Innovaatiot ja julkinen yrittäjyys

Miksi tällä on merkitystä julkisen arvon kannalta

Useimmat julkiset ja kolmannen sektorin organisaatiot voivat osoittaa vähintään yhden pienen tiimin, piilossa organisaatiokaavion kulmassa, jonka annetaan työskennellä eri tavalla: innovaatiolaboratorio, digitaalinen yksikkö, ”skunkworks”-ohjelma, säätiön rahoittama pilotti. Nämä yksiköt ovat olemassa, koska rutiininomainen julkishallinto on tarkoituksellisesti varovaista – rakennettu ennakkotapausten, tarkastusjälkien ja yhtäläisen kohtelun varaan, jotka kaikki tekevät siitä hitaan kokeilemaan mitään aidosti uutta (katso Aihe 3.1 — Julkishallinnon järjestelmät ja mallit siitä, miksi perinteisen julkishallinnon vahvuudet ja sen varovaisuus ovat sama piirre). Jonkun on silti keksittävä uusi idea, testattava se halvalla ja kannettava se organisaation oman epäilyksen läpi, ja se on yrittäjyystyötä riippumatta siitä, antaako kukaan sille tuon nimen.

Vaikeampi ongelma ei ole aloittaminen; se on se, mitä tapahtuu seuraavaksi. Kaupunki pilotoi kysynnän mukaan toimivaa liikennejärjestelmää, asumisosasto suunnittelee uudelleen vastaanottoprosessinsa, voittoa tavoittelematon testaa uutta tapausten hallinnan mallia – ja pilotti toimii, kirjoitetaan auki, voittaa palkinnon ja jää sitten suurelta osin sinne, missä se syntyi. Organisaatio, joka ei rakentanut sitä, ottaa sen harvoin käyttöön sellaisenaan, vaikka näyttö olisi hyvä ja tarve identtinen. Tuo aukko hyvän pilotin ja sen leviämisen välillä ei ole pääasiassa viestintäepäonnistuminen; se on epäsuhta oikeudellisen toimivallan, poliittisten olosuhteiden ja toimituskapasiteetin välillä paikan, joka innovoi, ja paikan, jota pyydetään seuraamaan, välillä.

Panokset ovat todelliset, koska julkinen epäonnistuminen ei ole yksityistä epäonnistumista. Startup, joka epäonnistuu hiljaa, palauttaa sijoittajiensa pääoman ja sulkeutuu; julkinen pilotti, joka epäonnistuu näkyvästi, voi maksaa vaaleilla valitulle virkamiehelle hänen mandaattinsa, osastopäällikölle hänen uskottavuutensa ja seuraavalle uudistajalle tämän tilan yrittää uudelleen. Organisaatio, joka ei koskaan suojaa tilaa kokeilulle, jämähtää ongelmien taakse, joita se ei voi käsitellä olemassa olevilla työkaluilla. Organisaatio, joka suojaa tuota tilaa ilman kuria, polttaa legitimiteettiä pilotteihin, jotka eivät koskaan tulleet tyydyttämään kansalaisia, ja molemmat epäonnistumiset ovat vältettävissä saman taustalla olevan menetelmän avulla: käsittele innovaatiota testattavana strategiana, ei uskonasiana, joka rahoitetaan.

Keskeiset käsitteet

Innovaatio, tässä aiheessa lähtökohtana olevassa yleisessä mielessä, on idean käytännön toteutus, joka luo tai parantaa hyödykettä, palvelua tai prosessia – erotuksena pelkästä keksinnöstä, joka pysähtyy itse ideaan (katso innovaatio). Julkisella sektorilla innovaatio tarkoittaa yleensä uutta tapaa määritellä ongelma, suunnitella palvelu tai toimittaa lopputulos, jota organisaatio ei aiemmin käyttänyt, olipa taustalla oleva idea uusi maailmalle tai ei.

Julkisen sektorin innovaatiolaboratorio on omistettu tiimi, yksikkö tai rahasto – hallinnon sisällä, siihen liitettynä tai säätiön sen rinnalle rahoittamana – jonka eksplisiittinen tarkoitus on jäsentää ja upottaa innovaatiomenetelmiä, kuten palvelumuotoilua, data-analyysiä, prototyyppausta ja nopeaa testausta, julkisen tai sosiaalisen ongelman tavoitteluun. Brittiläinen innovaatiosäätiö Nesta, joka on ajanut, suunnitellut ja tutkinut tällaisia yksiköitä monissa maissa, kuvaa niiden siirtyneen ”marginaalista valtavirtaan” noin viime vuosikymmenen aikana, hallitusten institutionalisoidessa yhä enemmän sitä, mikä oli ennen kertaluonteisia pilottihankkeita, pysyviksi yksiköiksi. Se, mikä erottaa laboratorion tavallisesta politiikka- tai toimitustiimistä, on osittainen eristys: laboratoriolle annetaan yleensä eksplisiittinen lupa, erillinen budjettirivi tai suojattu mandaatti, joka antaa sen ottaa enemmän toimitusriskiä kuin linjaosasto normaalisti voisi, juuri koska muu organisaatio on optimoitu johdonmukaisuudelle ja tarkastettavuudelle, ei kymmenen asian kokeilemiselle ja useiden epäonnistumisen odottamiselle (katso Aihe 3.10 — Sääntely ja julkisten riskien hallinta siitä, miten riskinottohalu asetetaan ja sitä hallinnoidaan yleisemmin). Laboratorion eristys on tarkoituksellisesti osittainen, ei absoluuttinen – se vastaa lopulta yhä samoille legitimiteetin ja vastuullisuuden rakenteille kuin muu organisaatio; laboratorio, joka on eristetty vastuullisuudesta eikä vain rutiiniprosessista, ei ole suojattua innovaatiota vaan hallitsematon rinnakkainen byrokratia.

