Kriisien, hätätilanteiden ja kestävyyden johtaminen

Miksi tällä on merkitystä julkisen arvon kannalta

Jokainen julkinen elin toimii nykyisin pitkässä päällekkäisten shokkien jatkumossa: äärimmäinen sää, joka saapuu useammin ja ankarampana, pandemiat, kriittisen infrastruktuurin kyberhyökkäykset, toimitusketjun häiriöt ja konfliktien ajamat pakkosiirtymät. Kansalaiset arvioivat hallituksia ja kolmannen sektorin organisaatioita vähemmän minkään yksittäisen päätöksen perusteella kuin sen perusteella, miten nuo organisaatiot käyttäytyvät, kun maa liikkuu jalkojen alla — jatkaako sairaala toimintaansa, tuleeko evakuointimääräys ajoissa, voiko ruokapankki skaalautua yön yli. Tuo arvio on pysyvä: yksittäinen hyvin tai huonosti hoidettu kriisi voi muokata julkista luottamusta instituutioon sukupolven ajaksi (katso Aihe 4.2 — Luottamus hallintoon ja kansalaisosallistuminen).

Budjettilogiikka toimii valmiutta vastaan. Pysyvä kapasiteetti vastata kriisiin, jota ei ehkä tapahdu tänä vuonna, kilpailee jokaisella vuosittaisella budjettikierroksella näkyvän palvelutoimituksen kanssa, jonka äänestäjät ja rahoittajat näkevät tänään. Hyvin ylläpidetty tulvasuojelu tai harjoiteltu jatkuvuussuunnitelma ei tuota otsikkoa, kun se toimii — sen arvo näkyy vain katastrofina, joka ei tapahtunut. Tämä on tämän aiheen keskeinen jännite: kestävyys on kallista rakentaa, näkymätöntä kun se onnistuu ja armotonta kun sitä ei ole.

Kriisien, hätätilanteiden ja kestävyyden johtaminen ei siksi ole julkisjohtamisen erikoisliite; se on testi siitä, kestääkö organisaation julkisen arvon lupaus — sen legitimiteetti, sen toiminnallinen kapasiteetti, sen ilmoitettu arvo kansalaisille — sen yhden olosuhteen alla, joka paljastaa eniten sitä, oliko se koskaan todellinen (katso Aihe 1.2 — Strateginen kolmio: legitimiteetti, arvo ja kyvykkyys). Tämä aihe käsittelee kestävyyttä ei pelkästään riskien lieventämisenä vaan julkisena arvona itsessään, jonka yhteiskuntien pitäisi olla valmiita maksamaan etukäteen samalla tavalla kuin ne maksavat puolustuksesta tai kansanterveydestä.

Keskeiset käsitteet

Vaara (hazard) on mahdollinen haitan lähde — tulva, taudinaiheuttaja, kyberhyökkäys, kriittisen toimittajan epäonnistuminen. Vaarasta tulee katastrofi vasta, kun se ylittää sen koskettamien ihmisten ja järjestelmien selviytymiskyvyn; sama tulva, joka on vähäinen haitta hyvin ojitetussa, hyvin vakuutetussa kaupungissa, voi olla katastrofaalinen ilman noita suojia. Riski on vaaran todennäköisyyden, vakavuuden sekä sen tielle jäävän altistuksen ja haavoittuvuuden yhdistelmä — tuon yhdistelmän arvioinnin analyyttinen koneisto käsitellään kokonaisuudessaan muualla, ja tämä aihe rakentuu sille eikä toista sitä (katso Aihe 3.10 — Sääntely ja julkisten riskien hallinta).

Pelastus- ja varautumistoiminta (emergency management) on kurinalaisuutta vähentää haavoittuvuutta vaaroille ja koordinoida vaste niiden tapahtuessa, järjestettynä neljän vaiheen kierron ympärille. Ehkäisy ja lieventäminen vähentävät vaaran todennäköisyyttä tai vakavuutta ennen kuin se iskee — rakennusmääräykset, tulvaesteet, rokotusohjelmat, kyberkovettaminen. Valmius rakentaa kapasiteettia vastata hyvin, kun ehkäisy epäonnistuu — suunnitelmat, koulutettu henkilöstö, varastot, harjoitukset. Vaste on toiminnallinen vaihe tapahtuman aikana ja välittömästi sen jälkeen, ja toipuminen on pidempi tehtävä palauttaa yhteisöt ja järjestelmät, ihanteellisesti tilaan, joka on vähemmän haavoittuva kuin ennen, eikä identtiseen jälleenrakennukseen.

