Hubungan Antarpemerintah dan Federalisme

Mengapa ini penting dalam nilai publik

Penduduk yang tidak bisa mendapatkan lubang jalan diperbaiki, tempat sekolah dipastikan, dan klaim tunjangan diproses dalam minggu yang sama jarang peduli tingkat pemerintahan mana yang bertanggung jawab atas kegagalan yang mana. Mereka mengalami satu hubungan dengan negara, meskipun hubungan itu, di hampir setiap negara, sebenarnya beberapa pemerintah yang bertindak di wilayah yang sama: pemerintah nasional, satu atau lebih pemerintah regional atau negara bagian, dan pemerintah daerah, masing-masing dengan pemilihnya sendiri, anggarannya sendiri, dan sering partai politiknya sendiri yang berkuasa. Ketika pemerintah-pemerintah itu berkoordinasi dengan baik, warga tidak pernah menyadari sambungannya. Ketika tidak, sambungan itu menjadi ceritanya — upaya tanggap banjir yang macet karena tak satu badan pun memiliki evakuasi dan penampungan sekaligus, atau kebijakan perumahan yang didanai pemerintah nasional dan pemerintah daerah disalahkan karena gagal menyampaikannya.

Ini masalah yang berbeda dari yang dibahas bagian lain Bagian 3. Topik 3.1 memaparkan paradigma bagaimana satu organisasi publik dijalankan — hierarki, pasar, jaringan, platform (lihat Topik 3.1 — Sistem dan Model Administrasi Publik); topik ini mengajukan pertanyaan yang mendahuluinya, tentang organisasi mana yang berhak memutuskan apa sejak awal, ketika hak keputusan terbagi di antara tingkat yang bertanggung jawab kepada pemilih berbeda dan jarang berbagi satu mata anggaran. Topik 3.3 memaparkan bagaimana satu pemerintah menyusun dan melaksanakan anggarannya sendiri (lihat Topik 3.3 — Keuangan Publik dan Penganggaran); topik ini memperluas mesin itu lintas tingkat, ke dalam transfer, pajak bersama, dan mandat tak berdana yang menentukan apakah anggaran pemerintah daerah atau regional memiliki hubungan dengan tanggung jawab yang diserahkan kepadanya.

Taruhannya meningkat karena alasan praktis: sebagian besar masalah tersulit abad kedua puluh satu — adaptasi iklim, kebutuhan perawatan penduduk yang menua, pasokan perumahan, kesehatan masyarakat — tidak menghormati batas administratif, namun kewenangan fiskal dan hukum untuk bertindak atasnya masih dibagi-bagi di antara tingkat pemerintahan yang dirancang untuk seperangkat masalah yang lebih awal. Pemimpin yang hanya memahami mandat, anggaran, dan pemilih tingkatnya sendiri akan terus menemukan bahwa nilai publik yang ingin diciptakannya bergantung pada keputusan, atau transfer uang, yang dikendalikan orang lain.

Konsep inti

Federalisme adalah sistem pemerintahan di mana kekuasaan dibagi secara konstitusional antara pemerintah nasional atau federal dan pemerintah regional konstituen — negara bagian, provinsi, kanton, atau serupa — sedemikian rupa sehingga tak satu tingkat pun dapat secara sepihak menghapus kewenangan yang lain; artikel federalism di Wikipedia membingkainya sebagai penggabungan tingkat pemerintahan umum dengan sub-unit regional sambil membagi kekuasaan memerintah di antara keduanya. Negara kesatuan, sebaliknya, menyerahkan kewenangan tertinggi kepada satu pemerintah pusat, yang dapat membentuk, menggambar ulang, atau menghapus unit subnasional dan dapat, pada prinsipnya, memusatkan kembali kekuasaan apa pun yang telah didevolusikannya (lihat unitary state). Sangat sedikit sistem nyata yang berada pada salah satu ujung murni; kebanyakan menempati spektrum, dengan negara kesatuan yang sepenuhnya tersentralisasi di satu ujung, konfederasi negara-negara yang sebagian besar berdaulat yang bekerja sama lewat perjanjian di ujung lain (lihat confederation), dan federasi serta negara kesatuan yang didevolusikan menempati wilayah tengah.

