Sidosryhmät, kansalaiset ja yhteistuotanto

Miksi tällä on merkitystä julkisen arvon kannalta

Kansanterveystiimi voi rahoittaa jokaisen vastaanoton ja miehittää jokaisen puhelinpalvelun, johon sillä on varaa, ja rokotuskampanja epäonnistuu silti, jos liian harvat käärivät hihansa. Paikallisviranomainen voi rakentaa virheettömän kierrätyskeräysaikataulun, ja kierrätysaste pysähtyy silti, jos kotitaloudet eivät lajittele jätettään oikein. Veroviranomainen voi yksinkertaistaa jokaisen lomakkeen, ja tulot vuotavat silti, jos veronmaksajat eivät usko järjestelmän olevan riittävän oikeudenmukainen noudattaakseen sitä vapaaehtoisesti. Jokaisessa tapauksessa organisaatio toimittaa lopputuloksen välttämättömät mutta ei riittävät ehdot; kansalainen toimittaa lopun.

Tämä on epämukava tosiasia organisaatioille, jotka on rakennettu, rahoitettu ja mitattu ikään kuin niiden tehtävä päättyisi palvelun toimituksen kohtaan. Valmistus- tai vähittäiskaupasta peritty johtamiskulttuuri käsittelee kansalaista asiakkaana, joka vastaanottaa valmiin tuotteen. Julkisen arvon teoria käsittelee kansalaista toisena työvoimana, jonka käyttäytyminen, suostumus ja ponnistelu ovat lopputuloksen syötteitä, ei vain sen tuomio. Tämän väärin tekemisellä on suora hinta: ohjelmat suunnitellaan, rahoitetaan ja arvioidaan organisaation toiminnan ympärille eikä sen yhteisen toiminnan ympärille, joka todella tuottaa tuloksen, ja sitten nuo ohjelmat alisuoriutuvat syistä, joita organisaatio ei koskaan tutki.

Tämä aihe on myös paikka, jossa kirja ratkaisee kysymyksen, jonka edelliset neljä aihetta jättivät auki: kenen harkinta ratkaisee, kun päätetään, mikä on julkisesti arvokasta ensinnäkin. Toimintaympäristö (katso Aihe 1.2 — Strateginen kolmio: legitimiteetti, arvo ja kyvykkyys) on legitimiteetin ja tuen lähde, jota julkisen sektorin johtaja tarvitsee arvolupauksen tavoitteluun. Tämä aihe kysyy, ketkä asuttavat tuota ympäristöä valitun vallan muodollisen ketjun lisäksi, ja mitä tarkoittaa, että kansalaiset osallistuvat suoraan arvon päättämiseen ja tuottamiseen sen sijaan, että vain antaisivat suostumuksensa äänestämällä muutaman vuoden välein.

Keskeiset käsitteet

Sidosryhmä on mikä tahansa yksilö tai ryhmä, joka vaikuttaa organisaation tavoitteiden tavoitteluun tai johon se vaikuttaa – määritelmä, joka jäljitetään vuoden 1963 Stanford Research Instituten muistioon ja jonka tutkija R. Edward Freeman kehitti täydeksi johtamisteoriaksi 1980-luvulla (katso sidosryhmä (yritys)). Julkisen arvon kielellä yksittäisen ohjelman sidosryhmäkartta on laaja: palvelun käyttäjät, veronmaksajat, jotka rahoittavat sen käyttävätpä he sitä tai eivät, valitut virkamiehet, jotka sen sallivat, toimituskumppanit ja sopimustuottajat, etulinjan henkilöstö, valvojat ja – kaikelle, jolla on monivuotinen aikajänne, kuten eläkepolitiikalle tai ilmastonmuutokseen sopeutumiselle – tulevat sukupolvet, joilla ei ole ääntä eikä puheenvuoroa tänään mutta jotka perivät seuraukset.

Kansalaisilla on tässä kartassa vähintään kolme erillistä roolia, ja niiden sekoittaminen on toistuva politiikkavirheen lähde. Kuluttajina kansalaiset vastaanottavat palvelun ja arvioivat sen mukavuuden, reagointikyvyn ja laadun perusteella, samoin kuin arvioisivat yksityisen sektorin liiketoimen. Äänestäjinä kansalaiset antavat legitimiteetin instituutioille ja virkamiehille, jotka asettavat politiikan, jaksoittaisessa ja hyvin koostetussa suostumuksen teossa. Yhteistuottajina kansalaiset antavat panoksen – ponnistelun, tiedon, noudattamisen tai käyttäytymisen muutoksen – joka on suora syöte itse lopputulokseen: terveystarkastukseen osallistuminen, kierrätettävien lajittelu, kuopan ilmoittaminen, lapsen koulutyön ohjaaminen tai yksinkertaisesti säännön noudattaminen, koska se ymmärretään legitiimiksi. Yksittäisellä kansalaisella on tavallisesti kaikki kolme roolia samanaikaisesti samaan organisaatioon nähden, ja julkisen sektorin johtajat, jotka suunnittelevat vain kahdelle ensimmäiselle, alisuoriutuvat lopputuloksissa, jotka riippuvat kolmannesta.

