Samskipti stjórnsýslustiga og sambandsríki

Hvers vegna þetta skiptir máli fyrir almannavirði

Íbúi sem getur ekki fengið holu í vegi lagaða, skólapláss staðfest og bótakröfu afgreidda sömu vikuna er sjaldan annt um hvaða stjórnsýslustig ber ábyrgð á hvaða bilun. Hann upplifir eitt samband við ríkið, jafnvel þótt það samband sé, í nánast hverju landi, í raun nokkrar ríkisstjórnir sem starfa á sama svæði: landsstjórn, ein eða fleiri svæðis- eða fylkisstjórnir og sveitarfélag, hver með eigin kjósendur, eigin fjárlög og oft eigin stjórnmálaflokk við völd. Þegar þessar ríkisstjórnir samhæfa vel tekur borgari aldrei eftir saumunum. Þegar þær gera það ekki verða saumarnir að sögunni – flóðaviðbragðsátak sem stöðvast því enginn einn aðili á brottflutning og skjól saman, eða húsnæðisstefna sem landsstjórn fjármagnar og sveitarfélag er kennt um að mistakast að afhenda.

Þetta er aðgreint vandamál frá þeim sem restin af 3. hluta fjallar um. Viðfangsefni 3.1 setur fram hugmyndakerfin um hvernig sérhver ein opinber skipulagsheild er rekin – stigveldi, markaður, net, vettvangur (sjá Viðfangsefni 3.1 — Kerfi og líkön opinberrar stjórnsýslu); þetta viðfangsefni spyr undanfarandi spurningar, um hver skipulagsheild fær að ákveða hvað til að byrja með, þegar ákvörðunarréttindi eru skipt yfir stig sem svara til ólíkra kjósenda og deila sjaldan fjárlagalínu. Viðfangsefni 3.3 setur fram hvernig ein ríkisstjórn byggir og framkvæmir eigin fjárlög (sjá Viðfangsefni 3.3 — Opinber fjármál og fjárlagagerð); þetta viðfangsefni útvíkkar þá vél yfir stig, inn í tilfærslurnar, sameiginlega skatta og ófjármögnuð umboð sem ákvarða hvort fjárlög sveitar- eða svæðisstjórnar standa í nokkru sambandi við ábyrgðina sem henni hefur verið afhent.

Hagsmunirnir hafa hækkað af hagnýtri ástæðu: flest erfiðustu vandamál tuttugustu og fyrstu aldar – loftslagsaðlögun, umönnunarþarfir öldrandi þjóðar, framboð húsnæðis, lýðheilsa – virða ekki stjórnsýslumörk, en samt er fjárhagslegt og lagalegt vald til að bregðast við þeim enn skipt milli stjórnsýslustiga hönnuðum fyrir fyrri mengi vandamála. Leiðtogi sem skilur aðeins umboð, fjárlög og kjósendur eigin stigs mun halda áfram að uppgötva að almannavirðið sem hann reynir að skapa veltur á ákvörðun, eða fjártilfærslu, sem einhver annar stjórnar.

Lykilhugtök

Sambandsríki (federalism) er stjórnarfyrirkomulag þar sem vald er stjórnskipulega skipt milli landsbundinnar eða sambandsstjórnar og aðildarsvæðisstjórna – fylkja, héraða, kantóna eða sambærilegra – þannig að hvorugt stig getur einhliða afnumið vald hins; greinin federalism á Wikipedia setur þetta fram sem að sameina almennt stjórnsýslustig við svæðisbundnar undireiningar um leið og stjórnvaldi er skipt milli þeirra. Einingarríki (unitary state) felur þvert á móti æðsta vald í einni miðstjórn, sem getur stofnað, endurteiknað eða afnumið undirstjórnsýslueiningar og getur, í grundvallaratriðum, endurmiðstýrt hvaða valdi sem hún hefur framselt (sjá unitary state). Mjög fá raunveruleg kerfi sitja á öðrum hvorum hreina endapunktinum; flest eru á litrófi, með fullkomlega miðstýrt einingarríki á öðrum endanum, ríkjasamband (confederation) að mestu fullvalda ríkja sem vinna saman með sáttmála á hinum (sjá confederation), og sambandsríki og framseld einingarríki í miðjunni.

