaatteen argumentti, mainitseeko asiakirja koskaan Rawlsia tai ei. Tietämättömyyden verho on hyödyllinen suunnitteluharjoitus sinänsä: tiimi, joka aidosti yrittää suunnitella säännön tietämättä, kummalle puolelle he sijoittuisivat, tuottaa yleensä puolustettavampia sääntöjä kuin sellainen, joka alkaa olemassa olevasta etuoikeuden jakautumisesta.

Toimintamahdollisuuslähestymistapa (capability approach), jonka Sen kehitti 1980-luvulta alkaen ja Nussbaum laajensi täsmällisemmin määritellyksi oikeuksien luetteloksi, kysyy erilaisen kysymyksen: ei sitä, miten resurssit tai hyöty pitäisi jakaa, vaan sitä, onko ihmisillä todellinen vapaus tehdä ja olla asioita, joita heillä on syytä arvostaa – Senin ero toiminnan (functioning; tila, jonka henkilö todella saavuttaa, kuten riittävä ravitsemus) ja toimintamahdollisuuden (capability; aito mahdollisuus saavuttaa se, valitsiko hän sen tai ei) välillä. Kaksi ihmistä, joille annetaan identtinen resurssi – pyörätuolirampi, rahasiirto, koulutuspaikka – voivat päätyä hyvin erilaisiin toimintamahdollisuuksiin, koska muuntotekijät (conversion factors), henkilökohtaiset, sosiaaliset ja ympäristölliset, määräävät, kuinka tehokkaasti resurssi muuttuu todelliseksi mahdollisuudeksi: ramppi rakennuksessa, jonne ei ole esteetöntä liikennereittiä, toimittaa resurssin toimittamatta toimintamahdollisuutta. Nussbaum meni pidemmälle ehdottaen luetteloa 10 keskeisestä inhimillisestä toimintamahdollisuudesta – muun muassa elämä, ruumiillinen terveys, ruumiillinen koskemattomuus ja ympäristönsä hallinta – jotka hän väittää minkä tahansa kunnollisen yhteiskunnan olevan velvollinen turvaamaan kynnyksenä. Palvelusuunnittelussa toimintamahdollisuuslähestymistapa korjaa resurssikeskeisen virheen, jonka tasa-arvopolitiikka tekee jatkuvasti: palvelun laskeminen toimitetuksi, koska panos annettiin, kysymättä, voiko vastaanottaja muuntaa tuon panoksen aiotuksi lopputulokseksi.

Molempien perinteiden alla on ero, jota julkistalous käyttää joka päivä: horisontaalinen ja vertikaalinen tasa-arvo. Horisontaalinen tasa-arvo tarkoittaa saman suhteen samanlaisten ihmisten kohtelemista samoin: kahden potilaan, joilla on identtinen kliininen tarve, tulisi saada identtistä hoitoa asuinpaikasta riippumatta; kahden veronmaksajan, joilla on identtiset tulot, tulisi maksaa identtinen vero. Vertikaalinen tasa-arvo tarkoittaa sen suhteen eroavien ihmisten kohtelemista eri tavoin, suhteessa tuohon eroon: progressiivinen vero, joka ottaa korkeammasta ansiosta suuremman osuuden, on vertikaalisen tasa-arvon väline, kuten on palvelu, joka kohdentaa enemmän tukea suuremmalle arvioidulle tarpeelle. Nämä kaksi periaatetta eivät ole abstraktisti jännitteessä – ne pätevät eri tilanteisiin – mutta yksittäisen kohdennussäännön on silti päätettävä, kunkin ihmisparin kohdalla, ovatko he ”samanlaisia” vai ”erilaisia”, ja tuo luokittelu on se, jossa useimmat todelliset tasa-arvokiistat elävät.