Kriisijohtaminen on laajemman kriisinhallinnan inhimillinen ulottuvuus, ja eroaa rutiinijohtamisesta kolmella tavalla. Päätökset on tehtävä vakavan aikapaineen alla, usein minuuteissa viikkojen sijaan, jotka tavallinen politiikkapäätös sallii; saatavilla oleva tieto on aina puutteellista ja usein väärää ensimmäisinä tunteina, joten johtajien on toimittava työkuvan pohjalta, jonka he tietävät vaativan tarkistamista; ja tarkastelu on välitöntä ja julkista, joten johtajan näkyvästä toiminnasta tulee osa yleisön arviota siitä, onko instituutio hallinnassa. Kriisijohtaminen yhdistää siksi kaksi tehtävää kerralla: parhaan saatavilla olevan toiminnallisen ratkaisun tekeminen ja merkityksenanto, joka pitää julkisen luottamuksen ehjänä, kun näyttö on puutteellista.

Kaikki vaarat kattava lähestymistapa (all-hazards approach) rakentaa suunnittelun, komentorakenteet ja ydinkyvykkyydet, jotka toimivat monien vaaratyyppien yli — tulva, pandemia, kyberhyökkäys, teollisuusonnettomuus — sen sijaan että ylläpidettäisiin erillistä, siiloutunutta suunnitelmaa kullekin. Koska kyvykkyydet kuten viestintä, logistiikka ja keskinäinen apu ovat yhteisiä lähes kaikille vaaratyypeille, kaikki vaarat kattava kehys vaarakohtaisin liittein selviää paljon paremmin vaarasta, jota kukaan ei suunnitellut, kuin yksittäisten vaarojen suunnitelmien kirjasto.

Toiminnan jatkuvuussuunnittelu (business continuity planning) on pelastus- ja varautumistoiminnan organisaatiovastine: organisaation omien kriittisten toimintojen pitäminen käynnissä tai niiden nopea palauttaminen, kun häiriö, jolla ei välttämättä ole mitään tekemistä yleisen hätätilanteen kanssa, ne keskeyttää — tulipalo konesalissa, avaintoimittajan menetys, lakko. Viitestandardi on Kansainvälisen standardoimisjärjestön (ISO) julkaisema ISO 22301, joka määrittelee vaatimukset johtamisjärjestelmälle, joka suojaa tällaisilta häiriöiltä, valmistautuu niihin, vastaa niihin ja palautuu niistä. Nämä kaksi kuria menevät päällekkäin mutta eivät ole identtisiä: organisaatiolla voi olla erinomainen jatkuvuussuunnitelma palkanlaskentajärjestelmälleen ja ei lainkaan hätäsuunnitelmaa koko palvelualuetta koskettavalle tulvalle.

Kestävyys eli resilienssi on kyky ennakoida shokki, absorboida se, mukautua sen aikana ja — ihanteellisesti — nousta sen jälkeen vahvempana kuin ennen. Insinööriresilienssi koskee sitä, miten fyysinen järjestelmä kestää vaurion ja palaa toimintaan; yhteisöresilienssi koskee sitä, miten kotitaloudet, naapurustot ja instituutiot selviävät ja toipuvat, nojaten usein yhtä paljon sosiaaliseen pääomaan kuin fyysiseen omaisuuteen. Teknisesti kestävä silta on vähäksi hyödyksi yhteisölle, jolla ei ole kestävää tapaa päästä sille, evakuoida sen yli tai rahoittaa sen korjausta.

Kestävyydellä on julkishyödykkeen rakenne (katso Aihe 1.4 — Julkishyödykkeet, ansiohyödykkeet ja arvopluralismi): kun tulvasuojelu tai varoitusjärjestelmä on olemassa, sen suojahyöty on suurelta osin ei-ekskluusiivinen (jokainen sen vaikutuspiirissä hyötyy, rahoittiko hän sitä vai ei) ja ei-kilpaileva (yhden kotitalouden suoja ei vähennä naapurin suojaa). Yksilön tai markkinan tarjoamana kestävyys on järjestelmällisesti alitarjottua, koska yksikään toimija ei saa tarpeeksi hyötyä oikeuttaakseen täyden kustannuksen maksamisen — juuri se julkisen arvon peruste kollektiiviselle, etukäteen rahoitetulle investoinnille siihen.

Lopuksi monet vahingollisimmista epäonnistumisista eivät ole yksittäisiä vaaroja vaan ketjuuntuvia tai yhdistyviä kriisejä, joissa yksi epäonnistuminen laukaisee tai peittää toisen — myrsky katkaisee sähkön, mikä lamauttaa vedenpuhdistuksen, mikä pakottaa sairaalan varavoimageneraattoreille, jotka sitten epäonnistuvat. Sosiologi Charles Perrow'n Normal Accidents, hänen analyysinsa monimutkaisista, tiukasti kytketyistä järjestelmistä, väitti, että tällaisissa järjestelmissä jotkin onnettomuudet ovat lähes väistämättömiä riippumatta siitä, kuinka huolellinen mikään operaattori on, koska epäonnistumiset leviävät keskinäisriippuvuuksien kautta nopeammin kuin kukaan ehtii puuttua. Suunnittelu, joka testaa aina vain yhtä vaaraa kerrallaan, ei löydä epäonnistumista, joka syntyy kahden tai kolmen saapuessa yhdessä.

