Aihe 3.6 — Julkisen sektorin työvoima ja työmarkkinat

Miksi tällä on merkitystä julkisen arvon kannalta

Jokaisen julkisen arvon lupauksen, olipa se kuinka hyvin perusteltu, toimittaa joku: käsittelijä, insinööri, sairaanhoitaja, kaavoittaja, hankinta-asiantuntija. Strategisen kolmion toiminnallisen kyvykkyyden sivu (katso Aihe 1.2 — Strateginen kolmio: legitimiteetti, arvo ja kyvykkyys) on käytännössä enimmäkseen työvoimakysymys — onko organisaatiolla oikeat ihmiset, oikeissa määrissä, oikeilla taidoilla, halukkaina pysymään riittävän kauan rakentaakseen institutionaalisen tiedon, jota monimutkainen tehtävä vaatii. Valtiovarainministeriö voi hyväksyä jokaisen budjettirivin, jota palvelu tarvitsee, ja silti nähdä toimituksen epäonnistuvan, koska erikoisinsinöörit tai data-analyytikot, joita se tarvitsee, eivät työskentele sillä, mitä se voi laillisesti maksaa.

Tämä ei ole yleinen henkilöstöhallinnon ongelma, joka on tuotu hallintoon; julkisen sektorin työmarkkinoilla on rakenteellisia piirteitä, joita yksityinen työnantaja kohtaa harvoin. Palkka määräytyy, ainakin osittain, poliittisen prosessin kautta, joka on äänestäjille ja oppositiopoliitikoille näkyvä tavalla, jota yksityinen palkkatarkastelu ei koskaan ole. Monissa ammateissa ja ammattikunnissa yksi työnantaja — valtio — on tietyn työvoiman suurin tai ainoa ostaja tietyllä alueella, mikä muuttaa suhteen perustaloutta. Ja huomattava osa julkisen ja kolmannen sektorin työntekijöistä kertoo, että heitä motivoi muukin kuin palkka, dokumentoitu malli, jota julkiset johtajat voivat joko vastuullisesti hyödyntää tai hiljaa riistää.

Työvoimakysymyksen väärin tekeminen maksaa enemmän kuin rahaa. Virkamieskunta, joka rekrytoi ja ylentää suosinnan eikä ansioiden perusteella, menettää legitimiteetin, joka tulee siitä, että sen nähdään toimivan puolueettomasti. Palkkajärjestelmä, joka sivuuttaa markkinatodellisuuden, vuotaa pois erikoisosaamisen, jota moderni julkinen elin ei voi toimia ilman. Työvoimasuunnitelma, joka sivuuttaa väestörakenteen muutoksen, havaitsee kyvykkyysaukkonsa vasta, kun kokonainen sukupolvi institutionaalista muistia jää eläkkeelle muutaman vuoden sisällä toisistaan. Tämä aihe esittää käsitteet ja valinnat, jotka määräävät, ovatko organisaation ihmiset omaisuus, jonka se on aktiivisesti rakentanut, vai riski, jonka se on passiivisesti perinyt.

Keskeiset käsitteet

Virkamieskunta on pysyvien, ammattimaisten virkamiesten joukko, joka miehittää valtionhallinnon ja jatkaa virassa valittujen johtajien vaihtuessa (katso virkamieskunta). Tämä aihe käsittelee virkamieskuntaa työvoimana — miten se rekrytoidaan, palkataan, organisoidaan ja miten sitä varten suunnitellaan —, rakentaen virkamieskunnan käsittelyn päälle aiheessa 3.1 — Julkishallinnon järjestelmät ja mallit, joka institutionaalisena järjestelmänä laajemmassa julkishallinnon paradigmojen typologiassa (katso Aihe 3.1 — Julkishallinnon järjestelmät ja mallit, joka on Max Weberin byrokraattisen organisaation mallin ja sen seuraajien koti).

Virkamieskunnan rekrytointi- ja uramallit jakautuvat karkeasti kahteen perheeseen, ja useimmat todelliset järjestelmät ovat näiden hybridejä. Uravirkamieskuntamalli (career-based system) rekrytoi pääasiassa aloitustasolle, tyypillisesti suoraan koulutuksesta, ja odottaa useimpien työntekijöiden viettävän työuransa palvelun sisällä, noustessaan määritellyssä hierarkiassa; Ranskan grands corps, Japanin kansallinen virkamieskunta ja Ison-Britannian perinteinen nopean uran väylä ovat yleisesti mainittuja esimerkkejä. Tehtäväpohjainen malli (position-based system) rekrytoi erikseen kuhunkin avoimeen virkaan, millä tahansa tasolla, hallinnon sisältä tai ulkopuolelta, arvioiden ehdokkaita tiettyä tehtävää eikä yleistä uraväylää vasten; Yhdysvaltain liittovaltion hallinto ja useat 1980- ja 1990-luvun pohjoismaiset ja anglofoniset uudistajat nojaavat enemmän tähän malliin. Uravirkamieskuntamallit rakentavat syvää institutionaalista lojaaliutta mutta voivat olla hitaita tuomaan sisään niukkaa ulkopuolista osaamista; tehtäväpohjaiset mallit rekrytoivat erikoisosaajia helpommin mutta voivat heikentää yhteistä identiteettiä ja mutkistaa seuraajasuunnittelua. Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö (OECD) seuraa tätä eroa jäsenmaissaan, ja useimmat järjestelmät sekoittavat nykyään uravirkamieskunnan yleisiä rooleja tehtäväpohjaiseen erikoisosaajien rekrytointiin taidoille, kuten digitaalinen toimitus tai vakuutusmatemaattinen analyysi.