Yhteistuotanto (co-production), käsite jonka koti tämä aihe on, tarkoittaa kansalaisten ja palvelun käyttäjien osallistumista suoraan julkisten palvelujen suunnitteluun ja toimitukseen sen sijaan, että he olisivat passiivisia vastaanottajia palvelulle, jonka ammattilaiset suunnittelevat ja toimittavat kokonaan (katso yhteistuotanto (julkiset palvelut)). Termi on peräisin amerikkalaisen poliittisen taloustieteilijän Elinor Ostromin työstä (katso Elinor Ostrom), joka havaitsi 1970-luvulla, että Chicagon poliisin tehokkuus riippui yhtä paljon kansalaisten rikosilmoituksista ja yhteistyöstä tutkinnassa kuin poliisin toiminnasta itsestään, ja joka myöhemmin yleisti havainnon: monet julkiset lopputulokset tuotetaan yhdessä ”säännöllisen tuottajan” (julkinen organisaatio) ja ”kuluttajatuottajan” (kansalainen tai yhteisö) toimesta, ja lopputulokset kärsivät, kun kummankaan osapuolen panos suunnitellaan pois. Ostromin laajempi perintö, kehitettynä hänen jaettujen resurssien hallintaa käsittelevässä kirjassaan (katso Governing the Commons), laajensi tämän oivalluksen yhteisresurssien hallintaan: resurssit kuten kastelujärjestelmät, kalastukset ja metsät – hyödykkeet, jotka taloustieteilijät luokittelevat yhteisresursseiksi, koska niiden käytöstä on kallista sulkea ihmisiä pois mutta ne ovat kilpailevia kulutukseltaan (katso yhteisresurssi) – ovat usein parhaiten ylläpidettyjä ei valtion kontrollilla tai yksityistämisellä vaan käyttäjien itsensä toimesta, organisoituina sääntöjen alla, joiden asettamiseen heillä oli osuutensa. Linja yhteisresurssien hallinnasta julkisten palvelujen yhteistuotantoon on suora: molemmat perustuvat oivallukseen, että ihmiset, jotka käyttävät resurssia tai palvelua, ovat myös resurssi sen hyvään tuottamiseen.

Yhteistuotanto ottaa eri muotoja riippuen siitä, ketkä ovat mukana. Yksilöllinen yhteistuotanto on yksi kansalainen, joka vaikuttaa omaan lopputulokseensa (kroonisen sairauden hallinta, tarkan veroilmoituksen jättäminen). Ryhmäyhteistuotanto on joukko kansalaisia, jotka työskentelevät organisaation kanssa yhteisen paikallisen lopputuloksen eteen (naapurustovartiointi, vanhempainyhdistys). Kollektiivinen yhteistuotanto laajentaa tämän koko yhteisöön, joka muovaa palvelujärjestelmää, tyypillisesti jäsennellyn osallistumisen kautta epävirallisen ponnistelun sijaan.

Jäsennelty osallistuminen itsessään kattaa jatkumon, jota jäsentää hyödyllisesti amerikkalaisen suunnittelijan Sherry Arnsteinin vaikutusvaltainen malli kansalaisten osallistumisen asteittaisista tasoista, ulottuen manipuloinnista ja tiedottamisesta kuulemisen kautta kumppanuuteen ja kansalaisvaltaan (katso Sherry Arnstein). Kolme mekanismia sijaitsee tämän jatkumon korkeammassa päässä ja toistuu koko kirjassa. Deliberatiivinen demokratia kuvaa päätösprosesseja, joissa osallistujien välinen perusteltu keskustelu, ei ennalta muodostuneiden mieltymysten yksinkertainen yhteenlasku äänestyksellä, on legitimiteetin lähde (katso deliberatiivinen demokratia). Kansalaisten edustajakokous (citizens' assembly) toteuttaa tämän mittakaavassa: arvalla väestöstä valittu, sitä laajasti edustava ihmisryhmä, jolle annetaan aikaa, tasapainoista näyttöä ja asiantuntijapanosta harkita tiettyä kysymystä ja tuottaa suosituksia (katso kansalaisten edustajakokous). Osallistuva budjetointi antaa asukkaille suoran, sitovan sanavallan siihen, miten osa julkisesta budjetista käytetään, tyypillisesti naapurustotason ehdotuskokousten ja sitä seuraavan julkisen äänestyksen kautta (katso osallistuva budjetointi). Yhteissuunnittelu (co-design), usein luetteloituna laajemman osallistavan suunnittelun alle, ottaa kansalaiset ja palvelun käyttäjät aktiivisiksi kumppaneiksi palvelun suunnitteluun, ei vain kohteiksi, joilta kysytään muiden tuottamasta suunnitelmasta (katso osallistava suunnittelu).