Valdframsal (devolution) er lögbundin tilfærsla tilgreindra valdheimilda frá miðstjórn til undirstjórnsýslustigs, án þess að aðildareiningin öðlist hina rótgrónu, stjórnskipulega vernduðu stöðu sem svæði sambandsríkis hafa (sjá devolution). Hagnýti munurinn skiptir meira máli en hann virðist í fyrstu: framselt þing eða ráð fer venjulega með vald sem landsþingið veitti því með almennum lögum og gæti, í grundvallaratriðum, breytt eða afturkallað, á meðan vald sambandssvæðis er yfirleitt verndað af stjórnarskrá sem landsstjórnin getur ekki breytt ein. Heimastjórn (home rule) lýsir tengdu en þrengra mynstri, algengu á borgar- eða nýlendusvæðisstigi, þar sem lögsagnarumdæmi er veitt sjálfstjórnarvald yfir eigin staðbundnum málum af hærra stiginu sem heldur endanlegu fullveldi (sjá home rule). Land getur sameinað öll þrjú mynstrin í einu – sambandsvaldskiptingu milli lands- og fylkisstjórnar, heimastjórn fyrir stærstu borgir sínar og framselda höfuðborgarsvæðisstjórn – sem er ástæða þess að sambands-/einingarmerkimiðinn á stjórnarskrá lands er upphafspunktur greiningar, ekki endir hennar.

Nálægðarregla (subsidiarity) er meginreglan að ákvörðun eða starfsemi ætti að vera meðhöndluð af lægsta stigi ríkisvalds eða skipulagsheildar sem er fært um að meðhöndla hana á skilvirkan hátt, þar sem hærri stig grípa aðeins inn þegar lægra stigið getur raunverulega ekki gert það eitt (sjá subsidiarity). Hún á rætur í kaþólskri samfélagskenningu og var síðar skráð í sáttmálagrunn Evrópusambandsins sem stjórnarregla til að ákveða hvenær sambandið ætti að bregðast við frekar en aðildarríki þess; aðdráttarafl nálægðarreglunnar er að hún gefur varnarhæft svar við „hvaða stig ætti að ákveða þetta“ sem veltur ekki á hvaða stig hefur valdið í dag. Takmörk hennar eru að „fært um að meðhöndla það á skilvirkan hátt“ er sjaldan sjálfsagt og er sjálft umdeilt pólitískt mat – landsstjórn og svæðisstjórn geta hvor um sig einlæglega trúað að þær, ekki hin, séu hæfa stigið fyrir sömu starfsemi, og nálægðarreglan leggur ekki til vélrænan oddaatkvæðisaðila.

Fjármálasambandsríki (fiscal federalism) er undirgrein opinberrar hagfræði sem snýst um hvaða ríkisstarfsemi og tekjutæki ættu að vera miðstýrð og hver ætti að framselja til lægri stiga, og hvernig fé ætti að færast milli stiga þegar sú úthlutun er gerð (sjá fiscal federalism). Hið staðlaða viðmiðunarlega upphaf, tengt hagfræðingnum Wallace Oates, heldur því fram að endurdreifing og þjóðhagsleg sveiflujöfnun eigi heima hjá miðstjórn, því rausnarlegt sveitarfélag laðar að fólkið sem þarfnast hjálpar og hrindir frá skattgreiðendunum sem fjármagna hana, á meðan úthlutun margrar opinberrar þjónustu er betur sinnt staðbundið, því sveitarfélög geta sniðið veitingu að staðbundnum óskum sem landsstjórn getur ekki skynjað jafn nákvæmlega. Þetta er viðmiðunarlegt viðmið frekar en lýsing á því hvernig nokkurt raunverulegt land úthlutar starfsemi sinni, og þetta viðfangsefni meðhöndlar það sem linsu til að spyrja hvers vegna úthlutun víkur frá því, ekki sem reglu sem nokkur ríkisstjórn er skyldug til að fylgja.

Lóðrétt fjármálamisvægi er hversdagslega hagnýta vandamálið sem fjármálasambandsríki er til að leysa: undirstjórnsýslustig fá yfirleitt úthlutað meiri útgjaldaábyrgð en eigin tekjuöflunargeta getur fjármagnað, því skilvirkustu, erfiðast að sniðganga skattstofnarnir – tekju- og neysluskattar umfram allt – eru auðveldastir í stjórnsýslu á landsvísu, á meðan mikið af þjónustunni sem borgarar þarfnast sýnilegast er ódýrast að afhenda staðbundið. Lárétt fjármálamisvægi er fylgivandamálið þvert á svæði á sama stigi: auðlindarík svæði eða efnað stórborgarsvæði getur aflað langtum meiri tekna af sama skatthlutfalli en fátækara svæði, svo samræmd staðbundin skatthlutföll framleiða gífurlega ójöfn þjónustustig nema eitthvað leiðrétti fyrir því. Jöfnunargreiðslur (equalization payments) eru staðlaða leiðréttingin: reiðufjártilfærslur frá miðstjórn til undirstjórnsýslustiga, reiknaðar til að jafna mun á tekjuöflunargetu undirstjórnsýslustiganna eða kostnaði þeirra við að veita sambærilegt þjónustustig, svo íbúi fátækara svæðis geti búist við í stórum dráttum svipuðum opinberum þjónustustaðli og íbúi ríkara svæðis fyrir í stórum dráttum svipaða skattbyrði (sjá equalization payments). Kanada, Ástralía, Þýskaland og nokkur önnur sambandsríki reka formleg, formúlubyggð jöfnunarkerfi; formúlan sjálf er eitt mest baráttuvænasta skjalið í hverju þeirra landa, því sérhver færibreytuákvörðun færir raunverulegt fé milli svæða.