Tuo luokittelukysymys on myös se, jossa tasa-arvo kohtaa tehokkuuden ja universalismin. Yleinen palvelu – ilmainen käyttöhetkellä kaikille – maksimoi horisontaalisen tasa-arvon rakenteensa vuoksi: ketään ei jätetä ulkopuolelle tai tarveharkita, eikä kukaan kanna leimaa, jonka kohdennettu järjestelmä asettaa. Yleiset peruspalvelut on tämän logiikan laajentamisen nykyaikainen nimi hyvinvointivaltion yli. Kohdennettu, tarveharkintainen palvelu keskittää saman budjetin suurimman arvioidun tarpeen omaaviin, mikä näyttää vertikaalisesti tasa-arvoisemmalta menoyksikköä kohti, mutta tarveharkinta (means test) ei ole koskaan ilmainen: sen hallinnointi maksaa rahaa, se luo kynnyksen, jonka jotkut aidosti oikeutetut eivät ylitä monimutkaisuuden tai leimautumisen vuoksi (käyttöasteaukko), ja se tuottaa jyrkänteen, jossa kaksi lähes identtisissä olosuhteissa olevaa saa hyvin erilaisen kohtelun – uusi horisontaalisen tasa-arvon ongelma, joka syntyy yrityksestä korjata vertikaalisen tasa-arvon ongelma. Aihe 2.2 — Yhteiskunnallinen kustannus-hyötyanalyysi ja kustannusvaikuttavuusanalyysi näyttää tämän saman kompromissin tehokkuuspuolen jakopainotuksen kautta, joka oikaisee kustannus-hyötyarvioinnin heijastamaan, että resurssiyksikkö on hyvinvoinnin kannalta arvokkaampi köyhemmälle saajalle (katso Aihe 2.2 — Yhteiskunnallinen kustannus-hyötyanalyysi ja kustannusvaikuttavuusanalyysi); tämä aihe tarjoaa filosofisen perustan sille, miksi tuo oikaisu on puolustettavissa, ei pelkkä tekninen mukavuus.