Lopuksi tämä aihe käsittelee toimintaympäristöä erityisestä näkökulmasta (katso Aihe 1.2 — Strateginen kolmio: legitimiteetti, arvo ja kyvykkyys, joka määrittelee sen muodollisesti toimijoiden joukoksi – valitut virkamiehet, valvontaelimet, media, eturyhmät – joiden tukea johtaja tarvitsee arvolupauksen tavoitteluun). Tämä aihe lisää, että laaja julkinen suostumus on itsessään osa tuota ympäristöä, ja että pelkästään vaalien kautta turvattu suostumus on ohuempi ja hauraampi kuin jatkuvalla osallistumisella uudistettu suostumus. Ohjelma voi olla täysin laillinen ja silti nälkiintynyt julkisesta yhteistyöstä, jota se tarvitsee toimiakseen.

Parhaat käytännöt

1. Kartoita koko sidosryhmäjoukko ennen intervention suunnittelua, ei sen jälkeen. Tunnista palvelun käyttäjät, ei-käyttäjäveronmaksajat, toimituskumppanit, etulinjan henkilöstö ja kaikki ulkoisvaikutusten koskettamat ryhmät, ja merkitse, mitä niistä nykyinen suunnitelma kohtelee vain yleisönä.
2. Erota kansalainen-kuluttajana-kysymys kansalainen-yhteistuottajana-kysymyksestä jokaisessa palvelun uudelleensuunnittelussa. Kysy sekä ”onko tämä kätevä ja reagoiva?” että ”mitä tämä suunnitelma vaatii kansalaiselta, ja olemmeko tehneet tuon panoksen helpoksi ja selvästi ymmärrettäväksi?”
3. Suunnittele yhteistuotantotehtävä yhtä huolellisesti kuin ammatillinen tehtävä. Jos lopputulos riippuu siitä, että kansalainen täyttää lomakkeen oikein, saapuu tapaamiseen tai muuttaa käyttäytymistä, kohtele tuota askelta samalla suunnitteluotteella – käyttäjätestaus, selkokieli, minimaalinen kitka – jota sovelletaan palvelun ammatilliseen puoleen.
4. Sovita osallistumismekanismi käsillä olevaan päätökseen. Käytä kevyttä kuulemista vähäpanoksisiin, peruutettaviin valintoihin; varaa kansalaisten edustajakokoukset ja muut deliberatiiviset muodot päätöksille, jotka ovat suuripanoksisia, arvoladattuja tai liian poliittisesti latautuneita tavanomaisen edustuksellisen keskustelun ratkaistavaksi hyvin.
5. Julkaise, mitä osallistuminen muutti, ei vain että se tapahtui. Sulje kehä raportoimalla selkokielellä, mitkä kansalaispaneelin, budjetointikierroksen tai kuulemisen suosituksista hyväksyttiin, mukautettiin tai hylättiin, ja miksi.
6. Resursoi yhteistuotanto kunnolla sen sijaan että käsittelisit sitä ilmaisena työvoimana. Vapaaehtoisten aika, yhteisöasiantuntemus ja kansalaisten ponnistelu maksavat sen tarjoaville ihmisille todellista hintaa; budjetoi koulutus, kulukorvaukset ja tuki sen sijaan että olettaisit osallistumisen olevan organisaatiolle kustannukseton.
7. Rekrytoi edustavuuden, ei pelkän innostuksen perusteella. Itsevalikoitunut osallistuminen yliedustaa ihmisiä, joilla on aikaa, itseluottamusta ja aiempaa luottamusta instituutioihin; käytä ositettua otantaa tai kohdennettua tavoittamista kaikelle, minkä on tarkoitus edustaa laajempaa yleisöä, kansalaisten edustajakokouksille kehitettyä käytäntöä seuraten.
8. Anna yhteissuunnittelukumppaneille todellinen valta jonkin päätöksen osan yli. Osallistuminen, joka pysähtyy kuulemiseen ilman sitovaa vaikutusta, opettaa osallistujille, ettei heidän panoksellaan ole merkitystä, ja kuluttaa luottamusta nopeammin kuin se, ettei kysyttäisi lainkaan.
9. Käsittele tulevia sukupolvia ja ei-läsnä olevia sidosryhmiä pysyvänä asiakohtana, ei jälkiajatuksena. Jokaiselle ohjelmalle, jonka vaikutukset ulottuvat yhden budjettikauden yli, nimeä, kuka kantaa seuraukset, ja anna jollekulle tehtäväksi edustaa tuota etua huoneessa.
10. Rakenna pysyvä osallistumisinfrastruktuuri sen sijaan että keksisit sen uudelleen jokaiselle aloitteelle. Ylläpidetty kansalaispaneeli, toistuva budjetointisykli tai vakioitu yhteissuunnittelumenetelmä alentaa seuraavan harjoituksen kustannuksia ja nostaa sen laatua.
11. Erota oikeudellinen vaatimustenmukaisuus ansaitusta suostumuksesta raportoidessasi legitimiteetistä. Ohjelma voi täyttää jokaisen menettelyvaatimuksen – julkinen ilmoitus, kommenttiaika, hyväksyntä – ja silti puuttua laaja julkinen suostumus, josta tämä aihe on kiinnostunut; seuraa molempia erikseen.
12. Kouluta henkilöstö jakamaan valtaa, ei vain keräämään mielipiteitä. Yhteistuotanto ja yhteissuunnittelu vaativat ammattilaisia käsittelemään kansalaisten tietoa pätevänä syötteenä suunnittelupäätöksiin, taito, jota palvelun toimitukseen keskittyvä muodollinen koulutus harvoin opettaa yksinään.

