लोक प्रशासन प्रणालियाँ और मॉडल

यह लोक मूल्य में क्यों महत्वपूर्ण है

अधिकांश नेताओं ने वह प्रशासनिक मॉडल नहीं चुना जिसे वे चलाते हैं। उन्हें एक पदानुक्रम के लिए बनाई गई एक सिविल सेवा ग्रेडिंग संरचना, एक बाज़ार के लिए बनाई गई बाहरी अनुबंधों की एक पोर्टफ़ोलियो, एक नेटवर्क के लिए बनाए गए साझेदारी बोर्डों का एक समूह, और तीनों पर जोड़े गए कुछ डिजिटल सेवाएँ विरासत में मिलीं — अक्सर उसी संस्था में, कभी-कभी उसी निदेशालय में। हर परत अपने दशक के सुधार एजेंडे का एक उचित उत्तर थी, और हर परत आज भी आकार देती है कि संस्था क्या कर सकती है, चाहे वहाँ वर्तमान में काम करने वाले किसी ने इसे चुना हो या नहीं।

यह मायने रखता है क्योंकि इस विषय में तुलना किए गए चार प्रतिमान — पारंपरिक लोक प्रशासन, नव लोक प्रबंधन, नव लोक शासन, और डिजिटल-युग शासन — केवल क्रमिक फ़ैशन नहीं हैं जिनमें से हर एक ने पिछले को बदल दिया। वे एक स्थायी डिज़ाइन प्रश्न के भिन्न उत्तर हैं: क्या समन्वय नियमों और पदानुक्रम के माध्यम से चलना चाहिए, क़ीमत और प्रतिस्पर्धा के माध्यम से, परक्रामित संबंधों के माध्यम से, या साझा डिजिटल बुनियादी ढाँचे के माध्यम से? हर जीवंत संस्था एक मिश्रण है, और मिश्रण शायद ही कभी एक अकेले जानबूझकर लिए गए निर्णय का उत्पाद है। एक नेता जो यह नाम नहीं ले सकता कि किसी दिए गए कार्य को कौन-सा प्रतिमान शासित करता है, वह चारों के बीच तटस्थ नहीं है; वह बस इस बात से अनजान है कि कौन-सा चुपचाप प्रभारी है।

दाँव व्यावहारिक हैं, शैक्षणिक नहीं। बाज़ार प्रतिस्पर्धा के इर्द-गिर्द पुनर्डिज़ाइन की गई एक सेवा NPM की ताक़तें विरासत में लेती है — तीखा लागत अनुशासन, स्पष्ट आउटपुट विनिर्देश — और इसकी कमज़ोरियाँ — खंडित जवाबदेही, यह धारणा कि नागरिक उपभोक्ताओं की तरह व्यवहार करते हैं। सहयोगी नेटवर्क के इर्द-गिर्द पुनर्डिज़ाइन की गई एक सेवा नव लोक शासन की ताक़तें विरासत में लेती है — वास्तविक सह-उत्पादन, संबंधों के माध्यम से लचीलापन — और इसकी कमज़ोरियाँ — धीमी निर्णय-निर्माण, औपचारिक जवाबदेही की धुंधली रेखाएँ। ख़राब तरीक़े से चुनना, या दुर्घटनावश एक मॉडल में बह जाना, वर्षों तक लोक मूल्य की क़ीमत लेता है इससे पहले कि कोई कारण को वापस उस संरचनात्मक चुनाव तक ट्रैक करे जो बहुत पहले किया गया था, या जिसमें डिफ़ॉल्ट रूप से गिर गया था।

मूल अवधारणाएँ

लोक प्रशासन, एक क्षेत्र के रूप में, संस्थाओं के माध्यम से लोक नीति को तसलीम करने का अभ्यास और वह शैक्षणिक अनुशासन दोनों है जो अध्ययन करता है कि वह तसलीम कैसे काम करती है। यह विषय उस वर्गीकरण का मूल विषय है जो पूरे भाग 3 की संरचना करता है: वे प्रमुख प्रतिमान जो वर्णित करते हैं कि लोक संस्थाओं को कैसे डिज़ाइन और सुधारा गया है, मोटे ऐतिहासिक क्रम में लेकिन चारों आज व्यवहार में अभी भी सह-अस्तित्व में हैं।

पारंपरिक लोक प्रशासन (TPA) वह प्रतिमान है जो जर्मन समाजशास्त्री मैक्स वेबर द्वारा इस शब्द को दिए गए तकनीकी, ग़ैर-अपमानजनक अर्थ में नौकरशाही पर बना है। वेबर ने एक 'आदर्श प्रकार' वर्णित किया — एक विश्लेषणात्मक मॉडल, यह दावा नहीं कि कोई वास्तविक संस्था इससे पूर्ण रूप से मेल खाती है — कार्यालयों का एक तय पदानुक्रम, व्यक्तिगत विवेकाधिकार के बजाय लिखित नियम लागू करके लिए गए निर्णय, एक अधिकारी की सार्वजनिक भूमिका और निजी हितों के बीच एक स्पष्ट अलगाव, संरक्षण के बजाय प्रदर्शित योग्यता द्वारा नियुक्ति और पदोन्नति, और एक स्थायी, वेतनभोगी सिविल सेवा जिसके सदस्य हर चुनाव के साथ अंदर-बाहर जाने के बजाय संस्था के भीतर करियर बनाते हैं। TPA राजनीति-प्रशासन द्विभाजन पर भी टिका है: निर्वाचित या नियुक्त नेता नीति तय करते हैं, और एक तटस्थ, पेशेवर नौकरशाही इसे निष्पक्ष रूप से लागू करती है चाहे कार्यालय में कोई भी हो। इसकी ताक़तें वास्तविक और टिकाऊ हैं — पूर्वानुमेयता, प्रकाशित नियमों के अंतर्गत समान व्यवहार, भ्रष्टाचार और पक्षपात के प्रति प्रतिरोध, और संस्थागत स्मृति जो राजनीतिक बदलाव से बच जाती है। इसकी विशिष्ट विफलता यह है कि नियम-पालन स्वयं में एक अंत बन जाता है: उचित प्रक्रिया उस परिणाम की जगह ले लेती है जिसे प्रक्रिया सुरक्षित करने वाली थी, एक प्रतिमान जिसे अक्सर लाल फ़ीताशाही कहा जाता है या, अधिक औपचारिक रूप से, लक्ष्य विस्थापन।

