Opinber innkaup og þjónustukaup

Hvers vegna þetta skiptir máli fyrir almannavirði

Næstum ekkert sem ríkisstjórn eða fjármögnunaraðili ákveður að gera er afhent án þess að kaupa eitthvað eða gefa eitthvað: byggingarfyrirtæki til að reisa heilsugæslustöð, tæknibirgi til að reka bótakerfi, góðgerðarfélag til að reka leiðsagnaráætlun, net lítilla veitenda til að afhenda heimaþjónustu. Á því augnabliki sem opinber aðili skrifar undir tækið hefur hann breytt stefnuásetningi í mengi framfylgjanlegra skilmála, verð og samband sem mun standa mánuðum eða árum saman. Fáðu tækið rangt og stefnan mistekst hljóðlega, löngu eftir að stefnuskjalið var lofað og skráð.

Spennan er byggingarleg, ekki tilviljanakennd. Samkeppnisútboð eru til að vernda sanngirni, verjast hygli og nota samkeppnisþrýsting til að tryggja hagkvæma nýtingu fjármuna, en fullkomlega opin samkeppni frá grunni tekur mánuði, letur sitjandi birgi frá að fjárfesta í sambandi sem hann gæti misst og getur neytt opinberan aðila til að tilgreina þjónustu árum áður en hún hefst, og frysta forsendur sem úreldast. Árangursbyggð þjónustukaup lofa að greiða aðeins fyrir það sem í raun breytist í lífi fólks, en að átta sig á hvað skuli mæla, hvernig skuli eigna það og hvernig skuli greiða fyrir það á sanngjarnan hátt reynist eitt erfiðasta hönnunarvandamál í opinberri stjórnun. Styrkveiting lítur út eins og einfaldi kosturinn – að styðja skipulagsheild sem þú treystir tilgangi – þar til styrkur er beðinn að vinna verk samnings, og hvorki fjármögnunaraðili né viðtakandi getur sagt skýrt hvað var lofað.

Ekkert af þessu er bakskrifstofuáhyggjuefni. Framtíð sjúkrahúss hvílir á því hvernig myndgreiningarsamningur þess var boðinn út; árangur húsnæðisáætlunar hvílir á því hvort árangurinn sem þjónustukaupandinn greiddi fyrir var sá sem skipti íbúa máli; tilvist góðgerðarfélags gegn heimilisofbeldi hvílir á því hvort það fékk styrk sem treysti dómgreind þess eða samning sem verðlagði tilgang þess úr tilveru. Viðfangsefni 2.5 — Viðskiptarök og hagkvæm nýting fjármuna er þar sem ákvörðunin um að eyða er prófuð áður en féð færist (sjá Viðfangsefni 2.5 — Viðskiptarök og hagkvæm nýting fjármuna); þetta viðfangsefni snýst um tækið sem notað er þegar sú ákvörðun hefur verið tekin – hvernig er keppt um það, fyrir hvað það greiðir og hver situr eftir með áhættuna þegar það fer úrskeiðis.

Lykilhugtök

Opinber innkaup eru ferlið þar sem opinber aðili aflar vöru, framkvæmda eða þjónustu með almannafé, undir reglum hönnuðum til að tryggja samkeppni, mismununarleysi, gagnsæi og hagkvæma nýtingu fjármuna frekar en einfaldlega lægsta verð. Opinber innkaup standa oft fyrir umtalsverðum hluta landsframleiðslu, sem er ástæða þess að þau eru regluð strangar en einkainnkaup: kaupandinn eyðir fé sem aldrei var aflað í markaðsviðskiptunum sem eru fjármögnuð. Samkeppnisútboð á þjónustu sem áður var afhent beint stækkuðu verulega undir nýrri opinberri stjórnun umbótum frá níunda áratugnum, hugmyndakerfisbreyting sem Viðfangsefni 3.1 fjallar um til fulls (sjá Viðfangsefni 3.1 — Kerfi og líkön opinberrar stjórnsýslu); þetta viðfangsefni tekur upp tækið sem sú umbót skildi eftir.

Opna ferlið býður sérhverjum hæfum birgi að bjóða í einu þrepi, venjulega gegnum birt útboðsboð, og er sjálfgefin staða í flestum innkaupalögum einmitt því það hámarkar samkeppni og er erfiðast að hagræða í þágu ákjósanlegs bjóðanda. Kostnaður þess er tími og byrði: sérhver bjóðandi, hæfur eða ekki, undirbýr fullt svar, og opinber aðili getur ekki mótað sviðið áður en auglýst er.