Kysymyksiä keskusteltavaksi tiimissäsi

Ketä käsittelemme vain yleisönä tälle palvelulle, ja mikä muuttuisi, jos käsittelisimme heitä yhteistuottajina? Käy läpi suuret palvelulinjasi ja kysy kunkin kohdalla, riippuuko menestys kansalaisten käyttäytymisestä, noudattamisesta tai ponnistelusta, jonka nykyinen suunnitelmasi yksinkertaisesti olettaa tapahtuvan. Jos riippuu, kansalainen on jo lopputuloksen yhteistuottaja, onpa organisaatiosi suunnitellut tälle roolille tai ei. Keskustelkaa siitä, mikä muuttuisi henkilöstössä, viestinnässä tai palvelun suunnittelussa, jos tuo riippuvuus tehtäisiin eksplisiittiseksi ja siihen varauduttaisiin, sen sijaan että se jätettäisiin implisiittiseksi ja siihen toivottaisiin.

Missä legitimiteettimme nojaa vain vaalien tai sopimuksen voittamiseen jatkuvan julkisen suostumuksen sijaan? Vaalit ja hankintaprosessit ovat todellisia vallan lähteitä, mutta ne uusiutuvat harvoin ja kokoavat paljon erimielisyyttä yhdeksi binääriseksi lopputulokseksi. Tunnista yksi ohjelma, jossa julkinen tuki näyttää ohuelta vaalikausien välillä, ja keskustelkaa siitä, miltä kevyempi, tiheämpi kanava suostumuksen mittaamiseen ja uudistamiseen voisi näyttää sen osalta. Pohtikaa, mitä sen ylläpito maksaisi ja mitä sen ylläpitämättä jättäminen maksaisi.

Mitkä julkisista osallistumisharjoituksistamme ovat muuttaneet päätöstä, ja mitkä ovat vain tiedottaneet jo tehdystä päätöksestä? Osallistuminen, joka ei koskaan muuta lopputulosta, kouluttaa yleisön vetäytymään, ja tieto tuosta kokemuksesta leviää nopeammin kuin mikään kutsu seuraavaan kuulemiseen. Käy viimeiset kaksi tai kolme kuulemistasi tai paneeliasi rehellisesti läpi ja tunnista, mikä, jos mikään, oli niiden vuoksi toisin jälkeenpäin. Keskustelkaa siitä, minkä pitäisi olla totta – mandaatin, ajoituksen tai vallan osalta – jotta seuraavalla olisi todellinen vaikutus.