नव लोक प्रबंधन वह सुधार लहर है जिसने 1980 के दशक की शुरुआत से 2000 के दशक तक लोक-क्षेत्र सोच पर प्रभुत्व किया, पहले यूनाइटेड किंगडम, न्यूज़ीलैंड, और ऑस्ट्रेलिया में और फिर अधिक व्यापक रूप से। विद्वान क्रिस्टोफ़र हूड, जिन्होंने 1991 में इस सिद्धांत को नाम दिया और संहिताबद्ध किया, ने इसके बार-बार आने वाले घटकों की पहचान की: बड़ी नौकरशाहियों को छोटी, एकल-उद्देश्य इकाइयों में तोड़ना; बाहरी अनुबंध और आंतरिक बाज़ारों के माध्यम से प्रतिस्पर्धा पेश करना; निजी-क्षेत्र प्रबंधन शैलियाँ उधार लेना और प्रबंधकों को स्पष्ट, मापने-योग्य लक्ष्यों के प्रति जवाबदेह ठहराने के बदले उन्हें अधिक विवेकाधिकार देना; और लोक संस्थाओं को केवल उनकी प्रक्रियाओं की औचित्य के बजाय उनके आउटपुट की दक्षता और मितव्ययिता से आँकना। NPM ने नागरिक को मुख्यतः एक ग्राहक और लोक प्रबंधक को मुख्यतः एक नियम पुस्तिका के बजाय एक अनुबंध द्वारा सीमित एक उद्यमी माना। जहाँ इसने काम किया, इसने वास्तविक बर्बादी काटी और उन सेवाओं को तेज़ किया जो उत्पादक-संचालित आत्मसंतुष्टि में बह गई थीं। जहाँ यह विफल हुआ, इसने कई छोटी अनुबंधित इकाइयों में जवाबदेही खंडित की, वास्तविक सुधार के बजाय संकीर्ण प्रदर्शन संकेतकों के जोड़-तोड़ को प्रोत्साहित किया (इस संदर्भ में गुडहार्ट के नियम के लिए विषय 3.11 — गुणवत्ता, सुरक्षा, और प्रदर्शन प्रबंधन देखें), और लोक मूल्य को इस तरह माना मानो यह उस अकेले आयाम में समेट जाए जिसे NPM सबसे आसानी से माप सकता था: आउटपुट की प्रति इकाई लागत।

नव लोक शासन (NPG) वह प्रतिमान है, विद्वान स्टीफ़न ऑस्बॉर्न से सबसे निकट संबद्ध, जो लोक मूल्य को अकेले पदानुक्रम या बाज़ार प्रतिस्पर्धा के बजाय परस्पर-निर्भर अभिकर्ताओं — सरकारी एजेंसियों, अनुबंधित प्रदाताओं, गैर-लाभकारी संगठनों, और स्वयं नागरिकों — के नेटवर्क के माध्यम से उत्पन्न मानता है। जहाँ TPA नियमों के माध्यम से समन्वय करता है और NPM क़ीमत और अनुबंध के माध्यम से, NPG परक्रामित, अक्सर अनौपचारिक संबंधों के माध्यम से समन्वय करता है, जिसे साहित्य में नेटवर्क शासन कहा जाता है। इसका केंद्रीय तंत्र सह-उत्पादन है: नागरिक और समुदाय केवल सेवाओं के प्राप्तकर्ता नहीं हैं बल्कि उन्हें डिज़ाइन और वितरित करने में सक्रिय भागीदार हैं, एक बदलाव जिसे यह पुस्तक कहीं और पूर्ण रूप से मानती है (विषय 1.5 — हितधारक, नागरिक, और सह-उत्पादन देखें)। NPG की ताक़त यह है कि यह उसे गंभीरता से लेता है जिसे TPA और NPM दोनों चूकते हैं — कि कई लोक समस्याएँ (अपराध, दीर्घकालिक बीमारी, सामुदायिक लचीलापन) केवल आंशिक रूप से किसी एक अकेली संस्था द्वारा हल-योग्य हैं, चाहे यह कितनी भी अच्छी तरह डिज़ाइन की गई हो। इसकी विशिष्ट विफलता विसरण है: जब हर कोई एक साझेदार है, एक बुरे परिणाम के लिए जवाबदेही को खोजना वास्तव में कठिन हो सकता है।

डिजिटल-युग शासन (DEG) वह प्रतिमान है जिसे राजनीतिक वैज्ञानिकों पैट्रिक डनलीवी, हेलेन मार्गेट्स, साइमन बैस्टो, और जेन टिंकलर ने 2006 में उन देशों में NPM के उत्तराधिकारी के रूप में पहचाना जिन्होंने इसे सबसे आगे पीछा किया था: NPM द्वारा तोड़े गए खंडित, अनुबंधित कार्यों को फिर से एकीकृत करना, एजेंसी साइलो के बजाय नागरिकों की वास्तविक ज़रूरतों के इर्द-गिर्द सेवाओं को पुनर्डिज़ाइन करना, और डिजिटल प्रौद्योगिकी का उपयोग केवल मौजूदा काग़ज़ी प्रक्रियाओं को स्वचालित करने के लिए नहीं बल्कि यह पुनर्संरचना करने के लिए करना कि सरकार ख़ुद कैसे संगठित है। यह विषय डिजिटल-युग शासन को वर्गीकरण में रखता है; व्यवहार में यह कैसे खेला जाता है — डिजिटल-पहले सेवा डिज़ाइन, साझा मंच, 'मंच के रूप में सरकार' — कहीं और गहराई से कवर किया गया है (विषय 5.1 — डिजिटल सरकार और डिजिटल परिवर्तन देखें)।