Julkinen yrittäjyys on yrittäjämäisen asenteen – sellaisen mahdollisuuden huomaamisen, jota kukaan muu ei ole vaatinut, sen kaappaamisen keinojen selvittämisen ja sen tekemisen – soveltamista julkisen arvon tavoitteluun yksityisen voiton sijaan. Sekä termi että sen selvin muotoilu jäljittyvät Mark H. Mooreen, jonka Creating Public Value: Strategic Management in Government (1995) väittää, että julkiset johtajat tarvitsevat sen, mitä hän kutsui levottomaksi, arvoa etsiväksi mielikuvitukseksi: aktiivista mahdollisuuksien etsintää julkisen arvon luomiseksi, olemassa olevan mandaatin passiivisen hallinnoinnin sijaan. Mooren julkinen yrittäjä eroaa yksityisestä yhdessä ratkaisevassa suhteessa: yksityinen yrittäjä vastaa lopulta siitä, maksavatko asiakkaat ja rahoittavatko sijoittajat; julkinen yrittäjä vastaa siitä, myöntääkö ja ylläpitääkö toimintaympäristö luvan, onko arvolupaus aidosti sen kollektiivisten resurssien arvoinen, joita se maksaa, ja kykeneekö organisaatio todella toimittamaan sen. Toisin sanoen yrittäjämäinen julkinen johtaja ei ole vapautettu strategisesta kolmiosta – legitimiteetistä ja tuesta, arvolupauksesta ja toiminnallisesta kapasiteetista – vaan hänen on täytettävä kaikki kolme kerralla, reaaliajassa, usein samalla kun itse idea on yhä muotoutumassa (katso Aihe 1.2 — Strateginen kolmio: legitimiteetti, arvo ja kyvykkyys). Julkinen yrittäjä, joka voittaa kapasiteetin ja rakentaa vahvan arvoperustelun mutta ei koskaan hanki valtuutusta, ei innovoi; hän freelancee julkisella valtuudella, ja ero on tärkeä riippumatta siitä, kuinka hyväksi idea osoittautuu.

Intrapreneurship (sisäinen yrittäjyys) on lähin yksityisen sektorin serkku: yrittäjämäinen käyttäytyminen yksilön toimesta, joka työskentelee olemassa olevan suuren organisaation sisällä uuden perustamisen sijaan (katso sisäinen yrittäjyys). Se on hyödyllinen vertailu juuri siksi, että se osoittaa, mikä ei siirry: yritysten sisäistä yrittäjää arvioidaan yleensä lopulta liiketoimintaperustelulla, jonka markkina validoi, kun taas julkisen yrittäjän perustelu voidaan validoida vain poliittisesti ja sosiaalisesti, edellä kuvatun toimintaympäristön kautta.

Sosiaalinen yrittäjyys on vierekkäinen kolmannen sektorin käsite: yksilöt tai organisaatiot, jotka kehittävät, rahoittavat ja toteuttavat ratkaisuja sosiaalisiin, kulttuurisiin tai ympäristöongelmiin, usein yhdistäen kaupallisen tai ansaintatulomallin eksplisiittisesti sosiaaliseen tehtävään (katso sosiaalinen yrittäjyys). Suuri osa aidosta julkisen sektorin innovaatiosta on peräisin kolmannelta sektorilta – voittoa tavoittelemattoman pilotti, testattu pienessä mittakaavassa filantrooppisella rahoituksella ja vähemmällä altistuksella poliittiselle riskille kuin valtion osasto sietäisi, jonka julkinen elin myöhemmin ottaa käyttöön, rahoittaa laajassa mittakaavassa tai imee lakisääteiseen tarjontaan.