Markviss styrkur (grant-in-aid) er fé sem hærra stjórnsýslustig úthlutar lægra stigi til að fjármagna tiltekna þjónustu eða verkefni, aðgreint frá óskilyrtri jöfnun því hann ber venjulega skilyrði um hvernig fénu er varið (sjá grant-in-aid). Styrkir sitja á litrófi frá fast skilyrtum – eyrnamerktum einni nafngreindri áætlun, með ítarlegum skýrslukröfum – til heildarstyrks sem búntar nokkra tilgangi með víðu staðbundnu mati á hvernig eyða skuli innan þeirra; miðstjórnir kjósa almennt hið fyrra, því það leyfir þeim að gera tilkall til heiðurs og framfylgja stöðlum, á meðan undirstjórnsýslustig kjósa almennt hið síðara, því það leyfir þeim að samræma útgjöld við raunverulega staðbundin forgangsmál. Ófjármagnað umboð (unfunded mandate) er meinafræðin í skilyrta enda þess litrófs: hærra stjórnsýslustig krefst þess að lægra stig veiti þjónustu eða uppfylli staðal án þess að færa tekjur nægilegar til að dekka aukakostnaðinn, og flytur þannig fjárhagslegar afleiðingar pólitískrar ákvörðunar yfir á ríkisstjórn sem tók hana ekki og getur oft ekki staðist hana.

Samskipti stjórnsýslustiga (intergovernmental relations) er regnhlífarhugtak yfir áframhaldandi vélina – formleg ráð, fastanefndir, fjármögnunarsamninga, óformlegar samningaviðræður – sem ríkisstjórnir á ólíkum stigum samhæfa stefnu og fé í gegnum án þess að hvor sé undirgefin hinni í öllu tilliti (tengd alþjóðasamskiptalegum skilningi milliríkjastefnu, sem lítur á ríki sem aðalleikendur í víðara kerfi, þótt „ríkin“ hér séu stigin innan eins lands). Samvinnusambandsríki (cooperative federalism), stundum kallað „marmarakökusambandsríki“, lýsir mynstrinu þar sem landsstjórn og undirstjórnsýslustig hanna og fjármagna áætlanir sameiginlega, blanda ábyrgð sinni, frekar en að hvort um sig upptaki strangt aðskilið „lagkökusvið“ einkaréttar (sjá cooperative federalism). Flest starfandi sambandsríki og framseld einingarríki starfa nær marmarakökumynstrinu í reynd, hvað sem stjórnarskrá þeirra lýsir formlega, því fá raunveruleg opinber vandamál – heilbrigði, húsnæði, loftslagsaðlögun – sitja innan einkavalds eins stigs. Víðara hugtakið sem nefnir allt þetta landsvæði, spannandi formleg stjórnsýslustig og net frjálsra félagasamtaka og alþjóðlegra aðila sem í auknum mæli starfa samhliða þeim, er fjölþrepa stjórnarhættir (multi-level governance), hugtakið sem stjórnmálafræðingar nota um lóðrétta og lárétta dreifingu valds yfir ríkisstofnanir og aðrar saman (sjá multi-level governance).