Takmarkaða ferlið skiptir ferlinu í tvö þrep – forhæfi gegn lágmarksstöðlum, síðan fullt útboð aðeins boðið frá stuttlistanum. Það dregur úr byrði á báðum hliðum fyrir flókin eða verðmikil verk, en það gefur kaupanda raunverulegt mat við stuttlistagerð, einmitt punktinn þar sem hygli er erfiðast fyrir óvalinn bjóðanda að greina.

Samningskennd ferli og samkeppnisviðræður leyfa kaupanda að ræða og fága lausnina með bjóðendum fyrir endanlegt útboð, notað þar sem þörfin er of flókin eða nýstárleg til að tilgreina fyrirfram – sameiginlegur stafrænn vettvangur, nýtt þjónustulíkan, innviðaáætlun með nokkrum framkvæmanlegum tæknilausnum. Þau kaupa sveigjanleika á kostnað endurskoðunarslóðarinnar sem opið ferli skilur eftir, svo innkaupalög takmarka þau yfirleitt við skilgreindar aðstæður og krefjast þess að kaupandinn skjalfesti hvers vegna minna gagnsæ leið var réttlætanleg.

Málamiðlunin milli samkeppni og samfellu liggur undir öllum þremur ferlunum. Að bjóða aftur út frá grunni agar verð og gæði með samkeppnisþrýstingi og stöðvar sitjandi birgi í að taka sambandi sem sjálfsögðu, en það eyðileggur líka uppsafnaða staðbundna þekkingu, raskar starfsfólki og þjónustunotendum í miðri áætlun og letur birgi frá að fjárfesta í nokkru sem lifir ekki af breytingu á verktaka. Rammasamningar og lengri tímabil með innbyggðum brotpunktum eru algengar málamiðlanir, sem varðveita einhverja samfellu en halda trúverðugri samkeppnisógn í varasjóði frekar en að þykjast geta útrýmt málamiðluninni.

Árangursbyggð þjónustukaup (outcomes-based commissioning) eru stefnumótandi nálgun á að ákveða hvað skuli kaupa og hvernig skuli greiða fyrir það, byggð í kringum árangurinn sem þjónustu er ætlað að ná – manneskja sem finnur varanlega vinnu, fjölskylda sem forðast útburð, sjúklingur sem helst utan sjúkrahúss – frekar en starfsemina sem gert er ráð fyrir að framleiði hann. Þjónustukaup eru víðari en innkaup: þau fela í sér þarfagreiningu, markaðsmótun og samskipti við veitendur, þar sem að keyra samkeppnisútboð er aðeins eitt mögulegt skref, og styrkur getur verið jafn mikið þjónustukaupaákvörðun og samningsveiting.

Greiðsla fyrir árangur (payment by results), stundum kölluð árangursbyggðir samningar, bindur hluta eða alla greiðslu veitanda við staðfestan árangur frekar en afhenta starfsemi eða unnar stundir. Árangursbyggðir samningar færa fjárhagslega áhættu yfir á veitandann – aðdráttarafl þeirra fyrir þjónustukaupanda, og hætta þeirra fyrir sjóðsfáa veitendur sem verða að fjármagna afhendingu áður en nokkur árangursgreiðsla berst, rekstrarfjárvandamál sem geirasjónarhornin hér að neðan snúa aftur að. Sérhver slíkur mælikvarði er líka berskjaldaður fyrir lögmáli Goodharts: þegar mælikvarði verður það sem veitandi er greiddur eftir hættir hann að mæla áreiðanlega árangurinn sem hann var valinn til að tákna (sjá Viðfangsefni 3.11 — Gæða-, öryggis- og árangursstjórnun).

Samfélagsáhrifaskuldabréf (social impact bond) er ein útfærsla árangursbyggðrar greiðslu, þar sem einka- eða góðgerðarfjárfestar fjármagna afhendingu veitanda, og ríkisstjórn eða annar árangursgreiðandi endurgreiðir þeim fjárfestum, með ávöxtun, aðeins ef óháð staðfestur árangur næst. Samfélagsáhrifaskuldabréfa-líkanið færir upphafsfjármögnunaráhættu og hluta af árangursáhættu frá opinbera aðilanum og afhendingarskipulagsheildinni yfir á fjárfesta, á kostnað viðskiptaflækju sem hefur haldið notkun þess að mestu við vel búnar tilraunir frekar en venjuleg þjónustukaup.