NPM की सीमाओं की प्रतिक्रिया के रूप में लोक मूल्य सिद्धांत। मार्क मूर का रणनीतिक त्रिभुज, वह ढाँचा जिस पर यह पुस्तक बनी है, एक शून्य में उभरा नहीं। मूर ने इसे 1990 के दशक की शुरुआत में आंशिक रूप से लोक संस्थाओं को मुख्यतः दक्षता और मापने-योग्य आउटपुट पर आँकने की NPM की प्रवृत्ति के सुधार के रूप में विकसित किया, यह तर्क देते हुए कि एक लोक प्रबंधक का काम केवल एक कुशल संचालन चलाना नहीं है बल्कि एक ऐसे मूल्य प्रस्ताव के लिए वैधता और समर्थन बनाना भी है जिसे अकेले एक बाज़ार परीक्षण मान्य नहीं कर सकता (विषय 1.2 — रणनीतिक त्रिभुज: वैधता, मूल्य और क्षमता देखें)। गैरी स्टोकर ने बाद में 'लोक मूल्य प्रबंधन' को स्पष्ट रूप से NPM के उत्तराधिकारी कथा के रूप में वर्णित किया, एक जो लोकतांत्रिक वैधता और सामूहिक प्राथमिकता के प्रश्नों को बहाल करता है जिन्हें एक विशुद्ध प्रबंधकीय, बाज़ार-सामना करने वाला मॉडल भीड़ से बाहर करता है। लोक मूल्य सिद्धांत न तो दक्षता के बारे में NPM की अंतर्दृष्टि को अस्वीकार करता है, न ही नेटवर्क के बारे में NPG की, न ही डिजिटल पुनर्एकीकरण के बारे में DEG की; यह इस बात पर ज़ोर देता है कि इन सभी को एक व्यापक परीक्षण के विरुद्ध आँका जाए — क्या परिणाम कुछ ऐसा है जिसे नागरिक, सामूहिक रूप से, साझा संसाधन ख़र्च करने के लिए प्राधिकृत करेंगे।

सर्वोत्तम प्रथाएँ

1. वह प्रतिमान नाम दें जो वास्तव में हर प्रमुख कार्य को शासित करता है, न कि वह जिसका आपका संगठन चार्ट अर्थ देता है। एक निदेशालय काग़ज़ पर पदानुक्रमित दिख सकता है जबकि लगभग पूरी तरह अनुबंधित वितरण पर चलता है; कुछ भी पुनर्डिज़ाइन करने से पहले पता लगाएँ कि वास्तव में कौन-सा मॉडल काम को समन्वित कर रहा है।
2. प्रतिमान को समस्या से मिलाएँ, बजाय आदतवश हर जगह एक मॉडल लागू करने के। नियमित, उच्च-मात्रा, नियम-बद्ध लेन-देन अक्सर TPA की पूर्वानुमेयता के अनुकूल होते हैं; वास्तव में नई या क्रॉस-कटिंग समस्याओं को अक्सर NPG के नेटवर्क समन्वय की आवश्यकता होती है।
3. बाहरी अनुबंध को वास्तविक व्यापार-संतुलनों वाला एक समन्वय चुनाव मानें, एक डिफ़ॉल्ट लागत-बचत क़दम नहीं। एक बाज़ार-शैली समाधान का विस्तार करने से पहले, स्पष्ट रूप से पूछें कि कार्य के साथ-साथ संस्था से कौन-सी जवाबदेही, संस्थागत स्मृति, और समन्वय क्षमता चली जाती है।
4. प्रदर्शन लक्ष्यों को इतना संकीर्ण रूप से निर्दिष्ट करें कि वे मापने योग्य हों और इतना व्यापक रूप से कि वे जिस व्यवहार को सुधारने वाले हैं उसे विकृत करने से बचें। एक लक्ष्य जिसे अंतर्निहित परिणाम को सुधारे बिना हासिल किया जा सकता है वह अंततः इसी तरह हासिल किया जाएगा (विषय 3.11 — गुणवत्ता, सुरक्षा, और प्रदर्शन प्रबंधन देखें)।
5. नेटवर्क के माध्यम से काम करते समय संबंध प्रबंधन में एक अलग अनुशासन के रूप में निवेश करें। नव लोक शासन साझेदारों के बीच चल रहे संबंधों की गुणवत्ता पर सफल या विफल होता है, जिसके लिए समर्पित समय और कौशल चाहिए, यह धारणा नहीं कि अकेली सद्भावना इसे बनाए रखेगी।
6. एक भारी अनुबंधित प्रणाली के भीतर भी एक करियर सिविल सेवा कोर सुरक्षित रखें। एक अनुबंधित कार्य को निर्दिष्ट करने, निगरानी करने, और यदि आवश्यक हो तो वापस लेने के लिए पर्याप्त आंतरिक विशेषज्ञता बनाए रखना संस्था को एक ऐसे ग्राहक बनने से बचाता है जो अपने ख़ुद के आपूर्तिकर्ता के प्रदर्शन को आँक नहीं सकता।
7. जब डिजिटल पुनर्डिज़ाइन अवसर बनाता है तो खंडित सेवाओं को एजेंसी के संगठन चार्ट के बजाय नागरिक की ज़रूरत के इर्द-गिर्द फिर से एकीकृत करें। डिजिटल-युग शासन की मूल अंतर्दृष्टि यह है कि प्रौद्योगिकी NPM के विघटन द्वारा पीछे छोड़े गए खंडन को पूर्ववत कर सकती है, लेकिन केवल तभी जब पुनर्डिज़ाइन उपयोगकर्ता की यात्रा से शुरू हो (विषय 5.1 — डिजिटल सरकार और डिजिटल परिवर्तन देखें)।
8. लेखा-परीक्षा करें कि आपकी संस्था वर्तमान में किस प्रतिमान के विफलता प्रतिमान के प्रति सबसे अधिक उजागर है। TPA कठोरता की ओर बहता है, NPM जोड़-तोड़ और खंडन की ओर, NPG विसरित जवाबदेही की ओर, और DEG ऐसे प्रौद्योगिकी-नेतृत्व वाले परिवर्तन की ओर जो संस्थागत क्षमता से आगे निकल जाता है; जानें कि अभी कौन-सा जोखिम जीवंत है।
9. जहाँ यह फ़िट बैठता है वहाँ सह-उत्पादन का जानबूझकर उपयोग करें, बजाय नागरिक भागीदारी को परामर्श नाटक मानने के। वास्तविक सह-उत्पादन बदलता है कि काम कौन करता है, केवल इसके बारे में किसकी राय पूछी जाती है नहीं (विषय 1.5 — हितधारक, नागरिक, और सह-उत्पादन देखें)।
10. जब भी कोई कार्य एक से अधिक प्रतिमान में फैलता है तो एक स्पष्ट जवाबदेही मानचित्र बनाएँ। एक सेवा जो एक अनुबंधित प्रदाता द्वारा वितरित की जाती है, एक साझेदारी बोर्ड के माध्यम से समन्वित है, और एक साझा डिजिटल मंच के माध्यम से पहुँची जाती है, उसे एक ऐसी जगह की आवश्यकता है जहाँ एक नागरिक या एक लेखा-परीक्षक यह पता लगा सके कि किसके लिए कौन जवाब देता है।
11. प्रशासनिक डिज़ाइन विकल्पों को एक तय चक्र पर पुनः देखें, केवल एक दृश्यमान विफलता के बाद नहीं। ऐसे मॉडल जो कल की समस्या और कल की प्रौद्योगिकी के अनुकूल थे चुपचाप देयता बन जाते हैं; एक निर्धारित समीक्षा एक संकट के इसे मजबूर करने से पहले बहाव को पकड़ती है।
12. वरिष्ठ नेतृत्व से नीचे के स्टाफ़ को वर्गीकरण सिखाएँ। फ़्रंटलाइन और मध्य प्रबंधक जो नाम ले सकते हैं कि वे किस प्रतिमान में काम कर रहे हैं, वे उन लोगों से बेहतर स्थानीय निर्णय कॉल करते हैं जो मिश्रण को केवल अस्पष्ट असंगति के रूप में अनुभव करते हैं।