Bestu starfsvenjur

1. Úthlutaðu starfsemi til stjórnsýslustigs með fénu til að standa undir henni, ekki fénu fest við síðar. Ábyrgð afhent niður án samsvarandi tekjulindar eða tilfærslu verður að ófjármögnuðu umboði, og stigið sem erfði hana mun annaðhvort afhenda of lítið eða færa fé frá einhverju öðru sem sömu íbúar þurfa líka.
2. Birtu jöfnunar- eða tilfærsluformúluna, og gögnin sem næra hana, áður en hún er notuð. Formúla sem er reiknuð en ekki birt býður grun, oft réttlættan, um að hún hafi verið aðlöguð eftir á til að framleiða pólitískt hentuga niðurstöðu.
3. Aðgreindu óskilyrta jöfnun frá skilyrtri áætlunarfjármögnun í fjárlagaskjölum hvers stigs sem tekur þátt. Að blanda þessu tvennu gerir löggjafa, ráði eða borgara ómögulegt að sjá hversu mikið af tekjum svæðis er raunverulega til ráðstöfunar að eigin geðþótta og hversu mikið er eyrnamerkt áður en það berst.
4. Skrifaðu nálægðarreglupróf inn í ferlið við stofnun hvers nýs verkefnis eða áætlunar, ekki aðeins í stjórnarskrárformála. Spyrðu skýrt hvaða stig er best í stakk búið að afhenda þetta, og gerðu kröfu um að svarið sé varið, frekar en að fara sjálfgefið í hvaða stig hefur lausa afkastagetu eða pólitíska lyst í ár.
5. Byggðu fast samskiptaráð stjórnsýslustiga áður en kreppa neyðir eitt í tilveru. Ráð eða nefnd sem þegar hittist reglulega, með rótgróin tengsl og gagnamiðlunarvenjur, getur hreyft sig hratt þegar raunverulegt neyðarástand berst; eitt spunnið á meðan neyðarástandinu stendur glatar fyrstu mikilvægu vikunum í að koma á grundvallartrausti og upplýsingaflæði.
6. Kostnaðarmettu fylgnibyrði umboðs á stigið sem verður að afhenda það áður en umboðið er lögfest. Lands- eða svæðisstjórn sem áætlar kostnað staðals aðeins fyrir eigin fjárlög, og ekki fyrir undirstjórnsýslustigið sem verður í raun að framkvæma hann, mun kerfisbundið vanverðleggja það sem hún biður um.
7. Gefðu undirstjórnsýslustigum raunverulega leið til að véfengja úthlutun eða formúlu, ekki aðeins samráð. Formlegt deilulausnar- eða endursamningakerfi, notað stöku sinnum, er langtum minna ætandi fyrir traust en ár af óformlegri óánægju án leiðar að bindandi svari.
8. Láttu skatttækið passa við stigið sem er best í stakk búið að stjórna því, og samþykktu lóðrétta fjármálamisvægið sem af því leiðir frekar en að þykjast það ekki til. Tekju- og neysluskattar eru venjulega skilvirkari innheimtir á landsvísu; að þykjast sveitarfélag geti komið í stað landsbundinnar jöfnunartilfærslu með staðbundinni skattlagningu sama stofns endurskapar venjulega aðeins lárétt misrétti í smærri mæli.
9. Greindu frá þjónustuniðurstöðum eftir stjórnsýslustiginu sem raunverulega ber ábyrgð, ekki aðeins stiginu sem er pólitískt sýnilegt. Borgarar kenna þeirri ríkisstjórn sem er fyrir framan þá um bilun sem getur átt uppruna í fjármögnun eða stefnuákvörðun annars stigs, og aðeins gagnsæ, stigtengd skýrslugjöf leyfir þeirri sök að lenda þar sem hún á heima.
10. Yfirfarðu hlutverkaúthlutunina reglulega, ekki aðeins þegar kreppa afhjúpar bilun hennar. Lýðfræðileg breyting, ný tækni og breytt byggðamynstur breyta því hvaða stig er raunverulega best í stakk búið fyrir starfsemi með tímanum, og úthlutun sem var skynsamleg fyrir kynslóð síðan getur hljóðlega hætt að passa án þess að nokkur ákveði að breyta henni.
11. Hannaðu tilfærslur milli stjórnsýslustiga til að vera fyrirsjáanlegar yfir fjölára sjóndeildarhring, ekki endursamdar árlega frá grunni. Undirstjórnsýslustig getur ekki skipulagt fjárfestingu né fjölára mannaflastefnu gegn tilfærslu sem gæti breytt stærð eða skilyrði í hverri einustu fjárlagalotu.

Spurningar til að ræða með teyminu

Hvaða kjarnastarfsemi skipulagsheildar okkar veltur raunverulega á ákvörðun, tilfærslu eða samþykki frá öðru stjórnsýslustigi, og fylgjumst við með því ósjálfstæði skýrt? Margar skipulagsheildir uppgötva þetta ósjálfstæði aðeins þegar töf annars staðar stöðvar áætlun sem þær höfðu annars gert tilbúna til afhendingar. Notaðu þessa spurningu til að kortleggja, starfsemi fyrir starfsemi, hvar raunveruleg ákvörðunarréttindi og fé sitja, ekki hvar eigið umboð skipulagsheildar ykkar byrjar og endar formlega. Ræðið hver þessara ósjálfstæða hefur valdið töf eða opinberri kvörtun á síðustu tveimur árum, og hvort nokkur ber ábyrgð á sambandinu við stjórnsýslustigið hinum megin. Ef enginn gerir það, er það sjálft niðurstaðan.

Ef fjármögnunarformúla eða tilfærslufyrirkomulag okkar breyttist óhagstætt á næsta ári, hversu mikið af núverandi þjónustustigi gætum við haldið uppi, og hversu lengi? Undirstjórnsýslu- og framseldar stofnanir einkum geta byggt ára þjónustuskuldbindingar á tilfærslu sem þær stjórna ekki og geta ekki auðveldlega spáð. Notaðu þessa spurningu til að prófa hversu berskjölduð núverandi fjárlög ykkar eru fyrir sennilegri breytingu á formúlunni, undirliggjandi gögnum eða pólitíska skapinu að baki henni. Ræðið hvaða varasjóður, viðbragð eða fjölbreytni myndi marktækt draga úr þeirri berskjöldun, og hvort að byggja einn sé raunhæft miðað við núverandi fjárhagsstöðu.