Styrkveiting er aðgreint tæki frá viðskiptasamningi: opinber aðili eða fjármögnunaraðili gefur skipulagsheild fé, venjulega í tilgangi í samræmi við eigin tilgang þeirrar skipulagsheildar, án gagnkvæmra skipta á tilgreindri afurð á samþykktu verði sem skilgreinir samning. Styrkur lýtur venjulega skilyrðum um notkun og skýrslukröfum frekar en ítarlegri þjónustulýsingu og úrræðum við vanefndir, sem er það sem leyfir honum að fjármagna tilgangsdrifið, könnunarkennt eða hagsmunagæslustarf sem samningslýsing ætti erfitt með að lýsa fyrirfram.

Aðgreiningin milli styrks og samnings skiptir máli í reynd því tækin tvö bera ólíkar lagalegar, skattalegar og ábyrgðarskyldulegar afleiðingar nánast alls staðar, og að blanda þeim saman skaðar í báðar áttir: styrkur hlaðinn samningslíkum lykilárangursvísum þrengir burt sveigjanleikann sem réttlætti notkun styrks, á meðan samningur dulbúinn sem styrkur til að sniðganga samkeppnisútboðsreglur getur svipt aðra hæfa veitendur sanngjörnu tækifæri til að keppa.

Heilindi í innkaupum ná yfir varnirnar – aðskilnað verkefna, yfirlýsingar um hagsmunaárekstra, birt úthlutunarviðmið, endurskoðunarslóðir – sem halda samkeppni heiðarlegri. Samráð um tilboð (bid rigging), þar sem bjóðendur hafa samráð eða kaupandi hyglir völdum birgi, er endurtekna bilunin sem þessar varnir eru til að koma í veg fyrir; að greina það veltur minna á einni einstakri stýringu en á þjónustukaupateymi sem skilur hvernig heilbrigður, samkeppnishæfur markaður í þeim geira lítur út.

Bestu starfsvenjur

1. Láttu ferlið passa við raunverulega flækju þarfarinnar, ekki við vana, og taktu þátt í markaðnum fyrst. Notaðu opna ferlið sem sjálfgefið, áskildu takmarkaða ferlið fyrir verðmikil eða sérhæfð verk og notaðu samningskennd ferli eða samkeppnisviðræður aðeins þar sem lausnin getur raunverulega ekki verið tilgreind fyrirfram – eftir að snemmbúin þátttaka birgja hefur prófað hvað er í raun afhendanlegt og viðráðanlegt.
2. Tilgreindu árangurinn, ekki aðferðina, hvar sem markaðurinn er fær um að nýskapa. Lýsing sem mælir nákvæmlega fyrir um hvernig þjónusta skuli afhent lokar fyrir betri lausnir sem samkeppnisferli er til að draga fram til að byrja með.
3. Byggðu brotpunkta og yfirferðarákvæði inn í langa samninga í stað þess að gera ráð fyrir einu óbrotnu tímabili. Samningur sem hægt er að yfirfara, aðlaga eða hætta við á skilgreindum punktum varðveitir einhverja samfellu sambands um leið og hann heldur raunverulegri frammistöðuábyrgðarskyldu, frekar en að læsa inn ára forsendur gerðar við undirritun.
4. Stærðarveldu árangursgreiðsluhlutann í samræmi við það sem veitandinn getur í raun haft áhrif á og fjármagnað. Veitandi greiddur alfarið á árangri sem hann getur ekki að fullu stjórnað, eða sem skortir rekstrarfé til að afhenda áður en greiðsla berst, mun annaðhvort forðast erfiðustu tilvikin eða bregðast fjárhagslega – hvorugt þjónar árangrinum.
5. Veldu styrk þegar tilgangurinn er tilgangur skipulagsheildarinnar, og samning þegar tilgangurinn er tilgreind afurð. Notaðu ekki sveigjanleika styrks til að forðast samkeppnisútboðsreglur sem ættu að gilda, og þvingaðu ekki samningslýsingu á starf sem heppnast aðeins vegna þess að fjármagnaða skipulagsheildin heldur raunverulegu mati.
6. Hannaðu árangursmælikvarða til að standast leiki áður en þeir standast mælierfiðleika. Prófaðu hvern fyrirhugaðan mælikvarða gegn því hvernig skynsamur veitandi undir fjárhagsþrýstingi myndi bregðast við honum, því mælikvarði sem hægt er að fullnægja án þess að framleiða undirliggjandi árangur verður það, að lokum (sjá Viðfangsefni 3.11 — Gæða-, öryggis- og árangursstjórnun).
7. Gættu að rjómatöku og geymslu undir hverju greiðsla-fyrir-árangur líkani. Fylgstu með tilvísunar- og málafjöldagögnum eftir einkennum skjólstæðinga, ekki aðeins samanlögðum árangurshlutföllum, svo veitandi sem velur auðveldari tilvik og setur erfiðari til hliðar sé sýnilegur áður en það verður mynstur afhendingar.
8. Haltu matsnefndum aðskildum frá fjárlagahöfum og skjalfestu stigagjöf gegn birtum viðmiðum. Sýnileg, varnarhæf endurskoðunarslóð frá viðmiðum til stiga til úthlutunar er áhrifaríkasta daglega vörnin gegn bæði samráði um tilboð og útliti þess.
9. Byggðu hluta og samningsstærð þannig að fleiri en stærstu sitjandi birgjar geti raunhæft boðið, og skrifaðu útgönguáætlunina inn við undirritun. Einn samningur stærðarvalinn fyrir landsbundinn veitanda útilokar minni og félagageiraskipulagsheildir frá að keppa, og samfelluáætlanir samþykktar rólega í upphafi þjóna þjónustunotendum mun betur en skilmálar samið um undir þrýstingi við endurútboð.
10. Birtu úthlutunartilkynningar, og þar sem almannafé nær til félagageirans sem styrkur, birtu styrkjaskrána. Gagnsæi um hver fékk hvað, og hvers vegna, er það sem leyfir utanaðkomandi áskorun að prófa ákvörðun heiðarlega (sjá Viðfangsefni 3.4 — Ábyrgðarskylda, gagnsæi og lögmæti).