Parhaat käytännöt

1. Käsittele pelastus- ja varautumistoiminnan kiertoa pysyvänä kyvykkyytenä, ei hankkeena. Ehkäisy ja lieventäminen, valmius, vaste ja toipuminen ovat jatkuvia, resursoituja toimintoja nimetyillä omistajilla, tarkistettuina kiinteällä syklillä eikä vasta kun välikohtaus pakottaa asian.

2. Suunnittele kaikkien vaarojen pohjalta, vaarakohtaisin liittein päälle kerrottuna. Rakenna yhteiset kyvykkyydet — komento, viestintä, logistiikka, keskinäinen apu — kerran, ja lisää sitten yksityiskohdat, joita tulva, pandemia tai kyberhäiriö kukin vaativat, välttäen ansan, jossa ollaan erinomaisesti valmistauduttu viime kriisiin ja sokeita seuraavalle.

3. Investoi seurantaan ja varhaisvaroitukseen ennen kuin investoit vastekapasiteettiin. Päivä varoitusaikaa on usein arvokkaampi kuin viikko lisävastekapasiteettia, koska se antaa ihmisten ja järjestelmien siirtyä pois vaarasta sen sijaan, että heidät pelastettaisiin siitä. Varhaisvaroitusjärjestelmät ovat myös selvimpiä esimerkkejä kestävyyden julkishyödykeluonteesta: halpoja ulottaa yhteen kotitalouteen lisää ja hyödyttömiä, jos ne evätään keneltäkään.

4. Harjoittele ennen kuin kyvykkyyttä tarvitaan, ei sen jälkeen. Pöytäharjoitukset, toiminnalliset harjoitukset ja täysimittaiset simulaatiot paljastavat aukot, jotka kirjoitettu suunnitelma piilottaa — puhelinketju, joka on kaksi vuotta vanhentunut, toimivalta, jonka olemassaoloa kukaan ei muista. Harjoittele organisaatiorajojen yli, ei vain yhden sisällä, koska useimmat todelliset kriisit eivät kunnioita organisaatiokaaviota.

5. Neuvottele keskinäisen avun ja lisäkapasiteetin sopimukset etukäteen, ei kriisin aikana. Sopimukset jaetusta kalustosta, henkilöstön siirtämisestä ja taloudellisista turvaverkoista kestävät viikkoja neuvotella normaaleina aikoina ja ovat lähes mahdottomia neuvotella kriisipaineessa. Paikalliset, alueelliset ja rajat ylittävät järjestelyt tulisi allekirjoittaa, rahoittaa ja testata hyvissä ajoin.

6. Määrittele komentotasot ja päätösvalta kirjallisesti ja testaa, että valta todella toimii. Erota strateginen (tavoitteet ja prioriteetit), taktinen (vasteen koordinointi) ja operatiivinen (toteutus maastossa) päätöksenteko, selkeillä eskalaatiolaukaisijoilla niiden välillä, noudattaen standardoitua mallia kuten Incident Command System (tapahtumapaikan komentojärjestelmä), jos sellainen on käytössä. Tiedä ja harjoittele täsmälleen, kuka voi julistaa hätätilan ja aktivoida suunnitelman kolmelta yöllä yleisenä vapaapäivänä.

7. Rakenna ja testaa jatkuvuussuunnitelma organisaation omille kriittisille toiminnoille. Tunnista toiminnot, joiden menetys olisi sietämätön tunneissa, ei viikoissa, ja suunnittele palautusjärjestelyt — vaihtoehtoiset toimipaikat, tietojen varmuuskopiot, delegoitu toimivalta — nimenomaan niille toiminnoille, noudattaen tunnustettua standardia kuten ISO 22301 sen sijaan että käytettäisiin ad hoc -tarkistuslistaa.

8. Viesti varhain, rehellisesti ja yhden luotetun kanavan kautta. Kriisin ensimmäisten tuntien tietotyhjiössä huhut ja väärä tieto täyttävät minkä tahansa tilan, jonka virallinen viestintä jättää tyhjäksi. Kerro, mikä tiedetään, mitä ei vielä tiedetä ja milloin seuraava päivitys tulee, vaikka sisällöllinen vastaus olisi yhä ”emme vielä tiedä”.