Innovaatioiden diffuusio on teoria, jonka kehitti amerikkalainen viestintätutkija Everett Rogers ja joka julkaistiin ensimmäisen kerran vuonna 1962, ja joka selittää, miten, miksi ja millä nopeudella uusi idea tai käytäntö leviää sosiaalisen järjestelmän läpi. Rogers kuvasi innovaation omaksuvan väestön lajittuvan ajan myötä tunnistettavaksi sarjaksi – innovaattorit, varhaiset omaksujat, varhainen enemmistö, myöhäinen enemmistö ja jälkijunassa tulijat –, kuvio, joka kuvataan yleensä teknologian omaksumisen elinkaaren kellokäyränä, ja väitti, että omaksuminen leviää tiettyjen viestintäkanavien kautta sosiaalisen järjestelmän sisällä, ei yksinkertaisesti idean luontaisen ansion kautta. Rogersin oma myöhempi työ laajensi teorian eksplisiittisesti politiikkaan: miten institutionaaliset innovaatiot omaksuvatko muut instituutiot ne vai eivät paikallisella, osavaltio- tai kansallisella tasolla. Tämä aihe käsittelee lainkäyttöalueiden välistä diffuusiota tämän teorian soveltamisena julkisiin organisaatioihin nimenomaan – kysymyksenä siitä, mikä saa onnistuneen pilotin yhdessä kaupungissa, virastossa tai maassa todella kulkemaan toiseen, erotuksena siitä, että siitä vain tulee siellä tunnettu.

Diffuusio lainkäyttöalueiden yli ei ole sama ongelma kuin diffuusio markkinan yli. Vähittäiskauppias, joka onnistuu yhdessä maassa, voi usein laajentua toiseen toistamalla mallinsa paikallisin mukautuksin, koska taustalla oleva oikeudellinen ja kaupallinen ympäristö – yhtiölaki, kilpailusäännöt, valuutta – on laajasti vertailukelpoinen ja kauppias itse hallitsee laajentumista. Julkisen sektorin pilotti ei hallitse omaa laajentumistaan: omaksuvalla lainkäyttöalueella täytyy olla (tai sen täytyy hankkia) lakisääteinen toimivalta tehdä sama, sen täytyy rakentaa tai jo omata oma poliittinen tuki sille, erillään tuesta, jonka alkuperäinen lainkäyttöalue ansaitsi, ja sillä täytyy olla vertailukelpoinen toiminnallinen kapasiteetti – henkilöstö, järjestelmät, rahoitus – ajaa sitä, ei pelkästään kuvaus siitä, miten alkuperäinen sitä ajoi (katso Aihe 3.9 — Hallintotasojen väliset suhteet ja federalismi siitä, miten oikeudellinen toimivalta todella jaetaan hallinnon tasojen välillä, jonka tämä aihe olettaa eikä johda uudelleen). Pilotti, joka näyttää suunnitteluongelmalta, kun se ei leviä, on tarkemmin tarkasteltuna usein toimintaympäristön tai oikeudellisen toimivallan ongelma, joka on pukeutunut suunnitteluongelman vaatteisiin.

Elävät laboratoriot (living labs) ovat liittyvä mutta erillinen malli: avoimia, käyttäjälähtöisiä innovaatioympäristöjä, joissa tutkijat, yritykset, hallinnon elimet ja kansalaiset kehittävät ja testaavat ratkaisuja yhdessä todellisissa ympäristöissä kontrolloidun laboratorion sijaan (katso elävä laboratorio). Siinä missä julkisen sektorin innovaatiolaboratorio on yleensä tiimi instituution sisällä, elävä laboratorio on yleensä jaettu fyysinen tai virtuaalinen tila – kaupunginosa, sairaalaosasto, verkkoalusta –, jossa useat instituutiot ja kansalaiset tuottavat ja testaavat yhdessä toimenpidettä, malli, jolla on ilmeinen sukulaisuus yhteistuotantoon laajemmin (katso Aihe 1.5 — Sidosryhmät, kansalaiset ja yhteistuotanto).

Muotoiluajattelu (design thinking) on menetelmien joukko – ongelman uudelleenkehystys, käyttäjätutkimus, nopea prototyyppaus, iteratiivinen testaus –, jota useimmat julkisen sektorin innovaatiolaboratoriot käyttävät työtapanaan, lainattuna ja mukautettuna kaupallisesta tuotesuunnittelusta (katso muotoiluajattelu). Se on menetelmä, ei strategia: muotoiluajattelu voi tuottaa tyylikkään, hyvin testatun prototyypin, joka silti epäonnistuu strategisessa kolmiossa, jos kukaan ei ole varmistanut sen legitimiteettiä tai tarkistanut, voiko organisaatio ylläpitää sitä pilotin yli.