अपनी टीम के साथ चर्चा करने के लिए प्रश्न

चार प्रतिमानों में से कौन-सा — पदानुक्रम, बाज़ार, नेटवर्क, या मंच — वास्तव में हमारी सबसे महत्वपूर्ण सेवा को समन्वित करता है, और क्या इस टीम में हर कोई सहमत है? कई संस्थाएँ, जब वे इस प्रश्न को सीधे पूछती हैं, तो पाती हैं कि भिन्न वरिष्ठ नेता अपनी ख़ुद की सेवा कैसे समन्वित होती है इसके भिन्न मानसिक मॉडल रखते हैं। इस चर्चा का उपयोग यह परखने के लिए करें कि क्या औपचारिक संरचना, बजट तंत्र, और जवाबदेही संबंध सभी एक ही प्रतिमान की ओर इशारा करते हैं या क्या वे चुपचाप अलग हो गए हैं। जहाँ वे असहमत हैं, वह बेमेल अक्सर एक बार-बार होने वाली परिचालनात्मक निराशा की जड़ है जिसे पहले किसी ने इसके संरचनात्मक कारण तक ट्रैक नहीं किया। इसे एक बयानबाज़ी के बजाय एक निदानात्मक प्रश्न मानें — उत्तर लिख लें और एक साल में इसे पुनः देखें।

बाहरी अनुबंध या बाज़ार-शैली प्रतिस्पर्धा ने हमें कहाँ एक समन्वय या जवाबदेही अंतराल के साथ छोड़ा है जिसे हमने नाम नहीं दिया है? नव लोक प्रबंधन का विघटन अक्सर उस समय सही फ़ैसला था, लेकिन हर विघटन एक जोड़ बनाता है, और जोड़ ही वे जगहें हैं जहाँ जवाबदेही खो जाती है। इस प्रश्न का उपयोग हर प्रमुख अनुबंधित कार्य को मानचित्रित करने और यह पूछने के लिए करें कि जब अनुबंधित प्रदाता कमज़ोर प्रदर्शन करता है तो कौन, किसके प्रति, जवाबदेह है। चर्चा करें कि क्या संस्था एक नागरिक या एक लेखा-परीक्षक से पहले कमज़ोर प्रदर्शन को नोटिस करने के लिए पर्याप्त आंतरिक क्षमता रखती है। यह हर अनुबंध को पलटने का तर्क नहीं है, केवल यह जानने का कि जोड़ ठीक कहाँ हैं।

हमारे कौन-से वर्तमान प्रदर्शन लक्ष्य बिना अंतर्निहित परिणाम को वास्तव में सुधारे हासिल किए जा सकते हैं? यह व्यवहार में गुडहार्ट का नियम है, और लगभग हर संस्था जिसने संख्यात्मक लक्ष्य अपनाए हैं वह कम से कम एक उदाहरण ढो रही है। इस प्रश्न का उपयोग अपने प्रकाशित या आंतरिक लक्ष्यों से एक-एक करके गुज़रने और ईमानदारी से पूछने के लिए करें कि हर एक किस व्यवहार को पुरस्कृत करता है। चर्चा करें कि क्या किसी लक्ष्य ने पहले से फ़्रंटलाइन व्यवहार को विकृत करना शुरू कर दिया है, और एक बेहतर प्रतिनिधि माप कैसा दिखेगा। एक बचावात्मक उत्तर — 'कोई वास्तव में इसे जोड़-तोड़ नहीं करेगा' — को स्वयं जाँच लायक़ मानें।