Spurningar til að ræða með teyminu

Erum við að velja innkaupaferli okkar af réttum ástæðum, eða af vana og áhættufælni? Margar skipulagsheildir fara sjálfgefið í kunnuglegasta ferlið óháð því hvað tiltekin kaup þurfa, og keyra fulla takmarkaða samkeppni fyrir eitthvað einfalt eða opið ferli fyrir eitthvað of flókið til að tilgreina án viðræðna. Notaðu þessa spurningu til að draga fram síðustu þrjú innkaup yfir umtalsverðum þröskuldi og spyrja, heiðarlega, hvort valið ferli passaði við flækjuna sem þörfin krafðist í raun. Ræðið hvort tímapressa eða ótti við áskorun, frekar en raunverulegt mat, hafi knúið valið, og hvort rökstuðningur samningskennds ferlis í skrám myndi standast utanaðkomandi rýni.

Mæla árangursmælikvarðar okkar það sem við viljum í raun, eða það sem er auðvelt að telja? Árangursbyggð þjónustukaup lifa eða deyja á gæðum mælikvarða sinna, og mælikvarði valinn fyrir auðvelda mælingu frekar en trúnað við raunverulegan árangur verður að lokum notaður í leikjum af skynsömum veitanda undir fjárhagsþrýstingi (sjá Viðfangsefni 3.11 — Gæða-, öryggis- og árangursstjórnun). Notaðu þessa spurningu til að taka einn lifandi greiðsla-fyrir-árangur samning og spyrja hvað veitandi myndi gera ef hann fínstillti eingöngu fyrir greiðslumælikvarðann frekar en undirliggjandi markmið. Ræðið hvort þetta tvennt myndi í raun víkja hvort frá öðru og, ef svo, hvernig betri mælikvarði eða mælikvarðakarfa myndi líta út. Að fjarlægja sérhverja hvöt til að leika á mælikvarða er sjaldan mögulegt – einbeitið umræðunni að því hvernig bilið er vaktað, ekki að því að útrýma því.