Molemmat mallit rakentuvat yleensä ansiojärjestelmälle: periaatteelle, että rekrytointi ja ylentäminen julkisessa työssä tulisi ratkaista kyvyn tehdä työ perusteella, arvioituna avoimen ja reilun kilpailun kautta, eikä poliittisten suhteiden (katso ansiojärjestelmä). Ansiojärjestelmät rakennettiin historiallisesti reaktiona sotasaalisjärjestelmään (spoils system), jossa vastikään valittu puolue täytti hallituksen virat omilla kannattajillaan pätevyydestä riippumatta (katso sotasaalisjärjestelmä). Yhdysvallat siirtyi pois laajamittaisesta suosinnasta Pendleton Civil Service Reform Actilla vuonna 1883, joka perusti kilpailullisen kokeen monille liittovaltion viroille (katso Pendleton Civil Service Reform Act); Ison-Britannian vastaava käännekohta oli Northcote–Trevelyan-raportti vuodelta 1854, joka suositteli rekrytointia avoimella kokeella ja ylennystä ansioiden eikä suosinnan perusteella (katso Northcote–Trevelyan Report). Molemmat uudistukset ovat edelleen vertailukohtia, koska jännite, jota ne käsittelivät — nimitysten poliittinen valvonta versus puolueeton ammattimainen palvelu — nousee uudelleen esiin aina, kun vastikään valittu hallitus haluaa omat ihmisensä virkaan nopeasti.

Julkisen sektorin palkka määräytyy erityisellä yhdistelmällä hallinnollisia palkanmääritysjärjestelmiä, kansallista tai sektorikohtaista työehtosopimusneuvottelua — työnantajan ja organisoitujen työntekijäryhmien, tyypillisesti ammattiliittojen, välinen neuvottelu palkasta ja ehdoista (katso työehtosopimusneuvottelu) — ja monissa maissa riippumattomia palkkatarkastusprosesseja, jotka on suunniteltu pitämään herkät palkkapäätökset kaukana ministereistä. Ammattiliitto, työntekijöiden perustama organisaatio suojelemaan heidän yhteisiä etujaan palkassa, ehdoissa ja työpaikan varmuudessa, on usein julkisella sektorilla vahvempi, institutionaalisesti juurtuneempi toimija kuin suuressa osassa yksityistä teollisuutta, osittain koska julkisen sektorin järjestäytymisaste on pysynyt paremmin kuin yksityisen sektorin useimmissa kehittyneissä talouksissa (katso ammattiliitto). Kansainvälinen työjärjestö (ILO), Yhdistyneiden kansakuntien virasto, joka asettaa ja valvoo kansainvälisiä työstandardeja, käsittelee tätä julkisen palvelun työsuhteita koskevassa yleissopimuksessaan, 1978 (yleissopimus nro 151), joka kehottaa valtioita suojaamaan julkisten työntekijöiden järjestäytymisoikeutta ja tarjoamaan reilut menettelyt heidän työehtojensa määrittämiseksi (katso Kansainvälinen työjärjestö ja Labour Relations (Public Service) Convention, 1978).

Hallituksen asemalla työnantajana on myös erityinen markkinarakenne. Monopsoni on markkina, jossa yksittäinen ostaja muodostaa suurimman osan tai kaiken tavaran tai palvelun kysynnästä, antaen tuolle ostajalle vallan vaikuttaa hintaan kilpailumarkkinan määräämää alemmaksi (katso monopsoni). Paikallis- ja valtionhallinto on usein monopsoni tai lähes monopsoni työnantaja ammateille, kuten opettaminen, sairaanhoito, palomiestyö ja sosiaalityö, tietyllä alueella, mikä antaa julkisen sektorin palkanmääritykselle enemmän valtaa painaa palkkaa kilpailutasonsa alapuolelle kuin useimmilla yksityisillä työnantajilla, mutta myös enemmän vastuuta seurauksista, koska paikallisesti ei välttämättä ole muuta paikkaa, jonne pätevä työntekijä tuolla alalla voisi mennä. Tämän päälle kerrostuu poliittinen näkyvyys: julkisen sektorin palkkaratkaisusta, toisin kuin yksityisestä palkkapäätöksestä, keskustellaan tyypillisesti lainsäätäjässä ja hallitus ja oppositio kohtelevat sitä signaalina julkistaloudellisesta kurinalaisuudesta, mikä tekee palkkapäätöksistä hitaampia ja ei-työmarkkinahuomioiden enemmän rajoittamia kuin vertailukelpoisessa yksityisessä työssä (katso Aihe 3.3 — Julkinen talous ja budjetointi siitä, miten palkkakustannus sijoittuu laajempaan budjettiprosessiin).