Devolusi adalah pengalihan undang-undang kekuasaan tertentu dari pemerintah pusat ke tingkat subnasional, tanpa unit konstituen memperoleh status yang tertanam dan dilindungi secara konstitusional yang dipegang wilayah negara federal (lihat devolution). Perbedaan praktisnya lebih penting daripada yang tampak pada awalnya: parlemen atau majelis yang didevolusikan biasanya menjalankan kekuasaan yang diberikan legislatif nasional kepadanya melalui undang-undang biasa dan yang dapat, pada prinsipnya, diubah atau ditariknya, sedangkan kekuasaan wilayah federal biasanya dilindungi oleh konstitusi yang tidak dapat diubah pemerintah nasional sendirian. Otonomi daerah (home rule) menggambarkan pola yang berkaitan tetapi lebih sempit, lazim di tingkat kota atau wilayah koloni, ketika suatu yurisdiksi diberi kewenangan memerintah diri sendiri atas urusan lokalnya oleh tingkat lebih tinggi yang mempertahankan kedaulatan tertinggi (lihat home rule). Sebuah negara dapat menggabungkan ketiga pola sekaligus — pembagian kekuasaan federal antara pemerintah nasional dan negara bagian, otonomi daerah bagi kota-kota terbesarnya, dan pemerintah wilayah ibu kota yang didevolusikan — itulah mengapa label federal/kesatuan pada konstitusi suatu negara adalah titik awal analisis, bukan akhirnya.

Subsidiaritas adalah prinsip bahwa suatu keputusan atau fungsi harus ditangani oleh tingkat pemerintahan atau organisasi terendah yang kompeten menanganinya secara efektif, dengan tingkat lebih tinggi hanya mengintervensi ketika tingkat lebih rendah sungguh tidak dapat bertindak sendirian (lihat subsidiarity). Ia berasal dari ajaran sosial Katolik dan kemudian dituliskan ke dalam dasar perjanjian Uni Eropa sebagai prinsip pengatur untuk memutuskan kapan Uni bertindak dan bukan negara anggotanya; daya tarik subsidiaritas adalah ia memberi jawaban yang dapat dipertahankan atas "tingkat mana yang harus memutuskan ini" yang tidak bergantung pada tingkat mana yang kebetulan memegang kekuasaan hari ini. Batasnya adalah bahwa "kompeten menanganinya secara efektif" jarang jelas dengan sendirinya dan sendiri merupakan penilaian politik yang diperdebatkan — pemerintah nasional dan pemerintah regional dapat sama-sama tulus yakin bahwa merekalah, bukan yang lain, tingkat yang kompeten untuk fungsi yang sama, dan subsidiaritas tidak menyediakan pemutus seri mekanis.

Federalisme fiskal adalah subbidang ekonomi publik yang berurusan dengan fungsi pemerintahan dan instrumen pendapatan mana yang sebaiknya disentralisasi dan mana yang didevolusikan ke tingkat lebih rendah, dan bagaimana uang harus bergerak antartingkat setelah penetapan itu dibuat (lihat fiscal federalism). Titik awal normatif baku, yang dikaitkan dengan ekonom Wallace Oates, berpendapat bahwa redistribusi dan stabilisasi makroekonomi milik pemerintah pusat, sebab otoritas daerah yang murah hati menarik orang yang membutuhkan bantuan dan mengusir wajib pajak yang mendanainya, sementara alokasi banyak layanan publik lebih baik ditangani secara lokal, sebab pemerintah daerah dapat menyesuaikan penyediaan dengan preferensi lokal yang tidak dapat diamati sepresisi itu oleh pemerintah nasional. Ini tolok ukur normatif, bukan gambaran bagaimana negara mana pun benar-benar menetapkan fungsinya, dan topik ini memperlakukannya sebagai lensa untuk bertanya mengapa suatu penetapan menyimpang darinya, bukan aturan yang wajib diikuti pemerintah mana pun.

Ketidakseimbangan fiskal vertikal adalah masalah praktis sehari-hari yang hendak dipecahkan federalisme fiskal: pemerintah subnasional biasanya diberi tanggung jawab belanja lebih besar daripada yang dapat didanai kapasitas penghimpunan pendapatan mereka sendiri, karena basis pajak yang paling efisien dan paling sulit dihindari — terutama pajak penghasilan dan konsumsi — paling mudah diadministrasikan secara nasional, sementara banyak layanan yang paling terlihat dibutuhkan warga paling murah disampaikan secara lokal. Ketidakseimbangan fiskal horizontal adalah masalah pendampingnya lintas wilayah pada tingkat yang sama: wilayah kaya sumber daya atau area metropolitan yang makmur dapat menghimpun pendapatan jauh lebih banyak dari tarif pajak yang sama daripada wilayah lebih miskin, sehingga tarif pajak lokal yang seragam menghasilkan tingkat layanan yang sangat tidak merata kecuali ada yang mengoreksinya. Pembayaran pemerataan (equalization payments) adalah koreksi baku: transfer tunai dari pemerintah pusat ke pemerintah subnasional, dihitung untuk mengimbangi perbedaan kapasitas penghimpunan pendapatan pemerintah subnasional atau biaya mereka menyediakan tingkat layanan yang sebanding, sehingga penduduk wilayah yang lebih miskin dapat mengharapkan standar layanan publik yang secara garis besar serupa dengan penduduk wilayah lebih kaya untuk beban pajak yang secara garis besar serupa (lihat equalization payments). Kanada, Australia, Jerman, dan beberapa federasi lain menjalankan sistem pemerataan formal berbasis rumus; rumus itu sendiri adalah salah satu dokumen yang paling diperebutkan secara politik di setiap negara tersebut, sebab setiap pilihan parameter memindahkan uang nyata antarwilayah.

