Vastuullisuus, avoimuus ja legitimiteetti

Miksi tällä on merkitystä julkisen arvon kannalta

Julkinen elin voi läpäistä jokaisen tarkastuksen, julkaista jokaisen lain vaatiman tiedonannon ja silti nähdä tukensa romahtavan hetkellä, jona kansalaiset päättelevät, ettei kukaan riippumattomalla asemalla todella tarkista sen toimia. Päinvastoin elin voi myöhästyä jättämisestä tai taivuttaa menettelysääntöä ja menettää lähes mitään, koska sen kansalaiset ja valvojat luottavat sen aikomusten ja pätevyyden olevan terveitä. Ero näiden kahden lopputuloksen välillä on tämän aiheen aihe: laillisuus on lattia, ei perusta, eikä lattia yksin pidä organisaation valtaa pystyssä.

Aihe 1.2 nimesi legitimiteetin ja tuen yhdeksi Mark Mooren strategisen kolmion sivuksi – toimintaympäristöksi, jota organisaatio tarvitsee säilyttääkseen luvan toimia (katso Aihe 1.2 — Strateginen kolmio: legitimiteetti, arvo ja kyvykkyys). Tuo aihe käsitteli legitimiteettiä strategisena syötteenä, joka kartoitetaan ja jota hallitaan. Tämä aihe menee sen alle, koneistoon, joka todella tuottaa tai pidättää legitimiteettiä ajan mittaan: vastuullisuussuhteet, jotka antavat kansalaisille ja riippumattomille elimille mahdollisuuden tarkistaa, mitä organisaatio tekee, avoimuusjärjestelmät, jotka antavat noille suhteille jotain tarkistettavaa, ja tarkastus- ja valvontainstituutiot, jotka muuttavat tarkastelun toiveesta rutiiniksi.

Panokset ovat kasvaneet, eivät pienentyneet. Kansalaiset kokevat yhä enemmän hallinnon tietomurtojen, vuotaneiden sisäisten viestien ja yksittäisten päätösten viraalien klippien kautta eikä vuosikertomusten kautta, joten vastuullisuusrakenne, joka on rakennettu vain muodolliselle, jaksoittaiselle raportoinnille, vastaa eilisen kysymykseen. Johtaja, joka ymmärtää eron laillisuuden ja legitimiteetin välillä ja joka rakentaa vastuullisuuden ja avoimuuden jatkuvina käytäntöinä eikä vaatimustenmukaisuustapahtumina, pitää hallussaan valtaa, joka selviää huonosta uutiskierroksesta. Johtaja, joka ei, huomaa, että teknisesti puolustettavissa oleva päätös ei ole mikään puolustus, kun yleisö on päättänyt, ettei itse prosessi ollut luotettava – ja tuo päätetty julkinen arvio on kootusti institutionaalinen luottamus, jota tämän aiheen mekanismit on rakennettu ylläpitämään (katso Aihe 4.2 — Luottamus hallintoon ja kansalaisosallistuminen).

Keskeiset käsitteet

Vastuullisuus on velvollisuus selittää ja perustella toimintaa jollekulle, jolla on oikeus kysyä, ja, missä vastaus on riittämätön, kohdata seuraukset. Sillä on kolme osaa, jotka on helppo ilmaista ja vaikea ylläpitää yhdessä: vastattavuus (velvollisuus raportoida ja selittää), täytäntöönpano (kysyvän osapuolen kyky asettaa seuraus) ja selkeä linja siitä, kuka on tilivelvollinen kenelle. Organisaatio voi täyttää ensimmäisen osan jatkuvasti, kun toinen pysyy tyhjänä, koska kukaan kysyvä ei voi toimia huonon vastauksen pohjalta; tuo yhdistelmä on vastuullisuutta vain nimeltä (katso vastuullisuus).

Vertikaalinen vastuullisuus kulkee kansalaisten ja heidän puolestaan valtaa pitävien välillä, näkyvimmin vaalien kautta, mutta myös kansanäänestysten, vetoomusten ja suorien valitusväylien kautta, jotka antavat yleisön palkita tai rangaista virkamiehiä ilman välittävää instituutiota. Sitä kutsutaan vertikaaliseksi, koska se kulkee periaatteessa suoraan ylös hallituista hallitsijoihin, delegointiketjun kautta, jonka Aihe 1.2 kuvasi päämies–agentti-suhteena, jossa agenttien edut ja tiedot eivät koskaan täysin vastaa päämiesten (katso Aihe 1.2 — Strateginen kolmio: legitimiteetti, arvo ja kyvykkyys). Vertikaalinen vastuullisuus on voimakasta mutta karkeaa – vaalit niputtavat satojen päätösten arvion yhdeksi binääriseksi valinnaksi, pidetty vain jaksoittain, minkä vuoksi se ei voi olla ainoa mekanismi, johon vastuullinen järjestelmä nojaa.