Parhaat käytännöt

1. Nimeä tasa-arvoperiaate ennen kaavan suunnittelua. Päätä eksplisiittisesti, onko tietyn kohdennuksen tarkoitus täyttää horisontaalinen tasa-arvo (sama tarve, sama palvelu) vai vertikaalinen tasa-arvo (eri tarve, suhteellisesti erilainen palvelu) ennen säännön laatimista, koska kaksi periaatetta viittaavat eri kaavoihin eikä samaa voi optimoida molempia.
2. Suorita erilliset auditoinnit horisontaaliselle ja vertikaaliselle tasa-arvolle. Horisontaalinen auditointi kysyy, saavatko ihmiset vastaavalla arvioidulla tarpeella vastaavaa palvelua jokaisessa toimitusyksikössä ja sijainnissa; vertikaalinen auditointi kysyy, seuraako palveluaukko eri tarpeiden välillä itse tarpeen aukkoa. Kumpikaan auditointi ei korvaa toista, ja ohjelma voi läpäistä toisen epäonnistuen hiljaa toisessa.
3. Käytä tietämättömyyden verhoa elävänä suunnittelutestinä, ei luokkahuoneharjoituksena. Ennen kuin politiikkapaneeli hyväksyy kelpoisuussäännön, pyydä jokaista jäsentä kuvittelemaan, ettei tiedä, kummalle puolelle kynnystä he osuisivat; säännöt, jotka selviävät tuosta testistä, tarvitsevat yleensä vähemmän hätämuutoksia, kun todelliset tapaukset alkavat saapua.
4. Tarkista muuntotekijät, ei vain resurssien toimitus. Ennen kuin julistat palvelun tasa-arvoiseksi, koska panos on jaettu, varmista, että sen saajat voivat todella muuntaa sen aiotuksi lopputulokseksi – koulutuspaikka ei ole tasa-arvoinen mahdollisuus, jos lastenhoito, kuljetus tai kielituki puuttuu.
5. Yhdistä jokainen kohdennettu ohjelma eksplisiittiseen käyttöastestrategiaan. Tarveharkintaisen edun vertikaalisen tasa-arvon perustelu romahtaa, jos suuri osa oikeutetuista ei koskaan hae sitä; budjetoi tavoittamiselle, yksinkertaistetuille hakemuksille ja automaattiselle ilmoittautumiselle, missä data sen sallii, ja raportoi käyttöaste menojen rinnalla.
6. Mallinna yleisen ja kohdennetun suunnittelun tasa-arvo- ja kustannusseuraukset rinnakkain ennen valintaa. Esitä päätöksentekijöille sekä universalismin horisontaalisen tasa-arvon perustelu että kohdentamisen vertikaalisen tasa-arvon, kustannus-lopputulos-perustelu samassa asiakirjassa sen sijaan että annat yhden kehystyksen hiljaa hallita valintaa.
7. Tasoita jyrkänteet aina kun suuri askelmuutos syntyy kynnyksestä. Missä mahdollista, kavenna tukea kelpoisuusrajan lähellä sen sijaan että vetäisit sen pois kerralla, koska kova jyrkänne tuottaa rutiininomaisesti huonomman horisontaalisen tasa-arvon kuin kohdentamaton vaihtoehto, jonka se korvasi.
8. Eriytä lopputulosdata ryhmien mukaan, jotka todennäköisimmin paljastavat vertikaalisen tasa-arvon aukon. Kokonaispalvelutyytyväisyyspiste voi kätkeä suuren aukon esimerkiksi maaseutu- ja kaupunkikäyttäjien tai kieliryhmien välillä; raportoi eriytetyt luvut rutiininomaisesti, ei vain valituksen jälkeen.
9. Ota vaikutuspiirissä olevat ihmiset mukaan määrittelemään, mikä lasketaan vastaavaksi tarpeeksi. Ammattilaiset ja vaikutuspiirissä olevat yhteisöt ovat usein eri mieltä siitä, mitkä erot ovat olennaisia kohdennuspäätökselle; käsittele tuota erimielisyyttä tietona, joka ratkaistaan osallistamisen kautta, ei kohinana, jonka ympäri suunnitellaan.
10. Tarkista kohdennuskaavat lopputuloksia vasten kiinteällä syklillä, ei vain valituksen tai skandaalin jälkeen. Kaava, joka oli puolustettavissa kirjoitettaessa, voi ajautua pois tarpeen mukaisuudesta väestörakenteen, kustannusten tai palvelumallien muuttuessa; aikatauluta tarkistus sen sijaan että odottaisit kriisin pakottavan sen.
11. Dokumentoi kompromissi eksplisiittisesti aina, kun tasa-arvo ja tehokkuus ovat ristiriidassa. Kun tasa-arvoisempi vaihtoehto maksaa enemmän lopputulosyksikköä kohti kuin vähemmän tasa-arvoinen, sano se hankeperustelussa selkokielellä, jotta päätöksentekijä, joka hyväksyy lisäkustannuksen, on vastuussa tasa-arvon valitsemisesta tarkoituksella (katso Aihe 2.2 — Yhteiskunnallinen kustannus-hyötyanalyysi ja kustannusvaikuttavuusanalyysi).

Kysymyksiä keskusteltavaksi tiimissäsi

Mikä oikeudenmukaisuuden idea todella hallitsee suurinta kohdennuspäätöstämme, ja olemmeko koskaan sanoneet sen ääneen? Useimmat organisaatiot voivat osoittaa kaavan, jonotuslistan tai kelpoisuussäännön osaamatta sanoa, minkä tasa-arvoperiaatteen se toteuttaa. Käy läpi yksittäinen suurin kohdennuspäätöksesi – budjettikaava, palvelun kelpoisuussääntö, avustuskierros – ja kysy, onko se suunniteltu tuottamaan horisontaalista tasa-arvoa, vertikaalista tasa-arvoa vai jotain sekoitusta, ja valittiinko tuo sekoitus tarkoituksella vai peritty edelliseltä hallinnolta. Kysy myös, kuka huoneessa on todella vastuussa tuosta valinnasta, koska periaatetta, jota kukaan ei omista, ei kukaan voi tarkistaa. Jos kukaan ei voi vastata varmasti, se on itsessään löydös: nimeämätöntä periaatetta ei voi puolustaa haastettaessa eikä suunnitella pätevästi uudelleen olosuhteiden muuttuessa.