Parhaat käytännöt

1. Anna jokaiselle laboratoriolle tai pilotille mandaatti päättymispäivällä, ei pysyvää vapautusta arvioinnista. Suojattu kokeilutila on resurssi, jota muu organisaatio implisiittisesti tukee, ja se tulisi uusia näytön perusteella eikä olettaa jatkuvaksi oletuksena.
2. Eristä toimitusriski, ei vastuullisuutta. Laboratorio voidaan vapauttaa joistakin hankinta-aikatauluista tai hyväksyntäkerroksista nopeampaa liikkumista varten; sitä ei voi vapauttaa samoista legitimiteetin ja arvon testeistä, jotka jokainen muu aloite kohtaa, tai se lakkaa olemasta suojattua innovaatiota ja muuttuu hallitsemattomaksi poikkeukseksi.
3. Rahoita varhaiset pilotit oppimiseen, ei ennalta päätetyn johtopäätöksen todistamiseen. Pilotti, joka on suunniteltu niin, että vain myönteinen tulos on raportoitavissa, ei ole testi; ilmoita etukäteen, mikä tulos johtaisi lopettamiseen.
4. Dokumentoi oletettu oikeudellinen toimivalta, poliittinen tuki ja kapasiteetti, joista pilotti riippuu, sen ollessa käynnissä, ei sen jälkeen, kun joku muu pyytää ottamaan sen käyttöön. Nämä olosuhteet ovat yleensä näkymättömiä pilotin rakentaneille ihmisille juuri siksi, että heillä jo oli ne; kirjoita ne ylös ennen kuin niistä tulee jonkun toisen puuttuva edellytys.
5. Arvioi julkisen yrittäjän ehdotus kaikkia strategisen kolmion kolmea jalkaa vasten ennen sen tukemista, ei pelkästään arvoperustelua vasten. Jännittävä idea vahvalla arvolupauksella epäonnistuu silti, jos kukaan ei ole testannut, antaako toimintaympäristö sille todella tilaa tai voiko organisaatio toimittaa sen pientä pilottia pidemmälle (katso Aihe 1.2 — Strateginen kolmio: legitimiteetti, arvo ja kyvykkyys).
6. Suojele keskijohtoa, joka ottaa laillisia yrittäjämäisiä riskejä, myös silloin kun tietty veto ei kannata. Erota selvästi siinä, miten epäonnistumisesta keskustellaan jälkeenpäin, hyvin perusteltu pilotti, joka ei toiminut, ja aito harkinnan tai prosessin virhe; molempien rankaiseminen samalla tavalla opettaa kaikkia lopettamaan ehdottamisen.
7. Rakenna muodollisia vertaisverkostoja lainkäyttöalueiden yli, ei vain julkaistuja tapaustutkimuksia. Suuri osa siitä, mikä tekee innovaatiosta siirrettävän, on hiljaista – miten epäilevä valtuuston valiokunta todella saatiin vakuuttuneeksi, mikä hankintalauseke oli todellinen este – ja tuo tieto liikkuu suoran käytännön työntekijöiden kontaktin kautta paljon paremmin kuin raportin kautta.
8. Ennen innovaation käyttöönottoa muualta, tarkista oma oikeudellinen toimivaltasi ja poliittinen tukesi ennen budjettiasi. Raha on usein kolmesta ehdosta helpoin ratkaista; puuttuva lakisääteinen valta tai vihamielinen toimintaympäristö voi olla se, joka todella estää käyttöönoton, ja sen selvittäminen varhain on halvempaa kuin selvittäminen sitoutumisen jälkeen.
9. Julkaise negatiiviset ja ratkaisemattomat tulokset samalla näkyvyydellä kuin onnistumiset. Sektori, joka kuulee vain pilotteista, jotka toimivat, yliarvioi järjestelmällisesti, kuinka usein tällainen kokeilu onnistuu, ja alisijoittaa rehelliseen arviointiin, joka parantaisi keskiarvoa.
10. Erota kysymys ”oliko idea järkevä” kysymyksestä ”toteutettiinko se hyvin”, kun pilotti tuottaa pettymyksen. Monet lupaavat ideat hylätään toteutusepäonnistumisen vuoksi, joka ei kerro mitään taustalla olevasta arvolupauksesta, ja monet heikot ideat selviävät, koska taitava tiimi toteutti ne pätevästi riippumatta siitä.
11. Käsittele onnistuneen pilotin reittiä pysyvyyteen erillisenä suunnitteluongelmana itse pilotista. Tiimi, joka on hyvä keksimään, ei ole automaattisesti hyvä institutionalisoimaan, ja siirtymä eristetystä laboratoriosta valtavirran palvelulinjaan ansaitsee oman eksplisiittisen suunnitelmansa, omistajansa ja budjettirivinsä.

Kysymyksiä keskusteltavaksi tiimissäsi

Missä organisaatiossamme yrittäjämäistä käyttäytymistä tällä hetkellä palkitaan, siedetään tai hiljaa rangaistaan? Useimmilla organisaatioilla on epävirallinen vastaus tähän kysymykseen kauan ennen kuin niillä on kirjoitettu, näkyvissä siinä, kuka ylennetään rohkean idean epäonnistumisen jälkeen ja kuka syrjäytetään. Käytä tätä keskustelua nostaaksesi esiin todellisia viimeaikaisia esimerkkejä abstraktioiden sijaan – tietty johtaja, tietty ehdotus, tietty lopputulos. Pohdi, vastaako löytämäsi kuvio sitä kuviota, jonka johtonne sanoisi haluavansa. Jos yrittäjämäistä käyttäytymistä rangaistaan käytännössä samalla kun sitä kehutaan politiikassa, tuo aukko on nimeämisen arvoinen ennen kuin sitä kannattaa yrittää korjata.