Þar sem starfsemi er formlega sameiginleg milli stiga, er það skýrt íbúa, og okkur, hver ber í raun ábyrgð á niðurstöðunni? Samvinnu- eða „marmarakökufyrirkomulag skila raunverulegum samhæfingarávinningi en geta líka látið hvert stig hljóðlega benda á hitt þegar eitthvað fer úrskeiðis. Notaðu þessa spurningu til að velja eina raunverulega sameiginlega starfsemi – húsnæði, lýðheilsa, neyðarviðbrögð eru algeng dæmi – og rekja hvað gerist, í reynd, þegar hún bregst. Ræðið hvort íbúi gæti nefnt hver ber ábyrgð, og ef heiðarlega svarið er nei, ræðið hvernig skýrari skipting ábyrgðarskyldu, jafnvel innan sameiginlegs afhendingarlíkans, myndi líta út.

Hefur umboð verið lagt á okkur, eða af okkur á annað stig, án fjárins til að standa undir því, og hvað kostaði það raunverulega stigið sem fékk það? Ófjármögnuð umboð eru auðveld að búa til og erfitt að taka eftir frá stiginu sem bjó þau til, því fjárhagslegi sársaukinn lendir annars staðar. Notaðu þessa spurningu til að greina að minnsta kosti eitt lifandi dæmi í hvora átt sem er – kröfu sem skipulagsheild ykkar verður að uppfylla án fullrar fjármögnunar, eða eina sem hún hefur lagt á stig fyrir neðan sig. Ræðið hvað þyrfti til að annaðhvort fjármagna umboðið rétt eða losa kröfuna formlega, og hvers vegna hvorugt hefur gerst enn.

Höfum við fast samband við stjórnsýslustigin fyrir ofan og neðan okkur, eða aðeins tilfallandi samband sem virkjast í kreppu eða fjármögnunarsamningaviðræðum? Samband byggt aðeins undir þrýstingi byrjar frá stöðu gagnkvæmrar tortryggni einmitt þegar traust er mest þörf á. Notaðu þessa spurningu til að birgðaskrá hvaða föstu vettvangar, nefndir eða regluleg samskipti eru í raun til milli skipulagsheildar ykkar og aðliggjandi stjórnsýslustiga sem hún veltur á. Ræðið hvort þeir vettvangar hafa raunverulegt ákvörðunarvald eða eru eingöngu ráðgefandi, og hvaða eitt áþreifanlegt skref myndi gera sambandið seigara fyrir næstu kreppu, ekki meðan á henni stendur.

Þar sem nálægðarregla myndi benda til þess að annað stig ætti að halda starfsemi sem við höldum nú, eða öfugt, hvað stöðvar tilfærsluna? Hlutverkaúthlutanir lifa oft langt umfram punktinn þar sem þær voru skynsamlegar, því tilfærsla ógnar fjárlögum, starfsmannafjölda eða pólitískum sýnileika einhvers jafnvel þegar rökin fyrir breytingu eru traust. Notaðu þessa spurningu til að nefna, heiðarlega, eina starfsemi sem nú er haldin á „röngu“ stigi samkvæmt nálægðarreglu prófi, í hvora átt sem er. Ræðið hvað þyrfti að vera satt – pólitískt, fjárhagslega, stjórnsýslulega – til að sú tilfærsla gerist í raun, og hvort hún er þess virði að sækja miðað við þær hindranir.

Í reynd: dæmi um almannavirði

Landlukt, miðlungsstórt sambandsríki – skáldað, lýsandi fyrir endurtekið mynstur en ekki skýrsla um neitt raunverulegt land – stóð frammi fyrir endurteknu gróðureldatímabili sem hafði lengst og orðið eyðileggjandi á áratug og reyndi á hamfaraviðbragðskerfi sem var skipt, eins og í flestum sambandsríkjum, yfir þrjú stig: landsstjórn sem réði stærstu slökkviloftförunum og neyðarlýsingarvaldi, fylkisstjórnir sem áttu mest af skóglandi og ráku faglegu slökkviliðin og sveitarfélög ábyrg fyrir brottflutningsfyrirmælum og skjóli innan eigin marka. Hvert stig hafði eigin fjárlög, eigin kjörna forystu og, á slæmu ári, eigin hvata til að sjást bregðast ákveðið við frekar en að bíða eftir að annað stig hreyfði sig fyrst.