Missä ajamme kohdennettuja ja yleisiä versioita samankaltaisesta palvelusta, ja palvelisiko kumpaakaan ryhmää paremmin mallin vaihtaminen? Monet organisaatiot käyttävät sekoitusta kohdennettua ja yleistä tarjontaa eri palvelujen yli koskaan vertaamatta niitä suoraan. Valitse yksi kohdennettu ja yksi yleinen ohjelma, jotka käsittelevät liittyvää tarvetta, ja keskustelkaa siitä, mikä kohdennetun ohjelman käyttöaste todella on ja miltä yleisen ohjelman kustannus sellaista edunsaajaa kohti, joka ei tiukasti ottaen sitä tarvinnut, näyttää. Kysy, mitä kummallekin mittarille tapahtuisi, jos kaksi suunnittelua vaihtaisivat paikkaa, ja onko kukaan todella mallintanut tuota vaihtoa olettamisen sijaan. Tämä kysymys nostaa usein esiin epämukavaa näyttöä siitä, että kohdennettu järjestelmä epäonnistuu hiljaa vertikaalisessa tasa-arvossa alhaisen käyttöasteen vuoksi, tai että yleinen järjestelmä on ajautunut tukemaan ihmisiä, joita sen ei koskaan ollut tarkoitus tavoittaa.

Mitä muuntotekijöitä oletamme pois, kun lasketaan palvelun toimitetuksi? Tiimit mittaavat rutiininomaisesti menestystä jaetuilla tuotoksilla – myönnetyt paikat, rakennetut rampit, annetut setelit – sen sijaan, voisiko vastaanottaja käyttää niitä. Keskustelkaa organisaationne lippulaivapalvelusta ja luetelkaa henkilökohtaiset, sosiaaliset ja ympäristölliset olosuhteet, joita vastaanottaja tarvitsee muuntaakseen palvelun lopputulokseksi, jonka tuottamiseen se on tarkoitettu. Kysy, onko etulinjan henkilöstöltä koskaan kysytty järjestelmällisesti, mitkä noista olosuhteista puuttuvat useimmin, koska he yleensä tietävät ennen kuin mikään kojelauta sen näyttää. Missä nuo olosuhteet puuttuvat ennustettavalta vastaanottajaryhmältä, päättäkää, kuuluuko aukko ohjelman omalle riskirekisterille eikä käsitellä jonkun toisen ongelmana.

Missä on terävin kelpoisuusjyrkänteemme, ja ketkä putoavat sen väärälle puolelle? Jokainen kynnyspohjainen sääntö luo rajan, ja rajat tuottavat tiukimmat horisontaalisen tasa-arvon valitukset, joita organisaatio vastaanottaa, koska kaksi lähes identtistä tapausta saa hyvin erilaisen kohtelun. Tunnista organisaationne kynnys, joka tuottaa eniten valituksia tai oikaisuvaatimuksia, ja keskustelkaa siitä, kustannettiinko porrastettu vaihtoehto koskaan, ja jos ei, miksi ei. Pohtikaa myös, kuinka kauan on siitä, kun itse kynnys tarkistettiin, koska rahamääräisesti kiinteä luku tiukkenee hiljaa jokaisena vuonna, jona hinnat nousevat sen ympärillä. Tämä kysymys kannattaa palata esiin aina, kun kynnys ei ole liikkunut reaalisesti useaan vuoteen, koska pelkkä inflaatio voi hiljaa laajentaa väärälle puolelle jäävien ryhmää.

Jos suunnittelisimme tämän palvelun tietämättömyyden verhon takaa, suunnittelisimmeko sen niin kuin se tänään on olemassa? Rawlsin ajatuskoe on kuri yhtä paljon kuin teoria: kuvittele, ettei suunnittelutiimi tiedä, päätyvätkö he käsiteltävän palvelun suurimman vai pienimmän tarpeen käyttäjäksi. Käy läpi palvelusi säännöt ikään kuin ensimmäistä kertaa tuon rajoitteen alla ja keskustelkaa siitä, mitkä olemassa olevat piirteet selviäisivät ja mitkä näyttävät olevan muotoutuneet sen toimesta, jolla oli eniten vaikutusvaltaa alkuperäiseen suunnitteluun. Huomaa erityisesti, mitkä piirteet hyödyttävät jo parhaiten monimutkaisessa järjestelmässä navigoimaan kykenevää, koska ne ovat yleensä ne, jotka tietämättömyyden verhon testi poistaa ensin. Missä vastaukset eroavat jyrkästi nykykäytännöstä, käsittele tuota aukkoa kehotuksena uudelleensuunnitteluun, ei pelkästään mielenkiintoisena filosofisena havaintona.