Vitum við, tæki fyrir tæki, hvaða fyrirkomulög okkar eru raunverulega styrkir og hver eru samningar í dulargervi? Aðgreiningin ákvarðar lagalegar skyldur, skattameðferð og hvort samkeppnisútboðslög gilda, og skipulagsheildir reka oft í að kalla eitthvað styrk til að forðast formlegt innkaupaferli jafnvel þegar skilmálar þess virka eins og samningur. Notaðu þessa spurningu til að yfirfara fimm fjármögnunartengsl við skipulagsheildir í félagageiranum og flokka hvert heiðarlega gegn aðgreiningu þessa viðfangsefnis milli styrks og samnings, ekki gegn því sem pappírsvinnan kallar það. Ræðið hvert samband þar sem merki og efni eru ósammála, og hvaða áhættu það misræmi skapar fyrir báða aðila (sjá Viðfangsefni 3.8 — Stjórnun félagageirans og félagasamtaka).

Hversu háð erum við fáum stórum birgjum, og skapaði eigin samningshönnun okkar það ósjálfstæði? Markaður með aðeins tvo eða þrjá trúverðuga bjóðendur eftir er oft afurð ára samninga stærðarvalinna fyrir stærstu sitjandi birgjana, ekki óhjákvæmilegt einkenni geirans. Notaðu þessa spurningu til að kortleggja, fyrir mikilvægasta útgjaldaflokk ykkar, hversu margar skipulagsheildir gætu raunhæft boðið í næsta samning, og hvernig sú tala hefur breyst í síðustu tveimur samkeppnum. Ræðið hvað myndi gerast fyrir samfellu þjónustu ef stærsti birgir ykkar brygðist á morgun, og hvort hlutaskipting ykkar gerir þá sviðsmynd líklegri eða ólíklegri með tímanum.

Hvað verður um þjónustunotendur og starfsfólk mánuðina í kringum breytingu á veitanda, og höfum við í raun skipulagt fyrir það? Samkeppnisendurútboð verndar hagkvæma nýtingu fjármuna í grundvallaratriðum, en umskiptin eru þar sem samfella umönnunar, stofnanaþekking og móral starfsfólks eru í mestri hættu, og þau eru oft sá hluti heildar innkaupahringsins sem er minnst skipulagður. Notaðu þessa spurningu til að skoða umskiptafyrirkomulag í núverandi stórum samningum ykkar og spyrja hvort það var samið um rólega í upphafi eða undir þrýstingi nálægt lokum. Ræðið hvort skipulagsheildin hefur nokkurn tímann mælt raunverulegan kostnað, í þjónusturöskun, við breytingu á veitanda, frekar en að gera ráð fyrir að samkeppnisferlið hafi tekið við þeim kostnaði.

Hver myndi grípa samráð um tilboð eða hygli í innkaupaferli okkar, og gætu þeir í raun sannað það? Flestar skipulagsheildir hafa formlegar stefnur um hagsmunaárekstra og skjölun stigagjafar, en mun færri hafa prófað hvort þessar stefnur myndu framleiða sönnunargögn sem utanaðkomandi rannsakandi gæti í raun notað. Notaðu þessa spurningu til að velja nýlega verulega úthlutun og rekja endurskoðunarslóðina frá birtum viðmiðum til lokastigagjafar, athuga hvort utanaðkomandi gæti fylgt rökstuðningnum án þess að treysta á minni neins. Ræðið hvað einbeittur hópur samráðsbjóðenda þyrfti til að komast framhjá núverandi vörnum ykkar, og hvort nokkur hér hefur raunverulega hugsað um markaðinn frá því sjónarhorni.

Í reynd: dæmi um almannavirði

Skálduð miðlungsstór borgarstjórn – eingöngu lýsandi, ekki lýsing á neinni raunverulegri borg – þurfti að auka stuðning við ungt fólk sem fór úr ríkisumönnun og var í mikilli hættu á atvinnuleysi og heimilisleysi. Tveir kostir komust til alvarlegrar skoðunar: að úthluta samkeppnisútboðnum, árangursbyggðum samningi til eins stórs veitanda, greiddum aðallega fyrir staðfestan varanlegan atvinnuárangur eftir átján mánuði; eða að veita styrki beint til fjögurra rótgróinna staðbundinna góðgerðarfélaga sem þegar störfuðu með þessum hópi, byggt á ferli þeirra og eigin breytingakenningum.