Horisontaalinen vastuullisuus kulkee sivuttain, valtion elinten välillä, joilla on karkeasti sama muodollinen asema ja joista yksikään ei ole suoraan yleisö: tuomioistuimet, jotka tarkastelevat toimeenpanovallan toimia, tarkastajat, jotka tutkivat menoja, oikeusasiamiehet, jotka tutkivat huonoa hallintoa, korruptionvastaiset toimikunnat, tiedonsaantioikeuden tuomioistuimet ja lainsäädäntövallan valiokunnat, jotka tarkastelevat ministereitä vaalien välillä. Nämä elimet toimivat tyypillisesti jonkin vallanjaon muodon alaisena, periaatteen, että lainsäädäntö-, toimeenpano- ja tuomiotehtävät pysyvät institutionaalisesti erillisinä, jotta yksi haara voi tarkistaa toista ohittamatta sitä yksinkertaisesti hierarkian kautta. Horisontaalinen vastuullisuus on se, mikä tekee vastuullisuudesta jatkuvaa eikä vain vaalinomaista, toimien äänestysten välisinä vuosina päätöksissä, jotka ovat liian teknisiä tai nopeasti liikkuvia äänestäjäkunnan suoraan tarkastettaviksi – minkä vuoksi sen riippumattomuus tarkastelemistaan elimistä ei ole hienous vaan koko pointti.

Tiedonsaantioikeus on periaate, ja yhä useammin lakisääteinen oikeus, että yleisö voi pyytää ja saada asiakirjoja ja kirjauksia, joita hallituksen elimillä on, määriteltyjen ja kapeiden poikkeusten alaisena virkamiehen harkinnan sijaan (katso tiedonsaantioikeuslait maittain). Järjestelmät eroavat jyrkästi vahvuudessa: jotkin olettavat julkisuuden ja asettavat taakan pidättävälle elimelle perustella poikkeus tapaus tapaukselta, kun taas toiset olettavat salassapidon ja luettelevat kapeita luokkia, joissa julkistaminen on sallittu – rakenteellinen ero, joka merkitsee enemmän kuin se, onko laki olemassa lainkaan. Access Info Europen ja Center for Law and Democracyn yhdessä ylläpitämä Global Right to Information Rating pisteyttää kansalliset lait tuota rakenteellista kriteeriä vasten, minkä vuoksi kaksi maata voi molemmat väittää, että niillä on tiedonsaantioikeuslaki, ja toimia hyvin erilaisten todellisten julkistamisvelvoitteiden alaisena.

Avoimuuden, turvallisuuden ja yksityisyyden kompromissi. Julkistaminen ei ole ilmainen hyöty. Raakadatan julkaiseminen voi altistaa yksilöitä uudelleentunnistamiselle, paljastaa tietoa, joka auttaa petoksissa tai turvallisuusrikkomuksissa, tai jäähdyttää avointa sisäistä neuvontaa, jota päätöksentekijä tarvitsee ennen päätöksen valmistumista. Kypsät tiedonsaantioikeus- ja avoimen hallinnon järjestelmät käsittelevät tätä nimeämällä kompromissin eksplisiittisesti – kapeasti piirretyt, aikarajoitetut poikkeukset, yleisen edun testi, joka punnitsee julkistamisen hyötyä sen kustannusta vastaan tapaus tapaukselta, ja oikeus valittaa riippumattomalle elimelle, kun pyytäjä uskoo poikkeusta väärinkäytetyn. Järjestelmä, joka käsittelee jokaista poikkeusta itsestään selvästi perusteltuna, tai jokaista poikkeusta laittomana, epäonnistuu kompromississa yhtälailla; kuri on kapeudessa ja valituksessa, ei siinä, onko poikkeuksia.

Ylimmät tarkastuselimet ovat riippumattomia kansallisia elimiä, joiden tehtävä on tarkastaa, miten julkista rahaa kerätään, käytetään ja tilitetään – luokka, joka kattaa hyvin erilaisia perustuslaillisia muotoja lainsäädäntövallan virastosta tilintarkastustuomioistuimeen riippumattomaan päätarkastajaan (katso ylin tarkastuselin). Esimerkkejä ovat National Audit Office (Iso-Britannia), joka raportoi parlamentille eikä hallitukselle, jota se tarkastaa, ja Yhdysvaltain Government Accountability Office, lainsäädäntövallan haaran virasto, joka palvelee kongressia. Se, mikä yhdistää luokan, sellaisena kuin kansainvälisen ylimpien tarkastuselinten järjestön (International Organization of Supreme Audit Institutions) perustava vuoden 1977 Liman julistus sen esitti, on toiminnallinen, organisatorinen ja taloudellinen riippumattomuus tarkastettavista elimistä – tarkastaja, jonka tarkastettava yksikkö voi jättää rahoittamatta tai erottaa, ei ole mitenkään merkityksellisesti riippumaton (katso kansainvälinen ylimpien tarkastuselinten järjestö).