Hibah bantuan (grant-in-aid) adalah uang yang dialokasikan tingkat pemerintahan lebih tinggi kepada tingkat lebih rendah untuk mendanai layanan atau proyek tertentu, berbeda dari pemerataan tanpa syarat karena biasanya membawa syarat tentang bagaimana uang dibelanjakan (lihat grant-in-aid). Hibah berada pada spektrum dari sangat bersyarat — dialokasikan untuk satu program bernama, dengan persyaratan pelaporan rinci — hingga hibah blok yang menggabungkan beberapa tujuan dengan diskresi lokal luas atas bagaimana membelanjakan di dalamnya; pemerintah pusat umumnya lebih menyukai yang pertama, karena memungkinkannya mengklaim kredit dan menegakkan standar, sementara pemerintah subnasional umumnya lebih menyukai yang terakhir, karena memungkinkan mereka mencocokkan belanja dengan prioritas yang sungguh lokal. Mandat tak berdana adalah patologi di ujung bersyarat spektrum itu: tingkat pemerintahan lebih tinggi mewajibkan tingkat lebih rendah menyediakan layanan atau memenuhi standar tanpa mentransfer pendapatan yang cukup menutup biaya tambahan, secara efektif mengekspor konsekuensi fiskal keputusan politik ke pemerintah yang tidak membuatnya dan sering tidak dapat menolaknya.

Hubungan antarpemerintah adalah istilah payung untuk mesin berkelanjutan — dewan formal, komite tetap, perjanjian pendanaan, tawar-menawar informal — yang melaluinya pemerintah di tingkat berbeda mengoordinasikan kebijakan dan uang tanpa salah satunya tunduk kepada yang lain dalam segala hal (berkaitan dengan makna hubungan internasional dari intergovernmentalisme, yang memperlakukan negara sebagai aktor utama dalam sistem yang lebih luas, meski di sini "negara" adalah tingkatan di dalam satu negara). Federalisme kooperatif, kadang disebut federalisme "kue marmer", menggambarkan pola ketika pemerintah nasional dan subnasional bersama-sama merancang dan mendanai program, memadukan tanggung jawab mereka, alih-alih masing-masing menempati ranah "kue lapis" yang ketat dari kewenangan eksklusif (lihat cooperative federalism). Sebagian besar federasi dan negara kesatuan yang didevolusikan yang berfungsi beroperasi lebih dekat ke pola kue marmer dalam praktik, apa pun yang dilukiskan konstitusi mereka secara formal, sebab sedikit masalah publik nyata — kesehatan, perumahan, adaptasi iklim — yang berada dalam kompetensi eksklusif satu tingkat. Konsep lebih luas yang menamai seluruh wilayah ini, mencakup tingkat pemerintahan formal dan jaringan aktor nonpemerintah serta internasional yang semakin bertindak di samping mereka, adalah tata kelola multitingkat, istilah yang dipakai ilmuwan politik untuk penyebaran vertikal dan horizontal kewenangan di seluruh badan pemerintah dan nonpemerintah bersama-sama (lihat multi-level governance).