Samkeppnisútboðni kosturinn leit aðlaðandi út á pappír: einn ábyrgur samningur, eitt mengi árangursmælikvarða og greiðslubygging sem færði fjárhagslega áhættu yfir á sigurveitandann. En markaðsþátttaka innkaupateymisins afhjúpaði óþægilega staðreynd: ekkert fjögurra staðbundinna góðgerðarfélaga hafði rekstrarfé til að bjóða í samning greiddan aðallega fyrir átján mánaða árangur, og trúverðugu bjóðendurnir sem höfðu það voru stórir landsbundnir veitendur án núverandi tengsla við þennan tiltekna hóp ungs fólks. Að úthluta samningnum á landsvísu átti á hættu að ná greiðslumælikvarðanum – varanlegri atvinnu, staðfestri – en henda trausta samböndin sem unga fólkið treysti í raun á til að halda sér þátttakandi yfirleitt.

Borgarstjórnin valdi blendingstæki í staðinn. Hún veitti fjölára styrki til fjögurra staðbundnu góðgerðarfélaganna, stærðarvalda til að dekka kjarnaafhendingarkostnað þeirra óháð árangri, og lagði hóflegt árangursbyggt álag ofan á, fjármagnað sameiginlega með svæðisbundnum sjóði, tengt við körfu mælikvarða sem fól í sér þátttöku- og stöðugleikamælikvarða samhliða atvinnu, ekki atvinnu eina. Styrkskilmálarnir voru haldnir raunverulega ólíkir samningslýsingu: góðgerðarfélögin héldu mati yfir aðferð, á meðan árangursálagið gaf fjármögnunaraðilum hagsmuni í niðurstöðum án þess að flytja alla afhendingaráhættu yfir á skipulagsheildir sem hefðu ekki getað fjármagnað hana.

Tveimur árum síðar fann óháð yfirferð að varanleg atvinnuhlutföll voru svipuð því sem eins-samnings líkanið hafði náð í sambærilegu nágrannayfirvaldi, en varðveisla ungs fólks í áætluninni umfram fyrstu þrjá mánuðina – punktinn þar sem flest fyrri inngrip höfðu misst samband – var verulega hærri. Meginniðurstaða yfirferðarinnar var ekki að styrkir séu í eðli sínu betri en árangursbyggðir samningar, heldur að tækið sem valið var hafði verið mótað í kringum það sem raunverulegur veitendamarkaður gat afhent, frekar en í kringum stjórnsýsluhægindi eins ábyrgs samnings.

Fjögur geirasjónarhorn

Sveitarfélög

Sveitarfélög reka yfirleitt gífurlegt magn af lægri verðmætum innkaupum og styrkveitingum samhliða fáum stórum samningum, oft með innkaupastarfsemi of þunna til að gefa hverri úthlutun þá rýni sem þetta viðfangsefni lýsir. Staðbundin þjónustukaup eru líka þar sem heilbrigðis-, félagsþjónustu- og samfélagsgeirafjármögnun skerast oftast, sem gerir val milli styrks og samnings að lifandi, endurtekinni ákvörðun frekar en einskiptis hönnunarspurningu. Þrýstingur samfélagsins og bein áskorun á opnum ráðsfundum gefur staðbundnum innkaupum rauntímaábyrgðarskyldu sem hin þrjú sjónarhornin standa sjaldan frammi fyrir.

Ríkisvald

Ríkisvald hefur yfirleitt þróuðustu innkaupalögin, sérhæfða viðskiptagetu og umfangið til að keyra raunverulega samkeppnishæf samningskennd ferli og samkeppnisviðræður fyrir flóknar áætlanir. Áhætta þess liggur í hina áttina frá sveitarfélögum: innkaup nógu stór til að laða aðeins að handfylli hnattrænna birgja, og árangursbyggðar áætlanir nógu metnaðarfullar til að staðfesting árangurs verður umtalsvert verkefni í sjálfu sér. Ríkisvald er líka yfirleitt aðalhöfundur innkaupalaganna – ferlanna og þröskuldanna – sem sérhvert annað stjórnsýslustig starfar innan.

Félagageirinn og félagasamtök

Félagasamtök og góðgerðarfélög sitja á þiggjandi hlið bæði styrkja og árangursbyggðra samninga, og rekstrarfjárvandamálið í greiðslu fyrir árangur lendir þyngst hér: skipulagsheild án varasjóða eða lánstrausts getur ekki fjármagnað afhendingu í mánuði meðan beðið er eftir staðfestri árangursgreiðslu, hversu traust sem áætlun hennar er (sjá Viðfangsefni 3.8 — Stjórnun félagageirans og félagasamtaka). Samkeppnisútboð geta líka ýtt skipulagsheildum í félagageiranum í átt að almennri, auðtilgreinanlegri þjónustu sem útboð umbunar, burt frá erfiðara-að-tilgreina, tengslamiðuðu starfi þar sem þær bæta oft við mest sérstöku virði. Styrkir eru áfram best hæfir fyrir tilgangsdrifið og könnunarkennt starf, en aðeins þegar fjármögnunaraðilar standast að leggja samningslíkar skýrslubyrðar á sem rýra sveigjanleikann sem styrk er ætlað að varðveita.