Kenen ääni puuttuu järjestelmällisesti osallistumisprosesseistamme, ja miksi? Osallistuminen, joka nojaa ihmisten vapaaehtoiseen ajankäyttöön, yliedustaa niitä, joilla on joustavat aikataulut, itseluottamusta instituutioihin ja aiempaa luottamusta siihen, että osallistuminen kannattaa. Keskustelkaa siitä, mitkä ohjelmienne koskettamat ryhmät ovat vähiten todennäköisiä ilmestymään pyytämättä, ja miltä tahallinen, resursoitu pyrkimys tavoittaa heitä – yleisen avoimen kutsun sijaan – näyttäisi. Punnitse tätä laajempaa tasa-arvokysymystä vasten siitä, kuka osallistumisesta hyötyy (katso Aihe 3.5 — Tasa-arvo, oikeudenmukaisuus ja jakava oikeudenmukaisuus), koska epätasainen osallistuminen voi hiljaa toistaa epätasaisia lopputuloksia.

Miltä tämä päätös näyttäisi toisin, jos käyttäisimme deliberatiivista mekanismia tavallisen kuulemisen sijaan? Tavalliset kuulemiset keräävät mielipiteitä, jotka ihmisillä jo on; deliberatiiviset mekanismit, kuten kansalaisten edustajakokoukset, antavat osallistujille aikaa, tasapainoista näyttöä ja toistensa perustelut ennen kuin he muodostavat näkemyksen. Valitse yksi aidosti kiistanalainen päätös nykyiseltä asialistaltasi ja keskustelkaa siitä, onko se sellainen arvoladattu, suuripanoksinen valinta, joka hyötyisi deliberatiivisesta muodosta, vai olisiko se suhteetonta päätöksen todelliseen painoon nähden. Ole rehellinen siitä, johtuuko haluttomuus kokeilla sitä kustannuksista, ajasta vai halusta pitää vastaus omassa hallinnassa.

Mitä meille maksaisi, rahassa ja luottamuksessa, alisijoittaa kansalaisten yhteistuotantoon vielä yksi vuosi? Yhteistuotannon epäonnistumiset harvoin ilmenevät yhtenä dramaattisena tapahtumana; ne ilmenevät hitaasti nousevina täytäntöönpanokustannuksina, laskevana vapaaehtoisena noudattamisena ja palveluina, jotka teknisesti toimivat mutta eivät saavuta lopputuloksiaan. Keskustelkaa siitä, mitkä nykyisistä lopputuloksistanne ovat alttiimpia tälle hitaalle epäonnistumistavalle ja miltä vaatimaton, rahoitettu investointi yhteistuotantokyvykkyyteen näyttäisi vaihtoehtona kustannuksen löytämiselle myöhemmin.

Käytännössä: esimerkki julkisesta arvosta

Keskikokoinen alueellinen vesilaitos, joka palveli sekä kaupunki- että maaseutuasiakkaita, kohtasi tutun ongelman: monivuotinen kuivuus oli tehnyt vapaaehtoisesta vedensäästöstä välttämätöntä, mutta kaksi aiempaa yleistä tiedotuskampanjaa – laskun liitteet, mainostaulut, lyhytikäinen tuki vähävirtaamaisille hanoille – olivat tuottaneet vain marginaalisen kotitalouksien käytön vähenemisen. Sisäisesti laitoksen johto oli alkanut kuvata vajetta ”yleisön tietoisuuden ongelmaksi”, mikä viittasi siihen, että parempi viestintä oli puuttuva ainesosa.

Vastikään nimitetty asiakas- ja yhteisöpalvelujen johtaja haastoi tuon kehystyksen. Hän huomautti, että laitoksen koko säästöstrategia kohteli kotitalouksia puhtaasti yleisönä, jolle tiedotetaan, vaikka lopputulos, jota se todella tarvitsi – pysyvä käyttäytymisen muutos kymmenillä tuhansilla kotitalouksilla – riippui kotitalouksista tuloksen yhteistuottajina. Hän ehdotti markkinointibudjetin osan siirtämistä erilaiseen lähestymistapaan: sadan asukkaan pysyvä paneeli, rekrytoitu edustamaan laajasti palvelualuetta iän, tulojen, kotitalouden koon ja kaupunki/maaseutu-jaon mukaan, koolle kutsuttu sarjaan jäsenneltyjä istuntoja laitoksen insinöörien ja hydrologien kanssa kertaluonteisen kyselyn sijaan.

Paneelin toimeksianto oli kapea ja konkreettinen: suositella, miten laitoksen pitäisi jakaa kiinteä summa kolmen vaihtoehdon kesken – vahvempi tuki vesitehokkaille laitteille, porrastettu hinnoittelurakenne, joka nosti suuren käytön rajakustannusta, ja naapurustotason yhteissuunnitteluprosessi ulkokastelunormien mukauttamiseksi paikallisiin olosuhteisiin. Paneelin jäsenet saivat samat tekniset esittelyt kuin laitoksen oma hallitus, mukaan lukien kunkin vaihtoehdon tasa-arvovaikutukset, koska porrastettu hinnoittelu riskeerasi rankaista suuria pienituloisia kotitalouksia enemmän kuin pienempiä varakkaita perheitä.

