Digitaalinen hallinto ja digitaalinen muutos

Miksi tällä on merkitystä julkisen arvon kannalta

Jokainen julkinen elin pyörittää nykyisin vähintään yhtä digitaalista palvelua, ja useimmat johtajat voivat osoittaa hankeperustelun, joka lupasi alhaisemmat kustannukset, nopeamman käsittelyn ja tyytyväisemmät kansalaiset. Liian monessa tapauksessa toteutui vain ensimmäinen kolmesta. Digitoitu prosessi, joka yhä reitittää poikkeavan tapauksen viiden osaston kautta, ei ole muuttunut; se on sama hajanainen prosessi nopeammalla etuosalla, ja kansalainen kokee yhä hajanaisuuden, vain nyt yksinkertaiselta näyttävän lomakkeen takana.

Digitalisoinnin paine on vain voimistunut: budjetit ovat tiukempia, harvempi työntekijä käsittelee paperilomakkeita, ja kansalaiset, jotka asioivat pankissa ja ostoksilla verkossa, odottavat kohtuudella vastaavaa kokemusta ajokortin uusimisesta tai etuushakemuksesta. Samalla todellinen vähemmistö kansalaisista ei voi tai ei halua asioida verkossa lainkaan, ja huolimattomasti toteutettu digitaalinen ensisijaisuus muuttaa jonon luukulla pysyväksi esteeksi juuri niille ihmisille, joita varten julkinen palvelu on olemassa.

Tässä digitaalinen hallinto leikkaa suoraan julkisen arvon teorian kanssa. Digitaalisen muutoksen ohjelma voi vahvistaa palvelun toiminnallista kapasiteettia — Mark Mooren strategisen kolmion kolmatta jalkaa (katso Aihe 1.2 — Strateginen kolmio: legitimiteetti, arvo ja kyvykkyys) — samalla kun se hiljaa rapauttaa legitimiteettiä ja tukea, jos kansalaiset, jotka kykenevät huonoiten ajamaan omaa asiaansa, jäävät uudelleensuunnittelussa jälkeen. Johtajan tehtävä ei ole valita digitaalisen tehokkuuden ja osallisuuden välillä; se on suunnitella palvelu, jossa molemmat ovat totta yhtä aikaa, ja tietää, näytöllä eikä oletuksella, tapahtuuko niin todella.

Aihe 3.1 sijoitti digitaalisen aikakauden hallinnon laajempaan hallinnollisten paradigmojen typologiaan — hierarkia, markkina, verkosto ja alusta — ja väitti, että sen määrittävä siirto on yhdistää uudelleen se, minkä aiemmat uudistusaallot olivat pirstoneet (katso Aihe 3.1 — Julkishallinnon järjestelmät ja mallit). Tämä aihe vie tuon paradigman käytäntöön: miten palvelu suunnitellaan kansalaisen tarpeen ympärille, mihin digitaalinen ensisijaisuus -toimitusstrategia sitouttaa organisaation ja miten jaettu infrastruktuuri antaa monien palvelujen lakata keksimästä uudelleen samoja osia.

Keskeiset käsitteet

Digitaalinen hallinto, jota kutsutaan joskus sähköiseksi hallinnoksi, on tietotekniikan käyttöä julkisten palvelujen toimittamiseen ja asiointiin hallinnon, kansalaisten, yritysten ja hallinnon omien työntekijöiden välillä, joka ennen vaati paperilomakkeen, luukkukäynnin tai puhelun. Termi kattaa kaiken staattisesta tietosivustosta täysin transaktionaaliseen, alusta loppuun verkossa suoritettuun palveluun; tämä aihe keskittyy tuon jatkumon transaktionaaliseen päähän ja organisaatiomuutokseen, jota hyvät transaktionaaliset palvelut vaativat.

Palvelumuotoilu on kuri suunnitella palvelun kokonaisuus — digitaalinen käyttöliittymä, tukeva taustaprosessi, poikkeuksia käsittelevä henkilöstö ja digitaalisen rinnalla olevat fyysiset tai puhelinkanavat — yhtenä koherenttina kokemuksena erillisten hankkeiden sijaan, jotka sattuvat olemaan ristiriidassa melko vähän. Palvelumuotoilu lainaa keskeisen työkalun toiminnanohjauksesta, palvelukaavion (service blueprint), joka kartoittaa jokaisen kansalaisen askeleen jokaista organisaation tukevaa taustavaihetta vasten, tehden näkyviksi ne siirtymäkohdat, joissa useimmat digitaaliset epäonnistumiset todella tapahtuvat.

Käyttäjälähtöinen suunnittelu on kapeampi kuri palvelumuotoilun sisällä: tietyn vuorovaikutuksen — lomakkeen, sivun, hakemuksen — suunnittelu sen käyttäjien tarpeiden, kykyjen ja mentaalimallien ympärille, selvitettynä suoralla tutkimuksella heidän kanssaan eikä oletettuna organisaation sisältä. Käyttäjälähtöinen suunnittelu painottaa, että palvelun rakentajat ovat rakenteellisesti huonoimmin sijoitettuja arvioimaan, onko se käytettävä, koska he jo tietävät, mitä jokainen painike tekee; vain testaus ihmisten kanssa, jotka eivät sitä vielä tiedä, sulkee tuon aukon.