Julkisen palvelun motivaatio (PSM) on dokumentoitu taipumus, että monet hallinnossa ja valtiosta riippumattomissa järjestöissä työskentelevät ovat motivoituneita, ainakin osittain, halusta palvella yleistä etua eikä pelkästään palkan ja uran kannustimista (katso julkisen palvelun motivaatio). Termin loivat amerikkalaiset julkishallinnon tutkijat James L. Perry ja Lois Recascino Wise vuoden 1990 artikkelissa, joka esitti rationaalisia, normipohjaisia ja affektiivisia motiiveja julkiseen palveluun, ja siitä on sen jälkeen tullut yksi julkishallinnon tutkimuksen laajimmin testatuista rakenteista. PSM on tässä tärkeä, koska se muuttaa sitä, mitä ”kannustimien oikein saaminen” tarkoittaa: työnantaja, joka olettaa henkilöstön reagoivan vain taloudelliseen palkkioon, suunnittelee väärin rekrytoinnin (jättäen huomaamatta tehtävästä houkuttelevat ehdokkaat) ja palkitsemisjärjestelmät (ottaen käyttöön suorituspalkkion, jonka motivaation ”syrjäytymis”-tutkimus viittaa joissakin ympäristöissä heikentävän sisäisesti motivoitunutta ponnistelua eikä vahvistavan sitä).

Työvoimasuunnittelu on kuri organisaation tulevien henkilöstötarpeiden ennustamiseksi — määrä, sijainti ja osaaminen — tulevaa todennäköistä ihmistarjontaa vasten ja aukon sulkemiseksi tarkoituksella eikä reaktiivisesti. Julkisella sektorilla tässä on otettava huomioon väestön ikääntyminen, joka keskittyy tiettyihin ammatteihin (sodanjälkeisissä laajennusaalloissa rekrytoidut insinööri-, terveydenhuolto- ja tarkastustehtävät ovat toistuva esimerkki OECD-maiden yli), digitaalisen palvelutoimituksen ajamat osaamissiirtymät sekä julkistaloudellisista syistä asetetut palkka- tai rekrytointijäädytykset, jotka voivat jättää aukon täyttämättä vuosiksi. Kolmas sektori lisää kerroksen, jota virkamieskunta harvoin hallinnoi: voittoa tavoittelemattomat ja yhteisöorganisaatiot pyörittävät usein sekatyövoimaa palkatusta henkilöstöstä ja vapaaehtoisista — ihmisistä, jotka antavat vapaasti aikaa ja vaivaa odottamatta maksua (katso vapaaehtoistyö) — suunniteltuna toistensa rinnalla, mikä yhdistää työvoimasuunnittelun kansalaisten ja vapaaehtoisten käsittelyyn julkisen arvon yhteistuottajina eikä pelkästään palvelujen yleisönä (katso Aihe 1.5 — Sidosryhmät, kansalaiset ja yhteistuotanto).

Parhaat käytännöt

Päätä tarkoituksella, kuuluuko rooli uraväylälle vai tehtäväpohjaiselle väylälle. Ilmaise eksplisiittisesti, mitkä roolit tarvitsevat syvää institutionaalista jatkuvuutta ja mitkä erikoisosaamista, jota sisäinen putki ei luotettavasti tuota.
Julkaise rekrytointiperiaate, jota todella noudatat, ei sitä, jonka oletat kaikkien noudattavan. Ansio, reiluus ja avoin kilpailu ovat vähän arvoisia, jos rekrytoivat esihenkilöt, paneelit ja poliittiset nimitetyt eivät kaikki toimi samasta julkaistusta sääntöjoukosta.
Käsittele palkantarkistusprosessia legitimiteetin lähteenä, ei hallittavana esteenä. Asianmukaisesti resursoitu, riippumaton palkanmääritysmekanismi suojaa työvoimaa mielivaltaisilta jäädytyksiltä ja suojaa ministereitä syytökseltä äänten ostamisesta palkkalistalla.
Neuvottele työehtosopimukset monivuotisissa sykleissä aina, kun julkistaloudellinen kehys sen sallii. Yksivuotiset, vastakkainasetteluun perustuvat kierrokset kuluttavat johdon huomiota ja rapauttavat luottamusta; kehys, jota tarkistetaan eikä käydä uudelleen oikeutta joka vuosi, antaa molemmille osapuolille suunnitteluvarmuuden.
Tiedä, missä organisaatiosi on monopsonityönantaja, ja hinnoittele tuo vastuu palkkapäätöksiin. Jos palkkaratkaisusi on käytännössä työmarkkina ammatille alueellasi, alipalkitseminen ei vain säästä rahaa; se voi kutistaa koko paikallisen tuon taidon tarjonnan.
Suunnittele palkitsemisjärjestelmät sen ympärille, mikä todella motivoi työvoimaasi, ei yleisen kannustinoletuksen. Missä julkisen palvelun motivaatio on vahva, investoi tehtävän selkeyteen ja autonomiaan ennen kuin tartut suoritusbonuksiin, joiden motivaation ”syrjäytymis”-tutkimus viittaa joskus heikentävän juuri sitä vaivaa, jota aiot palkita.
Pidä vierivä työvoimasuunnitelma, ei kertaluonteista henkilömääräharjoitusta. Seuraa kriittisten ammattien ikäprofiilia, osaamissekoitusta ja poistumamallia vähintään kahden–kolmen vuoden välein ja käsittele lähestyvää eläköitymisaaltoa julkistaloudellisena riskinä, ei yllätyksenä.
Rahoita ja miehitä vapaaehtoiskoordinaatio yhtä vakavasti kuin palkattu rekrytointi, missä sekatyövoima on osa mallia. Vapaaehtoishallinto — seulonta, koulutus, aikataulutus, tunnustus — on todellista ammattityötä; sen käsittely jälkikäteisajatuksena on yleisin syy siihen, että vapaaehtoisista riippuvaiset ohjelmat alisuoriutuvat.
Suojele virkamieskunnan nimitysten poliittista puolueettomuutta kurina, joka on erillään työvoimasuunnittelusta. Pidä pysyvien virkojen täyttämisprosessi näkyvästi erillään poliittisten neuvonantajien nimittämisestä, jotta hallituksen vaihtuminen ei käynnistä epävirallista paluuta sotasaalisjärjestelmään.
Auditoi palkkatasa-arvo rooleittain, ei vain otsikkokeskiarvoin. Kokonaisluvut voivat kätkeä tiettyjen ammattien tai ryhmien järjestelmällisen alipalkkauksen, jonka organisaation laajuinen keskiarvo peittää.
Anna esihenkilöille todellista, resursoitua valtaa rekrytointiin ja pysyvyyteen, ei vain henkilömäärätavoitetta. Työvoimasuunnitelma, joka asettaa määrät keskitetysti mutta jättää etulinjan esihenkilöt ilman rekrytointibudjettia tai päätösoikeuksia, kierretään eikä noudateta.
Kerro työvoimalle selkokielellä, mitä organisaatio voi ja ei voi luvata palkasta, työn varmuudesta ja etenemisestä. Epäselvyys rapauttaa luottamusta nopeammin kuin rehellinen, varhainen ilmoitus ei-toivotusta rajoitteesta.