Mistä tiedämme, täyttyvätkö vertikaalisen tasa-arvon sitoumuksemme lopputuloksissa, eikä vain julistettu politiikassa? Kaava, joka kohdentaa enemmän resurssia suuremmalle tarpeelle, on vertikaalisen tasa-arvon menestys vain, jos tuloksena olevat lopputulokset todella kapenevat eikä vain panokset jakaudu uudelleen. Keskustelkaa siitä, mikä lopputulosmittari kertoisi vuoden sisällä, kuroako suurimman tarpeen ryhmänne umpeen aukkoa pienimmän tarpeen ryhmän kanssa, ja seurataanko tuota mittaria tällä hetkellä, kenen toimesta ja raportoidaanko se kenelle. Kysy, mitä organisaatio todella tekisi toisin, jos tuo mittari osoittaisi aukon leventyvän eikä kapenevan. Jos rehellinen vastaus on, ettei kukaan tällä hetkellä omista tuota vertailua, päättäkää huoneessa, kuka omistaa sen tästä päivästä lähtien.

Käytännössä: esimerkki julkisesta arvosta

Alueellinen sosiaalihuoltoviranomainen kuvitteellisessa keskikokoisessa maassa pyörittää kotitukiohjelmaa ikääntyneille asukkaille, jotka tarvitsevat apua päivittäisessä elämässä. Vuosikymmenen ajan ohjelma kohdensi kiinteän viikoittaisen oikeuden kuuteen tuntiin kotihoitotukea kenelle tahansa yli 75-vuotiaalle, joka rekisteröityi – yleinen suunnittelu, valittu koska se oli yksinkertainen hallinnoida ja vältti tarveharkinnan leiman. Kun alueen ikääntynyt väestö kasvoi nopeammin kuin sen budjetti, kiinteä oikeus alkoi tuntua väärältä: henkilö, joka hallitsi varhaisvaiheen muistin heikkenemistä yksin, sai samat kuusi tuntia kuin itsenäinen asukas, joka oli yksinkertaisesti täyttänyt 75, kun taas pieni määrä asukkaita, joilla oli vakavia, monimutkaisia tarpeita, oli selvästi alipalveltu.

Viranomaisen johtotiimi, suunnitellessaan ohjelmaa uudelleen, kävi tarkoituksella läpi molemmat tämän aiheen perinteet sen sijaan että olisi tarttunut oletuksena mihin tahansa konsultin mallipohjaan, joka saapui ensimmäisenä. Rawlsilaista testiä soveltaen he kysyivät, mikä uudelleensuunnittelu parantaisi eniten huonoimmassa asemassa olevien asukkaiden asemaa, jopa kevyiden tarpeiden asukkaiden vähemmän anteliaan oikeuden kustannuksella; tämä puolsi siirtymistä kiinteästä kohdennuksesta tarvepainotettuun, erotusperiaatteen soveltamista suoraan hoitotuntikaavaan. Toimintamahdollisuuslähestymistapaa soveltaen uudelleensuunnittelupaneelin toimintaterapeutti huomautti, että hoitotunnit eivät ole sama asia kuin kyky elää itsenäisesti: kaksi asukasta identtisellä arvioidulla tarpeella voisivat omata hyvin erilaisen todellisen itsenäisyyden riippuen läheisyydessä olevasta perheestä, esteettömästä kodista tai kuljetuksesta tapaamisiin – muuntotekijät, joita kiinteän tuntimäärän malli ei ollut koskaan mitannut.