Digitaalinen ensisijaisuus (digital-first), joka on joskus muodollistettu oletusarvoiseksi digitaalisuudeksi (digital-by-default), on toimitusstrategia, jossa digitaalinen kanava rakennetaan parhaaksi ja yleensä ainoaksi aktiivisesti edistetyksi tavaksi suorittaa asiointi, ja muut kanavat säilytetään ihmisille, jotka eivät voi käyttää sitä. Strategia on aito kompromissi, ei ilmainen tehokkuushyöty: se keskittää investoinnin yhteen kanavaan, mikä voi tuottaa dramaattisesti paremman palvelun enemmistölle, mutta se luo julkista arvoa vain, jos organisaatio on yhtä tarkoituksellinen sen suhteen, ketä digitaalinen kanava ei tavoita.

Digitaalinen syrjäytyminen on tila, jossa ei pääsyn, taitojen, itseluottamuksen, vamman, kielen tai olosuhteiden vuoksi kykene suorittamaan asiointia digitaalisen kanavan kautta, vaikka sellainen on tarjolla — palvelutason ilmentymä laajemmasta digitaalisesta kuilusta, epätasaisen digitaaliteknologian saatavuuden kuviosta tulojen, koulutuksen, maantieteen ja iän yli. Avustettu digitaalinen asiointi (assisted digital) on tarkoituksellista inhimillistä apua — puhelimitse, henkilökohtaisesti tai luotetun välittäjän kautta — digitaalisen syrjäytymisen kokeville ihmisille, suunniteltuna palvelun ensiluokkaisena osana eikä jäännösvarana, jonka kapasiteettia kukaan ei suunnittele.

Hallinto alustana (government as a platform) on malli, jonka nimesi ja jota puolsi teknologiakommentaattori Tim O'Reilly vuonna 2010: rakentaa pieni määrä jaettuja, uudelleenkäytettäviä infrastruktuurin osia — yleisesti tunnistaminen, maksut, ilmoitukset ja asiakirjojen vaihto — kerran, korkeaan standardiin, jotta monet yksittäiset palvelut voidaan rakentaa niiden päälle sen sijaan että kukin rakentaisi oman versionsa. Viron X-Road -tiedonvaihtokerros, rakennettu vuodesta 2001 ja sittemmin useiden muiden maiden käyttöön ottama tai mukauttama, on laajasti siteerattu todellinen esimerkki mallista kansallisessa mittakaavassa. Tietojenjako- ja yhteentoimivuusstandardit, jotka antavat jaettujen osien vaihtaa tietoa turvallisesti organisaatiorajojen yli, ovat oma merkittävä aiheensa (katso Aihe 5.4 — Julkisen sektorin data, yhteentoimivuus ja avoin data); tämä aihe käsittelee hallintoa alustana palvelumuotoilun ja hallinnon mallina, kun taas insinöörivalinnat siitä, miten tällaiset osat rakennetaan, hankitaan tai uudistetaan, kuuluvat aiheen ohjelmistotoimitukseen liittyvälle puolelle (katso Aihe 5.3 — Julkisen sektorin ohjelmistotuotanto ja alustat).

Digitaalinen identiteetti on perustavanlaatuinen jaettu alustan osa: varmennettu, uudelleenkäytettävä tapa todeta, että verkkokäyttäjä on se, joka hän väittää olevansa, rakennettuna kerran, jotta veropalvelu, etuuspalvelu ja lupapalvelu eivät kukin ratkaise tunnistamista itsenäisesti. Digitaaliset identiteetit vaihtelevat keskitetyistä kansallisista henkilötunnuksista federoituihin järjestelmiin, joissa useat itsenäiset varmentajat kukin takaavat käyttäjän, ja valinta niiden välillä kantaa seurauksia yksityisyydelle, kestävyydelle ja luottamukselle, jotka pelkästään tekninen arviointi ohittaa.

Digitaaliset palvelustandardit ovat kodifioituja periaatejoukkoja, tavallisesti yhdistettynä riippumattomaan arviointiporttiin ennen kuin palvelu voi käynnistyä tai skaalautua, joita kasvava määrä hallituksia käyttää pitämään toimitustiimit yhteisen vaatimustason mukaisina: aloita käyttäjien tarpeista, testaa oikeilla käyttäjillä, rakenna iteratiivisesti ja tee palvelusta saavutettava vammaisille ihmisille. Ne ovat yhtä lailla hallintomekanismi kuin suunnittelumekanismi, koska ne antavat keskitetylle digitaaliselle toiminnolle valtuudet pysäyttää palvelun käynnistäminen, joka ei ole täyttänyt vaatimustasoa — yleensä ainoa vipu, joka tekee standardista muuta kuin pyrkimyksen. Yhdistyneen kuningaskunnan vuonna 2011 perustettu Government Digital Service (GDS) on laajasti tutkittu alkuperäinen esimerkki keskusyksiköstä, joka pitää osastoja täsmälleen tällaisessa julkaistussa standardissa.