9. Suunnittele toipuminen vähentämään seuraavan katastrofin riskiä, ei pelkästään jälleenrakentamaan sitä, mikä oli ennen. ”Build back better” (rakenna takaisin paremmin) on kuri, ei iskulause: toipumisrahoitus on suurin yksittäinen rahavaranto, joka useimmilla julkisilla elimillä koskaan on käytettävissä kestävyysinvestointeihin, ja sen kuluttaminen eilisen haavoittuvuuden uudelleenluomiseen on hukattu tilaisuus, josta maksetaan uudelleen.

10. Rahoita kestävyys pysyvänä rivinä perusbudjetissa, ei vain hätä- ja katastrofirahastojen kautta. Reaktiivinen, jälkikäteinen katastrofirahoitus on tyypillisesti moninkertaisesti kalliimpaa kuin lieventämismenot, jotka olisivat vähentäneet sen tarvetta, mutta perusbudjetit ovat ensimmäinen paikka, josta kestävyysinvestointi leikataan tiukkana julkistaloudellisena vuonna. Suojaa vähimmäismääräraha niin kuin puolustusbudjetti suojaa pysyvää valmiutta.

11. Suorita jäsennelty jälkitoimiarviointi jokaisen merkittävän välikohtauksen ja harjoituksen jälkeen ja seuraa, toimittiinko sen löydösten mukaan. Opitut asiat -raportti, jota kukaan ei toteuta, ei seuraavan kriisin näkökulmasta eroa mitenkään siitä, ettei mitään olisi koskaan arvioitu. Nimeä jokaiselle suositukselle omistajat ja määräajat ja raportoi toteutuksesta.

12. Suojele vasteeseen osallistuvan henkilöstön hyvinvointia. Pitkittyneet kriisit uuvuttavat toimijat fyysisesti ja psyykkisesti, ja kokeneiden työntekijöiden palaminen loppuun on itsessään kestävyysriski, joka ontoksi syö kapasiteetin, jota organisaatio yrittää suojella. Rakenna kierto, lepo ja välikohtauksen jälkeinen tuki suunnitelmaan alusta alkaen, ei jälkikäteen, kun ihmiset ovat jo uupuneita.

Kysymyksiä keskusteltavaksi tiimissäsi

Kenellä on valta julistaa kriisi, ja olemmeko testanneet, että se todella toimii kolmelta yöllä yleisenä vapaapäivänä? Valta, joka on olemassa vain organisaatiokaaviolla, ei ole sama asia kuin valta, joka toimii, kun tavanomainen komentoketju nukkuu, matkustaa tai on tavoittamattomissa. Käy läpi konkreettisesti, ketä lähestytään ensin, mitä tapahtuu, jos kyseistä henkilöä ei tavoiteta 15 minuutissa, ja kuka voi käytännössä tehdä ensimmäisen seurauksellisen päätöksen. Monet organisaatiot huomaavat vasta todellisen välikohtauksen aikana, että nimetty toimivaltainen on vaihtanut työtä, varayhteyslista on vanhentunut tai kukaan hierarkian huipun alapuolella ei usko voivansa toimia ilman lupaa. Ratkaise tämä ennen kuin testi on todellinen.

Mikä on kestävyysbudjettimme, ja tunnistaisimmeko sen, jos joku pyytäisi meitä osoittamaan sen? Useimmat organisaatiot osaavat nimetä katastrofivastebudjettinsa mutta kamppailevat tunnistaakseen, mitä ne käyttävät tavallisena vuonna ehkäisyyn, lieventämiseen ja valmiuteen. Jos kestävyysmenot ovat näkymättömiä jopa niille, jotka niitä hallinnoivat, ne ovat ensimmäinen asia, joka leikataan budjettien kiristyessä, koska kukaan ei huomaa niiden puuttumista ennen seuraavan kriisin saapumista. Keskustelkaa siitä, onko kestävyysinvestointi suojattu, nimetty rivi, ja kenen olisi hyväksyttävä sen vähentäminen.

Milloin viimeksi harjoittelimme jatkuvuus- ja hätäsuunnitelmiamme, ja mikä todella epäonnistui? Suunnitelma, jota ei ole koskaan testattu realistista skenaariota vasten, on hypoteesi, ei kyvykkyys. Tarkastele viimeisintä harjoitusta tai todellista välikohtausta rehellisesti: mikä oletus osoittautui vääräksi, mitä yhteyshenkilöä ei tavoitettu, mitä riippuvuutta ei ollut kartoitettu. Jos mikään ei epäonnistunut, sekin on tutkimisen arvoista — se voi tarkoittaa, ettei harjoitus ollut tarpeeksi vaativa.