Fyrra eldatímabilið hafði afhjúpað kostnaðinn við þá sundrun óvægið: fylkisstjórn hafði beðið um landsloftstuðning tveimur dögum áður en eldur barst inn á byggt svæði, en beiðnin sat í óformlegri rás án fastrar bókunar, og loftförin komu aðeins eftir að brottflutningur var þegar hafinn undir valdi sveitarfélagsins einu, með skjólum sem markviss styrkur fylkisins til neyðarviðbúnaðar hafði fjármagnað fyrir minna, sögulegt meðaleldatímabil frekar en umfangið sem svæðið upplifði nú. Síðari rannsókn fann að ekkert eitt stjórnsýslustig hafði brugðist á eigin forsendum; hvert hafði starfað innan eigin hæfa valds undir fyrirliggjandi nálægðarreglu forsendum. Samhæfingin sjálf hafði brugðist, því enginn fastur vettvangur var til til að sætta landseign, svæðisbundið slökkvilið og sveitarfélagsfyrirmæli um brottflutning á klukkustundunum sem í raun skiptu máli.

Fyrir næsta tímabil sömdu stigin þrjú um fastan samning um samskipti stjórnsýslustiga um eldaviðbrögð, sem hittist ársfjórðungslega allt árið frekar en aðeins þegar eldur var þegar að brenna, með fyrirfram samþykktri kveikju fyrir beiðnir um landsloftstuðning sem fjarlægði óformlegar, tilfallandi samningaviðræður úr mikilvægum fyrstu klukkustundum neyðarástands. Samningurinn endurskoðaði líka formúlu fylkisins fyrir styrk til neyðarviðbúnaðar til að vísitölubinda skjólgetu við rúllandi fimm ára meðaltal eldaalvarleika frekar en fasta sögulega grunnlínu, fjármagnaða í sameiningu af landsbundnu álagi og framlagi fylkisins, svo misræmið milli fjármagnaðrar getu og raunverulegrar áhættu endurtæki sig ekki einfaldlega þegar loftslagið hélt áfram að breytast.

Þegar næsta alvarlega eldatímabil kom, leysti fyrirfram samþykkta kveikjan landsloftstuðning heilum degi fyrr en óformleg beiðni fyrra árs hafði gert, og sveitarfélagsskjól, stærðarvalin samkvæmt endurskoðuðu formúlunni, héldu afkastagetu gegnum verstu vikuna án yfirfallsins sem fyrra ár hafði framleitt. Eftirá-skýrsla landsstjórnarinnar eignaði bættan árangur fasta samningnum, ekki hæfni nokkurs eins stigs í sjálfu sér – sömu þremur stjórnsýslustigum, með sömu formlegu valdheimildir og áður, sem samhæfðu gegnum byggingu sem var byggð fyrir kreppuna frekar en spunnin meðan á henni stóð.

Fjögur geirasjónarhorn

Sveitarfélög

Sveitarfélög sitja í odd flestra samskipta milli stjórnsýslustiga: þau afhenda mikið af þjónustunni sem borgarar eiga í samskiptum við daglega, en stjórna oft aðeins litlum hluta tekna sem sú þjónusta krefst, sem gerir þau byggingarlega háð tilfærslum, styrkjum eða sameiginlegum skattstofni sem þau setja ekki hlutfallið fyrir. Samningsstaða sveitarfélags er yfirleitt veikari en svæðis- eða landsstjórnar, svo hagnýti agi staðbundinna leiðtoga snýst minna um að hanna kerfi milli stjórnsýslustiga og meira um að skjalfesta, nákvæmlega og opinberlega, hvar umboð eða þjónustustaðall hefur borist án samsvarandi fjármögnunar, svo rökin fyrir betra samkomulagi séu tiltæk þegar tækifæri til endursamninga gefst.

Ríkisvald

Landsstjórn hefur yfirleitt stjórnskipulegt eða lögbundið vald til að hanna heildarúthlutun starfsemi og jöfnunar- eða tilfærsluformúlurnar sem fjármagna hana, sem gerir hana að stiginu sem er best í stakk búið til að laga byggingarlegt misvægi og stiginu sem er mest freistað til að skilja eitt eftir, því lóðrétt fjármálamisvægi sem heldur undirstjórnsýslustigum háðum heldur þeim líka pólitískt samvinnuþýðum. Sérstaki agi á þessu stigi er að standast freistinguna til að nota skilyrta styrki sem staðgengil fyrir raunverulegt framselt vald – að tilkynna valddreifingu á meðan haldið er, með eyrnamerkingu og skýrsluskilyrðum, mestu af raunverulegum ákvörðunarréttindum sem framseld starfsemi átti að flytja.