Parhaat käytännöt

1. Aloita jokainen palvelun uudelleensuunnittelu kansalaisen tarpeesta, ilmaistuna hänen omin sanoin, ei viraston sisäisestä prosessikartasta. Haastattele tai havainnoi ihmisiä, jotka todella yrittävät suorittaa asioinnin, ennen kuin piirrät yhtään rautalankamallia; ero sen välillä, miten henkilöstö kuvaa prosessia ja miten kansalainen sen kokee, on yleensä kohta, jossa uudelleensuunnittelun mahdollisuus on.
2. Prototyyppaa ja testaa oikeilla käyttäjillä ennen tuotantorakennuksen sitoutumista. Paperiprototyyppi, joka on testattu kymmenellä ihmisellä todellisesta käyttäjäväestöstä, löytää enemmän käytettävyysongelmia, nopeammin ja halvemmin, kuin valmis järjestelmä, jota ei ole testattu kenenkään kanssa ennen käynnistystä.
3. Ota käyttöön digitaalinen palvelustandardi aidolla arviointiportilla, ei tarkistuslistalla, jota kukaan ei valvo. Standardi muuttaa käyttäytymistä vain, jos palvelulle voidaan sanoa ei ennen käynnistystä; julkaise kriteerit ja anna arvioivalle elimelle valta soveltaa niitä.
4. Suunnittele avustettu digitaalinen kanava osaksi palvelua alusta alkaen, resursoituna ja mitattuna samoin kuin digitaalinen kanava. Käsittele puhelinlinjaa, yhteisön tavoittamistyöntekijää tai koulutetun henkilöstön tukemaa kirjastopäätettä suunniteltuna kanavana omine palvelutasoineen, ei hätäventtiilinä, joka improvisoidaan valitusten saavuttua.
5. Mittaa digitaalinen syrjäytyminen suoraan kullekin palvelulle sen sijaan että oletat kansallisten keskiarvojen pätevän. Väestö, joka ei voi suorittaa etuushakemusta verkossa, ei ole sama väestö, joka ei voi uusia yrityksen lupaa verkossa; mittaa kunkin palvelun todelliset käyttäjät ja ei-käyttäjät ja päivitä arvio palvelun ja sen väestön muuttuessa.
6. Rakenna jaetut alustan osat kerran ja vaadi, ei vain salli, palvelujen uudelleenkäyttöä. Jaettu tunnistamis- tai maksukomponentti, jonka tiimit saavat jättää huomiotta, jää huomiotta tiimin toimesta, jolla on suurin toimituspaine, mikä tuhoaa koko pointin; uudelleenkäytön tulee olla oletuspolku, dokumentoidulla poikkeusprosessilla harvinaiselle tapaukselle, jossa se aidosti ei sovi.
7. Anna jokaiselle jaetulle alustan osalle nimetty, vastuullinen tuotteen omistaja ja julkinen tiekartta. Jaettu palvelu ilman näkyvää omistajaa kerää ratkaisemattomia vikoja ja selittämättömiä seisokkeja, joille sitä käyttävillä tiimeillä ei ole valtaa tehdä mitään, mikä rapauttaa luottamusta uudelleenkäyttöön nopeammin kuin lähes mikään muu.
8. Käytä pieniä, valtuutettuja, monialaisia toimitustiimejä suurten peräkkäisten ohjelmien sijaan kansalaisille suunnatuissa palveluissa. Tiimi, joka sisältää yhdessä käyttäjätutkimuksen, suunnittelun, insinöörityön ja politiikka-asiantuntemuksen, työskentelee lyhyissä iteratiivisissa sykleissä, jotka liittyvät ketteriin ohjelmistokehitysmenetelmiin, voi korjata kurssia elävän näytön pohjalta tavalla, johon kiinteän määrittelyn ja yhden käyttöönottopäivän ympärille rakennettu ohjelma ei kykene.
9. Julkaise elävien palvelujen suorituskykydata avoimesti, myös epämukavat luvut. Läpinäkyvät mittarit täyttöasteista, odotusajoista ja avustetun digitaalisen asioinnin kysynnästä luovat ulkoista painetta jatkaa palvelun parantamista käynnistyksen jälkeen, kun sisäinen huomio on tyypillisesti jo siirtynyt seuraavaan prioriteettiin.
10. Rakenna saavutettavuus sisään ensimmäisestä prototyypistä lähtien, tunnustettua standardia vasten, sen sijaan että korjaat sitä jälkikäteen ennen käynnistystä. Jälkikäteen korjattu saavutettavuus on kallista, epätäydellistä ja yleensä havaittu vasta, kun vammainen kansalainen ei voi suorittaa lain edellyttämää asiointia lainkaan.
11. Pidä ei-digitaalinen kanava auki, kunnes avustetun digitaalisen asioinnin näyttö, ei suunnitelman määräaika, osoittaa sen turvalliseksi lakkauttaa. Paperi- tai luukkukanavan sulkeminen kiinteänä päivänä riippumatta siitä, kuinka moni siitä yhä riippuu, muuttaa toimitusvaiheen syrjäytymistapahtumaksi.
12. Käsittele minimaalista elinkelpoista palvelua, ei minimaalista elinkelpoista tuotetta, julkaisuyksikkönä. Palvelu on elinkelpoinen julkaistavaksi vasta, kun sen avustetun digitaalisen asioinnin polku, poikkeusten käsittely ja tietosuoja ovat valmiita digitaalisen etuosan rinnalla, ei pelkästään kun onnellisen polun näytöt toimivat.