Miten teemme päätöksiä, kun näyttö on puutteellista ja kello käy? Tavallinen politiikanteko voi odottaa parempaa näyttöä; kriisijohtaminen ei voi. Keskustelkaa siitä, mikä valta ja oletusvaihtoehdot ovat olemassa hetkelle, jona tiimin on valittava toimimisen välillä heti osittaisen tiedon pohjalta tai odottamisen välillä ajan hinnalla. Sopikaa etukäteen, mitkä päätökset ovat riittävän peruutettavia tehtäväksi nopeasti ja mitkä riittävän seurauksellisia ansaitsemaan tahallisen viivytyksen jopa paineen alla.

Kenen ääneen yleisö luottaa kriisissä, ja olemmeko tietoisesti rakentaneet kyseisen henkilön kykyä johtaa? Organisaatiokaavion ylin henkilö ei ole automaattisesti henkilö, johon yleisö luottaa, tai henkilö, joka sopii parhaiten kriisijohtamisen vaatimaan merkityksenantotehtävään. Keskustelkaa siitä, kuka tuon henkilön tai henkilöiden tulisi olla, onko heillä ollut todellista media- ja kriisiviestintäkoulutusta, ja onko organisaatio rakentanut varmuuden, jotta rooli ei riipu yhden yksilön saatavuudesta.

Mitä opimme viimeisimmästä merkittävästä välikohtauksestamme, ja voimmeko osoittaa jotain, minkä muutimme sen vuoksi? Monet organisaatiot tuottavat perusteellisia jälkitoimiraportteja, jotka luetaan kerran, arkistoidaan eikä niihin koskaan palata. Keskustelkaa menneen arvioinnin kolmesta viimeisestä suosituksesta ja jäljittäkää täsmällisesti, toteutettiinko kukin, toteutettiinko osittain vai pudotettiinko hiljaa. Organisaatio, joka ei voi vastata tähän kysymykseen, ei oikeasti opi kokemuksesta, olivatpa sen kirjalliset arvioinnit kuinka hyvännäköisiä.

Käytännössä: esimerkki julkisesta arvosta

Seuraava skenaario on kuvitteellinen ja havainnollistava. Se ei kuvaa mitään todellista instituutiota.

Rivermouthin kaupunki, kuvitteellinen keskikokoinen rannikkokunta, pyörittää omaa kunnallista vesilaitostaan, joka palvelee 340 000 asukasta. Myöhään syksyllä vakava myrskyjärjestelmä pysähtyy alueen ylle tuottaen voimakkaimman sateen laitoksen 40 vuoden toimintahistoriassa, ja jokien vedenkorkeus ylittää käsittelylaitoksen tulvasuojien mitoituskynnyksen kuudessa tunnissa. Samaan aikaan — myrskystä riippumatta mutta sen aiheuttamaa häiriötä hyväksikäyttäen — laitoksen valvonta- ja tiedonkeruujärjestelmässä (SCADA), ohjelmistossa, joka ohjaa pumppuja ja venttiileitä etänä, havaitaan tunkeutuminen, ja sekä laitosta että läheistä sairaalaa palveleva sähköasema menettää virran.

Laitoksen hätätoimintasuunnitelma, rakennettu kaikki vaarat kattavalle mallipohjalle tulvaliitteellä ja kyberhäiriöliitteellä, aktivoidaan päivystävän vuorojohtajan toimesta kirjallisesti etukäteen delegoidulla valtuudella, ilman tarvetta tavoittaa toimitusjohtajaa ensin. Strateginen komentoryhmä kokoontuu videolla 20 minuutissa asettamaan tavoitteet — suojele juomaveden turvallisuutta ja sairaalan sähkönsaantia kaiken muun edelle — kun taas taktinen solu, jonka henkilöstönä ovat yhdessä laitoksen insinöörit, kunnan pelastus- ja varautumistoimisto ja alueellinen sähköoperaattori, hoitaa hetkestä hetkeen etenevää vastetta. Koska kyberliite oletti täsmälleen tämäntyyppisen yhdistyvän epäonnistumisen, SCADA-järjestelmä eristetään etäyhteydestä 30 minuutissa, ja operaattorit siirtyvät manuaaliseen ohjausmenettelyyn, jota on harjoiteltu kahdesti edellisten 18 kuukauden aikana — hitaampi, mutta ei improvisoitu.

Laitoksen jatkuvuussuunnitelma oli jo tunnistanut juomaveden käsittelyn ja sairaalan lähellä olevan sähkönsaannin kahdeksi toiminnoksi, joiden menetys oli sietämätön tunneissa, mikä oli ajanut aiemman investoinnin liikkuvaan varageneraattorisopimukseen ja manuaaliseen varamenettelyyn, jotka nyt osoittautuvat ratkaiseviksi. Yksi koulutettu tiedottaja antaa tunneittain julkisia päivityksiä, joissa kerrotaan, mikä on vahvistettu, mikä ei ja milloin seuraava päivitys tulee, mikä estää huhuja täyttämästä aukkoa. 36 tunnin kuluessa vesipalvelu vahvistetaan turvalliseksi ja sairaalan sähkö palautetaan väliaikaisella linjalla; koko verkon vakautuminen kestää viisi päivää lisää.