हम कहाँ साझेदारों के एक नेटवर्क पर निर्भर हैं, और क्या हम उन संबंधों को उसी कठोरता से प्रबंधित करते हैं जो हम एक औपचारिक अनुबंध पर लागू करते हैं? नव लोक शासन का केंद्रीय दावा यह है कि कुछ समस्याएँ केवल संगठनात्मक सीमाओं में निरंतर, परक्रामित संबंधों के माध्यम से हल की जा सकती हैं, लेकिन अनुशासन के बिना संबंध या तो उपेक्षा या निर्भरता में बह जाते हैं। इस प्रश्न का उपयोग अपनी वास्तव में भार-वहन करने वाली साझेदारियों को सूचीबद्ध करने और यह जाँचने के लिए करें कि हर एक को आख़िरी बार कब सक्रिय रूप से समीक्षित किया गया था, बस काम कर रही मान लेने के बजाय। चर्चा करें कि यदि कोई भी साझेदार वापस ले लेता है तो सेवा निरंतरता का क्या होगा, और क्या वह जोखिम कहीं औपचारिक रूप से नाम दिया गया है।

यदि हम आज इस सेवा को पुनर्डिज़ाइन करते, डिजिटल-पहले और नागरिक की वास्तविक ज़रूरत के इर्द-गिर्द, तो हम क्या करना बंद कर देंगे? डिजिटल-युग शासन का वादा पुनर्एकीकरण है — पहले की सुधार लहरों द्वारा पीछे छोड़े गए खंडन को पूर्ववत करना — लेकिन इसे साकार करने का आमतौर पर अर्थ है कुछ सेवानिवृत्त करना, केवल एक अपरिवर्तित बैक ऑफ़िस पर एक नया डिजिटल फ़्रंट एंड जोड़ना नहीं। इस प्रश्न का उपयोग एक सेवा की पहचान करने के लिए करें जहाँ वर्तमान डिज़ाइन अभी भी एक ऐसे प्रतिमान को प्रतिबिंबित करता है जिससे संस्था अन्यथा आगे बढ़ चुकी है। चर्चा करें कि व्यवहार में पुनर्डिज़ाइन देने के लिए किस क्षमता, अनुबंध, या आंतरिक सीमा को बदलने की आवश्यकता होगी, केवल एक आरेख पर नहीं।

हम वर्तमान में किस प्रतिमान की विशिष्ट विफलता प्रतिमान के प्रति सबसे अधिक उजागर हैं, और इसे ठीक करने का स्वामी कौन है? पदानुक्रम के लिए कठोरता, बाज़ारों के लिए जोड़-तोड़ और खंडन, नेटवर्क के लिए विसरित जवाबदेही, और डिजिटल पुनर्एकीकरण के लिए संस्थागत तत्परता से आगे निकल जाने वाला परिवर्तन, किसी भी एक समय पर समान रूप से वितरित जोखिम नहीं हैं; आमतौर पर एक अभी जीवंत है। इस प्रश्न का उपयोग संस्था के वर्तमान जोखिम को ईमानदारी से नाम देने के लिए करें, बजाय जो भी विफलता प्रतिमान क्षेत्र में सामान्यतः सबसे अधिक चर्चित है उस पर डिफ़ॉल्ट होने के। चर्चा करें कि इसे संबोधित करने का प्राधिकार और संसाधन किसके पास है, और कब तक।

व्यवहार में: एक लोक मूल्य उदाहरण

एक मध्यम आकार के देश की वाहन-लाइसेंसिंग एजेंसी — काल्पनिक, किसी वास्तविक निकाय की रिपोर्ट के बजाय एक प्रतिमान का उदाहरण — 1970 के दशक में पारंपरिक लोक प्रशासन के एक पाठ्यपुस्तक उदाहरण के रूप में बनाई गई थी: एक अकेला पदानुक्रमित विभाग, एक करियर सिविल सेवा से स्टाफ़ किया गया, एक प्रकाशित नियम पुस्तिका के विरुद्ध लाइसेंस आवेदन प्रसंस्करण जो दो दशकों में शायद ही बदली थी। प्रसंस्करण समय संगत थे और भ्रष्टाचार अनिवार्यतः अज्ञात था, लेकिन एजेंसी को व्यापक रूप से धीमा माना जाता था, और व्यापक सिविल सेवा में फैल रही नव लोक प्रबंधन लहर के बाद, एक 1990 के दशक के सुधार कार्यक्रम ने एजेंसी की बैक-ऑफ़िस डेटा प्रोसेसिंग को तीन प्रतिस्पर्धी निजी प्रदाताओं को बाहरी अनुबंध पर दिया, प्रति प्रसंस्कृत आवेदन भुगतान करते हुए, जबकि नीति और प्रवर्तन को आंतरिक रखा।

बाहरी अनुबंध ने अपना संकीर्ण लक्ष्य हासिल किया: इकाई लागतें गिरीं और प्रसंस्करण मात्रा बढ़ी। लेकिन एक नई समस्या उभरी जिसकी मूल डिज़ाइन ने अपेक्षा नहीं की थी। मानक श्रेणियों से बाहर के आवेदन — एक असामान्य सीमा शुल्क व्यवस्था के अंतर्गत आयातित एक वाहन, एक अनुकूलित लाइसेंस प्रक्रिया की आवश्यकता वाला एक विकलांग आवेदक — तीन अनुबंधित प्रदाताओं और आंतरिक नीति टीम के बीच उछलते रहे, जिनमें से हर एक के पास एक संकीर्ण, अलग-अलग प्रोत्साहित अधिकार क्षेत्र था और कोई साझा केस-स्वामित्व नहीं था। सीधे आवेदनों वाले नागरिकों की अच्छी सेवा की गई; किसी भी असामान्य चीज़ वाले नागरिकों ने अस्पष्ट विलंब के सप्ताह अनुभव किए, और एजेंसी का अपना स्टाफ़ हमेशा यह नहीं बता सकता था कि किसी दी गई फ़ाइल को वर्तमान में कौन-सा प्रदाता रखता है।