Praktik terbaik

1. Serahkan suatu fungsi kepada tingkat pemerintahan yang memiliki uang yang sepadan, bukan uang yang dilampirkan belakangan. Tanggung jawab yang diturunkan tanpa sumber pendapatan atau transfer yang sepadan menjadi mandat tak berdana, dan tingkat yang mewarisinya akan entah berkinerja kurang atau mengalihkan dana dari sesuatu yang juga dibutuhkan penduduk yang sama.
2. Publikasikan rumus pemerataan atau transfer, dan data yang menyuplainya, sebelum menerapkannya. Rumus yang dihitung tetapi tidak dipublikasikan mengundang kecurigaan, sering dibenarkan, bahwa ia disesuaikan setelah kejadian untuk menghasilkan hasil yang nyaman secara politik.
3. Pisahkan pemerataan tanpa syarat dari pendanaan program bersyarat dalam dokumen anggaran setiap tingkat yang terlibat. Mencampur keduanya membuat mustahil bagi legislatif, dewan, atau warga untuk melihat berapa banyak pendapatan suatu wilayah yang sungguh diskresioner dan berapa yang dialokasikan sebelum tiba.
4. Tulis ujian subsidiaritas ke dalam proses penciptaan fungsi atau program baru mana pun, bukan hanya ke dalam pembukaan konstitusi. Tanyakan secara eksplisit tingkat mana yang paling baik ditempatkan untuk menyampaikan ini, dan wajibkan jawabannya dipertahankan, alih-alih jatuh ke tingkat mana pun yang kebetulan memiliki kapasitas atau selera politik tahun ini.
5. Bangun forum antarpemerintah tetap sebelum krisis memaksanya ada. Dewan atau komite yang sudah rutin bertemu, dengan hubungan mapan dan kebiasaan berbagi data, dapat bergerak cepat ketika keadaan darurat sejati tiba; yang diimprovisasi selama keadaan darurat kehilangan minggu-minggu kritis pertamanya untuk membangun kepercayaan dan aliran informasi dasar.
6. Hitung beban kepatuhan suatu mandat pada tingkat yang harus menyampaikannya sebelum membuat undang-undang mandat itu. Pemerintah nasional atau regional yang memperkirakan biaya suatu standar hanya untuk anggarannya sendiri, dan bukan untuk pemerintah subnasional yang benar-benar harus melaksanakannya, akan secara sistematis meremehkan harga apa yang diminta.
7. Beri pemerintah subnasional saluran sejati untuk mempersoalkan penetapan atau rumus, bukan hanya konsultasi. Mekanisme penyelesaian sengketa atau perundingan ulang formal, yang dipakai sesekali, jauh kurang korosif bagi kepercayaan daripada bertahun-tahun keluhan informal tanpa jalur menuju jawaban yang mengikat.
8. Cocokkan instrumen pajak dengan tingkat yang paling mampu mengadministrasikannya, dan terima ketidakseimbangan fiskal vertikal yang menyertainya alih-alih berpura-pura menghilangkannya. Pajak penghasilan dan konsumsi biasanya lebih efisien dihimpun secara nasional; berpura-pura pemerintah daerah dapat menggantikan transfer pemerataan nasional dengan memajaki basis yang sama secara lokal biasanya hanya mereproduksi ketidaksetaraan horizontal pada skala lebih kecil.
9. Laporkan hasil layanan menurut tingkat pemerintahan yang sebenarnya bertanggung jawab, bukan hanya tingkat yang terlihat secara politik. Warga menyalahkan pemerintah mana pun yang ada di depan mereka atas kegagalan yang mungkin berasal dari keputusan pendanaan atau kebijakan tingkat lain, dan hanya pelaporan transparan yang diatribusikan menurut tingkat yang memungkinkan kesalahan itu mendarat di tempat seharusnya.
10. Tinjau penetapan fungsional secara berkala, bukan hanya ketika krisis menyingkap kegagalannya. Perubahan demografi, teknologi baru, dan pola permukiman yang bergeser mengubah tingkat mana yang sungguh paling baik untuk suatu fungsi seiring waktu, dan penetapan yang masuk akal satu generasi lalu dapat diam-diam berhenti cocok tanpa ada yang memutuskan mengubahnya.
11. Rancang transfer antarpemerintah agar dapat diprediksi dalam cakrawala multitahun, bukan dirundingkan ulang dari nol setiap tahun. Pemerintah subnasional tidak dapat merencanakan investasi modal atau strategi tenaga kerja multitahun terhadap transfer yang mungkin berubah ukuran atau syarat setiap siklus anggaran.

Pertanyaan untuk didiskusikan dengan tim Anda

Fungsi inti organisasi kita yang mana yang sungguh bergantung pada keputusan, transfer, atau persetujuan dari tingkat pemerintahan lain, dan apakah kita melacak ketergantungan itu secara eksplisit? Banyak organisasi menemukan ketergantungan ini hanya ketika penundaan di tempat lain menghentikan program yang sebenarnya sudah mereka siapkan untuk penyampaian. Gunakan pertanyaan ini untuk memetakan, fungsi demi fungsi, di mana hak keputusan dan uang yang sebenarnya berada, bukan di mana lingkup organisasi Anda sendiri secara formal dimulai dan berakhir. Diskusikan ketergantungan mana yang menyebabkan penundaan atau keluhan publik dalam dua tahun terakhir, dan apakah ada yang memiliki hubungan dengan tingkat pemerintahan di sisi lain. Jika tak seorang pun, itu sendiri temuannya.