Legitimiteetti vastaan laillisuus. Laillisuus on tekninen vastaavuus sitovan lain kanssa: päätös, jonka tekee oikea henkilö, oikean prosessin kautta, todella myönnettyjen valtuuksien sisällä. Legitimiteetti on laajempi ja pehmeämpi – aste, jossa vallan alaiset hyväksyvät sen oikeuden käyttää valtaa heidän ylitseen, nojaten jonkinlaiseen sekoitukseen laillista menettelyä, demokraattista suostumusta, osoitettua pätevyyttä ja koettua oikeudenmukaisuutta. Nämä kaksi erkanevat molempiin suuntiin: teknisesti laillinen päätös, joka on tehty prosessin kautta, jonka kansalaiset kokevat ennalta sovituksi tai heidän huoliaan halveksivaksi, voi olla laillinen ja laiton legitimiteetiltään yhtä aikaa, kun taas hätätoimi, joka tehtiin hieman tiukan oikeudellisen valtuuden ulkopuolella mutta nähtiin tarpeellisena ja rehellisesti selitettiin, voi säilyttää legitimiteetin oikeudellisesta kysymysmerkistä huolimatta. Aihe 1.2 — Strateginen kolmio: legitimiteetti, arvo ja kyvykkyys — käsitteli legitimiteettiä syötteenä, jota organisaatio hallitsee; tämän aiheen pointti on, että legitimiteettiä tuotetaan päivästä päivään sillä, ovatko vastuullisuus ja avoimuus todellisia eivätkä esitettyjä. Oikeusvaltio – että laki on selkeä, sitä sovelletaan johdonmukaisesti ja se sitoo vallanpitäjiä yhtä paljon kuin kaikkia muita – on merkittävä legitimiteetin lähde, mutta ei ainoa, ja oikeudellisen vaatimustenmukaisuuden käsittely legitimiteetin täydellisenä korvikkeena on yksittäinen yleisin virhe, jota tämä aihe käsittelee.

Valvontatoimijat. Oikeusasiamies tutkii yksittäisiä huonon hallinnon valituksia ja kumulatiivisesti nostaa esiin järjestelmällisiä ongelmia, joita mikään yksittäinen valitus ei paljastaisi; toisin kuin tuomioistuin, oikeusasiamies ei tyypillisesti voi pakottaa korjausta, vaan nojaa julkisen löydöksen maineelliseen kustannukseen. Ilmiantaminen – sisäpiiriläinen raportoi väärinkäytöksistä, joihin hänellä on suora pääsy, koska hän työskentelee organisaation sisällä – on jälleen erillinen kanava, joka saa kiinni sen, mitä jaksoittainen tarkastus tai kansalaisten valitus ei luotettavasti saa: väärinkäytökset, jotka aktiivisesti salataan molemmilta. Sääntelijät sijaitsevat liittyvässä mutta erillisessä asemassa, käsitelty kokonaisuudessaan muualla (katso Aihe 3.10 — Sääntely ja julkisten riskien hallinta); tämän aiheen huoli on valtion valvonta muiden valtion osien ja yleisön toimesta, ei valtion valvonta ulkoisia toimijoita kohtaan.

