लोक वित्त और बजट-निर्माण

यह लोक मूल्य में क्यों महत्वपूर्ण है

हर वित्त निदेशक जो एक ख़र्च दौर को एक मंत्रिमंडल, एक परिषद, या एक बोर्ड के पास ले गया है, उसने वही प्रतिमान देखा है: विभाग उस लिफ़ाफ़े से अधिक दावों के साथ आते हैं जो वह रख सकता है, हर एक अपने ही शब्दों में बचाव-योग्य, और किसी को यह तय करना होता है कि कौन हारेगा। वह निर्णय नीति तय होने के बाद बचा हुआ एक तकनीकी अवशेष नहीं है — यह वह जगह है जहाँ नीति वास्तविक बनती है। एक कार्यक्रम जो केवल एक रणनीति दस्तावेज़ में मौजूद है उसने किसी पर कोई दावा नहीं किया; स्वीकृत बजट में एक पंक्ति वाले एक कार्यक्रम ने किया है, और उस पंक्ति को ट्रैक, लेखा-परीक्षित, और बचाव या हमला किया जा सकता है।

यह वह जगह भी है जहाँ रणनीतिक त्रिभुज एक अमूर्तता होना बंद करता है। एक ख़र्च प्रस्ताव के पास मज़बूत वैधता और समर्थन, एक सम्मोहक मूल्य प्रस्ताव, और वास्तविक परिचालन क्षमता हो सकती है, और फिर भी यह तीनों में से कम रखने वाले लेकिन राजनीतिक कैलेंडर में बेहतर स्थान वाले एक प्रस्ताव से बजट दौर में हार सकता है (विषय 1.2 — रणनीतिक त्रिभुज: वैधता, मूल्य और क्षमता देखें)। लोक वित्त और बजट-निर्माण वह क्षेत्र है जहाँ उस बेमेल को या तो एक अनुशासित प्रक्रिया के माध्यम से ठीक किया जाता है जो दावों को उनकी योग्यता पर परखती है, या एक ऐसी प्रक्रिया के माध्यम से जड़ जमाया जाता है जो जो भी सबसे ज़ोर से चिल्लाया या पहले पहुँचा उसे पुरस्कृत करती है।

दाँव लगभग हर प्रकार की लोक और सामाजिक-क्षेत्र संस्था के लिए तीखे हो गए हैं। धीमी वृद्धि, उच्चतर ऋण-सेवा लागतें, बूढ़ी होती आबादी, और जलवायु-अनुकूलन लागतों ने अधिकांश क्षेत्राधिकारों में लिफ़ाफ़ा तंग कर दिया है ठीक उसी समय जब नागरिक इससे अधिक की अपेक्षा करते हैं, इसलिए बजट प्रक्रिया की गुणवत्ता, केवल इसमें पैसे की मात्रा नहीं, तेज़ी से तय करती है कि क्या एक संस्था अभी भी अपने साधनों के भीतर लोक मूल्य बना सकती है। इसे सही करना लोक प्रबंधन के वास्तविक काम पर जोड़ी गई बहीखाता-पद्धति नहीं है; कराधान और ख़र्च स्वयं दो सबसे शक्तिशाली उपकरण हैं जो एक लोक निकाय के पास लोक मूल्य बनाने के लिए हैं, और बजट वह दस्तावेज़ है जो तय करता है कि उनका उपयोग कैसे किया जाता है।

मूल अवधारणाएँ

एक बजट एक योजना है, आमतौर पर एक वित्तीय वर्ष को कवर करती है, जो एक सरकार, एजेंसी, या संस्था के लिए अपेक्षित राजस्व और प्राधिकृत ख़र्च बताती है; विकिपीडिया पर सरकारी बजट लेख इसे एक ऐसे प्रक्षेपण के रूप में फ़्रेम करता है जो एक नीति उपकरण के रूप में दोगुना कार्य करता है, एक दोहरा चरित्र जो इस पूरे विषय से गुज़रता है। लोक वित्त व्यापक क्षेत्र है जो अध्ययन करता है कि सरकारें राजस्व कैसे जुटाती हैं, इसे कैसे आवंटित करती हैं, और ऋण का प्रबंधन कैसे करती हैं, और वे चुनाव समाज में स्थिरता और वितरण को कैसे प्रभावित करते हैं (लोक वित्त देखें); यह विषय संकीर्ण परिचालनात्मक तंत्र, स्वयं बजट प्रक्रिया, पर केंद्रित है।

बजट चक्र के चार आवर्ती चरण हैं, और लोक वित्त में अधिकांश विफलताएँ पूरी प्रणाली के बजाय एक विशिष्ट चरण में एक कमज़ोरी तक वापस ट्रेस होती हैं। सूत्रीकरण कार्यपालिका-शाखा चरण है: एक वित्त मंत्रालय या ट्रेज़री एक राजकोषीय सीमा तय करता है, ख़र्च करने वाले निकाय इसके विरुद्ध बोली लगाते हैं, और कार्यपालिका सार्वजनिक होने से पहले आंतरिक रूप से एक प्रस्ताव पर बातचीत करती है। स्वीकृति विधायी चरण है: प्रस्ताव की जाँच, संशोधन, और अधिनियमन किया जाता है, आमतौर पर एक विनियोग विधेयक के माध्यम से, जिसके बिना, अधिकांश प्रणालियों में, पैसा क़ानूनी रूप से ट्रेज़री नहीं छोड़ सकता; जहाँ एक विधानमंडल यह समयसीमा चूक जाता है, कई क्षेत्राधिकार पूर्व-वर्ष के स्तरों पर ख़र्च को प्राधिकृत रखने के लिए एक निरंतरता संकल्प या समकक्ष अस्थायी उपाय का उपयोग करते हैं। निष्पादन वह चरण है जिसमें अधिनियमित बजट वास्तव में ख़र्च किया जाता है: धन जारी किया जाता है, प्राधिकृत सीमाओं के विरुद्ध प्रतिबद्धताएँ ट्रैक की जाती हैं, और परिस्थितियों के बदलने पर वर्ष-के-भीतर समायोजन किए जाते हैं। लेखा-परीक्षा चक्र को बंद करती है, यह जाँचते हुए कि क्या पैसा जैसा प्राधिकृत किया गया था वैसा ख़र्च हुआ और, तेज़ी से, क्या इसने वह हासिल किया जिसका वादा किया गया था; यह विषय लेखा-परीक्षा को केवल समापन चरण के रूप में मानता है, क्योंकि इसके इर्द-गिर्द जवाबदेही संरचना विषय 3.4 — जवाबदेही, पारदर्शिता, और वैधता का घरेलू क्षेत्र है (विषय 3.4 — जवाबदेही, पारदर्शिता, और वैधता देखें)।

राजकोषीय नियम बजटीय समुच्चयों पर संख्यात्मक बाधाएँ हैं, क़ानून, संविधान, या बाध्यकारी नीति में तय, एक स्थायी घाटा पूर्वाग्रह को रोकने के इरादे से — सरकारों की यह अच्छी तरह दस्तावेज़ीकृत प्रवृत्ति कि वे जितना जुटाती हैं उससे अधिक ख़र्च करती हैं, विशेष रूप से चुनाव वर्षों में। अंतरराष्ट्रीय मुद्रा कोष का राजकोषीय मामलों का विभाग राजकोषीय नियमों को चार व्यापक प्रकारों में वर्गीकृत करता है: बजट-संतुलन नियम जो एक संतुलित बजट की माँग करते हैं या घाटे को सीमित करते हैं; ऋण नियम जो सरकारी ऋण को सीमित करते हैं, अक्सर एक ऋण-से-GDP अनुपात के रूप में व्यक्त (सकल घरेलू उत्पाद, GDP, एक देश के कुल आर्थिक उत्पादन का मानक माप होने के नाते); ख़र्च नियम जो ख़र्च वृद्धि को सीमित करते हैं; और राजस्व नियम जो अप्रत्याशित लाभ या कमी वाले राजस्व को नियंत्रित करते हैं। कुछ क्षेत्राधिकार एक संतुलित-बजट आवश्यकता को सीधे संवैधानिक क़ानून में एम्बेड करते हैं — एक 'संतुलित बजट संशोधन,' उस शब्द में जहाँ इस पर सबसे अधिक सार्वजनिक रूप से बहस हुई है — जबकि अन्य सामान्य क़ानून या राजनीतिक प्रतिबद्धता पर निर्भर करते हैं।

हर राजकोषीय नियम के भीतर का व्यापार-संतुलन विश्वसनीयता और लचीलेपन के बीच है। एक कठोर नियम लागू करना आसान और टालना कठिन है, यही कारण है कि यह ऋणदाताओं और करदाताओं को आश्वस्त करता है कि ऋण सर्पिल नहीं होगा; लेकिन एक नियम जो ठीक तब कटौती या कर वृद्धि मजबूर करता है जब अर्थव्यवस्था कमज़ोर होती है, राजकोषीय नीति को चक्र-प्रतिकूल के बजाय चक्र-अनुवर्ती बनाता है — व्यावसायिक चक्र को प्रबल करते हुए — वह प्रतिमान जो समष्टि-आर्थिक स्थिरीकरण के लिए सामान्यतः पसंद किया जाता है। सामान्य उपाय एक पूर्व-परिभाषित पलायन खंड है: बताई गई शर्तें, जैसे एक मंदी या घोषित आपातकाल, जिनके अंतर्गत नियम को चुपचाप अनदेखा करने के बजाय औपचारिक रूप से निलंबित किया जाता है, ताकि अगले झटके के लिए विश्वसनीयता को नष्ट किए बिना लचीलापन बच सके।

मध्यम-अवधि व्यय ढाँचा (MTEF) अकेले-वर्ष बजट को एक चलती बहु-वर्षीय राजकोषीय योजना से जोड़ता है, आमतौर पर तीन से पाँच वर्ष, ताकि इस साल का निर्णय अगले वर्षों में इसके परिणामों की दृश्यता के साथ लिया जाए। अपने मानक रूप में, एक MTEF एक ऊपर-से-नीचे संसाधन लिफ़ाफ़े को — जो राज्य अपने राजकोषीय नियम और राजस्व पूर्वानुमान को देखते हुए प्रशंसनीय रूप से ख़र्च कर सकता है — वर्तमान प्रतिबद्धताओं की एक नीचे-से-ऊपर लागत के साथ जोड़ता है, नई प्राथमिकताओं को हेडरूम आवंटित करने से पहले दोनों का मेल-मिलाप करते हुए। दक्षिण अफ़्रीका ने दानदाता दबाव से स्वतंत्र रूप से विकसित पहले MTEFs में से एक पेश किया, अपने 1998 के बजट में, और विश्व बैंक ने बाद में इस दृष्टिकोण को सामान्यतः सरकारों के लिए अपने मानक लोक-वित्त मार्गदर्शन में बनाया; इसके बिना, एक बजट एक ऐसा कार्यक्रम स्वीकृत कर सकता है जो पाँच-वर्षीय प्रतिबद्धता के तीसरे वर्ष में अवहनीय है, क्योंकि प्रक्रिया में कुछ भी इसे नोटिस करने के लिए डिज़ाइन नहीं किया गया था।

वृद्धिशील बजट-निर्धारण पिछले वर्ष के आवंटन को शुरुआती बिंदु मानता है और केवल परिवर्तन के आकार पर बातचीत करता है, आधार को फिर से उचित ठहराने के बजाय। क्रमिकतावाद लोक बजट-निर्धारण में अच्छी तरह दस्तावेज़ीकृत है क्योंकि यह प्रशासनिक रूप से सस्ता और राजनीतिक रूप से प्रबंधनीय है — हर स्थापित कार्यक्रम के रक्षक होते हैं, और केवल किनारे पर बातचीत करना हर साल हर लड़ाई को फिर से खोलने से बचाती है — लेकिन यह एक अप्रचलित कार्यक्रम को भी, एक बार आधाररेखा में एम्बेड होने के बाद, अनिश्चित काल तक जीवित रहने देता है क्योंकि प्रक्रिया का कोई हिस्सा कभी नहीं पूछता कि क्या इसे बिल्कुल मौजूद रहना चाहिए।

शून्य-आधारित बजट-निर्धारण उस कमज़ोरी का उत्तर इस माँग से देता है कि हर कार्यक्रम, सिद्धांततः, हर चक्र में केवल अपनी वृद्धि के बजाय शून्य की आधाररेखा से अपने पूर्ण वित्तपोषण को उचित ठहराए। 1970 के दशक में एक प्रबंधन तकनीक के रूप में विकसित (शून्य-आधारित बजट-निर्धारण देखें), यह शक्तिशाली है लेकिन हर साल पूरे बजट में ठीक से चलाना महँगा है, इसलिए अधिकांश संस्थाएँ जो इसे गंभीरता से उपयोग करती हैं वे इसे चुनिंदा रूप से लागू करती हैं, एक बार में एक क्षेत्र को घुमाते हुए, एक साथ सब कुछ के बजाय।

कार्यक्रम और प्रदर्शन बजट-निर्धारण ख़र्च को इस आधार पर वर्गीकृत करता है कि इसका उद्देश्य क्या हासिल करना है — एक कार्यक्रम या आउटपुट — केवल पारंपरिक लाइन-आइटम खातों के चार्ट (वेतन, आपूर्ति, पूंजी) के बजाय। प्रदर्शन-आधारित बजट-निर्धारण कम से कम नाम मात्र के लिए वित्तपोषण स्तरों को अपेक्षित या प्राप्त परिणामों से जोड़ता है, वार्तालाप को 'इसकी क़ीमत क्या थी' से 'इसने क्या ख़रीदा' में बदलते हुए, हालाँकि प्रदर्शन डेटा और वास्तविक आवंटन निर्णय के बीच संबंध अक्सर लेबल के अर्थ से ढीला होता है, और विषय 3.11 — गुणवत्ता, सुरक्षा, और प्रदर्शन प्रबंधन द्वारा गहराई से जाँची गई विकृत-प्रोत्साहन समस्याएँ उत्पन्न कर सकता है (विषय 3.11 — गुणवत्ता, सुरक्षा, और प्रदर्शन प्रबंधन देखें)।

उपकरणों के रूप में कर और ख़र्च, केवल लेखांकन प्रविष्टियों के रूप में नहीं, वह फ़्रेम है जिस पर यह विषय पूरे में ज़ोर देता है। राजकोषीय नीति बजट के दोनों पक्षों को सक्रिय लीवर मानती है: बाल देखभाल के लिए एक कर क्रेडिट और बाल देखभाल के लिए एक प्रत्यक्ष ख़र्च कार्यक्रम एक ही लोक मूल्य लक्ष्य को भिन्न उपकरणों के माध्यम से पीछा कर सकते हैं, और एक सक्षम बजट प्रक्रिया उन्हें उसी आधार पर तुलना करती है बजाय कर को एक ख़र्च निर्णय के लिए एक तय पृष्ठभूमि मानने के। घाटा व्यय, जहाँ एक अवधि में ख़र्च राजस्व से अधिक होता है, अनुशासन की विफलता के बजाय ऐसा ही एक लीवर है; घाटा व्यय पर विकिपीडिया लेख में प्रतिबिंबित वास्तविक बहस इस पर है कि यह कब और कितना उचित है, इस पर नहीं कि क्या यह हमेशा ग़लत है।

सर्वोत्तम प्रथाएँ

1. आवंटन लड़ाई शुरू होने से पहले मध्यम-अवधि सीमा तय करें। पहले राजकोषीय नियम और राजस्व पूर्वानुमान के विरुद्ध ऊपर-से-नीचे संसाधन लिफ़ाफ़े पर सहमत हों, ताकि विभाग एक ज्ञात कुल के हिस्सों पर बातचीत करें बजाय स्वयं कुल को परक्राम्य मानने के।
2. हर राजकोषीय नियम में इसकी आवश्यकता से पहले एक वास्तविक पलायन खंड लिखें। एक संकट में अनौपचारिक रूप से निलंबित एक नियम, बिना किसी पूर्व-सहमत ट्रिगर के, एक स्पष्ट, संकीर्ण, पूर्व-बताए गए अपवाद वाले नियम से कहीं अधिक विश्वसनीयता को नुक़सान पहुँचाता है।
3. नई नीति प्रतिबद्धताओं की लागत पूरी मध्यम-अवधि अवधि में लगाएँ, केवल पहले वर्ष में नहीं। एक प्रस्ताव जो पहले वर्ष में वहनीय और तीसरे वर्ष में अवहनीय दिखता है वह स्वीकृति से पहले ऐसा दिखाई देना चाहिए, अगले चक्र के दौरान खोजा जाना नहीं।
4. प्रमुख नई ख़र्च के लिए एक आर्थिक मामले की माँग करें, एक पूंजी व्यवसाय मामले जितने अनुशासन से बनाया गया। महत्वपूर्ण नए कार्यक्रमों को उस आकलन विधि से मार्गान्तरित करें जो विषय 2.5 — व्यवसाय मामले और धन के बदले मूल्य तय करता है, ताकि एक ख़र्च बोली और एक निवेश बोली तुलनीय जाँच का सामना करें (विषय 2.5 — व्यवसाय मामले और धन के बदले मूल्य देखें)।
5. पारंपरिक लाइन-आइटम खातों के चार्ट के साथ-साथ कार्यक्रम और आउटपुट द्वारा ख़र्च को वर्गीकृत करें। नियंत्रण और लेखा-परीक्षा के लिए लेखांकन वर्गीकरण रखें, लेकिन एक कार्यक्रम दृश्य जोड़ें ताकि निर्णय-निर्माता देख सकें कि एक आवंटन का उद्देश्य क्या हासिल करना है, केवल इसे किस पर ख़र्च किया जाएगा नहीं।
6. हर चक्र में कम से कम एक प्रमुख ख़र्च क्षेत्र की एक वास्तविक शून्य-आधारित समीक्षा चलाएँ, घुमाव के आधार पर। हर साल शून्य से सब कुछ समीक्षा करना शायद ही कभी वहनीय है; शून्य से कभी कुछ भी समीक्षा न करना अप्रचलित कार्यक्रमों को अकेले जड़ता पर जीवित रहने देता है।
7. बजट धारकों को स्पष्ट सीमाओं के भीतर वास्तविक वर्ष-के-भीतर लचीलापन दें। उचित विरमेंट — एक नई विनियोग के बिना बजट पंक्तियों के बीच धन स्थानांतरित करने का प्राधिकार — प्रबंधकों को कुल की विधायी नियंत्रण का उल्लंघन किए बिना बदलती परिस्थितियों पर प्रतिक्रिया करने देता है।
8. स्वीकृत बजट के विरुद्ध निष्पादन को मासिक रूप से ट्रैक करें, केवल वर्ष-अंत में नहीं। जो स्वीकृत किया गया था और जो वास्तव में ख़र्च किया गया था इसके बीच एक बड़ा अंतर, केवल लेखा-परीक्षा में खोजा गया, एक शासन विफलता है जिसे मासिक वर्ष-के-भीतर रिपोर्टिंग समय पर सुधारने के लिए पकड़ लेती।
9. कर-व्यय अनुमानों को उसी दस्तावेज़ में प्रत्यक्ष-ख़र्च कुल के साथ संरेखित करें। एक कर राहत जो राजस्व को उसी राशि से कम करती है जितनी एक ख़र्च कार्यक्रम की लागत होगी वह सारतत्व में एक ख़र्च निर्णय है; इसे अलग से प्रकाशित करना इसके वास्तविक आकार को जाँच से छिपाता है।
10. मूल स्वीकृत बजट के विरुद्ध परिणाम का मेल-मिलाप करें और भिन्नता प्रकाशित करें। जो स्वीकृत किया गया था और जो ख़र्च किया गया था के बीच एक प्रकाशित, समझाया गया अंतर अगले साल के सूत्रीकरण को सुधारने के लिए सबसे उपयोगी अकेला अनुशासन है।

अपनी टीम के साथ चर्चा करने के लिए प्रश्न

क्या हमारी प्रक्रिया विभागों के इसके हिस्सों के लिए प्रतिस्पर्धा करने से पहले कुल लिफ़ाफ़ा तय करती है, या क्या विभागीय बोलियों का योग प्रभावी रूप से लिफ़ाफ़ा बन जाता है? कई बजट प्रक्रियाएँ ऊपर-से-नीचे काम करने का दावा करती हैं लेकिन नीचे-से-ऊपर कार्य करती हैं, क्योंकि वित्त मंत्रालय के पास दृढ़ बोलियों के विरुद्ध एक सीमा को पकड़े रखने का राजनीतिक भार नहीं है। यदि लिफ़ाफ़ा छिद्रपूर्ण है, तो इसके पीछे का राजकोषीय नियम भी छिद्रपूर्ण है, चाहे यह काग़ज़ पर कितना भी दृढ़ दिखे। इस प्रश्न का उपयोग यह ट्रेस करने के लिए करें कि पिछले दो चक्रों में सीमा के साथ वास्तव में क्या हुआ: क्या इसे पकड़ा गया, या क्या यह आई बोलियों को समायोजित करने के लिए हिली। चर्चा करें कि अगली बार इसे पकड़ने के लिए क्या बदलने की आवश्यकता होगी, राजनीतिक रूप से उतना ही जितना तकनीकी रूप से।

हमारे राजकोषीय नियम का पलायन खंड क्या ट्रिगर करेगा, और इसे लागू करने का प्राधिकार किसके पास है? एक बताए गए ट्रिगर के बिना एक नियम दबाव में अनौपचारिक रूप से निलंबित हो जाता है, जो अगले संकट के लिए इसकी विश्वसनीयता की क़ीमत लेता है भले ही निलंबन स्वयं उचित था। इस प्रश्न का उपयोग वास्तविक शब्दावली खोजने के लिए करें, यदि कोई मौजूद है, और इसे एक प्रशंसनीय निकट-अवधि झटके — एक मंदी, एक प्राकृतिक आपदा, एक अचानक राजस्व कमी — के विरुद्ध परखें। चर्चा करें कि क्या ट्रिगर तेज़ी से लागू होने के लिए पर्याप्त विशिष्ट है और एक स्थायी ख़ामी बनने से बचने के लिए पर्याप्त संकीर्ण, और वर्तमान में इसे खींचने का प्राधिकार किसके पास है।

इस साल के बजट का कितना हिस्सा वास्तव में नया तर्क है, और कितना पिछले साल की आधाररेखा को आगे ले जाया गया है? वृद्धिशील बजट-निर्धारण स्वचालित रूप से एक विफलता नहीं है — यह प्रशासनिक रूप से कुशल है और अधिकांश संस्थाएँ वास्तव में अधिकांश समय इसी तरह संचालित होती हैं — लेकिन एक बजट जो लगभग पूरी तरह आधाररेखा साथ ही एक छोटी वृद्धि है, उसने वर्षों से अपने अधिकांश ख़र्च को वर्तमान प्राथमिकताओं के विरुद्ध नहीं परखा है। इस प्रश्न का उपयोग यह अनुमान लगाने के लिए करें, मोटे तौर पर भी, कि इस चक्र में वर्तमान बजट का कितना हिस्सा वास्तव में फिर से खोला गया बनाम आगे बढ़ाया गया। चर्चा करें कि किन कार्यक्रमों को सबसे लंबे समय से एक वास्तविक पुनर्प्राथमिकीकरण परीक्षण नहीं मिला है, और क्या यह एक जानबूझकर चुनाव है या प्रक्रिया डिज़ाइन की एक दुर्घटना।

एक व्यवसाय मामले का आर्थिक मामला वास्तव में हमारे बजट निर्णय में कहाँ उतरता है, और क्या बजट प्रक्रिया कभी इसे पलटती है? विषय 2.5 — व्यवसाय मामले और धन के बदले मूल्य — द्वारा वर्णित तरीक़े से बनाया गया एक कठोर आर्थिक मामला फिर भी कमज़ोर विश्लेषण लेकिन मज़बूत राजनीतिक समर्थन वाले एक प्रस्ताव से हार सकता है, और यह कभी-कभी सही परिणाम है और कभी-कभी एक संकेत है कि बजट प्रक्रिया वास्तव में उस विश्लेषण का उपयोग नहीं कर रही है जिसे वह कमीशन करती है। इस प्रश्न का उपयोग एक हालिया मामला खोजने के लिए करें जहाँ आर्थिक रैंकिंग और वित्तपोषण निर्णय अलग हो गए, और स्थापित करें क्यों। चर्चा करें कि क्या वह भिन्नता उस समय स्पष्ट और बचाव-योग्य बनाई गई थी, या क्या इसे बस बिना टिप्पणी के अवशोषित कर लिया गया था।

यदि एक विधायक, पार्षद, या नागरिक पूछे कि एक विशिष्ट कार्यक्रम का ख़र्च इसके द्वारा दिए गए से कैसे तुलना करता है, तो क्या हम इस बजट वर्ष के डेटा का उपयोग करते हुए, पिछले साल की लेखा-परीक्षा नहीं, दिनों के भीतर उत्तर दे सकते हैं? निष्पादन डेटा जो केवल वर्ष-अंत में, विषय 3.4 — जवाबदेही, पारदर्शिता, और वैधता — द्वारा जाँचे गए लेखा-परीक्षा चक्र के माध्यम से, दृश्यमान होता है वह उस वर्ष के बारे में कुछ भी बदलने के लिए बहुत देर से पहुँचता है जिसे यह वर्णित करता है। इस प्रश्न का उपयोग यह परखने के लिए करें कि संस्था का वर्ष-के-भीतर ख़र्च और प्रदर्शन डेटा वास्तव में, व्यवहार में, नीति में नहीं, कितना वर्तमान है। चर्चा करें कि उस उत्तर को महीनों के बजाय दिनों के भीतर उपलब्ध होने के लिए वित्त और प्रदर्शन-रिपोर्टिंग प्रणालियों के बारे में क्या सच होने की आवश्यकता होगी।

क्या हम अपनी मध्यम-अवधि राजकोषीय प्रक्षेपवक्र को इतनी अच्छी तरह समझते हैं कि इस साल का निर्णय चुपचाप अगले साल के विकल्पों को पहले से बंद न करे? एक प्रतिबद्धता जो इस साल वहनीय है वह फिर भी अगले साल के इतने हेडरूम का उपभोग कर सकती है कि यह विकल्पों को इससे पहले ख़त्म कर दे कि किसी ने स्पष्ट रूप से उन्हें ख़त्म करने का निर्णय लिया हो। इस प्रश्न का उपयोग वर्तमान बजट में की गई दो या तीन सबसे बड़ी प्रतिबद्धताओं के लिए बहु-वर्षीय लागत-निर्धारण को देखने के लिए करें, यदि एक मौजूद है। चर्चा करें कि क्या आज कमरे में किसी ने भी उस समय इसकी पूर्ण मध्यम-अवधि लागत जानते हुए वही निर्णय लिया होता, और यदि बहु-वर्षीय लागत-निर्धारण मौजूद नहीं है, तो चर्चा करें कि इसे बनाने में क्या लगेगा।

व्यवहार में: एक लोक मूल्य उदाहरण

एक मध्यम आकार के तटीय शहर के वित्त निदेशालय — काल्पनिक, किसी वास्तविक नगरपालिका की रिपोर्ट के बजाय एक दोहराते प्रतिमान का उदाहरण — को अपने वार्षिक बजट चक्र में प्रवेश करते हुए एक संरचनात्मक समस्या का सामना करना पड़ा: संपत्ति-कर राजस्व, शहर का सबसे बड़ा स्रोत, लगातार तीन वर्षों तक लागतों से धीमी गति से बढ़ा था, जबकि एक राज्य-स्तरीय संतुलित-बजट नियम शहर को अगले वित्तीय वर्ष में एक घाटा ले जाने से रोकता था। शहर ने दो चक्र पहले एक तीन-वर्षीय मध्यम-अवधि व्यय ढाँचा अपनाया था, जिसका अर्थ था कि कमी संकट बनने से बहुत पहले दृश्यमान थी, स्वयं सूत्रीकरण के दौरान खोजी जाने के बजाय।

कार्यपालिका की सूत्रीकरण प्रक्रिया एक कठोर चुनाव के साथ खुली: संतुलित-बजट नियम को व्यापक रूप से विवेकाधीन ख़र्च काटकर पकड़े रखें, या नियम के संकीर्ण पलायन खंड को लागू करें — केवल राज्य-घोषित राजकोषीय आपातकाल के लिए उपलब्ध, शहर द्वारा पहले कभी उपयोग नहीं किया गया — और लागतों का पुनर्गठन करते हुए एक बद्ध, एक-वर्षीय घाटा चलाएँ। एक सम्पूर्ण-बोर्ड कटौती प्रशासनिक रूप से सरल थी, लेकिन वित्त निदेशक की टीम ने इसके प्रभाव को दो कार्यक्रमों पर मॉडल किया: कुछ कार मालिकों वाले एक कम-आय ज़िले की सेवा करने वाला एक सब्सिडी प्राप्त पारगमन मार्ग, और ठीक इसी प्रकार की एक समान कटौती के पिछले दौर के बाद पहले से ही दो साल की देरी से चल रहा एक तूफ़ानी-जल-निकासी उन्नयन।

समान-कटौती दृष्टिकोण को दोहराने के बजाय, शहर ने अपने परिवहन और बुनियादी ढाँचा पोर्टफ़ोलियो की एक शून्य-आधारित समीक्षा चलाई — इसका पहला वास्तविक शून्य-आधारित अभ्यास — जबकि एक अलग टीम ने तूफ़ानी-जल उन्नयन के लिए उसी अनुशासन से आर्थिक मामला बनाया जिसकी इसके पूंजी व्यवसाय मामले पहले से माँग करते थे। समीक्षा ने पाया कि पारगमन सब्सिडी, इसकी मौजूदा आधाररेखा के बजाय शून्य से आँकी गई, तंग वित्त के अंतर्गत भी समता आधार पर उचित बनी रही, जबकि पिछले वर्षों में वृद्धिशील रूप से जोड़े गए दो कम-सवारी मार्ग अब किसी दस्तावेज़ीकृत ज़रूरत को पूरा नहीं करते थे और उन्हें जाँच के लिए फिर कभी नहीं खोला गया था। उन्हें सेवानिवृत्त करने से पलायन खंड को लागू किए बिना शेष अंतर को बंद करने के लिए पर्याप्त बजट मुक्त हो गया, और तूफ़ानी-जल उन्नयन समयसारणी पर आगे बढ़ा।

परिषद ने एक ऐसा बजट स्वीकृत किया जिसने संतुलित-बजट नियम को पकड़े रखा, समता-न्यायसंगत पारगमन मार्ग को पूरी तरह वित्तपोषित किया, दो मार्गों को सेवानिवृत्त किया जिन्हें एक शून्य-आधारित परीक्षण उचित नहीं ठहरा सका, और बुनियादी ढाँचा परियोजना को समयसारणी पर रखा। परिषद को वित्त निदेशक की रिपोर्ट ने परिणाम का श्रेय संकट बनने से बहुत पहले राजस्व प्रवृत्ति की मध्यम-अवधि दृश्यता को, और एक ऐसी शून्य-आधारित प्रक्रिया को दिया जो एक ऐसे कार्यक्रम को अलग करने के लिए पर्याप्त कठोर थी जो रक्षा के लायक़ था उससे जिसे बस फिर कभी ख़ुद को उचित ठहराने के लिए नहीं कहा गया था।

चार क्षेत्रीय लेंस

स्थानीय सरकार

स्थानीय प्राधिकरण आमतौर पर एक परिचालन घाटे को कवर करने के लिए उधार नहीं ले सकते जैसे एक राष्ट्रीय सरकार कर सकती है, और कई सरकार के एक उच्चतर स्तर द्वारा थोपी गई एक स्पष्ट संतुलित-बजट आवश्यकता के अंतर्गत संचालित होते हैं, जो विश्वसनीयता और लचीलेपन के बीच राजकोषीय-नियम व्यापार-संतुलन को असामान्य रूप से प्रत्यक्ष और स्थानीय बनाता है। राजस्व अक्सर एक या दो स्रोतों में केंद्रित होता है — आमतौर पर एक संपत्ति कर या एक साझा राष्ट्रीय हस्तांतरण — इसलिए किसी में भी एक गिरावट का एक तत्काल प्रभाव होता है जिसे एक अधिक विविध राष्ट्रीय कर आधार कभी-कभी अवशोषित कर सकता है। निष्पादन अनुशासन गहनता से मायने रखता है क्योंकि भंडार पतले हैं: एक स्थानीय प्राधिकरण जो साल के देर से अपने स्वीकृत बजट के विरुद्ध एक बड़ी भिन्नता पाता है, उसके पास गहरे भंडार और उधार लेने की क्षमता वाले एक राष्ट्रीय ट्रेज़री की तुलना में इसे प्रबंधित करने के लिए बहुत कम जगह है।

राष्ट्रीय सरकार

राष्ट्रीय सरकार आमतौर पर वह जगह है जहाँ इस विषय का पूरा तंत्र सबसे अधिक विकसित है — एक समर्पित वित्त मंत्रालय या ट्रेज़री, एक वैधानिक या संवैधानिक राजकोषीय नियम, एक औपचारिक मध्यम-अवधि व्यय ढाँचा, और अनुपालन का आकलन करने वाली स्वतंत्र राजकोषीय संस्थाएँ। यहाँ जोखिम यह कम है कि तंत्र अनुपस्थित है और अधिक यह है कि यह स्वयं में एक अंत बन जाता है: एक परिष्कृत ढाँचा अनुशासन की उपस्थिति बना सकता है जबकि बजट-से-बाहर वाहन, आकस्मिक देनदारियाँ, या आशावादी राजस्व पूर्वानुमान चुपचाप उन संख्याओं को कमज़ोर करते हैं जिन्हें यह रिपोर्ट करता है। राष्ट्रीय सरकार वह जगह भी है जहाँ एक समष्टि-आर्थिक उपकरण के रूप में राजकोषीय नीति की भूमिका, केवल एक लेखांकन अभ्यास नहीं, सबसे अधिक दृश्यमान है, क्योंकि राष्ट्रीय कर और ख़र्च निर्णय व्यापक अर्थव्यवस्था को उस तरह हिलाते हैं जैसे एक अकेले स्थानीय प्राधिकरण का बजट शायद ही कभी अकेले करता है।

सामाजिक क्षेत्र और गैर-लाभकारी

गैर-लाभकारी संगठन और गैर-सरकारी संगठन एक विधानमंडल के माध्यम से एक विनियोग विधेयक पास नहीं करते, लेकिन वे संरचनात्मक रूप से समान समस्या का सामना करते हैं: पैसा अक्सर व्यक्तिगत अनुदानों या दानदाता समझौतों द्वारा प्रतिबंधित होता है, संस्था के वित्तीय वर्ष के बजाय हर वित्तपोषक के अपने चक्र पर पहुँचता है, और एक संस्था को तकनीकी रूप से शोधनक्षम छोड़ सकता है जबकि वह उस एक गतिविधि पर ख़र्च करने में असमर्थ हो जिसे वित्तपोषित करने की उसे सबसे अधिक आवश्यकता है। एक मध्यम-अवधि व्यय ढाँचे का गैर-लाभकारी समरूप एक बहु-वर्षीय वित्तपोषण पाइपलाइन दृश्य है जो बहु-वर्षीय प्रतिबद्धताओं के विरुद्ध प्रतिबद्ध, संभावित, और जोखिम-में राजस्व को ट्रैक करता है, क्योंकि एक अकेले-वर्ष का बजट संतुलित दिख सकता है जबकि अगले साल के बाद एक वित्तपोषण चट्टान को छिपा सकता है — एक अंतर जिसे विषय 3.8 — सामाजिक क्षेत्र और गैर-लाभकारी प्रबंधन वित्तपोषण-मॉडल पक्ष से खोजता है (विषय 3.8 — सामाजिक क्षेत्र और गैर-लाभकारी प्रबंधन देखें)। अप्रतिबंधित भंडार प्रभावी रूप से इस क्षेत्र के पलायन खंड के रूप में कार्य करते हैं: एक संस्था जो सार्थक भंडार रखती है वह एक तत्काल कार्यक्रम कटौती के बिना एक वित्तपोषण झटके को अवशोषित कर सकती है, जबकि उनके बिना एक के पास कोई समकक्ष बफ़र नहीं है।

बहुपक्षीय और अंतरराष्ट्रीय

बहुपक्षीय निकाय आमतौर पर आवधिक पुनःपूर्ति दौरों के माध्यम से मूल संचालन को वित्तपोषित करते हैं, जिसमें सदस्य देश एक साथ कई वर्षों के योगदान पर बातचीत करते हैं — एक मध्यम-अवधि व्यय ढाँचा जिस पर एक वित्त मंत्रालय द्वारा आंतरिक रूप से तय करने के बजाय संप्रभु वित्तपोषकों के बीच बातचीत की जाती है। स्वीकृति एक घरेलू विधानमंडल के बजाय सदस्य देशों का प्रतिनिधित्व करने वाले एक शासी बोर्ड के पास बैठती है, जो विषय 1.2 — रणनीतिक त्रिभुज: वैधता, मूल्य और क्षमता — द्वारा वर्णित वैधता गतिशीलता को बदल देती है बिना एक तय लिफ़ाफ़े और इस पर प्रतिस्पर्धी दावों के बीच अंतर्निहित तनाव को हटाए। क्योंकि योगदान अनिवार्य कराधान के बजाय स्वैच्छिक हैं, एक बहुपक्षीय निकाय का प्रभावी राजकोषीय नियम एक क़ानूनी सीमा से कम एक विश्वसनीयता बाधा है: एक संस्था जिसे पिछले वित्तपोषण का ख़राब उपयोग करते देखा गया वह अपना अगला पुनःपूर्ति दौर कठिन पाती है, उत्तर-निर्णय अनुशासन का एक रूप जो राष्ट्रीय बजट-निर्माण इसके बजाय क़ानून के माध्यम से हासिल करता है।

सामान्य विफलता प्रतिमान

आधाररेखा रेंगन। वृद्धिशील बातचीत, साल-दर-साल दोहराई गई, एक अप्रचलित या कमज़ोर-प्रदर्शन कार्यक्रम को अनिश्चित काल तक जीवित रहने देती है क्योंकि प्रक्रिया का कोई चरण कभी नहीं पूछता कि क्या इसे मौजूद रहना चाहिए, केवल इसका आवंटन कितना बदलना चाहिए। लागत एक ऐसा बजट है जो वर्तमान प्राथमिकताओं से अधिक पिछले राजनीतिक समझौतों के संचित इतिहास को प्रतिबिंबित करता है, केवल तब खोजा गया जब एक राजकोषीय झटका अंततः वह प्रश्न मजबूर करता है जो किसी सामान्य चक्र ने कभी नहीं पूछा।

बजट-से-बाहर वाहनों के माध्यम से नियम टालना। एक सरकार जो एक बाध्यकारी राजकोषीय नियम का सामना कर रही है वह कभी-कभी ख़र्च या उधार को एक अलग संस्था या आकस्मिक देनदारी में स्थानांतरित करती है जिसे नियम औपचारिक रूप से कवर नहीं करता, इसके पत्र को संतुष्ट करते हुए इसके उद्देश्य को हराते हुए। लागत बाद में सामने आती है, अक्सर तनाव के एक क्षण पर, जब राज्य की देनदारियों का वास्तविक पैमाना उन शीर्षक आकृतियों से कहीं बड़ा साबित होता है जिन्हें नियम को पुलिस करने के लिए डिज़ाइन किया गया था वे कभी दिखातीं।

एक कठोर नियम के अंतर्गत चक्र-अनुवर्ती तपस्या। बिना किसी कार्यशील पलायन खंड वाला एक संतुलित-बजट या घाटा नियम ठीक तब ख़र्च कटौती या कर वृद्धि मजबूर करता है जब एक मंदी ने पहले ही अर्थव्यवस्था को कमज़ोर कर दिया है, उस मंदी को गहरा करते हुए जिसका कारण बनने के लिए नियम कभी डिज़ाइन नहीं किया गया था। लागत एक ऐसे नियम की तुलना में एक लंबा, गहरा संकुचन है जो वास्तविक लचीलेपन के साथ उत्पन्न होता, साथ ही वह विश्वसनीयता जो नियम स्वयं खो देता है जब इसे वैसे भी, अनौपचारिक रूप से और देर से निलंबित किया जाता है।

एक मध्यम-अवधि व्यय ढाँचा जो कुछ नहीं बाँधता। कुछ संस्थाएँ एक बहु-वर्षीय राजकोषीय पूर्वानुमान उत्पन्न करती हैं क्योंकि अच्छा अभ्यास इसकी माँग करता है, फिर हर साल के वास्तविक बजट पर इस तरह बातचीत करती हैं मानो यह मौजूद ही न हो, ढाँचे को एक वास्तविक बाधा के बजाय एक अनुपालन दस्तावेज़ मानते हुए। लागत यह है कि ढाँचे का मुख्य मूल्य — इस साल के चुनाव को अगले साल के परिणाम के साथ हिसाब लेने के लिए मजबूर करना — कभी साकार नहीं होता, भले ही एक MTEF जैसा दिखने वाला दस्तावेज़ मौजूद हो।

एक समान-बोर्ड कटौती के आवरण के रूप में उपयोग किया गया शून्य-आधारित बजट-निर्धारण। एक वास्तविक शून्य-आधारित समीक्षा अलग करती है कि क्या वित्तपोषित करने लायक़ है उससे जो नहीं है; समय दबाव में एक जल्दबाज़ी वाली समीक्षा योग्यता की परवाह किए बिना लागू एक समान प्रतिशत कटौती पर डिफ़ॉल्ट होती है, प्रशासनिक रूप से आसान लेकिन शून्य-आधारित काम करने के पूरे तर्क को त्यागते हुए। लागत उन कार्यक्रमों पर पड़ती है जो प्रभावी और राजनीतिक रूप से काटने में आसान दोनों थे, जबकि जड़ जमाए निर्वाचन क्षेत्रों वाले कमज़ोर कार्यक्रम काफ़ी हद तक अछूते बचे रहते हैं, और संस्था इस बारे में कुछ नहीं सीखती कि कौन-सा ख़र्च वास्तव में सुरक्षा का हक़दार था।

परिपक्वता मॉडल

जाँच-सूची

• सूत्रीकरण शुरू होने से पहले पूरे चक्र के लिए बजट कैलेंडर प्रकाशित करें।
• विभागों द्वारा इसके हिस्सों पर बातचीत करने से पहले मध्यम-अवधि संसाधन लिफ़ाफ़ा तय करें।
• राजकोषीय नियम, और इसके पलायन-खंड ट्रिगर को, क़ानून या बाध्यकारी नीति में बताएँ, अनौपचारिक प्रथा में नहीं।
• हर प्रमुख नई प्रतिबद्धता की लागत पूरी मध्यम-अवधि अवधि में लगाएँ, केवल इसके पहले वर्ष में नहीं।
• महत्वपूर्ण नए ख़र्च के लिए एक आर्थिक मामले की माँग करें, विषय 2.5 — व्यवसाय मामले और धन के बदले मूल्य — की विधि के अनुरूप।
• पारंपरिक लाइन-आइटम खातों के चार्ट के साथ-साथ ख़र्च को कार्यक्रम और आउटपुट द्वारा वर्गीकृत करें।
• इस चक्र में कम से कम एक प्रमुख ख़र्च क्षेत्र की एक वास्तविक शून्य-आधारित समीक्षा चलाएँ।
• स्वीकृत बजट के विरुद्ध निष्पादन को मासिक रूप से ट्रैक करें, और साल के दौरान महत्वपूर्ण भिन्नताओं की जाँच करें।
• मूल स्वीकृत बजट के विरुद्ध वर्ष-अंत परिणाम का मेल-मिलाप करें और भिन्नता प्रकाशित करें।
• उसी दस्तावेज़ में प्रत्यक्ष-ख़र्च कुल के साथ कर-व्यय अनुमान प्रस्तुत करें।
• पुष्टि करें कि राजकोषीय नियम के पलायन खंड को लागू करने का प्राधिकार किसके पास है, और किन बताई गई शर्तों के अंतर्गत।

प्रमुख स्रोत

• अंतरराष्ट्रीय मुद्रा कोष, राजकोषीय मामलों का विभाग, राजकोषीय नियम डेटासेट — 1985 से वर्तमान तक राष्ट्रीय और अति-राष्ट्रीय प्रणालियों में बजट-संतुलन, ऋण, ख़र्च, और राजस्व नियमों का वर्गीकरण और कवरेज।
• OECD, बजटीय शासन पर परिषद की अनुशंसा — OECD सदस्य देशों द्वारा सहमत पूरे बजट चक्र को कवर करने वाले अच्छे बजटीय शासन के दस सिद्धांत।
• विश्व बैंक, लोक वित्तीय प्रबंधन विषय संसाधन — बजट सूत्रीकरण, निष्पादन, और मध्यम-अवधि व्यय ढाँचों पर क्रॉस-कंट्री मार्गदर्शन।
• राष्ट्रीय ट्रेज़री, दक्षिण अफ़्रीका गणराज्य, मध्यम अवधि व्यय ढाँचा दिशानिर्देश — एक मौलिक, ग़ैर-दानदाता-नेतृत्व वाला राष्ट्रीय MTEF, 1998 के बजट से निरंतर उपयोग में।
• UK HM ट्रेज़री, मैनेजिंग पब्लिक मनी — UK लोक ख़र्च के सूत्रीकरण, स्वीकृति, और निष्पादन में अपेक्षित मानकों और नियंत्रणों पर मार्गदर्शन।
• US गवर्नमेंट अकाउंटेबिलिटी ऑफ़िस, ए ग्लॉसरी ऑफ़ टर्म्स यूज़्ड इन द फ़ेडरल बजट प्रोसेस — US ट्रेज़री, ऑफ़िस ऑफ़ मैनेजमेंट एंड बजट, और कांग्रेशनल बजट ऑफ़िस के साथ विकसित मानक संघीय बजट-प्रक्रिया शब्दावली।

संदर्भ

1. Government budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_budget
2. Public finance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_finance
3. Appropriation bill — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Appropriation_bill
4. Balanced budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_budget
5. Government debt — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_debt
6. Debt-to-GDP ratio — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Debt-to-GDP_ratio
7. Procyclical and countercyclical variables — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Procyclical_and_countercyclical_variables
8. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
9. Zero-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Zero-based_budgeting
10. Performance-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_budgeting
11. Fiscal policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_policy
12. Deficit spending — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deficit_spending
13. IMF Fiscal Rules Dataset — International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department — https://www.imf.org/external/datamapper/fiscalrules/map/map.htm
14. Recommendation of the Council on Budgetary Governance — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0410
15. Public Financial Management — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/publicfinancialmanagement
16. Medium Term Expenditure Framework guidelines — National Treasury, Republic of South Africa — https://www.treasury.gov.za/publications/guidelines/default.aspx
17. Managing Public Money — HM Treasury / UK Government — https://www.gov.uk/government/publications/managing-public-money
18. A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process (GAO-05-734SP) — US Government Accountability Office — https://www.gao.gov/products/gao-05-734sp