Kysymyksiä keskusteltavaksi tiimissäsi

Tiedämmekö todella, onko rekrytointijärjestelmämme uravirkamieskuntapohjainen, tehtäväpohjainen vai päättämätön sekoitus molempia? Monet organisaatiot perivät hybridijärjestelmän kenenkään valitsematta sitä tarkoituksella, mikä ilmenee epäjohdonmukaisina sivusiirtymäsääntöinä, epäselvinä ylennysodotuksina ja kitkana pitkään palvelleen henkilöstön ja erikoisosaajien ulkoisten rekrytointien välillä. Käy läpi kymmenen viimeisintä ylempää nimitystäsi ja luokittele kukin sisäisesti ylennetyksi tai ulkoisesti rekrytoiduksi. Keskustelkaa siitä, vastaako näkemäsi malli mallia, jonka todella haluatte, ja jos ei, mitä rekrytointipolitiikassanne pitäisi muuttaa aukon sulkemiseksi.

Missä olemme monopsonityönantaja ammatille, ja hinnoitteleeko tuota vastuuta oikein? Tunnista roolit organisaatiossasi, joille olet tuon taidon ensisijainen tai ainoa paikallinen työnantaja, ja vertaa sitten palkkatarjoustasi parhaaseen saatavilla olevaan alueelliseen vertailukohtaan. Keskustelkaa siitä, mitä tiedät avoimien paikkojen määristä ja täyttöajoista noille rooleille, koska pysyvä aukko on vahva signaali siitä, että palkkasi on pudonnut tuon taidon paikallisen tarjonnan ylläpitämiseen tarvittavan tason alapuolelle. Pohtikaa, mitä aukon sulkeminen maksaisi verrattuna siihen, mitä se tällä hetkellä maksaa avoimissa viroissa, ylitöissä ja vuokratyössä.

Nojaammeko julkisen palvelun motivaatioon riittävän palkan ja työolojen korvikkeena? Julkisen palvelun motivaatio on todellista ja arvokasta, mutta se ei ole ääretöntä, ja organisaatio, joka hiljaa käsittelee henkilöstön sitoutumista tehtävään ilmaisena resurssina, johon voi nojata loputtomiin, polttaa sen lopulta loppuun. Keskustelkaa rehellisesti siitä, selviäisikö nykyinen henkilöstömallinne, jos tehtävästä eniten motivoituneet työntekijänne päättäisivät, että heidän sitoutumisensa oli otettu itsestäänselvyytenä kerran liian usein. Tunnista yksi konkreettinen muutos — työmäärässä, tunnustuksessa tai autonomiassa — joka osoittaisi organisaation arvostavan tuota motivaatiota eikä riistävän sitä.

Miltä työvoimamme näyttää kymmenen vuoden päästä, jos mikään ei muutu siinä, miten rekrytoimme tänään? Ennusta kriittisten teknisten ja ammatillisten roolien ikäprofiili kymmenen vuotta eteenpäin nykyisillä eläköitymismalleilla ja ole täsmällinen siitä, mitkä toiminnot kohtaavat jyrkimmän kyvykkyysjyrkänteen. Keskustelkaa siitä, onko nykyinen rekrytointiputkenne, oppisopimus- tai valmistuneiden järjestelmänne ja tiedonsiirtokäytäntönne mitoitettu korvaamaan se, mikä menetetään, vai suunnitteletteko löytävänne aukon vasta, kun se avautuu. Missä vastaus on epämukava, päättäkää, minkä voitte realistisesti aloittaa nyt eikä seuraavalla budjettikaudella.

Jos nojaamme vapaaehtoisiin palkatun henkilöstön rinnalla, resursoimmeko tuota suhdetta yhtä vakavasti kuin palkattua henkilöstöä? Luettele jokainen organisaatiosi ohjelma, joka ei toimisi ilman vapaaehtoistyötä, ja tarkista, onko kullakin rahoitettu, koulutettu koordinaattori vastuussa siitä, vai imeytyykö vapaaehtoishallinto epävirallisesti palkatun henkilöstön olemassa olevaan työmäärään. Keskustelkaa siitä, mitä palvelun toimitukselle tapahtuisi, jos vapaaehtoismäärät laskisivat kolmanneksella vuoden sisällä, malli joka ei ole harvinainen talousstressin tai kansanterveyshäiriön jälkeen. Pohtikaa, käsittelevätkö organisaationne vapaaehtoisia yhteistuottajina, joilla on aito panos työhön (katso Aihe 1.5 — Sidosryhmät, kansalaiset ja yhteistuotanto) vai hallitsemattomana lisänä henkilömäärään.