Viranomainen otti käyttöön porrastetun mallin: pienempi yleinen perustaso kahta tuntia jokaiselle rekisteröidylle yli 75-vuotiaalle asukkaalle, säilyttäen horisontaalisen tasa-arvon ja välttäen portinvartijavaiheen kevyille tarpeille, yhdistettynä arvioituun, tarvepainotettuun kohdennukseen sen yläpuolella, jota informoivat muuntotekijäkysymykset asumisesta, kuljetuksesta ja eristyneisyydestä, ei pelkästään kliinisestä tarpeesta. He rakensivat tarkoituksellisen kapenemisen kovan kynnyksen sijaan tasojen välille, tarkasteltuaan naapuriviranomaisen valitustietoja, jonka aiempi, jyrkempi uudelleensuunnittelu oli tuottanut oikaisuvaatimusten aallon uuden rajan alapuolella olevilta asukkailta. Uudelleensuunniteltu ohjelma maksoi vähän enemmän hallinnoida, kompromissi jonka viranomaisen hallitus hyväksyi ja kirjasi pöytäkirjaan eksplisiittisesti sillä perusteella, että lisäkustannus osti puolustettavan vastauksen sekä horisontaalisen että vertikaalisen tasa-arvon kysymyksiin, jotka kiinteä malli oli jättänyt auki. Tämä skenaario on havainnollistava; se ei kuvaa mitään todellista aluetta, viranomaista tai hoito-ohjelmaa.

Neljä sektorinäkökulmaa

Paikallishallinto

Paikallisviranomaiset soveltavat yleensä tasa-arvoperiaatteita, jotka valtionhallinto on osittain ennalta päättänyt – kansallinen rahoituskaava, kansallinen vähimmäisoikeus –, mutta ne säilyttävät todellista harkintavaltaa paikallisiin kelpoisuuskriteereihin, jonotuslistan priorisointiin ja sen suhteen, kuinka pitkälle kynnyksiä kavennetaan omassa budjetissaan. Koska paikalliset rajat ovat asukkaille näkyviä ja vertailtavissa tavalla, jolla kansalliset keskiarvot eivät ole, horisontaalisen tasa-arvon valitukset keskittyvät tänne: kaksi kotitaloutta piirirajan eri puolilla voivat saada merkittävästi erilaisia palveluja identtiselle tarpeelle, malli jonka asukkaat huomaavat ja organisaatiot ovat usein kykenemättömiä perustelemaan hallinnollista historiaa pidemmälle.

Valtionhallinto

Valtionhallinto asettaa vertikaalisen tasa-arvon arkkitehtuurin, jonka sisällä useimmat julkiset palvelut toimivat – progressiivinen verojärjestelmä, kansalliset vähimmäisoikeudet, kaavat, jotka jakavat rahoitusta uudelleen kohti suuremman tarpeen alueita. Koska kansalliset ohjelmat toimivat mittakaavassa, jossa kohdennettujen järjestelmien käyttöasteaukko on mitattavissa satoina tuhansina tai miljoonina ihmisinä, yleisen versus kohdennetun suunnittelun valinnalla on suuremmat julkistaloudelliset ja poliittiset seuraukset täällä kuin missään muussa sektorissa, ja se on vastaavasti vaikeampi peruuttaa kerran juurruttuaan.

Kolmas sektori ja voittoa tavoittelematon toiminta

Voittoa tavoittelemattomat organisaatiot ja kansalaisjärjestöt ovat usein olemassa palvelemaan nimenomaan kapeasti määriteltyä, korkean tarpeen väestöä, mikä tekee vertikaalisesta tasa-arvosta lähellä niiden perustamistehtävää eikä politiikkavalintaa sen päälle kerrostettuna; vaikeampi kysymys tälle sektorille on yleensä horisontaalinen tasa-arvo samankaltaisten organisaatioiden välillä, jotka palvelevat vierekkäisiä mutta ei identtisiä väestöjä, missä rahoittajien kohdennuskriteerit voivat mielivaltaisesti sisällyttää yhden ryhmän ja sulkea pois lähes identtisen. Koska useimmat kolmannen sektorin organisaatiot riippuvat rajoitetusta rahoituksesta, joka on sidottu tiettyyn tarveluokkaan, niillä on usein vähemmän vapautta kuin hallinnolla suunnitella uudelleen kohdennussääntö, jonka sisäinen näyttö osoittaa tuottavan huonon tuloksen.