Mitkä nykyisistä pilotistamme täyttäisivät legitimiteetin ja tuen vaatimukset, jos yrittäisimme laajentaa niitä huomenna, ja mitkä pyörivät lainatun kärsivällisyyden varassa? Pilotti voi selvitä yhden sponsorin hyvällä tahdolla yllättävän pitkään koskaan ansaitsematta laajempaa valtuutusta. Käytä tätä kysymystä käydäksesi läpi elävät pilottinne yksi kerrallaan ja kysyäksesi, kenen täsmälleen täytyisi sanoa kyllä, jotta kukin tulisi pysyväksi, ja onko tuolta henkilöltä tai elimeltä jo kysytty. Erota pilotti, joka rakentaa hiljaa todellista tukea, sellaisesta, joka ei yksinkertaisesti ole vielä tarpeeksi näkyvä houkutellakseen vastustusta. Keskustelkaa siitä, mitä teidän täytyisi tehdä toisin kunkin kohdalla ennen kuin laajentamispäätös pakotetaan budjettikierroksen tai johdon vaihtumisen vuoksi.

Jos toinen lainkäyttöalue tai organisaatio haluaisi ottaa käyttöön parhaan nykyisen innovaatiomme, mitä he tarvitsisivat, mikä on tällä hetkellä vain meillä? Tämä kysymys kääntää tavallisen diffuusiokeskustelun, joka keskittyy muiden suostutteluun sen sijaan, mistä pilotti todella paikallisesti riippuu. Käytä sitä luetellaksesi täsmälliset oikeudelliset valtuudet, poliittiset olosuhteet, rahoituslähteet ja henkilöstön taidot, jotka pilottinne olettaa, erottaen sen, mikä on aidosti siirrettävää, siitä, mikä on räätälöityä teidän tilanteeseenne. Keskustelkaa siitä, oletteko koskaan dokumentoineet näitä riippuvuuksia mihinkään, mistä toinen tiimi voisi ne löytää. Tämä on myös hyödyllinen tarkistus omalle ymmärrykselle siitä, miksi pilotti toimi, koska tiimit huomaavat usein keskustelun aikana, etteivät pysty täysin selittämään omaa menestystään.

Olemmeko koskaan ottaneet käyttöön innovaatiota muualta tarkistamatta ensin, vastaavatko oikeudellinen toimivaltamme, poliittiset olosuhteemme ja toimituskapasiteettimme todella paikkaa, josta se tuli? Onnistuneen pilotin näkyvän muodon – sen brändin, työnkulkukaavion, henkilöstömallin – kopioiminen on paljon helpompaa kuin olosuhteiden toistaminen, jotka saivat sen toimimaan, ja organisaatiot paineen alla ”tehdä se mikä toimi siellä” ohittavat usein tarkistuksen. Käytä tätä keskustelua muistaaksesi yhden tietyn aiemman käyttöönoton, onnistuneen tai ei, ja jäljittääksesi, tarkistettiinko taustalla olevat olosuhteet todella etukäteen. Keskustelkaa siitä, miltä asianmukainen käyttöönottoa edeltävä tarkistus näyttäisi organisaatiollenne nimenomaan, ja kuka sen tekemisestä vastaisi.

Mitä innovaatiolaboratorion ideoille tapahtuu sen jälkeen, kun laboratorion oma mandaatti, rahoitus tai puolestapuhuja siirtyy eteenpäin? Laboratoriot rakennetaan usein tietyn budjettikauden, tietyn sponsoroivan johtajan tai tietyn ulkoisen rahoituksen ympärille, ja niiden institutionaalinen muisti voi lähteä minkä tahansa näistä mukana. Käytä tätä kysymystä jäljittääksesi, mitä organisaationne viimeisen päättyneen laboratorion tai pilottiohjelman tuotoksille todella tapahtui, onnistuneesti tai ei. Keskustelkaa siitä, onko nykyisellä laboratoriollanne eksplisiittinen suunnitelma siitä, mikä sen yli selviää, vai riippuuko jatkuvuus kokonaan siitä, kuka sattuu yhä olemaan virassa, kun mandaatti raukeaa.

Kuka näyttelee julkisen yrittäjän roolia organisaatiossamme tänään, ja onko heillä todellinen suoja epäonnistua? Jokainen organisaatio, joka on tuottanut aidon innovaation, voi yleensä nimetä tietyn henkilön tai pienen tiimin, joka sitä ajoi, esiintyipä tuo rooli organisaatiokaaviolla tai ei. Käytä tätä keskustelua nimetäksesi tuon henkilön tai tiimin rehellisesti ja kysyäksesi, mitä heidän asemalleen tapahtuisi, jos heidän seuraava vetonsa ei kannattaisi. Pohdi, riippuuko yrittäjämäinen kapasiteetti organisaatiossanne tällä hetkellä yhden tai kahden yksilön henkilökohtaisesta riskinsietokyvystä eikä mistään rakenteellisesta suojasta. Keskustelkaa siitä, mitä vaadittaisiin tekemään tuosta kapasiteetista selviävä sen jälkeen, kun nykyinen haltija lähtee.