Parhaat käytännöt

1. Julkaise päätöksen perustelut, ei vain sen lopputulosta. Ilman perustelua ilmoitettu päätös kutsuu yleisön tarjoamaan oman selityksensä, joka on harvoin suopea; todellisten harkittujen kompromissien julkaiseminen muuttaa epäilyttävän hiljaisuuden puolustettavaksi kirjaukseksi.
2. Rakenna tiedonsaantioikeuspyyntöjen vastaustoiminto, joka käsittelee julkistamista oletuksena, ei myönnytyksenä. Suunnittele pyyntöprosessi tunnistamaan kapein laillinen poikkeus laajimman uskottavan sijaan ja kirjaa jokainen kieltäytyminen sen täsmällisellä oikeudellisella perusteella, jotta ylipidättämisen mallit tulevat sisäisen tarkastuksen nähtäviksi.
3. Pidä tarkastajan rahoitus- ja nimityslinja institutionaalisesti erillään tarkastetusta elimestä. Tarkastustoiminto, joka riippuu tarkasteltavan yksikön hyvästä tahdosta budjettinsa tai päänsä toimikautensa suhteen, ei ole riippumaton sisällöltään, mitä sen nimike paperilla sanookin.
4. Anna oikeusasiamiehelle tai vastaavalle valituselimelle julkinen ennätys, ei vain asiamäärää. Julkaise temaattisia löydöksiä määräajoin, ei vain yksittäisten tapausten lopputuloksia, jotta toistuvat järjestelmälliset ongelmat ovat lainsäätäjän ja yleisön nähtävissä eivätkä haudattuina suljettuihin tiedostoihin.
5. Erota päättäjä päätöstä tarkastelevasta henkilöstä jokaisella merkityksellisellä tasolla. Horisontaalinen vastuullisuus romahtaa hiljaa, kun tarkastelija raportoi, muodollisesti tai epävirallisesti, henkilölle, jonka päätöstä hän tarkastelee.
6. Käsittele ilmiantokanavaa suojeltavana vastuullisuusresurssina, ei hallittavana riskinä. Uskottava, kostoa vailla oleva kanava on usein ainoa reitti, jota pitkin aktiivisesti salattu väärinkäytös ylipäätään nousee pintaan; kanava, joka hiljaa rankaisee julkistamista, opettaa henkilöstön lopettamaan sen käytön juuri hetkellä, jolloin salaaminen on todennäköisintä.
7. Ilmaise oikeudellinen peruste ja legitimiteettiperustelu kiistanalaiselle päätökselle erikseen, selkokielellä. Kansalaiset voivat hyväksyä ”tämä oli laillisesti toimivaltamme sisällä mutta tunnistamme, että se tuntuu epäreilulta, ja tässä miksi arvioimme sen välttämättömäksi” paljon paremmin kuin päätöksen, jota puolustetaan vain viittaamalla sen sallivaan lakiin.
8. Anna tarkastus- ja tarkastelevalle elimelle riittävästi läpimenoaikaa ollakseen sisällöllisiä, ei seremoniallisia. Lakisääteinen kuulemis- tai tarkastusikkuna, joka on liian lyhyt tuottamaan todellista löydöstä, toimii legitimiteettiharjoituksena eikä tarkastuksena, ja sidosryhmät huomaavat eron.
9. Raportoi avoimuussitoumuksia vastaan samalla syklillä kuin taloudellisia tuloksia, ei kertaluonteisena aloitteena. Kerran ilmoitettu ja koskaan uudelleen käymätön avoimuusohjelma viestii, että julkistaminen oli käynnistystapahtuma, ei pysyvä käytäntö.
10. Sulje oikeusasiamiehen, tarkastuksen ja valvonnan löydösten silmukka julkisesti, myös epämukavien osalta. Julkaise, mikä muuttui tarkastuksen, oikeusasiamiehen löydöksen tai tiedonsaantioikeuden julkistuksen seurauksena; valvontalöydös ilman näkyvää seurausta opettaa kaikkia katsojia, että valvonta on koristeellista.
11. Testaa suuri päätös yleisen edun poikkeusta vasten ennen, ei jälkeen, kun pyyntö pakottaa kysymyksen. Kysy eksplisiittisesti, mitä pitäisi pidättää ja miksi, päätöksen hetkellä, eikä vasta kun pyyntö saapuu ja vastaus näyttää puolustelevalta.
12. Erota omassa sisäisessä kielessäsi laillisuustarkastus legitimiteettitarkistuksesta, ja suorita molemmat. Lakimies, joka vahvistaa päätöksen olevan laillinen, ei ole vahvistanut sen olevan viisas, reilu tai todennäköisesti hyväksytty; vain ensimmäisen tarkastuksen tilaaminen ja sen käsittely toisen kattavana on toistuva, vältettävissä oleva virhe.

Kysymyksiä keskusteltavaksi tiimissäsi

Missä organisaatiossamme horisontaalinen vastuullisuus on olemassa paperilla mutta ei käytännössä? Tarkastus-, arvio- tai valvontatoiminto voi olla muodollisesti olemassa, kun se on alirahoitettu, raportoi epävirallisesti tarkastelemalleen elimelle tai aikataulutettu niin myöhään prosessissa, etteivät sen löydökset voi muuttaa mitään. Käytä tätä kysymystä luetteloidaksesi jokaisen horisontaalisen vastuullisuusmekanismin, jonka alainen organisaationne on – sisäinen tarkastus, ulkoinen tarkastus, oikeusasiamies, tuomioistuinvalvonta, lainsäädäntövallan valiokunta – ja arvioi kukin rehellisesti riippumattomuuden ja ajoituksen osalta, ei sen, onko se olemassa. Keskustelkaa siitä, mitkä näistä selviäisivät päättäväisestä yrityksestä kiertää niitä, koska se on riippumattomuuden todellinen testi. Pohtikaa myös, uskovatko näitä toimintoja miehittävät ihmiset löydösten johtavan seurauksiin, koska lannistunut valvontatoiminto on varoitusmerkki kauan ennen kuin se on julkinen skandaali.

Voimmeko osoittaa viimeaikaisen päätöksen, joka oli laillinen mutta jonka kuvailisimme nyt rehellisesti rasittaneen legitimiteettiämme? Useimmat organisaatiot kantavat ainakin yhtä esimerkkiä teknisesti puolustettavasta päätöksestä, joka maksoi enemmän julkista luottamusta kuin sen lakimiestiimi ennakoi. Käytä tätä kysymystä nostaaksesi sen suoraan esiin sen sijaan että antaisit sen jäädä tarkastelemattomaksi läheltä piti -tilanteeksi. Keskustelkaa siitä, mitä legitimiteettitarkistus, suoritettuna laillisuustarkastuksen rinnalla, olisi merkinnyt, mitä pelkkä laillisuustarkastus ei merkinnyt. Tämä ei ole syyllistämisharjoitus; se on tapa kalibroida, miten organisaationne tällä hetkellä erottaa ”meillä on lupa” ja ”meidän pitäisi”.