Jika rumus pendanaan atau pengaturan transfer kita berubah tidak menguntungkan tahun depan, berapa banyak tingkat layanan kita saat ini yang dapat kita pertahankan, dan untuk berapa lama? Badan subnasional dan yang didevolusikan khususnya dapat membangun komitmen layanan bertahun-tahun di atas transfer yang tidak mereka kendalikan dan tidak mudah mereka prakirakan. Gunakan pertanyaan ini untuk menguji seberapa terpapar anggaran Anda saat ini pada perubahan yang masuk akal dalam rumus, data yang mendasarinya, atau suasana politik di baliknya. Diskusikan cadangan, kontinjensi, atau diversifikasi apa yang akan mengurangi paparan itu secara bermakna, dan apakah membangunnya realistis mengingat posisi fiskal Anda saat ini.

Di mana suatu fungsi secara formal dibagi antartingkat, apakah jelas bagi penduduk, dan bagi kita, siapa yang sebenarnya akuntabel atas hasilnya? Pengaturan kooperatif atau "kue marmer" memberi manfaat koordinasi nyata tetapi juga dapat membiarkan setiap tingkat diam-diam saling menunjuk ketika ada yang salah. Gunakan pertanyaan ini untuk memilih satu fungsi yang sungguh dibagi — perumahan, kesehatan masyarakat, tanggap darurat adalah contoh lazim — dan telusuri apa yang terjadi, dalam praktik, ketika ia gagal. Diskusikan apakah penduduk dapat menyebut siapa yang akuntabel, dan jika jawaban jujurnya tidak, diskusikan seperti apa pembagian akuntabilitas yang lebih jelas, bahkan di dalam model penyampaian bersama.

Pernahkah mandat ditempatkan pada kita, atau oleh kita pada tingkat lain, tanpa uang yang sepadan, dan apa yang sebenarnya ditanggung tingkat yang menerimanya? Mandat tak berdana mudah diciptakan dan sulit disadari dari tingkat yang menciptakannya, karena rasa sakit fiskalnya mendarat di tempat lain. Gunakan pertanyaan ini untuk mengidentifikasi setidaknya satu contoh hidup ke kedua arah — persyaratan yang harus dipenuhi organisasi Anda tanpa pendanaan penuh, atau yang telah dikenakannya pada tingkat di bawahnya. Diskusikan apa yang diperlukan untuk entah mendanai mandat itu dengan layak atau melonggarkan persyaratannya secara formal, dan mengapa belum ada yang terjadi.

Apakah kita memiliki hubungan tetap dengan tingkat pemerintahan di atas dan di bawah kita, atau hanya hubungan ad hoc yang aktif selama krisis atau perundingan pendanaan? Hubungan yang dibangun hanya di bawah tekanan dimulai dari posisi saling curiga tepat ketika kepercayaan paling dibutuhkan. Gunakan pertanyaan ini untuk menginventarisasi forum tetap, komite, atau kontak rutin apa yang sebenarnya ada antara organisasi Anda dan tingkat pemerintahan bersebelahan yang menjadi sandarannya. Diskusikan apakah forum itu memiliki wewenang keputusan nyata atau hanya konsultatif, dan satu langkah konkret apa yang akan membuat hubungan lebih tangguh sebelum krisis berikutnya, bukan selama krisis.

Di mana subsidiaritas menyarankan tingkat berbeda seharusnya memegang fungsi yang saat ini kita pegang, atau sebaliknya, apa yang menghalangi penugasan ulang? Penetapan fungsional sering bertahan jauh melampaui titik ketika ia masuk akal, karena penugasan ulang mengancam anggaran, jumlah staf, atau keterlihatan politik seseorang bahkan ketika argumen untuk berubah sehat. Gunakan pertanyaan ini untuk menyebut, dengan jujur, satu fungsi yang saat ini dipegang di tingkat yang "salah" menurut ujian subsidiaritas, ke kedua arah. Diskusikan apa yang harus benar — secara politik, fiskal, administratif — agar penugasan ulang itu benar-benar terjadi, dan apakah layak diupayakan mengingat rintangan itu.

Dalam praktik: contoh nilai publik

Federasi berukuran sedang yang terkurung daratan — fiktif, ilustratif atas pola berulang dan bukan laporan tentang negara sungguhan mana pun — menghadapi musim kebakaran hutan berulang yang menjadi lebih panjang dan lebih merusak selama satu dekade, menegangkan sistem tanggap bencana yang terbagi, seperti di sebagian besar federasi, di tiga tingkat: pemerintah nasional yang mengendalikan pesawat pemadam kebakaran terbesar dan kekuasaan deklarasi darurat, pemerintah negara bagian regional yang memiliki sebagian besar lahan hutan dan menjalankan dinas pemadam kebakaran profesional, dan pemerintah kota yang bertanggung jawab atas perintah evakuasi dan penampungan dalam batasnya sendiri. Setiap tingkat memiliki anggarannya sendiri, kepemimpinan terpilihnya sendiri, dan, pada tahun buruk, insentifnya sendiri untuk terlihat bertindak tegas alih-alih menunggu tingkat lain bergerak lebih dulu.