Käytännössä: esimerkki julkisesta arvosta

Keskikokoisen suurkaupunkialueen liikenneviranomainen – kuvitteellinen, mallin havainnollistus eikä kuvaus mistään todellisesta elimestä – palveli tiheää kaupunkikeskustaa hyvin kiinteillä bussireiteillä mutta oli vuosia kamppaillut hajanaisten matalan asukastiheyden esikaupunkien kanssa, joissa mikään reitti ei voinut houkutella tarpeeksi matkustajia oikeuttaakseen kustannuksensa. Nuori palvelusuunnittelija, turhautuneena toistuviin ehdotuksiin yksinkertaisesti leikata heikosti suoriutuvat esikaupunkireitit, ehdotti sen sijaan niiden korvaamista kysynnän mukaan toimivalla minibussipalvelulla: matkustajat pyytäisivät noudon puhelinlinjan tai sovelluksen kautta, ja pieni kalusto reititettäisiin dynaamisesti kiinteän aikataulun noudattamisen sijaan.

Viranomaisen johto ei rahoittanut tätä täytenä palveluna; he perustivat pienen innovaatiotiimin, antoivat suunnittelijalle virallisen vapaan ajaa sitä ja valtuuttivat kuuden kuukauden pilotin yhdessä esikaupungissa, rahoitettuna harkinnanvaraisesta innovaatiobudjetista pääasiallisen toimintabudjetin sijaan, eksplisiittisellä ehdolla, että pilotti arvioitaisiin matkustajamäärää, matkakohtaista kustannusta ja matkustajatyytyväisyyttä vasten ja päättyisi automaattisesti, ellei sitä uusittaisi näytön perusteella. Pilotti läpäisi arvoperustelun neljässä kuukaudessa – matkustajamäärä pilottiesikaupungissa kolminkertaistui vanhan kiinteän reitin lukuihin verrattuna, vertailukelpoisella matkakohtaisella kustannuksella – mutta se riippui myös asioista, joita suunnittelija ei ollut täysin ymmärtänyt sitä rakentaessaan: vuosikymmenen vanhasta alueellisesta laista, joka antoi viranomaiselle epätavallisen laajan harkintavallan muuttaa palvelumalleja ilman täyttä julkista kuulemista kaikelle määritellyn budjettikynnyksen alapuolella, ja aidosti innostuneesta kaupunginvaltuutetusta, jonka vaalipiiriin pilottiesikaupunki kuului ja joka oli henkilökohtaisesti ajanut sitä epäileville kollegoille.

Naapuri liikenneviranomainen, rajanaapurina olevalla lainkäyttöalueella omalla hallintoneuvostollaan, pyysi ottaa mallin käyttöön luettuaan pilotin julkaistun arvioinnin. Teknologia ja toimintamalli siirtyivät helposti. Mikä ei siirtynyt, oli oikeudellinen oikotie: naapuriviranomainen toimi erilaisen alueellisen lain alaisena, joka vaati täyden julkisen kuulemisen ja hallituksen äänestyksen kaikille palvelumuutoksille paljon matalamman kynnyksen yläpuolella, lisäten yhdeksän kuukautta ennen kuin pilotti voisi edes alkaa. Eikä poliittinen sponsorointi siirtynyt – naapurihallituksen puheenjohtaja suhtautui avoimesti epäilevästi tapaan, jonka hän yhdisti, aiemmasta epäonnistuneesta yksityisen kyytipalvelun tuesta omalla lainkäyttöalueellaan, epäluotettavaan palveluun, joka lopulta arvioitaisiin epäonnistumiseksi ja jota käytettäisiin häntä vastaan seuraavissa vaaleissa. Toinen viranomainen otti lopulta käyttöön version palvelusta, noin kahdeksantoista kuukautta myöhemmin, mutta vasta rakennettuaan oman poliittisen koalitionsa tyhjästä ja neuvoteltuaan kapeamman pilotin laajuuden, jonka sen laki salli ilman täyttä kuulemisvaatimusta – hitaampi, paikallisesti mukautettu polku, jonka ensimmäisen viranomaisen menestys oli mahdollistanut mutta ei tehnyt automaattiseksi.

Neljä sektorinäkökulmaa

Paikallishallinto

Paikallishallinto on yleensä paikka, jossa julkisen sektorin innovaatio on helpoin aloittaa ja vaikein ylläpitää: läheisyys asukkaisiin tekee sekä ongelmasta että ehdokasratkaisusta erittäin näkyviä, ja yksittäinen valtuusto tai osastopäällikkö voi usein valtuuttaa pienen pilotin ilman hyväksyntäkerroksia, jotka kansallinen ministeriö vaatisi. Rajoite on kapasiteetti eikä toimivalta – pienellä paikallisviranomaisella voi olla oikeudellista tilaa innovoida mutta ei omistettua tiimiä, harkinnanvaraista budjettia tai henkilöstön aikaa ajaa kunnollista pilottia, mikä on yksi syy, miksi monet paikalliset innovaatiot saavat alkunsa yhtä epävirallisesti kuin yllä oleva kuvitteellinen liikennepilotti, jonka vei eteenpäin yksi motivoitunut työntekijä ylhäältä alas tilaamisen sijaan.