Toipumislautakunta, joka tarkastelee välikohtausta kolme kuukautta myöhemmin, ei yksinkertaisesti rakenna laitosta uudelleen alkuperäisen määrittelyn mukaan. Se nostaa tulvasuojan uuteen, tarkistettuihin ilmastoennusteisiin perustuvaan kynnykseen — sellainen sopeutuminen, jonka tämä aihe jättää erikoiskirjallisuuteen (katso Aihe 4.3 — Ilmasto, kestävyys ja ympäristöä koskeva julkinen arvo) —, rahoittaa toisen, erillisen SCADA-ohjauskeskuksen ja vaatii, että tulevat infrastruktuuripäivitykset arvioidaan ketjuuntuvia, monen vaaran skenaarioita vasten eikä pelkästään yhden vaaran skenaarioita vasten. Mikään tästä menosta ei näy palveluna, jonka kansalaiset näkevät päivittäin; sen koko julkinen arvo on katastrofissa, joka ei tapahdu ensi kerralla.

Neljä sektorinäkökulmaa

Paikallishallinto

Paikallishallinto on lähes aina ensivaste ja hallinnon taso, joka on lähinnä paikkaa, johon vaara laskeutuu, mikä antaa sille toiminnallista tietoa, jota mikään ylempi taso ei voi toistaa, mutta myös ohuimman julkistaloudellisen kapasiteetin absorboida suuri shokki yksin. Paikallinen kestävyys riippuu tyypillisesti kumppanuuksista naapurikuntien, pelastuspalvelujen, laitosten ja vapaaehtoisjärjestöjen kesken, koska lähes yksikään paikallisviranomainen ei hallitse omin voimin jokaista kyvykkyyttä, jota vakava välikohtaus vaatii. Sen aito haaste on erikoistuneen valmiuden ylläpito — koulutettu henkilöstö, harjoitellut suunnitelmat, ylläpidetty kalusto — rutiinipalvelujen toimittamisen ympärille rakennetun työvoiman ja budjettirakenteen sisällä (katso Aihe 3.6 — Julkisen sektorin työvoima ja työmarkkinat).

Valtionhallinto

Valtionhallinto asettaa standardit, pitää strategisia reservejä, joita mikään yksittäinen paikkakunta ei voisi perustella ylläpitävänsä yksin, ja on yleensä ainoa toimija, jolla on valtuudet julistaa kansallinen hätätila, koordinoida koko hallinnon lähestymistapa (whole-of-government) alueiden ja ministeriöiden yli ja rahoittaa laajamittainen toipuminen. Sen erityinen riski on paikallishallinnon vastakohta: kansallinen ministeriö voi tuottaa erinomaista doktriinia, joka ei koskaan käänny testatuksi kyvykkyydeksi siellä, missä välikohtaus tapahtuu, koska toteutus riippuu alemmista tasoista, joita se ei suoraan hallitse. Tehokas kansallinen kestävyys riippuu suuresti siitä, miten kansalliset ja alueelliset vastuut on jaettu ja rahoitettu (katso Aihe 3.9 — Hallintotasojen väliset suhteet ja federalismi).

Kolmas sektori ja voittoa tavoittelematon toiminta

Voittoa tavoittelemattomilla ja yhteisöorganisaatioilla on usein kestävyyskapasiteettia, jota muodollinen hallinto ei helposti voi toistaa: ennestään olemassa oleva luottamus ja ulottuvuus väestöihin, joita kriisissä on vaikein palvella, sekä joustavuus improvisoida toimitusta — ruoka, suoja, tavoittaminen — nopeammin kuin hankintoihin sidottu julkinen elin. Niiden ominainen haavoittuvuus on rahoituksen epävakaus: lahjoitukset ja hätäavustukset nousevat heti näkyvän katastrofin jälkeen ja kuivuvat arkisessa valmiusvaiheessa, juuri kun suunnittelu ja vapaaehtoisinfrastruktuuri tarvitsisivat eniten investointia (katso Aihe 3.8 — Kolmannen sektorin ja voittoa tavoittelemattoman toiminnan johtaminen). Vapaaehtoisten palaminen loppuun pitkittyneiden tai toistuvien kriisien aikana on tässä erityisesti toistuva riski, koska lisäkapasiteetti riippuu hyvästä tahdosta, joka ei ole loputtomasti uusiutuva.