Musim kebakaran sebelumnya telah menyingkap harga fragmentasi itu dengan tajam: pemerintah negara bagian telah meminta dukungan udara nasional dua hari sebelum api memasuki area berpenduduk, tetapi permintaan itu tertahan di saluran informal tanpa protokol tetap, dan pesawat tiba hanya setelah evakuasi sudah dimulai di bawah kewenangan kota saja, dengan penampungan yang didanai hibah bantuan negara bagian untuk kesiapsiagaan darurat bagi musim kebakaran rata-rata historis yang lebih kecil daripada skala yang kini dialami wilayah itu. Penyelidikan berikutnya menemukan bahwa tidak ada satu tingkat pemerintahan pun yang gagal menurut ukurannya sendiri; masing-masing telah beroperasi dalam kewenangan kompetennya sendiri di bawah asumsi subsidiaritas yang ada. Koordinasi itu sendiri yang gagal, karena tidak ada forum tetap untuk merekonsiliasi aset nasional, dinas pemadam kebakaran regional, dan perintah evakuasi kota dalam jam-jam yang benar-benar penting.

Menjelang musim berikutnya, ketiga tingkat merundingkan kompak tanggap kebakaran antarpemerintah tetap, bertemu tiga bulanan sepanjang tahun alih-alih hanya ketika api sudah menyala, dengan pemicu yang disepakati sebelumnya untuk permintaan dukungan udara nasional yang menghapus perundingan informal ad hoc dari jam-jam awal kritis keadaan darurat. Kompak itu juga merevisi rumus hibah kesiapsiagaan darurat negara bagian untuk mengindeks kapasitas penampungan pada rata-rata bergulir lima tahun tingkat keparahan kebakaran alih-alih garis dasar historis yang tetap, didanai bersama oleh tambahan nasional dan kontribusi negara bagian, agar ketidakcocokan antara kapasitas yang didanai dan risiko aktual tidak sekadar berulang seiring iklim terus bergeser.

Ketika musim kebakaran parah berikutnya tiba, pemicu yang disepakati sebelumnya melepas dukungan udara nasional sehari penuh lebih awal daripada permintaan informal tahun sebelumnya, dan penampungan kota, yang berukuran menurut rumus yang direvisi, mempertahankan kapasitas selama minggu terburuk tanpa limpahan yang dihasilkan tahun sebelumnya. Laporan tinjauan pascakejadian pemerintah nasional mengkreditkan kompak tetap itu, bukan kompetensi individual tingkat mana pun, atas hasil yang membaik — ketiga tingkat pemerintahan yang sama, dengan kekuasaan formal yang sama seperti sebelumnya, berkoordinasi melalui struktur yang dibangun sebelum krisis alih-alih diimprovisasi selama krisis.

Empat lensa sektoral

Pemerintah daerah

Pemerintah daerah berada di ujung tajam sebagian besar pengaturan antarpemerintah: ia menyampaikan banyak layanan yang berinteraksi dengan warga setiap hari, namun sering hanya mengendalikan bagian kecil dari pendapatan yang dibutuhkan layanan itu, membuatnya secara struktural bergantung pada transfer, hibah, atau basis pajak bersama yang tarifnya tidak ditetapkannya. Daya tawar pemerintah daerah biasanya lebih lemah daripada pemerintah regional atau nasional, sehingga disiplin praktis bagi pemimpin daerah kurang pada merancang sistem antarpemerintah dan lebih pada mendokumentasikan, dengan tepat dan terbuka, di mana mandat atau standar layanan telah tiba tanpa pendanaan yang sepadan, agar argumen untuk penyelesaian yang lebih baik tersedia ketika peluang merundingkan ulang muncul.

Pemerintah nasional

Pemerintah nasional biasanya memegang kekuasaan konstitusional atau undang-undang untuk merancang penetapan fungsi secara keseluruhan dan rumus pemerataan atau transfer yang mendanainya, yang menjadikannya tingkat yang paling mampu memperbaiki ketidakseimbangan struktural dan tingkat yang paling tergoda membiarkannya, sebab ketidakseimbangan fiskal vertikal yang menjaga pemerintah subnasional tetap bergantung juga menjaga mereka patuh secara politik. Disiplin khas di tingkat ini adalah menahan godaan memakai hibah bersyarat sebagai pengganti kewenangan didevolusikan yang sejati — mengumumkan desentralisasi sambil mempertahankan, melalui syarat alokasi dan pelaporan, sebagian besar hak keputusan sebenarnya yang seharusnya dialihkan oleh fungsi yang didevolusikan.