Valtionhallinto

Kansallisilla hallinnoilla on tyypillisesti syvimmät resurssit muodollisille innovaatiolaboratorioille – käsivarren etäisyyden päässä toimivat digitaaliset yksiköt, politiikkalaboratoriot ja innovaatiorahastot omistetulla henkilöstöllä – mutta ne kohtaavat vaikeimman sisäisen diffuusio-ongelman, koska pilotti, joka onnistuu yhdellä alueella tai yhdessä toimitushaarassa, on silti ylitettävä samat oikeudelliset, poliittiset ja kapasiteettiaukot saavuttaakseen jokaisen muun alueen tai haaran, nyt kerrottuna paljon suuremmalla ja heterogeenisemmällä toimintaympäristöllä (katso Aihe 3.9 — Hallintotasojen väliset suhteet ja federalismi). Kansallisen laboratorion keskeinen riski on tuottaa hyvin arvioituja pilotteja, jotka eivät koskaan poistu pääkaupungista, koska kukaan ei omistanut vaikeampaa työtä niiden mukauttamiseksi olosuhteisiin muualla maassa.

Kolmas sektori ja voittoa tavoittelematon toiminta

Kolmas sektori on usein julkisen sektorin innovaation todellinen alkupiste, kykenevänä testaamaan mallin pienessä mittakaavassa filantrooppisella tai ansaintatuloihin perustuvalla rahoituksella ja paljon vähemmällä poliittisella altistuksella kuin valtion osasto sietäisi samalle kokeilulle, ja valtion virasto myöhemmin imee, rahoittaa laajassa mittakaavassa tai kirjoittaa lakiin sen, minkä kolmas sektori todisti ensin (katso Aihe 3.8 — Kolmannen sektorin ja voittoa tavoittelemattoman toiminnan johtaminen rahoitusmalleista, jotka tekevät tämän mahdolliseksi). Tyypillinen epäonnistuminen täällä on julkisen sektorin vastakohta: voittoa tavoittelemattoman pilotti voi olla liian riippuvainen yhden rahoittajan prioriteeteista ja perustajan henkilökohtaisesta energiasta selviytyäkseen siirtymästä valtion pyörittämään, lakisääteisesti perustuvaan palveluun, vaikka taustalla oleva idea olisi perusteellisesti todistettu.

Monenkeskinen ja kansainvälinen

Monenkeskiset ja kansainväliset elimet eivät voi määrätä diffuusiosta lainkaan – niillä ei ole valtaa pakottaa suvereenia hallitusta omaksumaan mitään –, joten niiden rooli on lähes kokonaan tiedon välittäminen: innovaatioiden kerääminen, vertaaminen ja julkistaminen monilta lainkäyttöalueilta, jotta hallituksella, joka harkitsee yhtä, on näyttöä ja vertaiskontakteja pelkän vakuuttavan esityksen sijaan. Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) Observatory of Public Sector Innovation suorittaa täsmälleen tämän roolin, seuraten innovaatioita jäsen- ja kumppanimaissa ja rakentaen vertaisverkostoja, jotka antavat yhden hallinnon työntekijän oppia suoraan toisen hallinnon vastineeltaan, kummankaan hallinnon kykenemättä pakottamaan toista omaksumaan mitään.

Yleisiä epäonnistumistapoja

Pilottitauti. Organisaatio ajaa pitkän sarjan pilotteja, kukin yksittäin hyvin suunniteltu, joista yhtäkään ei koskaan muodollisesti laajenneta, lopeteta tai arvioida päätöstä vasten tehdä kumpaakaan. Kustannus on maine jatkuvasta toiminnasta, josta ei koskaan tule pysyvää kyvykkyyttä, ja työvoima, joka oppii olemaan ottamatta uutta pilottia vakavasti, koska useimmat viimeisistä eivät johtaneet mihinkään.

Eristys teatterina. Laboratorio tai yksikkö perustetaan julkisella julkistuksella ja erottuvalla brändillä mutta ilman todellista mandaattia, budjettia tai suojaa organisaation tavallisilta hyväksyntäprosesseilta, joten sen ”innovaatiot” eivät ole käytännössä nopeampia tai vapaampia kuin mikään muu. Kustannus on kyynisyys, sekä organisaation sisällä että ulkopuolisten tarkkailijoiden keskuudessa, jotka ottivat ilmoituksen sellaisenaan.

Kopioi-liitä-diffuusio. Omaksuva organisaatio toistaa onnistuneen pilotin näkyvän muodon – sen työnkulun, brändin, henkilöstömallin – tarkistamatta, ovatko oikeudellinen toimivalta, poliittinen tuki ja toiminnallinen kapasiteetti, jotka saivat sen toimimaan alkuperäisellä lainkäyttöalueella, todella läsnä uudella. Kustannus on käynnistys, joka näyttää identtiseltä alkuperäisen kanssa ja epäonnistuu sitten syistä, joita omaksuva tiimi ei koskaan diagnosoinut, koska he katsoivat suunnittelua eikä sen alla olevia olosuhteita.

Suojaamaton yrittäjä. Yksilö tai pieni tiimi ottaa aidon, hyvin perustellun riskin organisaation puolesta, ja kun tietty veto ei kannata, heitä rangaistaan samalla tavalla kuin jotakuta, joka teki aidon harkinta- tai prosessivirheen. Kustannus kasautuu ajan myötä: jokainen tuon organisaation tuleva potentiaalinen julkinen yrittäjä on juuri nähnyt, mitä tapahtuu, ja lopettaa ehdottamisen.