Miten tiedonsaantioikeustoimintomme käyttäytyisi, jos julkistaminen, ei pidättäminen, käsiteltäisiin oletuslopputuloksena, jota mitataan? Monet organisaatiot mittaavat tiedonsaantioikeussuorituskykyä vasteajalla ja kieltäytymisten oikeudellisella puolustettavuudella, harvoin sillä, kuinka suuri osa pyynnöistä täytettiin sisällöllisellä julkistamisella. Käytä tätä kysymystä katsoaksesi todellista kieltäytymisastettasi ja useimmin siteerattuja poikkeuksia, ja kysy, viittaako malli huolelliseen tapauskohtaiseen harkintaan vai pysyvään institutionaaliseen refleksiin. Keskustelkaa siitä, mikä pitäisi muuttua operatiivisesti, ei vain retorisesti, tuon oletuksen siirtämiseksi, ja mitä riskiä tuo siirto aidosti toisi.

Jos ilmiantaja organisaatiomme sisällä näkisi jotain vakavasti väärää tänään, käyttäisikö hän raportointikanavaamme, ja miksi tai miksi ei? Politiikan olemassaolo ei ole todiste siitä, että ihmiset luottavat siihen tarpeeksi käyttääkseen sitä. Käytä tätä kysymystä keskustellaksesi rehellisesti siitä, mitä tapahtui viimeksi kun joku nosti esiin vakavan sisäisen huolen, muodollisesti tai epävirallisesti, ja kannustaisiko vai lannistaisiko tuon henkilön lopputulos seuraavaa. Pohtikaa, saisiko johto tietää vakavasta ongelmasta tämän kanavan kautta vai toimittajalta, koska tuo vertailu yleensä ratkaisee kysymyksen siitä, toimiiko kanava.

Missä annamme tällä hetkellä oikeudellisen hyväksynnän korvata legitimiteettiarvion, ja onko tuo korvaaminen turvallista? Oikeudellinen tarkastus vastaa kapeampaan kysymykseen kuin useimmat päätöksentekijät tajuavat, ja sen käsittely ratkaisevana laajemmasta legitimiteetistä on yleinen, hiljainen epäonnistuminen. Käytä tätä kysymystä tunnistaaksesi päätösluokan – hankintakynnys, tiedonjakojärjestely, täytäntöönpanopolitiikka – jossa ”lakimiehet hyväksyivät” on käytännössä sulkenut keskustelun. Keskustelkaa siitä, mitä erillinen, eksplisiittinen legitimiteettikysymys olisi lisännyt ja kenen pitäisi olla vastuussa sen esittämisestä jatkossa.

Minkä riippumattoman valvontasuhteemme heikentämistä lyhyen aikavälin paineen alla katuisimme eniten, ja suojelemmeko sitä vastaavasti? Budjettipaine, uudelleenjärjestely ja halu nopeuteen luovat kaikki hiljaista, yksittäin järkevää painetta tarkastus-, arvio- ja valitustoimintojen resursoinnin tai riippumattomuuden kutistamiseen. Käytä tätä kysymystä tunnistaaksesi, minkä valvontasuhteen heikentämistä organisaationne katuisi eniten, jos kriisi paljastaisi aukon myöhemmin. Keskustelkaa siitä, miltä uskottava sitoumus sen suojelemiseen näyttäisi seuraavalla budjetti- tai uudelleenjärjestelysyklillä, ei vain politiikkalausumassa.

Käytännössä: esimerkki julkisesta arvosta

Alueellinen ympäristövirasto – kuvitteellinen, mallin havainnollistus eikä raportti mistään todellisesta elimestä – oli kahden vuoden ajan rakentanut lupajärjestelmää, joka antoi sen hyväksyä rutiininomaisia teollisia päästölupia nopeammin, leikaten keskimääräisen käsittelyajan yksitoista viikkoa yhdeksään päivään. Sisäisesti muutos arvioitiin yksiselitteiseksi menestykseksi: hakijat olivat tyytyväisiä, jono oli purettu ja jokainen hyväksyntä oli kulkenut dokumentoidun oikeudellisen tarkistuslistan läpi, joka vahvisti jokaisen luvan täyttävän voimassa olevat lakisääteiset päästörajat.

Paikallinen toimittaja sai tiedonsaantioikeuspyynnöllä viraston sisäiset hyväksyntälokit ja havaitsi, että nopeampi prosessi oli poistanut vaiheen: riippumaton tekninen tarkastaja, jonka vaadittiin aiemmin tarkistavan päästöseurannan oletukset todellista joen virtaamadataa vasten ennen hyväksyntää, oli tehty valinnaiseksi uudessa järjestelmässä ajan säästämiseksi, tarkistuslistan toimiessa nyt ainoana porttina. Jokainen hyväksytty lupa oli yhä paperilla täysin laillinen – lakisääteiset rajat oli sovellettu oikein jokaisessa tapauksessa, jonka virasto myöhemmin tarkasteli uudelleen. Mutta alavirran asukkaat, jotka olivat huomanneet veden laadun muutoksen, joka edelsi mitään vahvistettua rikkomusta, lukivat tarinan todisteena siitä, että virasto oli hiljaa heikentänyt omaa tarkasteluaan nopeustavoitteen saavuttamiseksi, ja paikalliset valtuutetut, jotka olivat ajaneet nopeampaa prosessia, huomasivat olevansa kykenemättömiä selittämään julkisessa kokouksessa, miksi riippumaton tarkistus oli pudotettu eikä vain nopeutettu.

Viraston ensimmäinen vastaus – toistaa, että jokainen lupa oli laillisesti vaatimusten mukainen – paransi tilannetta vain huonommaksi, koska se vastasi kysymykseen, jota kukaan alavirrassa ei ollut todella esittänyt; asukkaat eivät kiistäneet laillisuutta, he kiistivät, voitiinko virastoon yhä luottaa havaitsemaan ongelma ennen kuin siitä tuli rikkomus. Viraston toinen vastaus toimi paremmin: se palautti riippumattoman teknisen tarkastuksen pakolliseksi määritellylle riskiluokalle luvista, julkaisi alkuperäisen muutoksen perustelut ja sen kumoamisen perustelut ja kutsui alueellisen oikeusasiamiehen vastineensa tarkastelemaan lupaprosessia jatkossa pysyvällä pääsyllä hyväksyntätietoihin eikä vain tutkimalla yksittäisiä valituksia. Käsittelyajat nousivat yhdeksästä päivästä yhdeksääntoista – yhä paljon nopeammin kuin alkuperäiset yksitoista viikkoa – mutta viraston tuki vaikutuksen kohteena olevissa yhteisöissä palautui seuraavan vuoden aikana tavalla, johon oikeudellisen vaatimustenmukaisuuden argumentin toistaminen ei koskaan yltänyt. Oppitunti, jonka virasto veti ja jota se myöhemmin siteerasi omassa vuosikertomuksessaan, oli, että se oli optimoinut oikeudellisen ja operatiivisen mittarin samalla kun hiljaa poisti mekanismin, jonka sen toimintaympäristö koki luottamuksen todelliseksi lähteeksi.

Neljä sektorinäkökulmaa

Paikallishallinto

Paikallinen vastuullisuus on epätavallisen suoraa: asukkaat voivat osallistua kokoukseen, jossa päätös tehdään, ja paikallismedia, missä sitä vielä on, kattaa yhden valtuuston päätöksen syvemmin kuin mikään valtakunnallinen julkaisu tekisi. Tämä suoruus nostaa tiedonsaantioikeuspyyntöjen käsittelyn panoksia, koska hidas tai vastahakoinen vastaus paikalliselle asukkaalle pyyntöön muuttuu todennäköisemmin henkilökohtaisesti, näkyvästi raportoiduksi kuin vastaava viive valtakunnallisesti. Horisontaalinen vastuullisuus on usein paikallisesti ohuin sivu – pienellä viranomaisella ei välttämättä ole omaa sisäistä tarkastuskapasiteettia, vaan se nojaa jaettuihin alueellisiin tarkastusjärjestelyihin tai kansallisen tarkastuselimen paikallishallintotehtävään, mikä tekee tuon ulkoisen suhteen suojelemisesta erityisen tärkeää.

Valtionhallinto

Kansalliset elimet käyttävät tyypillisesti horisontaalisten vastuullisuusinstituutioiden täydellisintä joukkoa – lainsäätäjä, ylin tarkastuselin, tuomioistuimet, jotka harjoittavat tuomioistuinvalvontaa, oikeusasiamies ja usein oma tiedonsaantioikeustuomioistuin – mutta tämä tiheys voi luoda väärän tunteen siitä, että yhden mekanismin epäonnistuminen on aina muiden kattama. Kansallisen tason legitimiteettikriisit seuraavat yleensä yllä olevan esimerkin kaavaa: teknisesti laillinen päätös, jonka riippumaton elin tai toimittaja tiedonsaantioikeuslain avulla myöhemmin paljastaa tehdyn hiljaa kaventamalla sille sovellettua tarkastelua. Kansalliset hallitukset kantavat myös suhteetonta vastuuta avoimuuden, turvallisuuden ja yksityisyyden kompromissista, koska kansallisen turvallisuuden ja lainvalvonnan poikkeukset julkistamiseen ovat laajimmat ja seurauksellisimmat täällä, mikä tekee uskottavasta, riippumattomasta yleisen edun testistä erityisen tärkeän.