Fjölþjóðlegt og alþjóðlegt

Fjölþjóðlegir þróunarbankar og stofnanir Sameinuðu þjóðanna reka eigin innkaupareglur fyrir verkefnin sem þau fjármagna, sem krefjast almennt alþjóðlegs eða landsbundins samkeppnisútboðs til að verjast spillingu og tryggja hagkvæma nýtingu fjármuna yfir lántökulönd með mjög ólíka markaðsgetu. Spennan hér hefur sérstaka lögun: reglur sem vernda samkeppni og heilindi yfir mörg lögsagnarumdæmi geta líka þrengt burt staðbundna birgja sem geta ekki uppfyllt alþjóðlegar útboðskröfur, og unnið gegn staðbundinni getuuppbyggingu sem slík verkefni ætla oft líka að styðja. Árangursbyggð tæki eru notuð varlegar hér, þar sem að staðfesta árangur áreiðanlega yfir veikari gagnakerfi er erfiðara, og fjölhliða samningur Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar um opinber innkaup setur reglur um mismununarleysi sem móta hvernig undirritunarlönd opna innkaupamarkaði sína hvert fyrir öðru.

Algeng mistök

Ferlamisræmi. Samningskennt ferli er notað til að stytta sér leið framhjá samkeppni af þægindum frekar en raunverulegri flækju, eða opið ferli er þvingað á þörf of flókna til að tilgreina án viðræðna, sem framleiðir annaðhvort veika endurskoðunarslóð berskjaldaða fyrir áskorun eða lýsingu sem enginn getur í raun afhent gegn. Kostnaðurinn er samningur sem hefst í deilu eða undir lagalegri áskorun áður en afhending er jafnvel hafin.

Leikir með mælikvarða og rjómataka undir greiðslu fyrir árangur. Veitandi undir fjárhagsþrýstingi fínstillir fyrir mælikvarðann sem kveikir greiðslu frekar en árangurinn sem honum var ætlað að tákna, og velur hljóðlega auðveldari tilvik á meðan hann setur erfiðari til hliðar, því greiðslulíkanið umbunar mælikvarðanum óháð því hverjum var í raun hjálpað. Kostnaðurinn fellur harðast á fólkið sem áætlunin var ætluð að þjóna, minnst sýnilegur í samanlagðri árangurstölfræði.

Samruni styrks og samnings. Styrkur er hlaðinn samningslíkum lykilárangursvísum sem rýra sveigjanleikann sem réttlætti að nota styrk til að byrja með, eða samningur er klæddur sem styrkur sérstaklega til að sniðganga samkeppnisútboðsskyldu sem hefði átt að gilda. Hvor útgáfan kostar fjármögnunaraðilann lögmæti þegar misræmið verður sýnilegt, og getur berskjaldað hann fyrir lagalegri áskorun frá veitanda sem var neitað um sanngjarnt tækifæri til að keppa.

Markaðssamþjöppun úr of stórum samningum. Samningar eru búntaðir í einn stóran hluta af stjórnsýsluhægindum, sem aðeins stærstu sitjandi birgjar geta trúverðuglega boðið í, og birgjamarkaðurinn þrengist við hvert endurútboð þar til kaupandinn verður háður minnkandi fjölda stórra birgja. Kostnaðurinn kemur fram árum síðar, þegar einn þeirra birgja bregst fjárhagslega eða hættir að bjóða, og enginn trúverðugur valkostur er til.

Ógreint samráð um tilboð. Bjóðendur hafa samráð, eða mat kaupanda hyglir hljóðlega völdum birgi, og þar sem pappírsvinnan lítur rétt út er hagræðingin gripin aðeins fyrir tilviljun, ytri endurskoðun eða uppljóstrara árum eftir að samningurinn var úthlutaður. Kostnaðurinn er ekki aðeins uppblásna verðið sem greitt var á þeim eina samningi, heldur rýrnun trausts á sérhverri samkeppni sem sami kaupandi rekur eftir það.