Kysymyksiä keskusteltavaksi tiimissäsi

Tiedämmekö suoralla näytöllä eikä oletuksella, ketkä eivät voi käyttää suurimman volyymin digitaalista palveluamme, ja mitä heille tapahtuu tänään? Useimmat organisaatiot osaavat kuvata digitaalisen kanavansa suorituskyvyn yksityiskohtaisesti mutta ei-digitaaliset käyttäjänsä vain yleisesti, jos lainkaan. Käytä tätä kysymystä selvittääksesi, onko kukaan todella mitannut, ketkä on suljettu tietyn palvelun ulkopuolelle, sen sijaan että siteerataan kansallista digitaalisen kuilun tilastoa, joka ei välttämättä kuvaa tämän palvelun väestöä lainkaan. Keskustelkaa siitä, mitä kanavaa nuo syrjäytyneet kansalaiset tällä hetkellä käyttävät, onko se riittävästi resursoitu ja kuka omistaa sen pysymisen sellaisena. Käsittele itsevarmaa vastausta ilman näyttöä varoitusmerkkinä, ei rauhoittavana.

Mitä osia teknologiakokonaisuudestamme rakennamme tällä hetkellä erikseen, jotka voitaisiin sen sijaan rakentaa kerran jaettuna alustan osana? Tunnistaminen, maksut, ilmoitukset ja asiakirjojen lataus rakennetaan yleisesti uudelleen yksittäisten palvelujen sisällä, vaikka jaettu versio olisi jo olemassa muualla samassa organisaatiossa tai sektorissa. Käytä tätä kysymystä inventoidaksesi, missä päällekkäisyyttä tapahtuu, ja ollaksesi rehellinen miksi: aito tekninen tarve, historiallinen sattuma vai tiimin kohtuullinen epäluottamus siihen, että jaettu palvelu olisi tarpeeksi luotettava, jotta siihen voi nojata. Keskustelkaa siitä, mitä vaadittaisiin, teknisesti ja organisatorisesti, selvimmän päällekkäisyyden yhdistämiseksi ensin. Tämä on hallintokysymys yhtä paljon kuin insinöörikysymys.

Olemmeko testanneet tätä palvelua käyttäjillä, jotka ovat merkittävästi erilaisia kuin sen rakentaneet ihmiset? Tiimi, joka on nuori, teknologiaan tottunut ja sujuva organisaation omassa jargonissa, jättää järjestelmällisesti huomaamatta ongelmat, jotka vanhempi, epävarmempi tai ei-äidinkielinen käyttäjä kohtaa heti. Käytä tätä kysymystä tarkistaaksesi, ketkä todella olivat huoneessa käyttäjätutkimuksen aikana, ei vain kuinka monta istuntoa ajettiin. Keskustelkaa siitä, sisälsikö tutkimus vammaisia ihmisiä, ihmisiä joilla on matala digitaalinen itseluottamus ja ihmisiä, joille palvelun ensisijainen kieli ei ole äidinkieli. Jos rehellinen vastaus on, että testaus oli mukavaa eikä edustavaa, käsittele palvelun käytettävyysväitteitä todistamattomina.

Jos suunnittelisimme tämän palvelun tänään kokonaan uudelleen kansalaisen tarpeen ympärille, mitä lopettaisimme pyytämästä heiltä? Useimmat vanhat digitaaliset palvelut pyytävät yhä kansalaista tietämään, mihin osastoon ottaa yhteyttä, mikä viitenumero mainitaan tai mikä lomake vastaa hänen tilannettaan — organisaatiotietoa, jonka hyvin suunniteltu palvelu kantaisi sen sijaan kansalaisen puolesta. Käytä tätä kysymystä käydäksesi läpi palvelunne nykyiset vaiheet ja kysyäksesi kunkin kohdalla, onko se olemassa palvelemaan kansalaisen tarvetta vai organisaation sisäistä rakennetta. Keskustelkaa siitä, mitä taustaprosessissa, ei vain etuosassa, pitäisi muuttaa jokaisen tuon testin epäonnistuvan vaiheen poistamiseksi.