Monenkeskinen ja kansainvälinen

Monenkeskiset elimet soveltavat tasa-arvopäättelyä kahdella tasolla samanaikaisesti: jäsenvaltion väestön sisällä, kehitysrahoitukseen ja tekniseen apuun liitettyjen ehtojen kautta, ja jäsenvaltioiden välillä, kaavojen kautta, jotka päättävät, miten apu, lainaehdot tai äänivalta jaetaan hyvin erilaisten kansallisten olosuhteiden kesken. Toimintamahdollisuuslähestymistapa on ollut erityisen vaikutusvaltainen täällä, näkyvimmin sen roolin kautta Yhdistyneiden kansakuntien kehitysohjelman inhimillisen kehityksen indeksin muokkaamisessa, joka eksplisiittisesti hylkää maiden järjestämisen pelkän kansantulon perusteella todellista toimintamahdollisuutta lähempien mittareiden, kuten terveys- ja koulutuslopputulosten, hyväksi.

Yleisiä epäonnistumistapoja

Tasa-arvoteatteri. Organisaatio julkaisee tasa-arvostrategian, tilaa tasa-arvoauditoinnin tai nimittää tasa-arvovastaavan samalla kun taustalla oleva kohdennuskaava, joka todella päättää, kuka saa mitä, pysyy muuttumattomana. Kustannus ei ole vain hukkaan heitetty vaiva: se opettaa vaikutuksen kohteena olevia yhteisöjä, että osallistaminen tuottaa asiakirjoja eikä erilaisia lopputuloksia, mikä rapauttaa luottamusta nopeammin kuin tasa-arvoväitteen tekemättä jättäminen.

Postinumeroarpajaiset. Identtinen tarve tuottaa erilaisen palvelun pelkästään sen perusteella, mihin paikalliseen toimitusyksikköön, terveysalueeseen tai lainkäyttöalueeseen henkilö sattuu asumaan, ilman puolustettavaa vertikaalisen tasa-arvon perustetta erolle – vain hallinnollinen historia. Tämä on horisontaalisen tasa-arvon epäonnistuminen, joka on poliittisesti syövyttävä juuri siksi, että asianomaisten asukkaiden on helppo nähdä ja verrata sitä, toisin kuin hajanaisempia kansallisia tilastoja.

Hiljainen käyttöasteaukko. Tarveharkintainen tai kohdennettu ohjelma suunnitellaan vankalla vertikaalisen tasa-arvon perusteella, mutta suuri osa ihmisistä, joita sen on tarkoitus tavoittaa, ei koskaan onnistu hakemaan sitä monimutkaisuuden, leimautumisen tai yksinkertaisen tietämättömyyden vuoksi, joten ohjelman todellisen maailman tasa-arvosuoritus jää kauas kaavansa tarkoituksesta. Organisaatiot, jotka mittaavat vain menoa hakijaa kohti eivätkä hakijoiden suhdetta arvioituun oikeutettuun väestöön, jättävät rutiininomaisesti tämän epäonnistumisen kokonaan huomaamatta.

Kelpoisuusjyrkänne. Kova kynnys luo kaksi lähes identtistä tapausta hyvin erilaisin lopputuloksin, muuttaen yrityksen korjata vertikaalisen tasa-arvon ongelma tuoreeksi horisontaalisen tasa-arvon ongelmaksi rajalla. Tämä epäonnistuminen on erityisen sitkeä, koska raja itse on yleensä järjestelmän halvin osa suunnitella ja kallein osa suunnitella uudelleen, kun oikeudet ovat juurtuneet sen ympärille.

Panoksen laskeminen toimintamahdollisuuden sijaan. Ohjelma raportoi menestystä jaetuilla resursseilla – täytetyt koulutuspaikat, myönnetyt laitteet, tarjotut tapaamiset – tarkistamatta, voisivatko vastaanottajat muuntaa nuo resurssit aiotuksi lopputulokseksi, resurssikeskeinen virhe, jonka korjaamiseksi toimintamahdollisuuslähestymistapa rakennettiin. Tämä epäonnistuminen on vaarallinen juuri siksi, että tuotosmittarit näyttävät terveiltä kojelaudalla samalla kun taustalla oleva epätasa-arvo pysyy koskemattomana.