Félagageirinn og félagasamtök

Félagasamtök og frjáls félagasamtök hafa sjaldan stjórnskipulega stöðu í kerfi milli stjórnsýslustiga, en þau afhenda reglulega þjónustu sem eitt stjórnsýslustig pantar á meðan þau starfa undir reglu- eða leyfiskerfum sem annað setur, og breyting á stefnu hvors stigs getur raskað afhendingu án þess að ríkisstjórnin telji röskunina sína eigin ábyrgð. Sérstaki agi hér er að rekja hvaða stjórnsýslustig stjórnar í raun hverju stjórntæki sem hefur áhrif á áætlun – fjármögnun, reglusetningu, leyfi, skipulagsleyfi – því hagsmunagæslu- eða stigmögnunarviðleitni beint á röng stig, hversu vel rökstudd, mun ekki hreyfa niðurstöðuna, áhætta aðgreind frá sundrun fjármögnunarlíkans sem Viðfangsefni 3.8 — Stjórnun félagageirans og félagasamtaka kannar frá tekjuhlið skipulagsheildarinnar sjálfrar (sjá Viðfangsefni 3.8 — Stjórnun félagageirans og félagasamtaka).

Fjölþjóðlegt og alþjóðlegt

Fjölþjóðlegar og alþjóðlegar stofnanir bæta við enn einu stigi ofan landsstjórnar, einu þar sem aðildarríki halda formlegu fullveldi en hafa þó sameinað tilgreind ákvörðunarréttindi, sem gerir nálægðarreglu að skýrri, umdeildri hönnunarspurningu frekar en bakgrunnsforsendu – sáttmálabyggð notkun Evrópusambandsins á meginreglunni til að ákveða hvenær sambandið, frekar en aðildarríki, ætti að bregðast við er skýrasta starfandi dæmið um þetta á yfirþjóðlegum skala. Þar sem fjölþjóðleg stofnun getur ekki þvingað landsstjórn eins og landsstjórn getur þvingað undirstjórnsýslustig, er sambærileg tilfærsla milli stjórnsýslustiga hjá henni yfirleitt skilyrt þróunarfjármögnun eða tæknileg aðstoð, og sambærilegt ófjármagnað umboð hennar er sáttmálaskylda eða staðall sem aðildarríki skuldbindur sig til án þess að fá fjármögnunina til að útfæra hann til fulls.

Algeng mistök

Ófjármagnaða umboðið. Hærra stjórnsýslustig lögfestir staðal eða þjónustuskyldu fyrir lægra stig án þess að færa tekjur nægilegar til að dekka það, oft því hærra stigið fær pólitíska heiðurinn af staðlinum á meðan lægra stigið tekur á sig fjárhags- og afhendingarkostnaðinn. Kostnaðurinn er annaðhvort hljóðlega vanafhentur staðall, þjónustuniðurskurður annars staðar í fjárlögum lægra stigsins til að niðurgreiða umboðið þvert, eða hæg uppsöfnun staðbundinna skulda sem verður að lokum kreppa sem enginn á landsstigi sá fyrir því það var aldrei þeirra efnahagsreikningur.

Sakarskipti yfir sameiginlega starfsemi. Þegar starfsemi er afhent sameiginlega eða skipt óljóst milli stiga hefur hver ríkisstjórn hvata, í sýnilegri bilun, til að eigna orsökina ákvörðun eða fjármögnun hins stigsins frekar en sinni eigin, og borgari sem upplifir bilunina hefur enga leið til að úrskurða um fullyrðinguna. Kostnaðurinn safnast upp með tímanum þegar almennt traust á ríkisstjórn rýrnar, ekki á neinu einu stigi sérstaklega, því saumarnir milli stiga eru ósýnilegir manneskjunni sem bilunin snertir í raun.

Formúla fryst umfram mikilvægi sitt. Jöfnunar- eða tilfærsluformúla, þegar samið hefur verið um hana, verður pólitískt erfið að endurskoða, því sérhver breyting skapar sigurvegara og tapendur meðal undirstjórnsýslustiga sem munu standast breytingu sem minnkar úthlutun þeirra jafnvel þótt formúlan endurspegli ekki lengur núverandi kostnað eða getu. Kostnaðurinn er vaxandi bil milli forsendna formúlunnar og veruleikans, sýnilegt árum saman áður en nokkur hefur pólitískan vilja til að semja upp á nýtt, en þá hafa svæðin sem hún vanþjónar oft fallið lengra aftur úr en tímanleg leiðrétting hefði leyft.

Endurmiðstýring dulbúin sem samhæfing. Lands- eða svæðisstjórn sem stendur frammi fyrir kreppu, eða sækist einfaldlega eftir meiri stjórn, getur notað raunverulega samhæfingarþörf sem réttlætingu fyrir að draga til baka framselt vald eða skipta heildarstyrk út fyrir fast skilyrta fjármögnun, og kynnir afturhvarf frá nálægðarreglu sem skilvirknibætur. Kostnaðurinn er tap á staðbundinni svörun sem valdframsalið var hannað til að ná, oft án þess að lofaður skilvirknisávinningur verði að veruleika, því staðbundin þekking lægra stigsins flyst ekki upp á við ásamt ákvörðunarréttinum.