Kuka omistaa kunkin palveluidemme riippuvaisen jaetun alustan osan luotettavuuden, tietoturvan ja tiekartan, ja tunnistaisiko jokainen riippuvainen tiimi tuon nimen? Jaettu infrastruktuuri ilman selvästi vastuullista omistajaa tapaa tulla ylläpidetyksi reaktiivisesti, sen toimesta joka on vähiten kiireinen, kun se hajoaa, mikä on huono perusta palveluille, jotka yhä enemmän käsittelevät sitä kriittisenä. Käytä tätä kysymystä tarkistaaksesi, voisivatko riippuvaiset tiimit todella nimetä, kuka omistaa heidän tunnistamisensa, maksunsa tai ilmoituskomponenttinsa tänään. Keskustelkaa siitä, mitä tapahtuu, toiminnallisesti ja julkisen vastuullisuuden kannalta, jos tuo komponentti epäonnistuu huippukuormituksen aikana, kuten ilmoitusmääräaikana tai etuusmaksupäivänä.

Kun kuvaamme palvelun oletuksena digitaaliseksi, tarkoitammeko että se on paras kanava vai ainoa, jota todella resursoimme? Nämä kuulostavat identtisiltä strategia-asiakirjassa ja ovat täysin erilaisia käytännössä: ensimmäinen on oikeutettu palvelumuotoiluvalinta resursoidun vaihtoehdon rinnalla, ja toinen on kustannusleikkauspäätös palvelumuotoilun perustelun vaatteissa. Käytä tätä kysymystä tutkiaksesi organisaationne viimeisintä suurta kanavasiirtymäpäätöstä ja kysyäksesi rehellisesti, kumpi se todella oli. Keskustelkaa siitä, mikä näyttö erottaisi ne, ja kerättiinkö tuo näyttö ennen vai vasta päätöksen tekemisen jälkeen.

Käytännössä: esimerkki julkisesta arvosta

Alueellinen liikenneviranomainen — kuvitteellinen, mallin havainnollistus eikä raportti mistään todellisesta elimestä — ajoi ikääntyneille ja vammaisille asukkaille tarkoitettua etuuskuljetuskorttijärjestelmää, jota hallinnoitiin paperisella hakulomakkeella, joka piti postittaa liitteineen ja käsitellä käsin. Käsittely kesti keskimäärin kuusi viikkoa, hakijat lähettivät usein vääriä liiteasiakirjoja, koska lomakkeen ohjeet oli kirjoitettu hallinnollisella kielellä, jota kukaan viranomaisen ulkopuolinen ei todella käyttänyt, ja kasvava jono tuotti tasaisen valitusvirran vaaleilla valituille hallituksen jäsenille.

Viranomaisen uusi digijohtaja vastusti ilmeistä ensimmäistä vaistoa, joka oli tilata verkkoversio olemassa olevasta lomakkeesta. Sen sijaan tiimi vietti kolme viikkoa havainnoimalla hakijoita paperiprosessin suorittamisessa, heidän kodeissaan ja yhteisökeskuksissa, ennen kuin kirjoitti rivin digitaalista määrittelyä. He havaitsivat, että paperilomakkeen suurin ongelma ei ollut se, että se oli paperia; se oli, että lomake oletti tietoa, jota hakijalla ei ollut, luetteli liiteasiakirjat järjestyksessä, joka ei vastannut sitä, miten ihmiset luonnollisesti niitä kokosivat, eikä antanut mitään tapaa tarkistaa hakemuksen tilaa muulla kuin ylikuormitetun asiakaspalvelukeskuksen puhelulla.

Uudelleensuunniteltu palvelu siirsi useimmat hakijat verkkolomakkeelle, joka kysyi tietoja siinä järjestyksessä, jossa ihmisillä ne luonnollisesti olivat käsillä, selitti selkokielellä, miksi kukin asiakirja tarvittiin, ja antoi hakijan tarkistaa tilan milloin tahansa — mutta tiimi käsitteli avustetun digitaalisen asioinnin kanavaa yhtä vakavana suunnitteluongelmana, ei jälkikäteisajatuksena. Se teki yhteistyötä alueen yhteisökeskusten verkoston kanssa, joista useat olivat ikääntyneiden asukkaiden jo luottamia kolmannen sektorin organisaatioita, kouluttaen siellä henkilöstöä auttamaan asukkaita täyttämään sama digitaalinen lomake yhteisellä päätteellä paperiin palaamisen sijaan, ja piti aidon paperikanavan auki, resursoituna tasolla, jonka määritti mitattu kysyntä eikä oletus, että kysyntä yksinkertaisesti katoaisi.