Kypsyysmalli

Tarkistuslista

• Ilmaise kirjallisesti, mikä tasa-arvoperiaate – horisontaalinen, vertikaalinen tai nimetty sekoitus – hallitsee jokaista suurta kohdennussääntöä.
• Suorita horisontaalisen tasa-arvon auditointi, joka vertaa vastaavan tarpeen tapausten lopputuloksia jokaisessa toimitusyksikössä tai alueella.
• Suorita vertikaalisen tasa-arvon auditointi, joka vertaa palveluaukon kokoa arvioidun tarveaukon kokoon.
• Arvioi jokaisen kohdennetun ohjelman oikeutettu väestö ja raportoi käyttöaste suhdelukuna, ei vain menona.
• Tunnista jokainen kova kelpoisuuskynnys ja kustanna porrastettu vaihtoehto ennen sen poissulkemista.
• Testaa vähintään yksi suuri kohdennussääntö tietämättömyyden verhon suunnitteluharjoituksella todellisen päätöspaneelin kanssa.
• Luettele muuntotekijät, joita tyypillinen vastaanottaja tarvitsee muuttaakseen palvelun aiotuksi lopputulokseksi.
• Eriytä lopputulosdata ryhmien mukaan, jotka todennäköisimmin paljastavat piilevän vertikaalisen tasa-arvon aukon.
• Dokumentoi kaikkien tasa-arvomotivoitujen suunnitteluvalintojen kustannus, jotka ovat tehokasta vaihtoehtoa kalliimpia.
• Aikatauluta jokaisen kohdennuskaavan kiinteän syklin tarkistus nykyistä, ei historiallista tarvetta vasten.
• Ota vaikutuksen kohteena olevat yhteisöt suoraan mukaan määrittelemään, mikä lasketaan vastaavaksi tarpeeksi vähintään yhdelle suurelle säännölle.

Keskeiset lähteet

Tämän aiheen filosofinen perusta lepää John Rawlsin A Theory of Justice -teoksen ja sen alkuasemaa, tietämättömyyden verhoa ja erotusperiaatetta koskevan kuvauksen varassa, yhdessä Stanford Encyclopedia of Philosophy -tietosanakirjan Rawlsia koskevan artikkelin kanssa täsmällisenä sekundaarikäsittelynä siitä, miten nämä ajatukset kytkeytyvät. Toimintamahdollisuuslähestymistapa nojaa Amartya Senin Development as Freedom -teokseen ja Martha Nussbaumin Creating Capabilities: The Human Development Approach -teokseen, Stanford Encyclopedia of Philosophy -tietosanakirjan toimintamahdollisuuslähestymistapaa koskevan artikkelin rinnalla. Horisontaalisen ja vertikaalisen tasa-arvon sovellettu, julkistaloudellinen käsittely sekä kompromissit yleisen ja kohdennetun palvelusuunnittelun välillä nojaavat Maailmanpankin World Development Report 2006: Equity and Development -raporttiin ja OECD:n sovellettuun työhön tasa-arvosta palvelujärjestelmissä, esimerkkinä sen koulutuksen tasa-arvoa käsittelevä raportti.

Viitteet

1. John Rawls — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/John_Rawls
2. A Theory of Justice — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/A_Theory_of_Justice
3. Veil of ignorance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Veil_of_ignorance
4. Difference principle — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Difference_principle
5. Amartya Sen — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Amartya_Sen
6. Capability approach — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Capability_approach
7. Martha Nussbaum — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Martha_Nussbaum
8. Distributive justice — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Distributive_justice
9. Equity (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Equity_(economics)
10. Progressive tax — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Progressive_tax
11. Means test — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Means_test
12. Universal basic services — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Universal_basic_services
13. Justice — John Rawls's theory of justice — Stanford Encyclopedia of Philosophy — https://plato.stanford.edu/entries/rawls/
14. Capability Approach — Stanford Encyclopedia of Philosophy — https://plato.stanford.edu/entries/capability-approach/
15. World Development Report 2006: Equity and Development — World Bank — https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/435331468127174418/world-development-report-2006-equity-and-development
16. Development as Freedom — Amartya Sen (Open Library catalog record) — https://openlibrary.org/works/OL116534W
17. Creating Capabilities: The Human Development Approach — Martha Nussbaum (Open Library catalog record) — https://openlibrary.org/works/OL19364306W
18. Equity in Education: Breaking Down Barriers to Social Mobility — OECD — https://doi.org/10.1787/9789264073234-en