Þroskalíkan

Gátlisti

• Staðfestu að innkaupaferlið passi við raunverulega flækju þarfarinnar, og skjalfestu rökstuðninginn.
• Keyrðu skipulagða markaðsþátttöku áður en lýsing er endanleg.
• Skrifaðu lýsinguna í kringum árangurinn sem óskað er, ekki fyrirmæltri aðferð, hvar sem markaðurinn getur nýskapað.
• Flokkaðu hvert fjármögnunarsamband heiðarlega sem styrk eða samning, og samræmdu skilmála þess við þá flokkun.
• Álagsprófaðu hvern fyrirhugaðan árangursmælikvarða gegn því hvernig fjárhagslega pressaður veitandi myndi bregðast við honum.
• Stærðarveldu árangursgreiðsluhlutann í samræmi við það sem veitandinn getur raunhæft haft áhrif á og fjármagnað.
• Settu hlutastærðir sem leyfa fleirum en stærstu sitjandi birgjum að bjóða.
• Samþykktu umskipta- og útgönguáætlanir í samningnum við undirritun, ekki við endurútboð.
• Aðgreindu matsnefndir frá fjárlagahöfum og skjalfestu stigagjöf gegn birtum viðmiðum.
• Fylgstu með tilvísunar- og málafjöldagögnum fyrir rjómatöku undir hverju greiðsla-fyrir-árangur fyrirkomulagi.
• Birtu úthlutunartilkynningar og, þar sem við á, styrkjaskrána.
• Fylgstu með markaðssamþjöppun birgja yfir samfelldar innkaupalotur.

Helstu heimildir

• OECD, Recommendation of the Council on Public Procurement (OECD-LEGAL-0411) — alþjóðlegur viðmiðunarrammi meginreglna um heilindi, skilvirkni og góða stjórnarhætti í opinberum innkaupum.
• Alþjóðabankinn, innkaupastefna fyrir verkefni fjármögnuð af bankanum — nálgun fjölþjóðlegrar þróunarfjármögnunar á samkeppnisútboði og hagkvæmri nýtingu fjármuna yfir lántökulönd.
• Alþjóðaviðskiptastofnunin, Agreement on Government Procurement — fjölhliða viðskiptasamningurinn sem setur mismununarleysis- og gagnsæisreglur fyrir innkaupamarkaði undirritunarlanda.
• Bresk stjórnvöld, leiðbeiningarskjöl Procurement Act 2023 — nýleg, yfirgripsmikil umbót á landsbundnum innkaupalögum sem sýnir opin, takmörkuð og samningskennd ferli í einu kerfi.
• Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins, síður um stefnu um opinber innkaup — nálgun Evrópusambandsins á innkaupareglur yfir aðildarríki.
• Government Outcomes Lab, Blavatnik School of Government, Oxford-háskóla — rannsóknarmiðstöð sem sérhæfir sig í árangursbyggðum samningum og samfélagsáhrifaskuldabréfum.
• Bresku lögin Public Services (Social Value) Act 2012 — löggjöf sem krefst þess að opinber yfirvöld íhugi víðara samfélagslegt virði, ekki verð eitt, við innkaup á þjónustu.

Tilvísanir

1. Government procurement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_procurement
2. Request for tender — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Request_for_tender
3. Social impact bond — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Social_impact_bond
4. Grant (money) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant_(money)
5. Goodhart's law — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Goodhart%27s_law
6. Agreement on Government Procurement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Agreement_on_Government_Procurement
7. Bid rigging — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Bid_rigging
8. Performance-based contracting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_contracting
9. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
10. Recommendation of the Council on Public Procurement (OECD-LEGAL-0411) — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0411
11. Procurement — World Bank — https://www.worldbank.org/en/projects-operations/procurement
12. Agreement on Government Procurement — World Trade Organization — https://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gp_gpa_e.htm
13. Procurement Act 2023 — Guidance documents — GOV.UK — https://www.gov.uk/government/collections/procurement-act-2023-guidance-documents
14. Public procurement — European Commission — https://single-market-economy.ec.europa.eu/single-market/public-procurement_en
15. Government Outcomes Lab — Blavatnik School of Government, University of Oxford — https://golab.bsg.ox.ac.uk/
16. Public Services (Social Value) Act 2012 — UK legislation.gov.uk — https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2012/3/contents