Rakentaako lähestymistapamme työehtosopimusneuvotteluun kestävää työsuhdetta, vai taistelemmeko saman taistelun joka kierroksella? Käy läpi kahden tai kolmen viimeisen neuvottelusyklin aikana ja huomaa, ratkaistiinko ne aidolla neuvottelulla, yksipuolisella tarjouksella, joka hyväksyttiin paineen alla, vai häiriöllä, kuten lakolla tai hidastustaisteluilla. Keskustelkaa siitä, mitä monivuotisen puitesopimuksen pitäisi sisältää ollakseen uskottava molemmille osapuolille, ja mitä pitäisi muuttua siinä, miten organisaationne valmistautuu neuvotteluun — varhaisempi sitouttaminen, parempi data, mandaatti, joka selviää poliittisesta vaihtuvuudesta — päästäkseen sinne. Punnitse tuon investoinnin kustannusta toistuvaa vuosittaisen vastakkainasettelun kustannusta vastaan.

Käytännössä: esimerkki julkisesta arvosta

Kansallinen ympäristönsuojeluvirasto keskikokoisessa maassa oli kahden vuosikymmenen ajan rekrytoinut lähes yksinomaan klassisen uravirkamieskuntaväylän kautta: valmistuneet liittyivät nuoriksi tarkastajiksi, koulutettiin sisäisesti ja nousivat määritellyssä palkkaluokkarakenteessa viidentoista–kahdenkymmenen vuoden aikana. Malli oli tuottanut työvoiman, jolla oli syvä institutionaalinen tieto maan vesijärjestelmistä ja vahva yhteinen ammatillinen identiteetti. Se oli myös tuottanut työvoiman, jonka vanhempien vesi-insinöörien mediaani-ikä oli viisikymmentäkahdeksan, lähes ilman sellaisten mallinnus- ja kaukokartoitusasiantuntijoiden sivusiirtymärekrytointia, joita virasto nyt tarvitsi täyttääkseen uudet ilmastonseurantavelvoitteensa.

Viraston työvoimasuunnitteluyksikkö mallinsi riskin jyrkästi: nykyisillä eläköitymismalleilla lähes puolet viraston kokeneimmista vesi-insinööreistä lähtisi kuuden vuoden sisällä, ja valmistuneiden putki, joka oli luotettavasti korvannut eläköityneitä aiemmin, ei voinut tarjota niitä nimenomaisia digitaalisia ja ympäristömallinnustaitoja, joita viraston uudet lakisääteiset tehtävät vaativat, koska nuo taidot opetettiin harvoin yleisessä aloitusväylässä, jota virasto oli aina käyttänyt. Ulkoinen rekrytointi vanhempiin erikoisosaajan virkoihin tarkoittaisi palkan asettamista korkeammaksi kuin sisäisesti ylennetyt henkilöt samalla palkkaluokalla ansaitsivat, askel jota viraston johto oli välttänyt vuosia pelätessään sisäistä tyytymättömyyttä ja julkista kritiikkiä ”epätasa-arvoisesta palkasta samalle palkkaluokalle”.

Viraston johtaja ratkaisi jännitteen tekemällä päätöksen eksplisiittiseksi sen välttämisen sijaan. Hän loi erillisen, selvästi merkityn erikoisosaajaväylän, tehtäväpohjaisen eikä uravirkamieskuntapohjaisen, omalla palkkaryhmällään, jonka hän perusteli julkisesti viittaamalla ympäristödata-analyytikoiden ulkoisiin työmarkkinoihin, jättäen olemassa olevan uravirkamieskunnan tarkastajaväylän koskemattomaksi ja yhtä arvostetuksi. Hän yhdisti tämän kaksivuotiseen tiedonsiirtovaatimukseen: jokainen uudelle väylälle palkattu erikoisosaaja sopimuksella toimitti yhdessä vähintään kaksi suurta hanketta eläköityvän vanhemman insinöörin kanssa ennen tämän lähtöä, muuttaen seuraajasuunnittelun rahoitetuksi, aikataulutetuksi toiminnaksi toiveen sijaan. Muutoksesta neuvoteltiin asianomaisen julkisen sektorin ammattiliiton kanssa kahdeksan kuukauden ajan, ja liiton sopimus turvattiin vastineeksi sitoumuksesta, ettei erikoisosaajaväylää käytettäisi ohittamaan ylennysmahdollisuuksia olemassa olevalla tarkastajaväylällä.

Kolme vuotta myöhemmin virasto oli täyttänyt tarvitsemansa erikoisosaajavirat, säilyttänyt enemmän eläköityvää kohorttiaan osa-aikaisina mentoreina kuin sen aiemmat ad hoc -järjestelyt olivat saavuttaneet, ja raportoi – sisäisessä tarkastelussa, jonka se myöhemmin julkaisi – että olemassa olevan tarkastajaväylän moraali oli pysynyt vakaana eikä laskenut, minkä sen johto katsoi suoraan johtuvan muutoksesta, josta oli neuvoteltu avoimesti eikä ilmoitettu valmiina tosiasiana. Tämä skenaario on havainnollistava ja kuvitteellinen; se ei kuvaa minkään todellisen ympäristöviraston työvoimaohjelmaa.