Sektor sosial dan nirlaba

Organisasi nirlaba dan nonpemerintah jarang memegang kedudukan konstitusional dalam sistem antarpemerintah, tetapi mereka rutin menyampaikan layanan yang dikomisikan satu tingkat pemerintahan sambil beroperasi di bawah rezim regulasi atau perizinan yang ditetapkan tingkat lain, dan perubahan kebijakan di salah satu tingkat dapat mengganggu penyampaian tanpa pemerintah mana pun memperlakukan gangguan itu sebagai tanggung jawabnya. Disiplin khas di sini adalah melacak tingkat pemerintahan mana yang sebenarnya mengendalikan setiap tuas yang memengaruhi suatu program — pendanaan, regulasi, perizinan, izin perencanaan — sebab upaya advokasi atau eskalasi yang diarahkan ke tingkat yang salah, sebaik apa pun argumennya, tidak akan menggerakkan hasil, risiko yang berbeda dari fragmentasi model pendanaan yang dikaji Topik 3.8 — Manajemen Sektor Sosial dan Nirlaba dari sisi pendapatan organisasi sendiri (lihat Topik 3.8 — Manajemen Sektor Sosial dan Nirlaba).

Multilateral dan internasional

Badan multilateral dan internasional menambahkan tingkat lain di atas pemerintah nasional, tempat negara anggota mempertahankan kedaulatan formal namun telah mengumpulkan hak keputusan tertentu, menjadikan subsidiaritas pertanyaan rancangan eksplisit yang diperdebatkan alih-alih asumsi latar — penggunaan prinsip itu oleh perjanjian Uni Eropa untuk memutuskan kapan Uni, bukan negara anggota, bertindak adalah contoh kerja paling jelas dari hal ini pada skala supranasional. Karena badan multilateral tidak dapat memaksa pemerintah nasional sebagaimana pemerintah nasional dapat memaksa pemerintah subnasional, padanan transfer antarpemerintahnya biasanya pembiayaan pembangunan bersyarat atau bantuan teknis, dan padanan mandat tak berdananya adalah kewajiban perjanjian atau standar yang disanggupi negara anggota tanpa menerima pembiayaan untuk melaksanakannya sepenuhnya.

Ragam kegagalan yang umum

Mandat tak berdana. Tingkat pemerintahan lebih tinggi membuat undang-undang standar atau kewajiban layanan bagi tingkat lebih rendah tanpa mentransfer pendapatan yang cukup menutupnya, sering karena tingkat lebih tinggi mendapat kredit politik atas standar itu sementara tingkat lebih rendah menyerap biaya fiskal dan penyampaiannya. Biayanya entah standar yang diam-diam tidak tersampaikan penuh, pemotongan layanan di tempat lain dalam anggaran tingkat lebih rendah untuk menyubsidi silang mandat itu, atau akumulasi lambat utang lokal yang akhirnya menjadi krisis yang tidak diantisipasi siapa pun di tingkat nasional karena tidak pernah menjadi neracanya.

Saling lempar kesalahan atas fungsi bersama. Ketika fungsi disampaikan bersama atau dibagi tidak jelas antartingkat, setiap pemerintah memiliki insentif, dalam kegagalan yang terlihat, untuk mengatribusikan sebabnya kepada keputusan atau pendanaan tingkat lain alih-alih miliknya sendiri, dan warga yang mengalami kegagalan tidak punya cara menengahi klaim itu. Biayanya menumpuk seiring waktu karena kepercayaan publik pada pemerintah secara umum terkikis, bukan pada satu tingkat tertentu, sebab sambungan antartingkat tidak terlihat oleh orang yang sebenarnya terdampak kegagalan.

Rumus yang membeku melampaui relevansinya. Rumus pemerataan atau transfer, begitu dirundingkan, cenderung sulit ditinjau kembali secara politik, sebab perubahan apa pun menciptakan pemenang dan pecundang di antara pemerintah subnasional yang akan menolak perubahan yang mengurangi alokasi mereka bahkan jika rumus tidak lagi mencerminkan biaya atau kapasitas saat ini. Biayanya adalah jurang yang tumbuh antara asumsi rumus dan realitas, terlihat bertahun-tahun sebelum ada yang punya kemauan politik untuk merundingkan ulang, saat mana wilayah yang kurang terlayani olehnya sering telah tertinggal lebih jauh daripada yang akan dimungkinkan koreksi tepat waktu.