Kolmas sektori ja voittoa tavoittelematon toiminta

Voittoa tavoittelemattomalla organisaatiolla on harvoin lakisääteisiä tiedonsaantioikeusvelvoitteita, mutta se kohtaa rinnakkaisen rakenteen hyväntekeväisyysvalvojansa, rahoittajiensa ja hallituksensa kautta, ja yhä enemmän vapaaehtoisten avoimuussitoumusten kautta, joita lahjoittajat ja yleisö nyt odottavat riippumatta oikeudellisesta vaatimuksesta. Vertikaalinen vastuullisuus on rakenteellisesti heikompi täällä kuin hallinnossa, koska ihmiset, jotka rahoittavat voittoa tavoittelematonta – lahjoittajat, säätiöt, avustusten myöntäjät – eivät usein ole niitä, joita se palvelee, joten ”äänestäjäkunta”, joka voi vetää tukensa pois, ei ole väestö, jonka etuja organisaation on tarkoitus palvella. Tämä tekee horisontaalisista mekanismeista – riippumaton hallitus, ulkoinen tarkastus, toimiva ilmiantokanava – suhteettoman tärkeitä, koska ihmisillä, jotka ovat parhaiten asemassa tietämään, että jokin on mennyt pieleen, on usein vähiten muodollista valtaa toimia sen mukaan.

Monenkeskinen ja kansainvälinen

Monenkeskiset elimet vastaavat jäsenvaltioille eikä yhdelle yleisölle, mikä venyttää sekä vertikaalista että horisontaalista vastuullisuutta: ei ole äänestäjäkuntaa, joka äänestäisi sihteeristön pois, ja elimet, jotka ovat parhaiten asemassa tarjoamaan horisontaalista tarkastelua – sisäinen tarkastusvirasto, tarkastusjohtaja, riippumaton arviointiyksikkö – on itse rahoitettu ja miehitetty organisaation sisällä, jota ne valvovat, nostaen täsmälleen riippumattomuuskysymyksen, jota Liman julistus käsittelee kansallisille tarkastuselimille. Legitimiteetti on täällä usein kiistetty edustuksellisin perustein ennen suorituskykyperusteita – kenen suostumuksen pitäisi laskea ja missä suhteessa – joten monenkeskinen elin voi täyttää jokaisen sen peruskirjan muodollisen vastuullisuusvaatimuksen ja silti kohdata sinnikkään legitimiteettivajeen, joka juontuu peruskirjan omasta edustavuudesta (katso Aihe 1.2 — Strateginen kolmio: legitimiteetti, arvo ja kyvykkyys).

Yleisiä epäonnistumistapoja

Laillisuuden korvaaminen. Organisaatio käsittelee lakimiehen vahvistusta siitä, että päätös oli laillinen, vastaavana kuin sen vahvistaminen, että se oli legitiimi, ja lakkaa kysymästä toista kysymystä, kun ensimmäiseen on vastattu. Kustannus ilmenee yleisön vihana, jonka organisaatio kokee epäreiluna, koska sisäisesti päätös oli ”puhdas” – aukko on näkymätön sisältäpäin sen tuottaneesta oikeudellisesta tarkasteluprosessista.

Valvonnan vangitseminen. Horisontaalinen vastuullisuuselin muuttuu vähitellen ja usein ilman yhtäkään korruptoitunutta tekoa riippuvaiseksi valvomansa elimen hyvästä tahdosta – budjetista, pääsystä, yhteistyön jatkumisesta, jota tarkastus tai arviointi tarvitsee toimiakseen. Kustannus on todellisen riippumattomuuden hidas menetys, jota on vaikea nähdä ulkopuolelta, kunnes suuri epäonnistuminen kulkee haastamatta läpi ja kysymys siitä, missä tarkistus oli, muuttuu väistämättömäksi.

Avoimuusteatteri. Organisaatio julkaisee laajasti – kojelaudat, avoimen datan portaalit, säännölliset raportit – samalla kun julkistukset, jotka antaisivat ulkopuolisen todella arvioida kiistanalaista päätöstä, jäävät julkaisematta tai vahvasti sensuroiduiksi. Tämä maksaa uskottavuutta jyrkästi, kun se löydetään, koska laaja mutta kuratoitu julkistaminen vaikuttaa jälkikäteen tarkoituksellisemmalta kuin hiljaisuus olisi.

Ilmiantajan jäähdyttäminen. Muodollinen raportointikanava on olemassa, mutta organisaation todellinen vastaus aiempiin julkistuksiin – hienovaraiset urakohtaiset seuraukset, pitkittyneet raportoijan eikä raportin tutkinnat tai yksinkertainen institutionaalinen hiljaisuus – opettaa henkilöstölle, että sen käyttö kantaa henkilökohtaista riskiä epävarmalle hyödylle. Kustannus on näkymätön, kunnes skandaali puhkeaa, josta sisäpiiriläinen oli itse asiassa yrittänyt raportoida aiemmin juuri sen kanavan kautta, joka oli rakennettu sen havaitsemiseksi.