Neljä sektorinäkökulmaa

Paikallishallinto

Paikallishallinto kilpailee tyypillisesti samoista ammateista — kaavoittajat, insinöörit, sosiaalityöntekijät, ympäristöterveysvirkailijat — kansallisia virastoja ja yksityistä sektoria vastaan, usein vähemmällä palkkajoustolla ja pienemmällä rekrytointialueella, mikä tekee tämän aiheen monopsonidynamiikasta erityisen terävän erikoisosaajarooleille pienemmissä tai syrjäisissä viranomaisissa. Työehtosopimusneuvottelu on usein hajanaisempaa täälläkin, palkan määräytyessä paikallisesti, alueellisesti tai kansallisen kehyksen kautta, jota paikalliset työnantajat hallitsevat vain osittain, jättäen paikalliset johtajat vastuuseen lopputuloksista, joita ne eivät täysin asettaneet.

Valtionhallinto

Valtionhallinto on klassisen uravirkamieskunnan perinteinen koti ja poliittisesti näkyvin palkanmääritys, koska kansallinen palkkaratkaisu raportoidaan, siitä keskustellaan lainsäätäjässä rutiininomaisesti ja hallitus ja oppositio käyttävät sitä signaalina julkistaloudellisesta vakavuudesta. Tämä näkyvyys antaa kansallisille virkamieskunnille vahvimman kannustimen käyttää riippumattomia palkantarkistusmekanismeja ja selvästi julkaistuja ansioperusteisia rekrytointiperiaatteita, koska paluun suosintaan koetun maineellinen kustannus on korkein siellä, missä yleinen luottamus puolueettomaan hallintoon on suoraan pelissä (katso Aihe 3.4 — Vastuullisuus, avoimuus ja legitimiteetti).

Kolmas sektori ja voittoa tavoittelematon toiminta

Kolmannen sektorin ja voittoa tavoittelemattomat organisaatiot hallinnoivat tämän aiheen erityisenä käsittelemää palkatun ja vapaaehtoisen sekatyövoimaa, ja julkisen palvelun motivaatio on usein eksplisiittinen siinä, miten ne rekrytoivat ja kuvaavat tehtäväänsä — aito vahvuus, mutta myös todellinen altistuminen, jos siitä tulee tekosyy kroonisesti matalalle palkalle (katso Aihe 3.8 — Kolmannen sektorin ja voittoa tavoittelemattoman toiminnan johtaminen rahoitus- ja hallintorakenteista, jotka muokkaavat sitä, mitä nämä organisaatiot voivat tarjota henkilöstölle). Työvoimasuunnittelun on myös mallinnettava vapaaehtoistarjontaa, joka on herkkä talousoloille ja julkiselle huomiolle, palkatun henkilöstön rinnalla — ennustusongelma, jonka käsittelyyn useimpia virkamieskunnan suunnittelutyökaluja ei koskaan rakennettu.

Monenkeskinen ja kansainvälinen

Monenkeskiset ja kansainväliset elimet kokoavat henkilöstönsä monista kansallisista virkamieskunnista ja yksityisestä sektorista samanaikaisesti, joten uravirkamieskuntapohjainen ja tehtäväpohjainen logiikka elävät rinnakkain yhdessä organisaatiossa, usein tuottaen sellaista sisäistä jännitettä, jonka ratkaiseminen tarkoituksella yllä olevan kuvitteellisen viraston piti tehdä. Palkanmääritystä mutkistaa lisäksi tarve kansainvälisesti vertailukelpoisille, elinkustannuksilla oikaistuille asteikoille monien palveluasemapaikkojen yli, ja työehtosopimusneuvottelu, missä sitä on, toimii kymmenien kansalaisuuksien henkilöstöyhdistysten kesken yhden kansallisen työväenliikkeen sijaan, mikä tekee monivuotisesta puitesopimuksesta sekä vaikeamman neuvotella että arvokkaamman, kun se saavutetaan.

Yleisiä epäonnistumistapoja

Palkkojen puristuminen poliittisen paineen alla. Ministerit tai hallitukset pitävät ylempää ja erikoisosaajien palkkaa alhaisena pelätessään otsikkokritiikkiä ”paksunahkaisten” palkoista, samalla kun nuorempien palkka ajautuu ylöspäin inkrementaalisten ratkaisujen kautta, kunnes sisäisen ja ulkoisen palkan välinen aukko kasvaa tarpeeksi suureksi ajamaan pois juuri ne kokeneet työntekijät, joita organisaatio voi vähiten menettää. Kustannus ilmenee vähitellen, vanhemman teknisen kyvykkyyden ontoksi tekeytymisenä, eikä yksittäisenä näkyvänä kriisinä.

Julkisen palvelun motivaation käsittely ilmaisena resurssina. Organisaatio nojaa henkilöstön sitoutumiseen tehtävään perustellakseen kroonista alimiehitystä tai markkinahintaa alhaisempaa palkkaa, päätellen, että ihmiset, jotka välittävät työstä, absorboivat rasituksen. Tämä toimii kunnes ei: loppuun palaminen ja poistuma poistavat ensin eniten motivoituneet työntekijät, koska heillä on todennäköisimmin muita vaihtoehtoja ja he ovat vähiten halukkaita katsomaan alirahoitetun tehtävän jatkuvan loputtomiin.