Monenkeskinen ja kansainvälinen

Monenkeskiset elimet tuovat arvoa, jota mikään yksittäinen kansallinen hallitus ei voi tarjota yksin: rajat ylittävien vaarojen kuten pandemioiden tai valtioiden rajat ylittävien tulvien koordinointi, teknisen asiantuntemuksen yhdistäminen, jota pienemmät valtiot eivät voi ylläpitää yksin, ja ennalta sovittujen rahoitusmekanismien — varautumisrahastot, katastrofisidonnainen vakuutus, yhteiset reservit — ylläpito, jotka jakavat riskin monien maiden kesken. Niiden ominainen rajoite on suvereniteetti: kansainvälinen elin voi suositella, kutsua koolle ja rahoittaa, mutta ei voi pakottaa kansallista hallitusta valmistautumaan, ja sen tehokkuus riippuu siitä, että kansalliset viranomaiset toimivat jaettujen standardien mukaan kuten Sendain katastrofiriskien vähentämisen kehys, koordinoituna Yhdistyneiden kansakuntien katastrofiriskien vähentämisen toimiston (UNDRR) kautta johtavana maailmanlaajuisena viitteenä katastrofiriskien vähentämiselle.

Yleisiä epäonnistumistapoja

Suunnitelma vaatimustenmukaisuusesineenä. Kirjallinen hätä- tai jatkuvuussuunnitelma on olemassa, täyttää tarkastusvaatimuksen eikä sitä koskaan harjoitella, päivitetä tai lueta ihmisten toimesta, jotka tarvitsisivat sitä. Kustannus tulee esiin vasta todellisen välikohtauksen aikana, kun yhteysnumerot, oletukset ja toimivallat osoittautuvat vuosia vanhentuneiksi.

Epäselvä tai testaamaton komentovalta. Kukaan ei ole varma, kuka saa todella julistaa hätätilan, aktivoida keskinäisen avun tai valtuuttaa hätämenoja, joten todellisen välikohtauksen ensimmäiset tunnit käytetään vallan selvittämiseen sen käyttämisen sijaan — kuluttaen sen yhden resurssin, jota kriisi ei voi palauttaa: aikaisen ajan.

Yhden vaaran tunnelinäkö. Suunnittelu ja resursointi keskittyvät uudelleen taistelemaan viimeistä kriisiä vastaan eikä erilaista tai yhdistynyttä vastaan, joten tulvaan erinomaisesti valmistautunut organisaatio on sokea kyberhyökkäykselle, joka saapuu sen aikana. Perrow'n kuvaus ketjuuntuvasta epäonnistumisesta tiukasti kytketyissä järjestelmissä kuvaa täsmälleen tämän mallin, ja se toistuu aloilla, jotka eivät koskaan suunnitelleet yhdessä saapuville vaaroille.

Sankarillinen improvisaatio valmiudeksi luultuna. Kriisi hoidetaan hyvin, koska yksi poikkeuksellisen kyvykäs yksilö improvisoi paineen alla, ja organisaatio päättelee järjestelmän toimineen — kun se toimi järjestelmästä huolimatta eikä sen ansiosta. Tuo hauraus on näkymätön, kunnes kyvykäs yksilö ei ole saatavilla ensi kerralla.

Viestintätyhjiö. Virallinen hiljaisuus välikohtauksen ensimmäisinä tunteina, olipa kyse varovaisuudesta tai prosessista, ei ole koskaan todella hiljaisuutta — sen täyttävät huhut ja väärä tieto, joita on paljon vaikeampaa korjata myöhemmin kuin olisi ollut ennakoida (katso Aihe 4.4 — Sosiaalinen media, väärä tieto ja julkinen viestintä).

Haavoittuvuuden eikä kestävyyden jälleenrakentaminen. Toipumisrahoitus palauttaa sen, mikä oli ennen välikohtausta, sen sijaan että vähentäisi seuraavan riskiä, koska ”build back better” maksaa etukäteen enemmän kuin ”build back the same”, ja toipumisaikataulut palkitsevat harvoin tuota kärsivällisyyttä.

Prosyklinen kestävyysleikkaus. Pysyvä investointi lieventämiseen ja valmiuskapasiteettiin on ensimmäinen rivi, joka leikataan tiukkana budjettivuonna juuri siksi, että sen puuttuminen on näkymätöntä, kunnes kriisi paljastaa sen — joten kestävyysmenot laskevat nopeimmin täsmälleen silloin, kun julkistaloudellinen paine tekee tulevista shokeista vahingollisempia, ei vähemmän vahingollisia.