अनुबंधों को पूरी तरह पलटने के बजाय, एजेंसी के नेतृत्व ने, जो सेवा डिज़ाइन की पृष्ठभूमि से नए आए थे, समस्या को एक विक्रेता-प्रदर्शन मुद्दे के बजाय एक समन्वय-मॉडल बेमेल के रूप में माना। उन्होंने तीन प्रदाताओं और आंतरिक नीति टीम को एक स्थायी नेटवर्क के रूप में इकट्ठा किया — एक नव-लोक-शासन-शैली व्यवस्था, एक साझा केस-ट्रैकिंग प्रणाली और विशेष रूप से असामान्य आवेदनों के लिए एक संयुक्त-स्वामित्व वाली सेवा-स्तर प्रतिबद्धता के साथ, केवल उन मानक उच्च-मात्रा वाली प्रतिबद्धताओं के लिए नहीं जो मूल अनुबंधों ने निर्दिष्ट किए थे। इसके साथ, उन्होंने एक अकेला डिजिटल फ़्रंट एंड कमीशन किया जो एक आवेदक को अपने मामले को ट्रैक करने देता था चाहे इसे वर्तमान में कौन-सा प्रदाता रखता हो, नागरिक के अनुभव को फिर से एकीकृत करते हुए भले ही बैक-ऑफ़िस कार्य अलग संस्थाओं में विभाजित रहे — एक NPG-शैली नेटवर्क पर परतदार एक डिजिटल-युग शासन क़दम, दोनों एक NPM-युग की अनुबंध संरचना के ऊपर बने जिसे किसी ने भी पूरी तरह खोलने का प्रस्ताव नहीं रखा।

दो साल बाद, मानक आवेदन उतने ही तेज़ और सस्ते रहे जितना अनुबंध मॉडल ने उन्हें बनाया था; असामान्य आवेदन, पहले एजेंसी की सबसे दृश्यमान विफलता, छह सप्ताह की औसत से दो से कम पर गिरे। एजेंसी के नेतृत्व ने जो सबक निकाला वह यह नहीं था कि कोई एक प्रतिमान ग़लत था, बल्कि यह था कि क्रमिक सुधार लहरों द्वारा बनाई गई एक सेवा को किसी की आवश्यकता थी जो उन जोड़ों में सक्रिय रूप से समन्वय करे जिन्हें उन लहरों ने पीछे छोड़ा था — ऐसा काम जिसे अलगाव में पीछा किए जाने पर मूल मॉडलों में से कोई भी करने के लिए डिज़ाइन नहीं किया गया था।

चार क्षेत्रीय लेंस

स्थानीय सरकार

स्थानीय प्राधिकरण आमतौर पर एक अकेली संस्था के भीतर चारों प्रतिमानों का सबसे व्यापक मिश्रण चलाते हैं, अक्सर एक अकेली सेवा के भीतर — नियोजन अनुमति जैसे विनियामक कार्यों के लिए एक पारंपरिक लोक प्रशासन कोर, कचरा संग्रह या अवकाश सेवाओं के लिए NPM-शैली अनुबंधित वितरण, सामुदायिक सुरक्षा या लोक स्वास्थ्य के लिए NPG-शैली साझेदारी बोर्ड, और निवासी-सामना करने वाले लेन-देन के लिए साझा डिजिटल मंचों की एक बढ़ती DEG परत। निवासियों से यह निकटता प्रतिमान बेमेल को तेज़ी से अत्यधिक दृश्यमान बनाती है: एक निवासी 'एक नेटवर्क शासन विफलता' का अनुभव नहीं करता, केवल विभागों और ठेकेदारों के बीच एक भ्रामक चक्कर, इसलिए स्थानीय नेता अक्सर उस जोड़ को नोटिस करने वाले पहले बन जाते हैं जिसे एक राष्ट्रीय-स्तरीय समीक्षा सामने लाने में वर्षों लगाएगी।

राष्ट्रीय सरकार

राष्ट्रीय प्रशासन हर सुधार लहर की सबसे गहरी संस्थागत स्मृति रखते हैं, क्योंकि हर लहर आमतौर पर बाहर की ओर फैलने से पहले एक केंद्रीय-सरकार नीति के रूप में शुरू हुई, और परिणामी परत-निर्माण तदनुसार मोटी है: TPA सिद्धांतों पर बनी एक स्थायी सिविल सेवा, NPM सिद्धांतों पर बनी कार्यकारी एजेंसियाँ और अनुबंधित वितरण, ऐसी समस्याओं से निपटने के लिए NPG सिद्धांतों पर बनी अंतर-विभागीय इकाइयाँ जिनका कोई एक मंत्रालय स्वामी नहीं है, और DEG सिद्धांतों पर बना एक केंद्रीय डिजिटल या 'मंच के रूप में सरकार' कार्य, जो अक्सर प्राधिकार और बजट के लिए विभागीय IT से प्रतिस्पर्धा करता है (विषय 5.1 — डिजिटल सरकार और डिजिटल परिवर्तन देखें)। TPA के केंद्र में राजनीति-प्रशासन द्विभाजन भी यहाँ सबसे कठोर रूप से परखा जाता है, क्योंकि राष्ट्रीय सिविल सेवक ऐसे मंत्रियों की सेवा करते हैं जिनके चुनावी प्रोत्साहन उस तटस्थ, नियम-बद्ध तसलीम के विरुद्ध खींच सकते हैं जिसे पारंपरिक मॉडल मानता है।