Ilmoittamaton ajautuminen uravirkamieskuntapohjaisesta tehtäväpohjaiseen rekrytointiin. Sisäisen ylennyksen varaan rakennettu organisaatio alkaa rekrytoida sivusiirtymänä mukavuudesta, suunnittelematta uudelleen ylennyssääntöjään tai palkkarakennettaan sopimaan, tuottaen kaksi työvoimaa, jotka toimivat epäjohdonmukaisten odotusten alla yhden instituution sisällä. Pitkään palvelleet työntekijät kokevat, usein oikein, että säännöt muuttuivat ilman uudelleenneuvottelua, luotettava kärsimyksen ajuri, vaikka jokainen rekrytointipäätös olisi yksittäin puolustettavissa.

Työehtosopimusneuvottelu vuosittaisena kriisinhallintana. Työnantaja neuvottelee palkasta yhden vuoden kerrallaan, julkistaloudellisen paineen alla, ilman monivuotista kehystä ja vähäisin valmisteluin, joten jokaisesta kierroksesta tulee vastakkainasettelun kilpailu eikä neuvottelu osapuolten välillä, joilla on jatkuva suhde. Tämä kuluttaa suhteettoman paljon johdon aikaa ja lisää häiritsevän toiminnan, kuten lakkojen, todennäköisyyttä, mikä sitten tekee seuraavasta kierroksesta vielä vastakkainasettelullisemman.

Työvoimasuunnittelu, joka laskee vain päitä, ei osaamista tai ajoitusta. Organisaatio seuraa kokonaishenkilömäärää budjettia vasten mutta ei mallinna sen sisäistä ikäprofiilia, osaamissekoitusta tai poistumamallia, joten kriittisen ammatin väestörakenteellinen jyrkänne on näkymätön kokonaisluvuissa, kunnes se saapuu, jolloin korvaajan kouluttamiseen tai rekrytointiin tarvittava läpimenoaika on yleensä jo menetetty.

Kypsyysmalli

Ulottuvuus	Aloittava	Kehittyvä	Vakiintunut	Hallittu	Koordinoitu
Rekrytointijärjestelmän suunnittelu	Uravirkamieskunta- ja tehtäväpohjainen rekrytointi elävät rinnakkain vahingossa, ilman ilmoitettua politiikkaa	Kirjallinen politiikka on olemassa mutta sitä sovelletaan epäjohdonmukaisesti yksiköiden kesken	Dokumentoitu, koko organisaation sääntö määrittää, mitkä roolit käyttävät mitäkin väylää ja miksi	Rekrytointituloksia väylittäin seurataan, aukot käynnistävät politiikan tarkistuksen	Rekrytointisuunnittelua vertaillaan ja mukautetaan yhdessä samaa osaamismarkkinaa kohtaavien vertaisten julkisten elinten kanssa
Palkanmääritys ja neuvottelu	Palkkapäätökset tehdään ad hoc, ilman määriteltyä prosessia tai neuvottelukumppania	Neuvotteluprosessi on olemassa mutta jokaista kierrosta käsitellään kertaluonteisena	Monivuotinen palkka- ja neuvottelukehys on dokumentoitu ja käytössä vakiona	Palkkatuloksia seurataan markkina- ja pysyvyysdataa vasten, ratkaisuja mukautetaan vastaavasti	Palkkastrategiaa koordinoidaan samasta alueellisesta tai sektorikohtaisesta työvoima-altaasta kilpailevien julkisten elinten kesken
Motivaation ja palkitsemisen yhdenmukaisuus	Palkitsemissuunnittelu olettaa taloudellisen kannustimen ainoaksi ponnistelun ajuriksi	Jonkin verran huomiota kiinnitetään ei-taloudelliseen motivaatioon, epävirallisesti ja epäjohdonmukaisesti	Palkitsemis- ja tunnustusjärjestelmät on suunniteltu eksplisiittisesti julkisen palvelun motivaatiosta saadun näytön ympärille	Motivaatiota ja sitoutumista mitataan ja käytetään palkitsemissuunnittelun mukauttamiseen ajan myötä	Motivaatiostrategiaa jaetaan ja vertaillaan vertailukelpoisten organisaatioiden kanssa, mukautuen työvoiman odotusten muuttuessa
Työvoima- ja seuraajasuunnittelu	Eteenpäin katsovaa työvoimasuunnitelmaa ei ole; aukot löydetään, kun virkaa ei voida täyttää	Epävirallinen henkilömääräennuste on olemassa mutta se ei mallinna osaamista tai ikäprofiilia	Dokumentoitu työvoimasuunnitelma, joka kattaa osaamisen ja väestörakenteen, päivitetään kiinteällä syklillä	Työvoimasuunnitelman tarkkuutta seurataan tuloksia vasten, korjaava rekrytointi tai koulutus rahoitetaan	Työvoimasuunnittelua koordinoidaan koulutus- ja valmennusorganisaatioiden kanssa tulevan tarjontaputken muokkaamiseksi
Palkatun ja vapaaehtoisen sekatyövoiman hallinta	Vapaaehtoistyötä käytetään ilman koordinaatiota tai nimettyä omistajaa	Vapaaehtoiskoordinaattorin rooli on olemassa mutta alresursoitu suhteessa ohjelmiin, joita se tukee	Vapaaehtoisten rekrytointi, koulutus ja tunnustus noudattavat dokumentoitua standardia palkatun henkilöstön rinnalla	Vapaaehtoiskapasiteettia ja poistumaa seurataan suunnittelusyötteenä, ei jälkiajatuksena	Vapaaehtois- ja palkattu työvoimasuunnittelu integroidaan yhdeksi strategiaksi, kehitettynä vapaaehtoisten kanssa aktiivisina osallistujina