Tunnistamiseen viranomainen käytti uudelleen digitaalista tunnistuskomponenttia, jonka kansallinen hallinto oli jo rakentanut vero- ja etuuspalveluille, sen sijaan että olisi rakentanut omansa — eksplisiittinen hallinto alustana -valinta, joka säästi kuukausien kehitysajan ja antoi hakijoille tunnistautumiskokemuksen, jota jotkut heistä olivat jo käyttäneet muualla. Kahdeksantoista kuukautta käynnistyksen jälkeen verkkohakemusten käsittelyaika oli laskenut kuudesta viikosta neljään päivään; avustetut digitaaliset ja paperihakemukset, nyt vähemmistö kokonaismäärästä mutta yhä useita tuhansia vuodessa, seurattiin samalla palvelutasotavoitteella kuin digitaalinen kanava, ja viranomainen pystyi raportoimaan todellisella mitatulla datalla eikä arviolla täsmälleen, kuinka moni asukas yhä riippui kustakin kanavasta ja miksi.

Neljä sektorinäkökulmaa

Paikallishallinto

Paikallisviranomaiset toimittavat hallinnon suurimman volyymin, kasvokkaisimmat palvelut — etuudet, asuminen, jäte, kirjastot, sosiaalihuolto — mikä tekee niistä tason, jolla digitaalinen syrjäytyminen on näkyvin ja kalleinta saada väärin, koska väestö, joka todennäköisimmin tarvitsee paikallista palvelua henkilökohtaisesti, on usein väestö, joka on vähiten kotonaan verkossa. Paikallishallinnon etu on läheisyys: yhteisökeskukset, kirjastot ja paikalliset vapaaehtoisjärjestöt ovat jo olemassa luotettuna avustetun digitaalisen asioinnin verkostona, jos viranomainen suunnittelee palvelut toimimaan niiden kanssa eikä niiden ohi. Sen haitta on mittakaava: yksittäisellä viranomaisella on harvoin budjetti tai insinöörikapasiteetti rakentaa jaettuja alustan osia itse, joten sen kyky käyttää uudelleen alueellista tai kansallista tunnistus-, maksu- tai ilmoituspalvelua heikomman paikallisen vastineen rakentamisen sijaan määrää suurelta osin sen, mitä se voi toimittaa.

Valtionhallinto

Kansalliset hallinnot ovat yleensä ainoa hallinnon taso, jolla on mittakaava perustella aidosti jaetun alustainfrastruktuurin — tunnistaminen, maksut, ilmoitukset — rakentamista ja, periaatteessa, valtuudet määrätä sen uudelleenkäytöstä osastojen yli. Käytännössä tuo valta on usein kiistanalainen: keskitetyn digitaalisen yksikön mandaatti vaatia uudelleenkäyttöä törmää rutiininomaisesti osaston budjettivaltaan, toimitusmääräaikaan ja kohtuulliseen epäilyyn riippuvuudesta infrastruktuuriin, jota se ei hallitse, toistaen hierarkian ja alustakoordinaation laajempaa jännitettä paradigmatypologiassa (katso Aihe 3.1 — Julkishallinnon järjestelmät ja mallit). Maat, jotka ylläpitävät keskitettyä digitaalista toimintoa todellisella valtuudella standardeihin ja alustan uudelleenkäyttöön — malli, jota OECD:n Digital Government Index seuraa jäsen- ja kumppanimaissa —, osoittavat yleensä vähemmän päällekkäisiä järjestelmiä ja johdonmukaisemman palvelun laadun osastojen yli, vaikka indeksi osoittaa myös, että tämä valta on rakennettu epätasaisesti jopa hyvin resursoiduissa hallinnoissa.

Kolmas sektori ja voittoa tavoittelematon toiminta

Voittoa tavoittelemattomilla organisaatioilla ja yhteisöorganisaatioilla on kaksi erillistä roolia digitaalisessa hallinnossa, ja niiden sekoittaminen aiheuttaa todellista haittaa: ne ovat usein viimeisen keinon avustetun digitaalisen asioinnin kanava hallinnon palvelusta syrjäytyneille kansalaisille, absorboiden kustannuksen ja huolenpitovelvollisuuden, jota ei koskaan muodollisesti tilattu tai rahoitettu, ja niiden odotetaan yhä enemmän rakentavan omat digitaaliset palvelunsa samojen käyttäjäodotusten muokkaamaan standardiin, murto-osalla valtion osaston insinööribudjetista. Kolmannen sektorin organisaatio, johon virasto on hiljaa alkanut luottaa avustetun digitaalisen tuen osalta, ansaitsee eksplisiittisen suhteen, ja ihanteellisesti rahoitetun, sen sijaan että oletettaisiin hyvän tahdon ja tehtävän linjaamisen absorboivan kysynnän loputtomiin.

Monenkeskinen ja kansainvälinen

Monenkeskiset kehitysinstituutiot käsittelevät digitaalista hallintoa olennaisesti kehitys- ja julkisen talouden hallinnon kysymyksenä: Maailmanpankin GovTech-ohjelma esimerkiksi kehystää teknologiavalitteisen julkishallinnon uudistuksen keskeiseksi hallinnon tehokkuudelle alhaisen ja keskitulotason maissa, ei varakkaammille maille varattuna ylellisyytenä. Digitaalinen identiteetti on usein tämän työn etunenässä, koska luotettava, osallistava tunnistamisalusta on edellytys lähes minkä tahansa muun digitaalisen palvelun toimittamiselle laajassa mittakaavassa, ja sen suunnitteluvalinnat — keskitetty tai federoitu, biometrinen tai tunnistepohjainen — kantavat seurauksia rahoitukselliselle osallisuudelle ja kansalaisvapauksille, joita kehityskumppanit punnitsevat puhtaan toimituksen tehokkuuden rinnalla. Intian Aadhaar -biometrinen tunnistusjärjestelmä, laatuaan suurin, havainnollistaa sekä ulottuvuutta, jonka tällainen alusta voi saavuttaa, että kiistanalaisia yksityisyyden ja syrjäytymisen kompromisseja, joita se nostaa esiin kansallisessa mittakaavassa. Rajat ylittävä yhteentoimivuus on tässä mittakaavassa vaikeampi ratkaisematon ongelma: kansalaisen digitaalinen identiteetti, kun se kerran on varmennettu, siirtyy harvoin siististi kansallisen rajan yli, mikä rajoittaa sitä, kuinka pitkälle alustamalli voi tällä hetkellä ulottua yhden lainkäyttöalueen ulkopuolelle.

Yleisiä epäonnistumistapoja

Vain digitaalinen toimitus, joka hiljaa sulkee ulos. Organisaatio suunnittelee palvelun uudelleen digitaaliseksi ensisijaiseksi, mittaa menestystä kanavasiirtymän volyymillä ja huomaa vasta käynnistyksen jälkeen, kuinka moni kansalainen ei voinut suorittaa asiointia lainkaan. Yhdysvaltain vuoden 2013 Healthcare.gov-käynnistys on hyvin dokumentoitu julkinen tapaus tästä mallista: pakollinen verkkoilmoittautumisprosessi epäonnistui kuormituksen ja todellisen käytettävyystestauksen alla juuri sillä hetkellä, kun kansalaiset sitä eniten tarvitsivat, ja korjaus vaati ulkopuolisen teknisen osaamisen hätäkoolle kutsumista. Kustannus ei ole vain suoraan syrjäytyneet kansalaiset; se on legitimiteetin rapautuminen, joka seuraa, kun lippulaivadigitaaliohjelma näkyvästi pettää ihmiset, joita varten se rakennettiin.

Alusta, jota kukaan ei ole velvollinen käyttämään. Keskitetty toiminto rakentaa aidosti hyvän jaetun tunnistamis-, maksu- tai ilmoituskomponentin, mutta käyttöönotto pysyy vapaaehtoisena, joten suurimman toimituspaineen alla olevat tiimit rakentavat oman heikomman vastineensa sen sijaan että integroituisivat infrastruktuuriin, jota ne eivät hallitse eivätkä voi vaikuttaa. Kustannus kasautuu vuosien mittaan täsmälleen siihen päällekkäiseen, epäjohdonmukaiseen maisemaan, jonka estämiseksi alusta rakennettiin, samalla kun jaettu komponentti itse nääntyy käytöstä ja investoinnista, jotka olisivat oikeuttaneet sen budjetin.

Palvelumuotoilu, joka pysähtyy käyttöliittymään. Tiimi soveltaa aitoa käyttäjälähtöistä suunnittelutaitoa lomakkeen näyttöihin jättäen sen takana olevan hajanaisen taustaprosessin täysin muuttumattomaksi, tuottaen kansalaiselle suunnatun kokemuksen, joka näyttää koherentilta aina siihen pisteeseen asti, jossa tapaus poistuu onnellisesta polusta — sama digitaalinen julkisivu -malli, joka on kuvattu yleisemmin paradigmatypologiassa (katso Aihe 3.1 — Julkishallinnon järjestelmät ja mallit). Kustannus on palvelu, joka testautuu hyvin esittelyssä ja epäonnistuu täsmälleen siellä, missä kansalaiset, joilla on monimutkaisimmat ja usein kiireellisimmät tarpeet, sen todella kohtaavat.

Avustettu digitaalinen asiointi pyöristysvirheenä. Digitaalinen ensisijaisuus -hankeperustelu mallintaa digitaalisen kanavan kustannukset yksityiskohtaisesti ja kohdentaa symbolisen, alirahoitetun budjettirivin ”muille kanaville” sillä oletuksella, että avustetun digitaalisen asioinnin kysyntä on pientä ja väliaikaista. Kustannus ilmenee asiakaspalvelukeskusten jonoina, yhteisöorganisaatioina, jotka absorboivat rahoittamatonta kysyntää, ja pysyvänä syrjäytyneenä väestönä, jonka organisaation oma data ei ollut koskaan suunniteltu näkemään tarpeeksi selvästi korjatakseen.

Saavutettavuus jälkikäteen korjattuna. Saavutettavuus käsitellään vaatimustenmukaisuustarkistuksena, joka tehdään vähän ennen käynnistystä, eikä suunnitteluvaatimuksena, joka on läsnä ensimmäisestä prototyypistä, joten ongelmat löydetään myöhään, ne ovat kalliita korjata ja joskus niitä ei korjata ennen käynnistystä lainkaan. Kustannus lankeaa suhteettomasti vammaisille kansalaisille, jotka yrittävät lain edellyttämää asiointia, ja päättyy usein kalliiseen uudelleensuunnitteluun, sääntelyvalitukseen tai molempiin.

Kypsyysmalli

Tarkistuslista

• Havainnoi tai haastattele oikeita käyttäjiä nykyisen prosessin suorittamisessa ennen uudelleensuunnittelun määrittelyä.
• Prototyyppaa ja testaa käyttäjillä, jotka edustavat koko väestöä, mukaan lukien ihmiset, joilla on matala digitaalinen itseluottamus, ja vammaiset.
• Ota käyttöön digitaalinen palvelustandardi riippumattomalla arviointiportilla ennen käynnistystä.
• Suunnittele ja resursoi avustettu digitaalinen kanava digitaalisen kanavan rinnalle, ei sen jälkeen.
• Mittaa digitaalinen syrjäytyminen tälle nimenomaiselle palvelulle, ei vain yleistä kansallista arviota vasten.
• Tunnista, mitkä alustan osat (tunnistaminen, maksut, ilmoitukset, asiakirjojen vaihto) ovat jo olemassa uudelleenkäyttöä varten ennen uusien rakentamista.
• Nimeä vastuullinen omistaja ja julkaise tiekartta jokaiselle jaetulle alustan osalle, josta palvelu riippuu.
• Rakenna ja testaa saavutettavuus ensimmäisestä prototyypistä lähtien tunnustettua standardia vasten.
• Julkaise elävän palvelun suorituskykydata, mukaan lukien täyttöasteet ja avustetun digitaalisen asioinnin kysyntä.
• Aseta ei-digitaalisen kanavan lakkauttaminen turvallisten kysyntätasojen näytölle, ei kiinteälle kalenteripäivälle.
• Varmista, että taustaprosessi on suunniteltu uudelleen, ei vain kansalaisen käyttöliittymä.
• Tarkista, kuka organisaation sisä- ja ulkopuolella absorboi tällä hetkellä rahoittamatonta avustetun digitaalisen asioinnin kysyntää.

Keskeiset lähteet

• Tim O'Reilly, ”Government as a Platform”, Innovations: Technology, Governance, Globalization (MIT Press, 2011) — alkuperäinen argumentti jaetulle, uudelleenkäytettävälle hallinnon infrastruktuurille.
• Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow ja Jane Tinkler digitaalisen aikakauden hallinnosta (katso Aihe 3.1 — Julkishallinnon järjestelmät ja mallit täydelle lähdeviitteelle) — paradigma, jonka sisällä tämän aiheen käytäntö istuu.
• OECD, 2023 Digital Government Index — digitaalisen hallinnon perustan vertaileva benchmarking jäsen-, liittymis- ja kumppanimaiden yli.
• Maailmanpankki, GovTech Global Partnership — teknologiavalitteinen julkisen sektorin uudistus tulotasojen yli.
• UK Government Digital Service, Government Design Principles — julkaistu esimerkki kansallisen digitaalisen palvelustandardin suunnitteluperiaatteista.
• Nielsen Norman Group -tutkimus palvelukaavioinnista ja Healthcare.gov-käynnistyksestä 2013 — sovellettu palvelumuotoilun ja käytettävyyden menetelmä sekä dokumentoitu epäonnistumistapaus.

Viitteet

1. E-government — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/E-government
2. Service design — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Service_design
3. User-centered design — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/User-centered_design
4. Digital divide — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Digital_divide
5. Digital identity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Digital_identity
6. Government Digital Service — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_Digital_Service
7. X-Road — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/X-Road
8. Aadhaar — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Aadhaar
9. Digital era governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Digital_era_governance
10. Agile software development — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Agile_software_development
11. Tim O'Reilly, "Government as a Platform" — Innovations: Technology, Governance, Globalization / MIT Press — https://direct.mit.edu/itgg/article/6/1/13/9649/Government-as-a-Platform
12. 2023 OECD Digital Government Index — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/2023-oecd-digital-government-index_1a89ed5e-en.html
13. GovTech: Putting People First — World Bank — https://www.worldbank.org/en/programs/govtech
14. Government Design Principles — GOV.UK / UK Government Digital Service — https://www.gov.uk/guidance/government-design-principles
15. Service Blueprinting in Practice: Who, When, What — Nielsen Norman Group — https://www.nngroup.com/articles/service-blueprinting-practice/
16. HealthCare.gov's Account Setup: 10 Broken Usability Guidelines — Nielsen Norman Group — https://www.nngroup.com/articles/affordable_care_act_usability_issues/