Innovaatio irrotettuna arvoperustelusta. Pilotti tavoitellaan, koska menetelmä on muodikas – uusi teknologia, toiselta alalta laajasti julkistettu lähestymistapa – eikä siksi, että selvä julkisen arvon lupaus testattiin ensin. Kustannus on hyvin toteutettu pilotti, joka läpäisee jokaisen prosessiportin ja silti epäonnistuu tuottamaan mitään, minkä kansalaiset arvioisivat sen kustannuksen arvoiseksi, mikä tahraa seuraavan, paremmin perustellun pilotin assosiaation kautta.

Nämä epäonnistumistavat eivät ole innovaation erityinen riski; ne ovat strategisen kolmion tavanomaisia epäonnistumistapoja, jotka saapuvat uudemmassa asussa (katso Aihe 1.2 — Strateginen kolmio: legitimiteetti, arvo ja kyvykkyys). Se on sopivaa kirjan viimeiselle numeroidulle aiheelle: julkista arvoa ei koskaan saada luotua valmiiksi, vain luotua uudelleen, seuraavan julkisen yrittäjän toimesta, joka on valmis huomaamaan, mikä puuttuu.

Kypsyysmalli

Tarkistuslista

• Varmista, että jokaisella aktiivisella laboratoriolla tai pilotilla on dokumentoitu mandaatti, budjettilähde sekä uusimis- tai päättymispäivä.
• Varmista, ettei rutiiniprosessista eristäminen tarkoita myös eristämistä legitimiteetistä ja vastuullisuudesta.
• Ilmoita etukäteen, mikä tulos johtaisi pilotin lopettamiseen, ei vain mikä tulos sallisi sen jatkamisen.
• Dokumentoi oikeudellinen toimivalta, poliittinen tuki ja toiminnallinen kapasiteetti, joista kukin elävä pilotti tällä hetkellä riippuu.
• Testaa jokainen yrittäjämäinen ehdotus strategisen kolmion kaikkia kolmea jalkaa vasten ennen merkittävän resurssin sitomista.
• Tunnista, kuka organisaatiossa tällä hetkellä näyttelee julkisen yrittäjän roolia, ja onko heillä todellinen suoja epäonnistua.
• Perusta vertaisverkosto hiljaisen tiedon jakamiseen tai liity siihen, ei vain julkaistujen tapaustutkimusten varassa.
• Ennen innovaation käyttöönottoa muualta varmista oikeudellinen toimivalta ja poliittinen tuki ennen budjetin varmistamista.
• Julkaise negatiiviset tai ratkaisemattomat pilottitulokset samalla näkyvyydellä kuin onnistumiset.
• Nimeä eksplisiittinen omistaja ja suunnitelma minkä tahansa arvionsa läpäisseen pilotin institutionalisoimiseksi, erillään sen rakentaneesta tiimistä.

Keskeiset lähteet

• Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government, Harvard University Press, 1995 — julkisen yrittäjän käsitteen ja strategisen kolmion lähde, jonka soveltamiseksi tämä aihe on kirjoitettu.
• Mark H. Moore ja Sanjeev Khagram, ”On Creating Public Value: What Business Might Learn from Government about Strategic Management”, Corporate Social Responsibility Initiative Working Paper No. 3, Harvard Kennedy School, 2004.
• Everett M. Rogers, Diffusion of Innovations, Free Press, ensimmäisen kerran julkaistu 1962, myöhemmät painokset laajentavat teorian politiikkadiffuusioon.
• Organisation for Economic Co-operation and Development, Observatory of Public Sector Innovation (OPSI) — https://oecd-opsi.org/.
• Nesta, ”Public and social innovation labs” sekä Nesta/Bloomberg Philanthropies i-teams -tutkimus hallinnon innovaatiotiimeistä.

Viitteet

1. Innovation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Innovation
2. Nesta (charity) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nesta_(charity)
3. Mark H. Moore — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Mark_H._Moore
4. Intrapreneurship — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intrapreneurship
5. Social entrepreneurship — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Social_entrepreneurship
6. Diffusion of innovations — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Diffusion_of_innovations
7. Everett Rogers — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Everett_Rogers
8. Technology adoption life cycle — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Technology_adoption_life_cycle
9. Living lab — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Living_lab
10. Design thinking — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Design_thinking
11. OECD — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/OECD
12. Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government — Harvard University Press — https://www.hup.harvard.edu/catalog.php?isbn=9780674175587
13. Mark H. Moore and Sanjeev Khagram, "On Creating Public Value: What Business Might Learn from Government about Strategic Management" — Harvard Kennedy School Corporate Social Responsibility Initiative — https://www.hks.harvard.edu/sites/default/files/centers/mrcbg/programs/cri/files/workingpaper_3_moore_khagram.pdf
14. Observatory of Public Sector Innovation (OPSI) — OECD — https://oecd-opsi.org/
15. Public and social innovation labs — Nesta — https://www.nesta.org.uk/feature/innovation-methods/public-and-social-labs/