Tarkistuslista

Rekrytointipolitiikka ilmaisee eksplisiittisesti, mitkä roolit ovat uravirkamieskuntapohjaisia ja mitkä tehtäväpohjaisia, ja miksi.
Ansioperusteiset rekrytointiperiaatteet on julkaistu ja niitä sovelletaan johdonmukaisesti, poliittiset nimitykset pidetty näkyvästi erillään.
Palkanmääritysprosessi, mukaan lukien kaikki riippumattomat tarkistusmekanismit, on dokumentoitu ja henkilöstön ymmärtämä.
Roolit, joissa organisaatio on monopsonityönantaja, on tunnistettu, palkka vertailtu parhaaseen saatavilla olevaan alueelliseen dataan.
Palkitsemis- ja tunnustussuunnittelu heijastaa julkisen palvelun motivaatiosta saatua näyttöä, ei oletusta, että palkka on ainoa vipu.
Vierivä työvoimasuunnitelma kattaa kriittisten ammattien ikäprofiilin, osaamissekoituksen ja poistumariskin, päivitetty vähintään kahden–kolmen vuoden välein.
Seuraaja- ja tiedonsiirtojärjestelyt on rahoitettu ja aikataulutettu rooleille, jotka kohtaavat lähiajan eläköitymisriskin.
Vapaaehtoiskoordinaatio, missä siihen nojataan, on rahoitettu, nimetty vastuu, ei epävirallinen lisä palkatun henkilöstön työmäärään.
Työehtosopimusneuvottelun lähestymistapa on esitetty monivuotisessa kehyksessä, missä julkistaloudellisesti mahdollista, eikä neuvoteltu alusta joka vuosi.
Palkkatasa-arvo auditoidaan roolitasolla, ei vain organisaation laajuisten keskiarvojen kautta.
Etulinjan esihenkilöillä on todellista, resursoitua valtaa rekrytointi- ja pysyvyyspäätöksiin työvoimasuunnitelman sisällä.
Henkilöstölle on kerrottu selkeästi, mitä organisaatio voi ja ei voi luvata palkasta, työn varmuudesta ja etenemisestä.

Keskeiset lähteet

Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) Government at a Glance ja Public Employment and Management -sarjat, vertailevalle datalle ja typologialle julkisesta työllisyydestä, uravirkamieskuntapohjaisesta ja tehtäväpohjaisesta rekrytoinnista sekä julkisen sektorin palkasta jäsenmaiden yli.
James L. Perryn ja Lois Recascino Wisen vuoden 1990 Public Administration Review -artikkeli, joka loi julkisen palvelun motivaation, ja sen käynnistämä jatkotutkimusohjelma, PSM:n teoreettiselle ja empiiriselle perustalle erotuksena puhtaasti taloudellisesta kannustimesta.
Kansainvälisen työjärjestön (ILO) julkisen palvelun työsuhteita koskeva yleissopimus, 1978 (nro 151), ja siihen liittyvä julkisen palvelun sektorityö, julkisen sektorin työehtosopimusneuvottelun kansainväliselle työstandardien kehykselle.
Ison-Britannian Civil Service Commissionin rekrytointiperiaatteet, dokumentoituna esimerkkinä siitä, miten kansallinen virkamieskuntalautakunta toteuttaa ansioperusteisen rekrytoinnin käytännössä.
Historialliset tapaustutkimukset virkamieskuntauudistuksesta, erityisesti Yhdysvaltain Pendleton Civil Service Reform Act (1883) ja Ison-Britannian Northcote–Trevelyan-raportti (1854), ansio-versus-suosinta-eron alkuperälle, joka yhä jäsentää virkamieskunnan suunnittelua tänään.

Viitteet

Civil service — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_service
Merit system — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Merit_system
Spoils system — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Spoils_system
Pendleton Civil Service Reform Act — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Pendleton_Civil_Service_Reform_Act
Northcote–Trevelyan Report — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Northcote%E2%80%93Trevelyan_Report
Collective bargaining — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Collective_bargaining
Trade union — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Trade_union
Monopsony — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Monopsony
Public service motivation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_service_motivation
International Labor Organization — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/International_Labour_Organization
Labor Relations (Public Service) Convention, 1978 — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Labour_Relations_(Public_Service)_Convention,_1978
Volunteering — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Volunteering
Government at a Glance 2023 — Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) — https://www.oecd.org/en/publications/government-at-a-glance-2023_3d5c5d31-en/full-report.html
Public Employment and Management 2023: Towards a More Flexible Public Service — Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) — https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2023/05/public-employment-and-management-2023_a8f17605/5b378e11-en.pdf
C151 - Labor Relations (Public Service) Convention, 1978 (No. 151) — International Labor Organization — https://normlex.ilo.org/dyn/nrmlx_en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C151
Public service — International Labor Organization — https://www.ilo.org/topics-and-sectors/industries-and-sectors/public-service
Perry, J. L., and Wise, L. R. (1990). "The Motivational Bases of Public Service" — Public Administration Review, 50(3), 367–373 — https://doi.org/10.2307/976618
Recruitment Principles — UK Civil Service Commission — https://civilservicecommission.independent.gov.uk/recruitment-principles/