Resentralisasi yang menyamar sebagai koordinasi. Pemerintah nasional atau regional yang menghadapi krisis, atau sekadar mencari kendali lebih, dapat memakai kebutuhan koordinasi yang sejati sebagai pembenaran untuk menarik kewenangan didevolusikan atau mengganti hibah blok dengan pendanaan bersyarat ketat, menyajikan pembalikan subsidiaritas sebagai perbaikan efisiensi. Biayanya adalah hilangnya daya tanggap lokal yang hendak ditangkap devolusi asli, sering tanpa keuntungan efisiensi yang dijanjikan benar-benar terwujud, sebab pengetahuan lokal tingkat lebih rendah tidak berpindah ke atas bersama hak keputusan.

Koordinasi yang diciptakan hanya setelah krisis. Forum antarpemerintah tetap tidak menarik secara administratif dan mudah dipangkas dananya atau dibiarkan lapuk di masa tenang, sehingga banyak sistem tidak memiliki mekanisme koordinasi yang berfungsi sampai keadaan darurat memaksanya ada di bawah tekanan waktu. Biayanya dibayar tepat pada jam-jam ketika koordinasi paling penting, sebagaimana diilustrasikan contoh kasus di atas, sebab koordinasi informal dan diimprovisasi antartingkat yang biasanya tidak bekerja bersama terukur lebih lambat daripada hubungan tetap dengan pemicu dan protokol yang disepakati sebelumnya.

Model kematangan

Daftar periksa

• Petakan setiap fungsi inti yang disampaikan organisasi Anda terhadap tingkat pemerintahan yang sebenarnya mendanai atau menyetujuinya.
• Pastikan apakah mandat apa pun yang saat ini Anda jalankan, atau kenakan pada tingkat lain, tak berdana, dan berapa besarnya.
• Temukan rumus yang dipublikasikan, jika ada, di balik transfer atau pembayaran pemerataan yang diterima atau diberikan organisasi Anda.
• Identifikasi forum antarpemerintah tetap, jika ada, yang relevan dengan ketergantungan inti organisasi Anda, dan pastikan ia memiliki wewenang keputusan nyata.
• Uji paparan anggaran Anda saat ini pada perubahan tidak menguntungkan yang masuk akal dalam rumus transfer atau syarat pendanaan.
• Terapkan ujian subsidiaritas pada setidaknya satu fungsi yang saat ini dipegang di tingkat yang mungkin tidak lagi paling cocok.
• Pastikan pelaporan publik atas fungsi yang disampaikan bersama dengan jelas mengatribusikan tanggung jawab menurut tingkat.
• Tetapkan atau perbarui saluran yang melaluinya tingkat lebih rendah dapat secara formal mempersoalkan penetapan atau rumus.
• Tinjau apakah hibah bersyarat yang diadministrasikan organisasi Anda dapat menjadi hibah blok tanpa kehilangan pengawasan yang sah.
• Bangun atau segarkan protokol pemicu yang disepakati sebelumnya untuk koordinasi antarpemerintah yang paling mungkin dibutuhkan pada krisis berikutnya.

Sumber utama

• OECD, Network on Fiscal Relations across Levels of Government ("jaringan federalisme fiskal") — analisis kebijakan komparatif, OECD Fiscal Decentralisation Database, dan seri OECD Fiscal Federalism Studies tentang hubungan fiskal antarpemerintah di antara negara anggota OECD.
• World Bank, Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — pengetahuan lintas negara dan panduan operasional tentang desentralisasi, tata kelola multitingkat, dan transfer fiskal antarpemerintah.
• International Monetary Fund, Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — makalah kerja IMF tentang perancangan kerangka fiskal antarpemerintah, transfer, dan aturan pinjaman subnasional.
• International Monetary Fund, Fiscal Federalism in Theory and Practice — volume acuan tentang teori dan praktik internasional penetapan fungsi belanja dan pendapatan lintas tingkat pemerintahan.
• Wallace E. Oates, Fiscal Federalism — pernyataan ekonomi fondasional tentang argumen normatif untuk menetapkan stabilisasi dan redistribusi kepada pemerintah pusat dan alokasi kepada pemerintah subnasional.

Referensi

1. Federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Federalism
2. Unitary state — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Unitary_state
3. Confederation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Confederation
4. Devolution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Devolution
5. Home rule — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Home_rule
6. Subsidiarity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidiarity
7. Fiscal federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_federalism
8. Equalization payments — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Equalization_payments
9. Grant-in-aid — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant-in-aid
10. Intergovernmentalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergovernmentalism
11. Cooperative federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cooperative_federalism
12. Multi-level governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multi-level_governance
13. Network on Fiscal Relations across Levels of Government — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/fiscal-federalism-network.html
14. Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/decentralization-and-intergovernmental-relations-global-solutions-groups
15. Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/wp/issues/2018/12/10/designing-sound-fiscal-relations-across-government-levels-in-decentralized-countries-46425
16. Fiscal Federalism in Theory and Practice — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/books/issues/2016/12/30/fiscal-federalism-in-theory-and-practice-2310