Paneelin lopullinen suositus yhdisti kaikki kolme eri mittakaavoissa: vaatimaton yleinen tuki, porrastettu rakenne suojatulla matalan käytön kaistalla ja yhteisövetoiset kasteluryhmät kuudella eniten kuluttavalla naapurustolla, kukin laitoksen henkilöstön tukemana mutta ei johtamana. Laitoksen hallitus hyväksyi suosituksen pääosin sellaisenaan ja julkaisi naapurusto kerrallaan, mikä oli muuttunut paneelin panoksen suorana seurauksena. Kahdeksantoista kuukautta myöhemmin kotitalouksien kulutus kuudella pilottinaapurustolla oli laskenut pidemmälle ja pysynyt alhaisempana kuin vertailukelpoisilla alueilla, jotka saivat vain tuki- ja hinnoittelumuutokset. Laitoksen oma henkilöstö kuvasi muutosta vähemmän viestinnän menestykseksi ja enemmän oivalluksena siitä, että säästäminen ei koskaan ollut jotain, minkä laitos voisi yksin toimittaa; se oli jotain, jota laitoksen ja sen asiakkaiden oli tuotettava yhdessä, ja paneeli oli yksinkertaisesti tehnyt tuosta kumppanuudesta tarkoituksellisen oletetun sijaan.

Tämä skenaario on havainnollistava ja kuvitteellinen; se ei kuvaa minkään todellisen vesilaitoksen ohjelmaa.

Neljä sektorinäkökulmaa

Paikallishallinto

Paikallishallinto on lähimpänä kansalaisia, joiden yhteistuotannosta se riippuu, mikä on sekä etu että rasituksen lähde: läheisyys tekee suorat osallistumismekanismit, kuten osallistuvan budjetoinnin ja naapuruston yhteissuunnittelun, aidosti toteutettaviksi hallittavassa mittakaavassa, mutta se tarkoittaa myös, että samaa pientä aktiivisten asukkaiden joukkoa pyydetään toistuvasti ilmestymään, kun taas virkamiehet kohtaavat suoraviivaisimman, kasvokkain tapahtuvan vastuun siitä, mitä osallistumisharjoitus ei saa aikaan. Käytännön taito tällä tasolla on rekrytointikuri – asukkaiden tavoittaminen, jotka eivät jo osallistu valtuuston kokouksiin – ja seuranta, koska paikallisviranomainen ei voi helposti piiloutua etäisyyden tai mittakaavan taakse, kun luvattu kuulemisen tulos ei toteudu.

Valtionhallinto

Valtionhallinnon osallistumismekanismit ovat yleensä muodollisempia, suurempia ja kauempana kansalaisista, joita ne koskevat, mikä ohjaa kohti edustavia deliberatiivisia muotoja – kansallisia kansalaisten edustajakokouksia tietyistä kiistanalaisista kysymyksistä – jatkuvan paikallisen yhteissuunnittelun sijaan. Keskeinen haaste on laajasti edustavan mutta välttämättä pienen deliberatiivisen elimen suositusten kääntäminen legitimiteetiksi päätökselle, joka vaikuttaa miljooniin ihmisiin, jotka eivät osallistuneet suoraan; tämä vaatii epätavallisen huolellista, avointa rekrytointia ja raportointia, koska harjoituksen koko legitimiteettiväite lepää sen varassa, että yleisö uskoo paneelin olleen aidosti edustava ja aidosti kuunnelleen.

Kolmas sektori ja voittoa tavoittelematon toiminta

Kolmannen sektorin organisaatiot perustetaan usein yhteistuotantosuhteen ympärille perustoimintamallinaan – keskinäiset avunantoyhdistykset, vertaistuki- ja toipumisryhmät sekä yhteisöorganisaatiot ovat usein olemassa juuri siksi, että ongelman koskettamat ihmiset ovat myös keskeisiä sen ratkaisemisessa – mikä antaa tälle sektorille luonnollisen etumatkan tämän aiheen käsitteisiin (katso Aihe 3.8 — Kolmannen sektorin ja voittoa tavoittelemattoman toiminnan johtaminen hallintorakenteista, jotka tätä tukevat). Erityinen riski on valtionhallinnon vastakohta: rahoittaja tai hallitus voi hiljaa ammattimaistaa aidosti yhteistuotetun palvelun palveluksi, joka toimitetaan edunsaajille, yhdenmukaisuuden tai riskienhallinnan nimissä, ja menettää yhteisön omistajuuden, joka teki mallista alun perin tehokkaan.

Monenkeskinen ja kansainvälinen

Monenkeskiset ja kansainväliset elimet toimivat kauimpana yksittäisistä kansalaisista ja tavoittavat heidät tyypillisesti, jos ollenkaan, kansallisten hallitusten, kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden tai paikallisten kumppaneiden kautta, mikä tekee suorista yhteistuotantomekanismeista vaikeampia toteuttaa ja helpompia suorittaa pinnallisesti. Kehitysohjelmilla on pitkä, dokumentoitu historia osallistumisharjoituksista, jotka kuulevat paikallisia yhteisöjä antamatta heille todellista valtaa suunnittelu- tai resurssipäätöksiin; tämän työn uskottava versio, joka liittyy Ostromin yhteisresurssitutkimuksesta kasvaneeseen osallistavan kehityksen kirjallisuuteen, vaatii budjetti- tai suunnitteluvallan todellista delegoimista paikallisille ja yhteisötason kumppaneille, ei pelkkää kuunteluharjoitusta ennen kuin pääkonttori päättää.

Yleisiä epäonnistumistapoja

Kuulemisteatteri. Organisaatio järjestää kuulemisen, kansalaispaneelin tai kommenttijakson sen jälkeen, kun olennainen päätös on käytännössä jo tehty, eikä mitään näkyvää muutosta seuraa riippumatta siitä, mitä osallistujat sanovat. Tämä maksaa enemmän kuin itse harjoitus: osallistujat, jotka päättelevät panoksensa olleen koristeellinen, ovat vaikeampia, eivät helpompia, osallistaa seuraavalla kerralla, ja tieto ontosta prosessista kulkee yhteisöverkostoissa nopeammin kuin mikään kutsu.

Yhteistuotannon käsittely ilmaisena työvoimana. Organisaatio suunnittelee palvelun uudelleen riippuvaiseksi vapaaehtoisten ajasta, palkattomasta hoivasta tai kansalaisten ponnistelusta budjetoimatta koulutusta, koordinaatiota ja tukea, jota tuo ponnistelu tarvitsee, tasapainottaen tehokkaasti kirjansa siirtämällä kustannus kotitalouksille, jotka kykenevät sitä vähiten kantamaan. Tämä tuottaa lyhyen aikavälin säästöjä ja pidemmän aikavälin tasa-arvo-ongelman, koska kotitaloudet, joilla on vähiten vapaata aikaa, ovat ne, joille lisätaakka osuu kovimmin.

Äänekkäimpien sidosryhmien sekoittaminen edustaviin. Avoimet, jäsentymättömät osallistumiskutsut suosivat järjestelmällisesti ihmisiä, joilla on aikaa, itseluottamusta ja aiempaa institutionaalista luottamusta, tuottaen osallistumisaineiston, joka näyttää vankalta määrältään mutta on vinoutunut koostumukseltaan. Tähän panokseen perustuvat päätökset voivat lukita, eivät korjata, olemassa olevia epätasa-arvoja, koska ne, joita nykytila palvelee huonoimmin, ovat usein vähiten todennäköisiä ilmestymään pyytämättä.

Ammatillisen tehtävän suunnittelu ja kansalaistehtävän sivuuttaminen. Palveluja suunnitellaan usein uudelleen intensiivisellä kurilla organisaation omiin prosesseihin – henkilöstön työnkulku, tapausten hallinta, tietojärjestelmät – kun taas askel, jonka suunnitelma vaatii kansalaiselta (kirjeen ymmärtäminen, lomakkeen täyttäminen, tapaamiseen osallistuminen), ei saa vastaavaa suunnitteluhuomiota. Lopputulokset kärsivät sitten syistä, joita organisaation oma suorituskykytieto ei koskaan nosta esiin, koska epäonnistumiskohta on sen ulkopuolella, mitä organisaatio mittaa.

Toimintaympäristön katsominen täytetyksi pelkällä laillisuudella. Ohjelma täyttää jokaisen muodollisen vaatimuksen – lakisääteinen kuuleminen, hallituksen hyväksyntä, oikeudellinen tarkastus – ja sen sponsorit päättelevät legitimiteettikysymyksen olevan suljettu, vaikka laaja julkinen suostumus on todellisuudessa rapautunut tai ei koskaan muodostunut. Tämä aukko nousee yleensä esiin pahimmalla mahdollisella hetkellä: julkisena vastarintana, noudattamatta jättämisenä tai peruutuksena poliittisten olosuhteiden muuttuessa, ei varhaisena varoituksena, johon organisaatiolla oli mahdollisuus reagoida.