Kypsyysmalli

Tarkistuslista

• Kirjallinen, kaikki vaarat kattava hätäsuunnitelma on olemassa vaarakohtaisin liittein ja sen omistaa nimetty rooli.
• Komentovalta — kuka voi julistaa kriisin ja aktivoida suunnitelman — on dokumentoitu ja testattu tavallisen työajan ulkopuolella.
• Toiminnan jatkuvuussuunnitelma tunnistaa organisaation kriittiset toiminnot ja niiden suurimman siedettävän häiriöajan.
• Keskinäisen avun ja lisäkapasiteetin sopimukset naapuriorganisaatioiden tai lainkäyttöalueiden kanssa on allekirjoitettu ja ajan tasalla, ei vain keskusteltu.
• Vähintään yksi harjoitus (pöytä-, toiminnallinen tai täysimittainen) on pidetty viimeisten 12 kuukauden aikana ja sen löydöksiä on seurattu loppuun asti.
• Yksi luotettu tiedottaja tai viestintäkanava on tunnistettu, koulutettu ja valmis aktivoitavaksi välikohtauksen ensimmäisen tunnin kuluessa.
• Kestävyysinvestointi näkyy tunnistettavana, suojattuna rivinä perusbudjetissa, ei vain katastrofi- tai varautumisrahastoissa.
• Toipumissuunnittelu sisältää eksplisiittisen ”build back better” -vaatimuksen eikä oleta oletuksena samanlaista jälleenrakennusta.
• Jälkitoimiarvioinnit seuraavat jokaista merkittävää välikohtausta ja harjoitusta, suosituksilla on nimetyt omistajat ja määräajat.
• Vasteen henkilöstön hyvinvointi — kierto, lepo ja välikohtauksen jälkeinen tuki — on rakennettu suunnitelmaan, ei lisätty sen jälkeen kun ihmiset ovat jo uupuneet.
• Riippuvuudet toimittajiin, laitoksiin ja kumppaniorganisaatioihin on kartoitettu, jotta yhdistyvä tai ketjuuntuva epäonnistuminen ei ole yllätys.
• Ristiviittaukset riskienhallintaan (katso Aihe 3.10 — Sääntely ja julkisten riskien hallinta) ja, missä olennaista, ilmastokohtaiseen kestävyyteen (katso Aihe 4.3 — Ilmasto, kestävyys ja ympäristöä koskeva julkinen arvo) on tarkistettu johdonmukaisuuden osalta tämän suunnitelman kanssa.

Keskeiset lähteet

Tämä aihe nojaa kansainvälisen pelastus- ja varautumistoiminnan kirjallisuuden nelivaiheiseen kiertoon (ehkäisy/lieventäminen, valmius, vaste, toipuminen), Yhdistyneiden kansakuntien katastrofiriskien vähentämisen toimiston Sendain katastrofiriskien vähentämisen kehykseen johtavana maailmanlaajuisena politiikkaviitteenä katastrofiriskien vähentämiselle, Kansainvälisen standardoimisjärjestön ISO 22301 -standardiin toiminnan jatkuvuuden johtamisjärjestelmien viitestandardina, Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön riskihallinnointi- ja kestävyystyöhön sekä Charles Perrow'n analyysiin ketjuuntuvasta epäonnistumisesta monimutkaisissa, tiukasti kytketyissä järjestelmissä. Kansalliset esimerkit on otettu Yhdysvaltain Federal Emergency Management Agencyn National Preparedness Goalista ja Yhdistyneen kuningaskunnan Cabinet Officen Resilience Frameworkista, siteerattuna kansallisten mallien havainnollistuksina eikä yleispätevinä malleina.

Viitteet

1. Emergency management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Emergency_management
2. Business continuity planning — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Business_continuity_planning
3. Crisis management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Crisis_management
4. Disaster risk reduction — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Disaster_risk_reduction
5. Sendai Framework for Disaster Risk Reduction — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sendai_Framework_for_Disaster_Risk_Reduction
6. Resilience (engineering and construction) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Resilience_(engineering_and_construction)
7. Community resilience — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Community_resilience
8. Incident Command System — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incident_Command_System
9. Normal Accidents — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Normal_Accidents
10. Public good (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_good_(economics)
11. Whole-of-government approach — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Whole-of-government_approach
12. What is the Sendai Framework for Disaster Risk Reduction? — United Nations Office for Disaster Risk Reduction — https://www.undrr.org/implementing-sendai-framework/what-sendai-framework
13. ISO 22301:2019 Security and resilience — Business continuity management systems — International Organization for Standardization — https://www.iso.org/standard/75106.html
14. Risk governance — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/sustainable-and-resilient-infrastructure/risk-governance.html
15. National Preparedness Goal — Federal Emergency Management Agency (US) — https://www.fema.gov/emergency-managers/national-preparedness/goal
16. The UK Government Resilience Framework — Cabinet Office (UK) — https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1125536/6.8213_CO_Resilience_Framework_FINAL_1_.pdf