Vastuullisuus ilman täytäntöönpanoa. Elimen on selitettävä itsensä valvojalle, täyttäen vastuullisuuden vastattavuuspuolen, mutta valvojalla ei ole merkityksellistä valtaa asettaa seurausta huonosta vastauksesta. Tämä tuottaa vastuullisuuden ulkonäön – kuulemiset, raportit, löydökset – ilman sen sisältöä, ja se sekoitetaan usein toimivaan valvontaan juuri siksi, että prosessi näyttää oikealta.

Kypsyysmalli

Tarkistuslista

• Luettele jokainen horisontaalinen vastuullisuuselin, jolle organisaationne vastaa, ja arvioi kukin todellisen riippumattomuuden osalta, ei muodollisen aseman.
• Varmista, että ulkoisen tarkastustoimintosi rahoitus ja nimitys on institutionaalisesti erillään tarkastettavista elimistä.
• Tarkista tiedonsaantioikeuden kieltäytymisasteesi ja useimmin siteeratut poikkeukset salassapitotottumuksen merkkien osalta.
• Varmista, että yleisen edun testi ja reitti riippumattomaan valitukseen on olemassa jokaiselle julkistamispoikkeukselle, johon nojaat.
• Testaa, onko ilmiantokanavaasi käytetty viimeisen vuoden aikana, ja mitä sitä käyttäneille ihmisille tapahtui.
• Tunnista yksi viimeaikainen laillinen mutta kiistanalainen päätös ja suorita sille jälkikäteinen legitimiteettitarkistus.
• Erota kirjallisesti oikeudellisen tarkastuksen prosessisi legitimiteettitarkistuksen prosessista suurissa päätöksissä.
• Julkaise, mikä muuttui viimeisimmän tarkastuksesi, oikeusasiamiehen löydöksen tai suuren tiedonsaantioikeuden julkistuksen seurauksena.
• Tarkista, etteivät päätöksen tarkastelijat raportoi, muodollisesti tai epävirallisesti, päätöksentekijälle, jonka päätöstä he tarkastelevat.
• Tunnista, minkä valvontasuhteen heikentäminen budjettipaineen alla tapahtuisi ensin, ja päätä nyt, onko se hyväksyttävää.
• Varmista, että avoimuusraportointisi toimii kiinteällä toistuvalla syklillä, ei kertaluonteisena aloitteena.
• Kysy tiimiltäsi kuusi yllä olevaa keskustelukysymystä ja kirjaa ylös, missä aito vastaus eroaa virallisesta.

Keskeiset lähteet

• INTOSAI (International Organization of Supreme Audit Institutions), Liman julistus (1977) ja sen aineisto ylimpien tarkastuselinten riippumattomuudesta.
• OECD Recommendation of the Council on Open Government (2017) ja OECD Public Integrity Handbook.
• Access Info Europe ja Center for Law and Democracy, Global Right to Information Rating.
• UK National Audit Office ja US Government Accountability Office -aineisto riippumattomasta julkisen sektorin tarkastuksesta ja Government Auditing Standards.
• Guillermo O’Donnellin työ, joka erottaa vertikaalisen ja horisontaalisen vastuullisuuden demokraattisessa teoriassa.
• Mark H. Mooren strateginen kolmio (katso Aihe 1.2 — Strateginen kolmio: legitimiteetti, arvo ja kyvykkyys) kehyksenä, jolle tämä aihe rakentuu.

Viitteet

1. Accountability — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Accountability
2. Separation of powers — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Separation_of_powers
3. Freedom of information laws by country — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Freedom_of_information_laws_by_country
4. Open government — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Open_government
5. Supreme audit institution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Supreme_audit_institution
6. National Audit Office (United Kingdom) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/National_Audit_Office_(United_Kingdom)
7. Government Accountability Office — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_Accountability_Office
8. International Organization of Supreme Audit Institutions — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/International_Organization_of_Supreme_Audit_Institutions
9. Legitimacy (political) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Legitimacy_(political)
10. Rule of law — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Rule_of_law
11. Ombudsman — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Ombudsman
12. Whistleblower — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Whistleblower
13. Independence of supreme audit institutions and the Lima Declaration — INTOSAI — https://www.intosai.org/focus-areas/independence.html
14. Recommendation of the Council on Open Government (2017) — OECD Legal Instruments — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0438
15. Public integrity — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/public-integrity.html
16. Global Right to Information Rating — Access Info Europe and Center for Law and Democracy — https://www.rti-rating.org/
17. Yellow Book: Government Auditing Standards — U.S. Government Accountability Office — https://www.gao.gov/yellowbook
18. National Audit Office — UK National Audit Office — https://www.nao.org.uk/