Kypsyysmalli

Tarkistuslista

• Sidosryhmäkartta laadittu tälle ohjelmalle, mukaan lukien ei-käyttäjäveronmaksajat, toimituskumppanit ja tarvittaessa tulevat sukupolvet.
• Kansalaisen rooli lopputuloksen tuottamisessa (ei vain palvelun kuluttamisessa) tehty eksplisiittiseksi ohjelman suunnittelussa.
• Kansalaisten yhteistuotantotehtävä suunniteltu samalla tarkkuudella kuin ammatillinen tehtävä (selkokieli, vähäinen kitka, testattu todellisilla käyttäjillä).
• Osallistumismekanismi valittu vastaamaan päätöksen panoksia, peruutettavuutta ja kiistanalaisuuden tasoa.
• Paneelin tai deliberatiivisen harjoituksen rekrytointimenetelmä tarkistettu väestötietoja vasten edustavuuden osalta.
• Budjetti varattu kansalaisten osallistumisen ja yhteistuotannon todellisille kustannuksille, ei käsitelty ilmaisena.
• Valta, joka osallistumisharjoituksella todella on, ilmaistu osallistujille etukäteen selkokielellä.
• Prosessi käytössä sen julkaisemiseksi, mikä muuttui ja mikä ei harjoituksen seurauksena.
• Tasa-arvovaikutukset siitä, kuka osallistuu ja kuka ei, tarkistettu (katso Aihe 3.5 — Tasa-arvo, oikeudenmukaisuus ja jakava oikeudenmukaisuus).
• Legitimiteettiä seurataan erikseen oikeudellisesta vaatimustenmukaisuudesta, jotta menettelyllisesti pätevä mutta julkisesti tukematon ohjelma on näkyvissä ennen epäonnistumistaan.
• Pysyvä osallistumisinfrastruktuuri harkittu vaihtoehtona kertaluonteiselle harjoitukselle toistuvissa päätöksissä.

Keskeiset lähteet

• Elinor Ostromin työ yhteistuotannosta ja yhteisresurssien hallinnasta, erityisesti Governing the Commons (1990) ja hänen vuoden 1996 artikkelinsa yhteistuotannosta ja kehityksestä, teoreettisena perustana kansalaisille julkisten lopputulosten tuottajina eikä vain kuluttajina.
• Tony Bovairdin vuoden 2007 Public Administration Review -artikkeli käyttäjien ja yhteisön yhteistuotannosta, käytännön kehykseksi yhteistuotannon rooleista palvelujen yli.
• Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) vertaileva työ deliberatiivisista demokraattisista instituutioista, empiirisenä näyttönä siitä, miten kansalaisten edustajakokoukset ja vastaavat mekanismit suunnitellaan ja missä ne onnistuvat tai epäonnistuvat.
• Maailmanpankin maiden välinen katsaus osallistuvaan budjetointiin, käytännön ohjeeksi sitovien kansalaisbudjettiprosessien toteuttamiseen mittakaavassa.
• Sherry Arnsteinin vuoden 1969 artikkeli kansalaisosallistumisen tikkaista, perustavana typologiana, joka erottaa aidon osallistumisen kuulemisesta, joka ei muuta mitään.

Viitteet

1. Stakeholder (corporate) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Stakeholder_(corporate)
2. Co-production (public services) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Co-production_(public_services)
3. Elinor Ostrom — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Elinor_Ostrom
4. Common-pool resource — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Common-pool_resource
5. Sherry Arnstein — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sherry_Arnstein
6. Deliberative democracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deliberative_democracy
7. Citizens' assembly — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Citizens%27_assembly
8. Participatory budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Participatory_budgeting
9. Participatory design — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Participatory_design
10. Ostrom, E. (1996). "Crossing the Great Divide: Coproduction, Synergy, and Development" — World Development, 24(6), 1073–1087 — https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/0305750X9600023X
11. Bovaird, T. (2007). "Beyond Engagement and Participation: User and Community Coproduction of Public Services" — Public Administration Review, 67(5), 846–860 — https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/j.1540-6210.2007.00773.x
12. Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/innovative-citizen-participation-and-new-democratic-institutions_339306da-en.html
13. Participatory Budgeting (Public Sector Governance and Accountability Series), edited by Anwar Shah — World Bank — https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/6640
14. Ostrom, E. (1990). Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action — Cambridge University Press.
15. Arnstein, S. R. (1969). "A Ladder of Citizen Participation" — Journal of the American Institute of Planners, 35(4), 216–224.