सामाजिक क्षेत्र और गैर-लाभकारी

गैर-लाभकारी संगठन और NGOs संरचनात्मक रूप से अन्य तीन प्रतिमानों में से किसी की तुलना में नव लोक शासन के अधिक निकट बैठते हैं, क्योंकि उनका वित्तपोषण और वितरण मॉडल आमतौर पर पहले से एक नेटवर्क है — सरकार से अनुदान और अनुबंध, परोपकारी वित्तपोषक, और अक्सर शुरू से सेवा वितरण में बुनी गई स्वयंसेवक या सामुदायिक सह-उत्पादन (विषय 1.5 — हितधारक, नागरिक, और सह-उत्पादन देखें)। जहाँ यह क्षेत्र सबसे सीधे NPM का सामना करता है वह इसके प्रति एक अधीनस्थ पक्ष के रूप में है: कई गैर-लाभकारी संगठन प्रतिस्पर्धी रूप से निविदा किए गए सरकारी ठेकेदारों के रूप में सेवाएँ वितरित करते हैं, NPM के प्रदर्शन-लक्ष्य अनुशासन को एक ऐसी संस्था में आयात करते हुए जिसकी अपनी शासन संस्कृति और वित्तपोषण आधार मिशन और संबंध के बारे में बहुत भिन्न धारणाओं पर बना हो सकता है।

बहुपक्षीय और अंतरराष्ट्रीय

बहुपक्षीय निकाय आवश्यकता से लगभग पूरी तरह नव लोक शासन के तर्क के माध्यम से संचालित होते हैं, क्योंकि उनके पास सदस्य देशों को आदेश देने के लिए कोई पदानुक्रम नहीं है और अनुपालन को लागू करने के लिए कोई बाज़ार नहीं है — केवल परक्रामित संबंध, साझा मानक, और हर सदस्य का स्वैच्छिक सहयोग। जहाँ पारंपरिक लोक प्रशासन और नव लोक प्रबंधन दोनों एक निर्णय के पीछे एक अकेली जवाबदेह संस्था मानते हैं, एक बहुपक्षीय कार्यक्रम की जवाबदेही दानदाता राज्यों, प्राप्तकर्ता राज्यों, तसलीम साझेदारों, और स्वयं बहुपक्षीय सचिवालय में वितरित है, जो NPG के 'गुप्त जनादेश' और विसरित-जवाबदेही विफलता प्रतिमानों को इस पैमाने पर विशेष रूप से लगातार बनाता है। यहाँ डिजिटल-युग पुनर्एकीकरण भी तदनुसार कठिन है, क्योंकि 'नागरिक की यात्रा' उन क्षेत्राधिकारों में फैलती है जिनमें इसके इर्द-गिर्द पुनर्एकीकृत करने के लिए कोई साझा डिजिटल बुनियादी ढाँचा नहीं है।

सामान्य विफलता प्रतिमान

प्रतिमान बहाव। एक संस्था अपने समन्वय मॉडल को टुकड़ों में बदलती है, एक बार में एक अनुबंध या एक साझेदारी, बिना किसी के कभी पूरे मॉडल को बदलने का निर्णय लिए। लागत एक अकेली विफलता नहीं है बल्कि आंतरिक असंगति का एक धीमा संचय है — उसी संस्था के भिन्न हिस्से इस बारे में असंगत धारणाओं पर चलते हैं कि निर्णय कैसे लिए जाते हैं और किसके लिए कौन जवाबदेह है।

बनाए रखी गई क्षमता के बिना बाहरी अनुबंध। एक संस्था NPM तर्क के अंतर्गत एक कार्य को बाहरी अनुबंध पर देती है और, समय के साथ, उस आंतरिक विशेषज्ञता को खो देती है जिसकी आवश्यकता है यदि अनुबंध विफल हो जाए तो उस कार्य को निर्दिष्ट करने, निगरानी करने, या वापस लेने के लिए। लागत महँगे और अचानक सामने आती है, आमतौर पर अनुबंध नवीकरण या प्रदाता विफलता पर, जब संस्था पाती है कि वह अब विश्वसनीय रूप से अपने ख़ुद के आपूर्तिकर्ता के प्रदर्शन को आँक नहीं सकती।

लक्ष्य जोड़-तोड़। NPM से विरासत में मिली प्रदर्शन-लक्ष्य व्यवस्थाओं के अंतर्गत, स्टाफ़ और प्रदाता उस परिणाम के बजाय मापे गए प्रतिनिधि के लिए अनुकूलन करते हैं जिसका यह प्रतिनिधित्व करने वाला था — एक प्रतिमान जिसे गुडहार्ट का नियम पकड़ता है (विषय 3.11 — गुणवत्ता, सुरक्षा, और प्रदर्शन प्रबंधन देखें)। लागत एक ऐसी सेवा है जो अपनी ख़ुद की रिपोर्टिंग में सफल दिखती है जबकि अंतर्निहित समस्या जिसे हल करने के लिए यह मौजूद है वह बनी रहती है या बिगड़ती है।

बिना जवाबदेही के साझेदारी। एक क्रॉस-कटिंग समस्या को हल करने के लिए एक NPG-शैली नेटवर्क इकट्ठा किया जाता है, लेकिन नेटवर्क की सामूहिक विफलता के लिए कभी किसी एक सदस्य को जवाबदेह नहीं बनाया जाता, इसलिए जब परिणाम निराश करता है, हर साझेदार सच्चाई से कह सकता है कि विफलता अकेले उसकी नहीं थी। लागत यह है कि वास्तव में कठिन, क्रॉस-कटिंग समस्याएँ ठीक इसलिए संगठन के सबसे कम जवाबदेह रूप को आकर्षित करती हैं क्योंकि उन्हें इसकी सबसे अधिक आवश्यकता है।