Samhæfing fundin upp aðeins eftir kreppuna. Fastir vettvangar milli stjórnsýslustiga eru stjórnsýslulega óglæsilegir og auðvelt að afnema fjármögnun þeirra eða láta renna út í rólegu tímabili, svo mörg kerfi hafa engan starfandi samhæfingarmekanisma fyrr en neyðarástand neyðir einn í tilveru undir tímapressu. Kostnaðurinn er greiddur einmitt á klukkustundunum þegar samhæfing skiptir mestu máli, eins og útfærða dæmið hér að ofan sýnir, því óformleg, spunnin samhæfing milli stiga sem venjulega vinna ekki saman er mælanlega hægari en fast samband með fyrirfram samþykktum kveikjum og bókunum.

Þroskalíkan

Gátlisti

• Kortleggðu hverja kjarnastarfsemi sem skipulagsheild þín afhendir gegn stjórnsýslustiginu sem í raun fjármagnar eða samþykkir hana.
• Staðfestu hvort nokkurt umboð sem þú starfar undir, eða leggur á annað stig, er ófjármagnað, og um hversu mikið.
• Finndu birtu formúluna, ef hún er til, að baki hverri tilfærslu- eða jöfnunargreiðslu sem skipulagsheild þín þiggur eða veitir.
• Greindu fasta vettvanginn milli stjórnsýslustiga, ef nokkur er, sem skiptir máli fyrir kjarnaósjálfstæði skipulagsheildar þinnar, og staðfestu að hann hafi raunverulegt ákvörðunarvald.
• Prófaðu berskjöldun núverandi fjárlaga þinna fyrir sennilegri óhagstæðri breytingu á tilfærsluformúlu eða fjármögnunarskilyrði.
• Beittu nálægðarreglu prófi á að minnsta kosti eina starfsemi sem nú er haldin á stigi sem gæti ekki lengur verið besta passunin.
• Staðfestu að opinber skýrslugjöf um hverja sameiginlega afhenta starfsemi eigni ábyrgð skýrt eftir stigi.
• Komdu á eða endurnýjaðu leið þar sem lægra stig getur formlega véfengt úthlutun eða formúlu.
• Yfirfarðu hvort skilyrtur styrkur sem skipulagsheild þín stjórnar gæti í staðinn verið heildarstyrkur án þess að glata lögmætu eftirliti.
• Byggðu eða endurnýjaðu fyrirfram samþykkta kveikjubókun fyrir samhæfingu milli stjórnsýslustiga sem líklegast er þörf á í næstu kreppu.

Helstu heimildir

• OECD, Network on Fiscal Relations across Levels of Government („fjármálasambandsríkjanetið“) — samanburðarstefnugreining, OECD Fiscal Decentralisation Database og OECD Fiscal Federalism Studies ritröðin um fjárhagsleg samskipti stjórnsýslustiga meðal aðildarríkja OECD.
• Alþjóðabankinn, Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — þekking þvert á lönd og rekstrarleiðbeiningar um valddreifingu, fjölþrepa stjórnarhætti og fjártilfærslur milli stjórnsýslustiga.
• Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn, Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — vinnuskjal IMF um hönnun fjárhagsramma milli stjórnsýslustiga, tilfærslna og lántökureglna undirstjórnsýslustiga.
• Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn, Fiscal Federalism in Theory and Practice — heimildarrit um kenningu og alþjóðlega framkvæmd úthlutunar útgjalda- og tekjuhlutverka yfir stjórnsýslustig.
• Wallace E. Oates, Fiscal Federalism — grundvallarhagfræðileg yfirlýsing um viðmiðunarrökin fyrir því að úthluta sveiflujöfnun og endurdreifingu til miðstjórnar og úthlutun til undirstjórnsýslustiga.

Tilvísanir

1. Federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Federalism
2. Unitary state — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Unitary_state
3. Confederation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Confederation
4. Devolution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Devolution
5. Home rule — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Home_rule
6. Subsidiarity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidiarity
7. Fiscal federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_federalism
8. Equalization payments — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Equalization_payments
9. Grant-in-aid — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant-in-aid
10. Intergovernmentalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergovernmentalism
11. Cooperative federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cooperative_federalism
12. Multi-level governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multi-level_governance
13. Network on Fiscal Relations across Levels of Government — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/fiscal-federalism-network.html
14. Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/decentralization-and-intergovernmental-relations-global-solutions-groups
15. Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/wp/issues/2018/12/10/designing-sound-fiscal-relations-across-government-levels-in-decentralized-countries-46425
16. Fiscal Federalism in Theory and Practice — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/books/issues/2016/12/30/fiscal-federalism-in-theory-and-practice-2310