असुधारित प्रक्रिया पर डिजिटल परत। डिजिटल-युग शासन के बैनर के अंतर्गत एक सेवा में एक डिजिटल फ़्रंट एंड जोड़ा जाता है बिना उन खंडित बैक-ऑफ़िस प्रक्रियाओं को फिर से एकीकृत किए जिनके सामने यह बैठता है। लागत एक ऐसी सेवा है जो पहले संपर्क पर एक नागरिक को आधुनिक दिखती है और ठीक उसी तरह खंडित व्यवहार करती है जैसे पहले उस क्षण से जब एक मामला नियमित मार्ग से बाहर गिरता है — वह प्रतिमान जो ऊपर के कार्यशील उदाहरण के पीछे है।

परिपक्वता मॉडल

जाँच-सूची

• मानचित्रित करें कि चार प्रतिमानों में से कौन-सा — पदानुक्रम, बाज़ार, नेटवर्क, मंच — वास्तव में हर प्रमुख कार्य को समन्वित करता है।
• हर अनुबंधित कार्य की पहचान करें और इसे निर्दिष्ट और निगरानी करने के लिए बनाए रखी गई आंतरिक क्षमता की पुष्टि करें।
• उपयोग से पहले या उपयोग के दौरान हर प्रकाशित प्रदर्शन लक्ष्य को एक प्रशंसनीय जोड़-तोड़ रणनीति के लिए परखें।
• भार-वहन करने वाली बाहरी साझेदारियों को सूचीबद्ध करें और पुष्टि करें कि हर एक के पास एक सक्रिय, हाल ही में समीक्षित संबंध स्वामी है।
• लिखित रूप में नाम दें कि एक क्रॉस-सीमा या क्रॉस-साझेदार विफलता के लिए जवाबदेही वर्तमान में कहाँ बैठती है।
• किसी भी डिजिटल फ़्रंट एंड की पहचान करें जो इसके पीछे की बैक-ऑफ़िस प्रक्रिया को फिर से एकीकृत किए बिना जोड़ा गया।
• जाँचें कि क्या करियर सिविल सेवा कोर में अनुबंधित या साझेदार संस्थाओं में बदलाव से बचने के लिए पर्याप्त गहराई है।
• पुष्टि करें कि फ़्रंटलाइन और मध्य प्रबंधक अपनी ख़ुद की सेवा को शासित करने वाले प्रतिमान का नाम ले सकते हैं।
• प्रशासनिक डिज़ाइन विकल्पों की एक तय-चक्र समीक्षा निर्धारित करें, केवल एक विफलता-के-बाद समीक्षा नहीं।
• पहचानें कि संस्था वर्तमान में किस प्रतिमान की विशिष्ट विफलता प्रतिमान के प्रति सबसे अधिक उजागर है।
• पुष्टि करें कि सह-उत्पादन, जहाँ उपयोग किया जाता है, बदलता है कि काम कौन करता है, केवल किससे परामर्श किया जाता है नहीं।

प्रमुख स्रोत

• मैक्स वेबर का नौकरशाही सिद्धांत, इकनॉमी एंड सोसाइटी (मरणोपरांत प्रकाशित, 1922) में तय — पारंपरिक लोक प्रशासन के आदर्श प्रकार का आधारभूत विवरण।
• क्रिस्टोफ़र हूड, 'ए पब्लिक मैनेजमेंट फ़ॉर ऑल सीज़न्स?', पब्लिक एडमिनिस्ट्रेशन, 69 (1991) — वह पत्र जिसने नव लोक प्रबंधन को नाम दिया और संहिताबद्ध किया।
• स्टीफ़न पी. ऑस्बॉर्न, 'द न्यू पब्लिक गवर्नेंस?', पब्लिक मैनेजमेंट रिव्यू (2006) — नव लोक शासन का एक विशिष्ट प्रतिमान के रूप में संस्थापक कथन।
• पैट्रिक डनलीवी, हेलेन मार्गेट्स, साइमन बैस्टो, और जेन टिंकलर, 'न्यू पब्लिक मैनेजमेंट इज़ डेड—लॉन्ग लिव डिजिटल-एरा गवर्नेंस', जर्नल ऑफ़ पब्लिक एडमिनिस्ट्रेशन रिसर्च एंड थ्योरी (2006) — डिजिटल-युग शासन अवधारणा का स्रोत।
• मार्क एच. मूर, क्रिएटिंग पब्लिक वैल्यू: स्ट्रैटेजिक मैनेजमेंट इन गवर्नमेंट (1995), और NPM के उत्तराधिकारी कथा के रूप में लोक मूल्य प्रबंधन पर गैरी स्टोकर का कार्य।
• लोक शासन सुधार और गवर्नमेंट एट अ ग्लांस पर OECD कार्य, सदस्य देशों में प्रशासनिक व्यवस्थाओं की तुलना करते हुए।

संदर्भ

1. Public administration — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_administration
2. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
3. Bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Bureaucracy
4. Max Weber — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Max_Weber
5. Civil service — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_service
6. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
7. Outsourcing — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Outsourcing
8. Performance indicator — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance_indicator
9. Network governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Network_governance
10. Co-production (approach) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Co-production_(public_services)
11. Digital era governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Digital_era_governance
12. Max Weber, Economy and Society — theory of bureaucracy (secondary discussion) — Stanford Encyclopedia of Philosophy — https://plato.stanford.edu/entries/weber/
13. Christopher Hood, 'A Public Management for All Seasons?' — Public Administration / Wiley — https://doi.org/10.1111/j.1467-9299.1991.tb00779.x
14. Stephen P. Osborne, 'The New Public Governance?' — Public Management Review / Taylor & Francis — https://doi.org/10.1080/14719030600853022
15. Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow and Jane Tinkler, 'New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance' — Journal of Public Administration Research and Theory / Oxford University Press — https://doi.org/10.1093/jopart/mui057
16. Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/governance.html
17. Governance topic page — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance