Kerfi og líkön opinberrar stjórnsýslu

Hvers vegna þetta skiptir máli fyrir almannavirði

Flestir leiðtogar völdu ekki stjórnsýslulíkanið sem þeir reka. Þeir erfðu launaflokkakerfi opinberra starfsmanna byggt fyrir stigveldi, safn útvistaðra samninga byggt fyrir markað, mengi samstarfsstjórna byggt fyrir net og handfylli stafrænna þjónusta skrúfaðra ofan á öll þrjú – oft í sömu skipulagsheildinni, stundum í sömu deildinni. Hvert lag var sanngjarnt svar við umbótadagskrá síns áratugar, og hvert lag mótar enn hvað skipulagsheildin getur gert í dag, hvort sem nokkur sem þar starfar valdi það eða ekki.

Þetta skiptir máli því fjögur hugmyndakerfin sem borin eru saman í þessu viðfangsefni – hefðbundin opinber stjórnsýsla, ný opinber stjórnun, nýir opinberir stjórnarhættir og stjórnarhættir stafrænnar aldar – eru ekki einfaldlega röð tískubylgna sem hver leysti þá síðustu af hólmi. Þau eru ólík svör við varanlegri hönnunarspurningu: á samhæfing að fara í gegnum reglur og stigveldi, í gegnum verð og samkeppni, í gegnum samningsbundin tengsl eða í gegnum sameiginlega stafræna innviði? Sérhver lifandi skipulagsheild er blanda, og blandan er sjaldan afurð einnar yfirvegaðrar ákvörðunar. Leiðtogi sem getur ekki nefnt hvaða hugmyndakerfi ræður tiltekinni starfsemi er ekki hlutlaus milli fjögurra; hann er einfaldlega ómeðvitaður um hvert þeirra er hljóðlega við stjórn.

Hagsmunirnir eru hagnýtir, ekki fræðilegir. Þjónusta endurhönnuð í kringum markaðssamkeppni erfir styrkleika nýrrar opinberrar stjórnunar – skarpari kostnaðaraga, skýrari afurðalýsingu – og veikleika hennar – sundraða ábyrgðarskyldu, forsendu um að borgarar hegði sér eins og neytendur. Þjónusta endurhönnuð í kringum samstarfsnet erfir styrkleika nýrra opinberra stjórnarhátta – raunverulega samframleiðslu, seiglu í gegnum tengsl – og veikleika þeirra – hægari ákvarðanatöku, óskýr mörk formlegrar ábyrgðarskyldu. Að velja illa, eða reka inn í líkan fyrir slysni, kostar almannavirði árum saman áður en nokkur rekur orsökina aftur til byggingarlegs vals sem var gert, eða sjálfgefið tekið, löngu fyrr.

Lykilhugtök

Opinber stjórnsýsla, sem fræðigrein, er bæði starfsvenjan að framkvæma opinbera stefnu í gegnum skipulagsheildir og fræðigreinin sem rannsakar hvernig sú framkvæmd virkar. Þetta viðfangsefni er heimili flokkunarinnar sem mótar allan 3. hluta: helstu hugmyndakerfin sem lýsa því hvernig opinberar skipulagsheildir hafa verið hannaðar og umbótum beitt, í grófri sögulegri röð en þar sem öll fjögur lifa enn saman í framkvæmd í dag.

Hefðbundin opinber stjórnsýsla (TPA) er hugmyndakerfið byggt á skrifræði í tæknilegum, ekki niðrandi, skilningi sem þýski félagsfræðingurinn Max Weber gaf hugtakinu. Weber lýsti „kjörgerð“ – greiningarlíkani, ekki fullyrðingu um að nokkur raunveruleg skipulagsheild passi við hana fullkomlega – með föstu stigveldi embætta, ákvörðunum teknum með því að beita skrifuðum reglum frekar en persónulegu mati, skýrum aðskilnaði milli opinbers hlutverks embættismanns og einkahagsmuna, ráðningu og framgangi byggðum á sýndri hæfni frekar en klíkuskap og varanlegri, launaðri opinberri þjónustu þar sem meðlimir byggja upp feril innan stofnunarinnar frekar en að fara inn og út með hverjum kosningum. TPA hvílir einnig á aðgreiningu stjórnmála og stjórnsýslu: kjörnir eða skipaðir leiðtogar setja stefnu, og hlutlaust, faglegt skrifræði framkvæmir hana af óhlutdrægni óháð því hver er við völd. Styrkleikar hennar eru raunverulegir og varanlegir – fyrirsjáanleiki, jöfn meðferð samkvæmt birtum reglum, viðnám gegn spillingu og hygli og stofnanaminni sem lifir af pólitísk mannaskipti. Einkennandi bilun hennar er að reglufylgni verður markmið í sjálfu sér: rétt málsmeðferð kemur í stað niðurstöðunnar sem málsmeðferðinni var ætlað að tryggja, mynstur sem oft er kallað skriffinnska eða, formlegar, markmiðatilfærsla.

Ný opinber stjórnun er umbótabylgjan sem réð ríkjum í hugsun um opinbera geirann frá upphafi níunda áratugarins fram á fyrsta áratug þessarar aldar, fyrst í Bretlandi, Nýja-Sjálandi og Ástralíu og síðan víðar. Fræðimaðurinn Christopher Hood, sem nefndi og kerfisbatt kenninguna árið 1991, greindi endurtekna þætti hennar: að brjóta stór skrifræði upp í smærri, einnota einingar; að innleiða samkeppni með útvistun og innri mörkuðum; að fá að láni stjórnunarstíl einkageirans og gefa stjórnendum meira svigrúm í skiptum fyrir að draga þá til ábyrgðar gagnvart skýrum, mælanlegum markmiðum; og að dæma opinberar skipulagsheildir út frá skilvirkni og sparsemi afurða þeirra frekar en aðeins réttmæti ferla þeirra. Ný opinber stjórnun leit á borgarann fyrst og fremst sem viðskiptavin og opinbera stjórnandann fyrst og fremst sem frumkvöðul bundinn af samningi frekar en reglubók. Þar sem hún virkaði skar hún niður raunverulega sóun og skerpti þjónustu sem hafði rekið í framleiðendadrifið andvaraleysi. Þar sem hún brást sundraði hún ábyrgðarskyldu yfir margar litlar útvistaðar einingar, hvatti til að leika á þröngra frammistöðuvísa frekar en raunverulegra umbóta (sjá Viðfangsefni 3.11 — Gæða-, öryggis- og árangursstjórnun fyrir lögmál Goodharts í þessu samhengi), og meðhöndlaði almannavirði eins og það félli saman á einu víddina sem hún gat auðveldlegast mælt: kostnað á hverja afurðareiningu.

Nýir opinberir stjórnarhættir (NPG) er hugmyndakerfið, nátengt við fræðimanninn Stephen Osborne, sem lítur á almannavirði sem framleitt í gegnum net innbyrðis háðra aðila – ríkisstofnana, verktakaveitenda, félagasamtaka og borgaranna sjálfra – frekar en gegnum stigveldi eða markaðssamkeppni eina. Þar sem TPA samhæfir með reglum og ný opinber stjórnun samhæfir með verði og samningi, samhæfir NPG með samningsbundnum, oft óformlegum tengslum, lýst í fræðiritum sem netstjórnarhættir. Miðlægur mekanismi þess er samframleiðsla: borgarar og samfélög eru ekki aðeins þiggjendur þjónustu heldur virkir þátttakendur í að hanna og afhenda hana, breyting sem þessi bók fjallar um til fulls annars staðar (sjá Viðfangsefni 1.5 — Hagsmunaaðilar, borgarar og samframleiðsla). Styrkleiki NPG er að hún tekur alvarlega það sem TPA og ný opinber stjórnun missa bæði tilhneigingu til að sjá – að mörg opinber vandamál (glæpir, langvinnir sjúkdómar, samfélagsseigla) er aðeins að hluta hægt að leysa með einni skipulagsheild sem starfar ein, hversu vel hönnuð sem hún er. Einkennandi bilun hennar er dreifing: þegar allir eru samstarfsaðilar getur ábyrgðarskylda á slæmri niðurstöðu orðið raunverulega erfið að staðsetja.

Stjórnarhættir stafrænnar aldar (DEG) er mynstrið sem stjórnmálafræðingarnir Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow og Jane Tinkler greindu árið 2006 sem arftaka nýrrar opinberrar stjórnunar í löndunum sem höfðu gengið lengst í henni: að sameina á ný sundruðu, útvistuðu starfsemina sem ný opinber stjórnun hafði skipt í sundur, að endurhanna þjónustu í kringum raunverulegar þarfir borgara frekar en stofnanasíló og að nota stafræna tækni ekki aðeins til að sjálfvirknivæða fyrirliggjandi pappírsferla heldur til að endurskipuleggja hvernig ríkið sjálft er skipulagt. Þetta viðfangsefni staðsetur stjórnarhætti stafrænnar aldar í flokkuninni; hvernig þeir virka í reynd – stafrænt-fyrst þjónustuhönnun, sameiginlegir vettvangar, „ríkið sem vettvangur“ – er fjallað um ítarlega annars staðar (sjá Viðfangsefni 5.1 — Stafræn stjórnsýsla og stafræn umbreyting).

Kenningin um almannavirði sem svar við takmörkunum nýrrar opinberrar stjórnunar. Stefnumótandi þríhyrningur Marks Moore, ramminn sem þessi bók er byggð á, varð ekki til í tómarúmi. Moore þróaði hann snemma á tíunda áratugnum að hluta sem leiðréttingu á tilhneigingu nýrrar opinberrar stjórnunar til að dæma opinberar skipulagsheildir aðallega út frá skilvirkni og mælanlegri afurð, og hélt því fram að starf opinbers stjórnanda sé ekki aðeins að reka skilvirka starfsemi heldur að byggja upp lögmæti og stuðning við virðistillögu sem markaðspróf eitt getur ekki staðfest (sjá Viðfangsefni 1.2 — Stefnumótandi þríhyrningurinn: lögmæti, virði og geta). Gerry Stoker lýsti síðar „stjórnun almannavirðis“ skýrt sem arftakafrásögn nýrrar opinberrar stjórnunar, sem endurheimtir spurningar um lýðræðislegt lögmæti og sameiginlegar óskir sem hreint stjórnunarlegt, markaðsvætt líkan hefur tilhneigingu til að þrengja burt. Kenningin um almannavirði hafnar hvorki innsýn nýrrar opinberrar stjórnunar um skilvirkni, né innsýn NPG um net, né innsýn DEG um stafræna endursamþættingu; hún krefst þess að öll séu dæmd gegn víðara prófi – hvort niðurstaðan sé eitthvað sem borgarar, sameiginlega, myndu heimila að eyða sameiginlegum auðlindum í að framleiða.

Bestu starfsvenjur

1. Nefndu hugmyndakerfið sem í raun stjórnar hverri helstu starfsemi, ekki það sem skipurit skipulagsheildar gefur til kynna. Deild getur litið stigveldislega út á pappír en keyrt nær alfarið á útvistaðri afhendingu; komdu að því hvaða líkan er í raun að samhæfa vinnuna áður en nokkuð er endurhannað.
2. Láttu hugmyndakerfið passa við vandann, frekar en að beita einu líkani alls staðar af vana. Hefðbundin, fjölmenn, reglubundin viðskipti henta oft fyrirsjáanleika TPA; raunverulega ný eða þverlæg vandamál þurfa oft netsamhæfingu NPG.
3. Líttu á útvistun sem samhæfingarval með raunverulegum málamiðlunum, ekki sjálfgefna sparnaðaraðgerð. Áður en markaðslegri lausn er útvíkkuð skaltu spyrja skýrt hvaða ábyrgðarskylda, stofnanaminni og samhæfingargeta fer úr skipulagsheildinni ásamt starfseminni.
4. Tilgreindu frammistöðumarkmið nógu þröngt til að vera mælanleg og nógu vítt til að skekkja ekki hegðunina sem þeim er ætlað að bæta. Markmið sem hægt er að ná án þess að bæta undirliggjandi árangur verður að lokum náð á þann hátt (sjá Viðfangsefni 3.11 — Gæða-, öryggis- og árangursstjórnun).
5. Fjárfestu í tengslastjórnun sem aðgreindri fræðigrein þegar unnið er í gegnum net. Nýir opinberir stjórnarhættir heppnast eða mistakast á gæðum áframhaldandi tengsla milli samstarfsaðila, sem þarfnast sérstaks tíma og færni, ekki forsendu um að velvilji einn haldi þeim uppi.
6. Varðveittu kjarna fastráðinna opinberra starfsmanna jafnvel innan mjög útvistaðs kerfis. Að halda nægri innanhússsérþekkingu til að tilgreina, hafa eftirlit með og, ef nauðsyn krefur, taka til baka útvistaða starfsemi verndar skipulagsheildina gegn því að verða viðskiptavinur sem getur ekki dæmt frammistöðu eigin birgis.
7. Sameinaðu sundraða þjónustu á ný í kringum þörf borgarans, ekki skipurit stofnunarinnar, þegar stafræn endurhönnun skapar tækifærið. Kjarnainnsýn stjórnarhátta stafrænnar aldar er að tækni getur afturkallað sundrunina sem sundurliðun nýrrar opinberrar stjórnunar skildi eftir, en aðeins ef endurhönnun hefst á ferðalagi notandans (sjá Viðfangsefni 5.1 — Stafræn stjórnsýsla og stafræn umbreyting).
8. Endurskoðaðu hvaða bilunarháttur hvers hugmyndakerfis skipulagsheild þín er nú mest berskjölduð fyrir. TPA rekur í átt að stífni, ný opinber stjórnun í átt að leikjafræðilegri nýtingu og sundrun, NPG í átt að dreifðri ábyrgðarskyldu og DEG í átt að tæknidrifinni breytingu sem hleypur fram úr stofnanagetu; vittu hver áhættan er lifandi núna.
9. Notaðu samframleiðslu af ásetningi þar sem hún á við, frekar en að líta á þátttöku borgara sem samráðsleikhús. Raunveruleg samframleiðsla breytir því hver vinnur verkið, ekki aðeins hver er spurður álits á því (sjá Viðfangsefni 1.5 — Hagsmunaaðilar, borgarar og samframleiðsla).
10. Byggðu inn skýrt ábyrgðarkort hvenær sem starfsemi spannar fleiri en eitt hugmyndakerfi. Þjónusta afhent af verktakaveitanda, samhæfð í gegnum samstarfsstjórn og aðgengileg gegnum sameiginlegan stafrænan vettvang þarf einn stað þar sem borgari eða endurskoðandi getur fundið hver svarar fyrir hvað.
11. Endurskoðaðu stjórnsýsluhönnunarval á föstum hring, ekki aðeins eftir sýnilega bilun. Líkön sem hentuðu gærdagsins vanda og gærdagsins tækni verða hljóðlega að byrði; áætluð yfirferð grípur rekið áður en kreppa knýr það fram.
12. Kenndu flokkunina starfsfólki neðan æðstu forystu. Starfsfólk í framlínu og millistjórnendur sem geta nefnt hvaða hugmyndakerfi þeir starfa í taka betri staðbundnar dómgreindarákvarðanir en þeir sem upplifa blönduna aðeins sem óútskýrt ósamræmi.

Spurningar til að ræða með teyminu

Hvert fjögurra hugmyndakerfa – stigveldi, markaður, net eða vettvangur – samhæfir í raun mikilvægustu þjónustu okkar, og eru allir í þessu teymi sammála? Margar skipulagsheildir uppgötva, þegar þær spyrja þessarar spurningar beint, að ólíkir æðstu leiðtogar hafa ólík hugarlíkön af því hvernig þeirra eigin þjónusta er samhæfð. Notaðu umræðuna til að prófa hvort formleg uppbygging, fjárlagamekanisminn og ábyrgðarskylduböndin bendi öll á sama hugmyndakerfið eða hvort þau hafi hljóðlega rekið í sundur. Þar sem þau eru ósammála er það misræmi oft rót endurtekins rekstrarlegs gremjuefnis sem enginn hefur áður rakið til byggingarlegrar orsakar þess. Líttu á þetta sem greiningarspurningu, ekki orðræðu – skrifaðu svarið niður og skoðaðu það aftur eftir ár.

Hvar hefur útvistun eða markaðsleg samkeppni skilið okkur eftir með samhæfingar- eða ábyrgðarskyldubil sem við höfum ekki nefnt? Sundurliðun nýrrar opinberrar stjórnunar var oft rétt ákvörðun á þeim tíma, en sérhver sundurliðun skapar sauma, og saumar eru þar sem ábyrgðarskylda týnist. Notaðu þessa spurningu til að kortleggja hverja stóra útvistaða starfsemi og spyrja hver ber ábyrgð, gagnvart hverjum, þegar verktakaveitandinn stendur sig illa. Ræðið hvort skipulagsheildin heldur nægri innanhússgetu til að taka eftir vanframmistöðu áður en borgari eða endurskoðandi gerir það. Þetta er ekki rök fyrir að snúa við hverjum samningi, aðeins fyrir að vita nákvæmlega hvar saumarnir eru.

Hvaða af núverandi frammistöðumarkmiðum okkar mætti ná án þess að undirliggjandi árangur batni í raun? Þetta er lögmál Goodharts í framkvæmd, og nánast hver skipulagsheild sem hefur tekið upp tölusett markmið ber að minnsta kosti eitt dæmi. Notaðu þessa spurningu til að ganga í gegnum birt eða innri markmið ykkar eitt í einu og spyrja, heiðarlega, hvaða hegðun hvert og eitt umbunar. Ræðið hvort nokkurt markmið hefur þegar byrjað að skekkja hegðun í framlínu, og hvernig betri staðgengdarmælikvarði myndi líta út. Líttu á varnarsvar – „enginn myndi í raun leika á það“ – sem sjálft þess virði að rannsaka.

Hvar treystum við á net samstarfsaðila, og stýrum við þeim tengslum af sömu nákvæmni og við beitum á formlegan samning? Miðlæg fullyrðing nýrra opinberra stjórnarhátta er að sum vandamál sé aðeins hægt að leysa í gegnum viðvarandi, samningsbundin tengsl yfir skipulagsmörk, en tengsl án aga reka í annaðhvort vanrækslu eða ósjálfstæði. Notaðu þessa spurningu til að telja upp burðarmikil samstarf ykkar og athuga hvenær hvert var síðast virkt yfirfarið, frekar en einfaldlega gengið út frá að virki. Ræðið hvað myndi gerast fyrir samfellu þjónustu ef einhver einn samstarfsaðili drægi sig út, og hvort sú áhætta hefur verið nefnd formlega einhvers staðar.

Ef við endurhönnuðum þessa þjónustu í dag, stafrænt-fyrst og í kringum raunverulega þörf borgarans, hverju myndum við hætta? Loforð stjórnarhátta stafrænnar aldar er endursamþætting – að afturkalla sundrunina sem fyrri umbótabylgjur skildu eftir – en að ná því felur yfirleitt í sér að leggja eitthvað niður, ekki aðeins að bæta nýju stafrænu framhlið ofan á óbreytta bakvinnslu. Notaðu þessa spurningu til að greina eina þjónustu þar sem núverandi hönnun endurspeglar enn hugmyndakerfi sem skipulagsheildin hefur að öðru leyti sleppt. Ræðið hvaða getu, samningur eða innri mörk þyrftu að breytast til að afhenda endurhönnunina í reynd, ekki aðeins á skýringarmynd.

Hvaða bilunarhætti hvaða hugmyndakerfis erum við nú mest berskjölduð fyrir, og hver á að laga það? Stífni fyrir stigveldi, leikjafræðileg nýting og sundrun fyrir markaði, dreifð ábyrgðarskylda fyrir net og breyting sem hleypur fram úr stofnanaviðbúnaði fyrir stafræna endursamþættingu eru ekki jafnt dreifðar áhættur á nokkrum tímapunkti; ein er venjulega lifandi núna. Notaðu þessa spurningu til að nefna núverandi berskjöldun skipulagsheildarinnar heiðarlega, frekar en að fara sjálfgefið í hvaða bilunarhátt sem mest er rætt um í geiranum almennt. Ræðið hver hefur vald og auðlindir til að bregðast við því, og fyrir hvaða dagsetningu.

Í reynd: dæmi um almannavirði

Ökuskírteinastofnun miðlungsstórs lands – skálduð, lýsandi fyrir mynstur en ekki skýrsla um neinn raunverulegan aðila – hafði verið byggð á áttunda áratugnum sem skólabókardæmi um hefðbundna opinbera stjórnsýslu: ein stigveldisleg deild, mönnuð fastráðnum opinberum starfsmönnum, sem afgreiddi skírteinisumsóknir samkvæmt birtri reglubók sem hafði varla breyst í tvo áratugi. Afgreiðslutímar voru samræmdir og spilling nánast óþekkt, en stofnunin var víða talin hæg, og umbótaáætlun á tíunda áratugnum, í kjölfar bylgju nýrrar opinberrar stjórnunar sem fór um opinbera þjónustu í heild, útvistaði bakvinnslu gagnavinnslu stofnunarinnar til þriggja keppandi einkaveitenda, greiddum fyrir hverja afgreidda umsókn, á meðan stefnumótun og framfylgd héldust innanhúss.

Útvistunin náði þrönga markmiði sínu: einingarkostnaður féll og afgreiðslumagn jókst. En nýtt vandamál kom fram sem upprunalega hönnunin hafði ekki séð fyrir. Umsóknir utan hefðbundinna flokka – ökutæki flutt inn samkvæmt óvenjulegu tollafyrirkomulagi, umsækjandi með fötlun sem krefst aðlagaðs skírteinisferlis – skoppuðu milli þriggja verktakaveitenda og stefnuteymisins innanhúss, hvert með þröngt, sérstaklega hvatt verksvið og enga sameiginlega málseign. Borgarar með einfaldar umsóknir fengu góða þjónustu; borgarar með eitthvað óhefðbundið upplifðu vikur af óútskýrðri töf, og eigið starfsfólk stofnunarinnar gat ekki alltaf sagt hvaða veitandi hélt á tiltekinni skrá hverju sinni.

Frekar en að snúa samningunum alfarið við leit forysta stofnunarinnar, nýkomin úr bakgrunni í þjónustuhönnun, á vandamálið sem samhæfingarlíkanamisræmi frekar en frammistöðuvandamál birgja. Hún kallaði saman verktakaveitendurna þrjá og stefnuteymið innanhúss sem fast net – fyrirkomulag í anda nýrra opinberra stjórnarhátta, með sameiginlegu málarakningarkerfi og sameiginlega eigu þjónustustigsskuldbindingu fyrir óhefðbundnar umsóknir sérstaklega, frekar en aðeins fyrir stöðluðu fjölmennu umsóknirnar sem upprunalegu samningarnir höfðu tilgreint. Samhliða þessu pantaði hún eitt stafrænt framhlið sem leyfði umsækjanda að fylgjast með máli sínu óháð því hvaða veitandi hélt því hverju sinni, sem sameinaði reynslu borgarans á ný þótt bakvinnslustarfsemin héldist skipt milli aðskildra skipulagsheilda – hreyfing stjórnarhátta stafrænnar aldar lögð ofan á net í anda NPG, bæði byggð ofan á samningsbyggingu frá tímum nýrrar opinberrar stjórnunar sem enginn lagði til að leysa að fullu upp.

Tveimur árum síðar voru staðlaðar umsóknir enn jafn hraðar og ódýrar og samningslíkanið hafði gert þær; óhefðbundnar umsóknir, áður sýnilegasti bilun stofnunarinnar, féllu úr miðgildi sex vikna í undir tvær. Lærdómurinn sem forysta stofnunarinnar dró var ekki að eitthvert eitt hugmyndakerfi hefði verið rangt, heldur að þjónusta byggð af samfelldum umbótabylgjum þarfnaðist einhvers til að samhæfa virkt yfir saumana sem þessar bylgjur skildu eftir – vinnu sem ekkert upprunalegu líkananna, stundað í einangrun, var hannað til að vinna.

Fjögur geirasjónarhorn

Sveitarfélög

Sveitarfélög reka yfirleitt breiðustu blöndu allra fjögurra hugmyndakerfa innan einnar skipulagsheildar, oft innan einnar þjónustu – hefðbundinn opinberan stjórnsýslukjarna fyrir eftirlitsstarfsemi eins og skipulagsleyfi, útvistaða afhendingu í anda nýrrar opinberrar stjórnunar fyrir sorphirðu eða tómstundaþjónustu, samstarfsstjórnir í anda NPG fyrir samfélagsöryggi eða lýðheilsu, og vaxandi DEG-lag sameiginlegra stafrænna vettvanga fyrir viðskipti sem snúa að íbúum. Þessi nálægð við íbúa gerir hugmyndakerfamisræmi fljótt mjög sýnilegt: íbúi upplifir ekki „netstjórnarháttabilun“, aðeins ruglingslegt hlaup milli deilda og verktaka, svo staðbundnir leiðtogar verða oft fyrstir til að taka eftir saumi sem yfirferð á landsstigi myndi taka ár að koma upp á yfirborðið.

Ríkisvald

Landsstjórnsýsla ber dýpsta stofnanaminni hverrar umbótabylgju, því hver bylgja hófst yfirleitt sem stefna miðstjórnar áður en hún breiddist út á við, og lagskiptingin sem af því leiðir er samsvarandi þykk: varanleg opinber þjónusta byggð á TPA-meginreglum, framkvæmdastofnanir og útvistuð afhending byggð á meginreglum nýrrar opinberrar stjórnunar, þverráðuneytiseiningar byggðar á NPG-meginreglum til að takast á við vandamál sem ekkert eitt ráðuneyti á, og miðlæg stafræn eða „ríkið sem vettvangur“ starfsemi byggð á DEG-meginreglum, oft í samkeppni við upplýsingatækni einstakra ráðuneyta um vald og fjárlög (sjá Viðfangsefni 5.1 — Stafræn stjórnsýsla og stafræn umbreyting). Aðgreining stjórnmála og stjórnsýslu í hjarta TPA er líka prófuð harðast hér, þar sem landsbundnir embættismenn þjóna ráðherrum þar sem kosningahvatar geta togað gegn hlutlausri, regluföstu framkvæmdinni sem hefðbundna líkanið gerir ráð fyrir.

Félagageirinn og félagasamtök

Félagasamtök og frjáls félagasamtök sitja byggingarlega nær nýjum opinberum stjórnarháttum en nokkru hinna þriggja hugmyndakerfa, því fjármögnunar- og afhendingarlíkan þeirra er yfirleitt þegar net – styrkir og samningar frá ríkisvaldi, góðgerðarfjármögnunaraðilum og oft sjálfboða- eða samfélagssamframleiðsla fléttuð í gegnum þjónustuafhendingu frá upphafi (sjá Viðfangsefni 1.5 — Hagsmunaaðilar, borgarar og samframleiðsla). Þar sem geirinn mætir nýrri opinberri stjórnun beint, sem undirgefinn aðili að henni: mörg félagasamtök afhenda þjónustu sem samkeppnisútboðnir verktakar ríkisins og flytja inn frammistöðumarkmiðaaga nýrrar opinberrar stjórnunar í skipulagsheild þar sem eigin stjórnarmenning og fjármögnunargrunnur kunna að vera byggð á mjög ólíkum forsendum um tilgang og tengsl.

Fjölþjóðlegt og alþjóðlegt

Fjölþjóðlegar stofnanir starfa nær alfarið eftir rökfræði nýrra opinberra stjórnarhátta af nauðsyn, þar sem þær hafa hvorki stigveldi til að skipa aðildarríkjum né markað til að framfylgja fylgni – aðeins samningsbundin tengsl, sameiginlega staðla og sjálfviljuga samvinnu hvers aðila. Þar sem bæði hefðbundin opinber stjórnsýsla og ný opinber stjórnun gera ráð fyrir einni ábyrgri skipulagsheild að baki ákvörðun, er ábyrgðarskylda fjölþjóðlegrar áætlunar dreifð milli gjafaríkja, viðtökuríkja, framkvæmdasamstarfsaðila og skrifstofu fjölþjóðastofnunarinnar sjálfrar, sem gerir bilunarhætti „falins umboðs“ og dreifðrar ábyrgðarskyldu NPG sérstaklega þrálátan á þessum skala. Stafræn endursamþætting er samsvarandi erfiðari hér líka, þar sem „ferðalag borgarans“ spannar lögsagnarumdæmi án sameiginlegra stafrænna innviða til að endursamþætta það í kringum.

Algeng mistök

Rek milli hugmyndakerfa. Skipulagsheild breytir samhæfingarlíkani sínu í bútum, einn samning eða eitt samstarf í einu, án þess að nokkur ákveði nokkurn tímann að breyta líkaninu í heild. Kostnaðurinn er ekki ein bilun heldur hæg uppsöfnun innra ósamræmis – ólíkir hlutar sömu skipulagsheildar sem keyra á ósamrýmanlegum forsendum um hvernig ákvarðanir eru teknar og hver ber ábyrgð á hverju.

Útvistun án varðveittrar getu. Skipulagsheild útvistar starfsemi undir rökfræði nýrrar opinberrar stjórnunar og, með tímanum, missir innanhússsérþekkinguna sem þarf til að tilgreina, hafa eftirlit með eða taka til baka þá starfsemi ef samningurinn bregst. Kostnaðurinn kemur dýrt og skyndilega í ljós, yfirleitt við samningsendurnýjun eða bilun veitanda, þegar skipulagsheildin uppgötvar að hún getur ekki lengur dæmt trúverðuglega frammistöðu eigin birgis.

Leikir með markmið. Undir frammistöðumarkmiðakerfum erfðum frá nýrri opinberri stjórnun fínstilla starfsfólk og veitendur fyrir mælda staðgengilinn frekar en árangurinn sem hann átti að tákna – mynstur sem lögmál Goodharts fangar (sjá Viðfangsefni 3.11 — Gæða-, öryggis- og árangursstjórnun). Kostnaðurinn er þjónusta sem lítur út fyrir að ná árangri í eigin skýrslugjöf á meðan undirliggjandi vandamálið sem hún er til að leysa þrálátist eða versnar.

Samstarf án ábyrgðarskyldu. Net í anda nýrra opinberra stjórnarhátta er kallað saman til að leysa þverlægt vandamál, en enginn einn meðlimur er nokkurn tímann gerður ábyrgur fyrir sameiginlegri bilun netsins, svo þegar niðurstaðan veldur vonbrigðum getur hver samstarfsaðili sagt með sanni að bilunin hafi ekki verið alfarið hans. Kostnaðurinn er að raunverulega erfið, þverlæg vandamál laða að minnst ábyrgðarbæru gerð skipulagsheildar einmitt þegar þau þarfnast hennar mest.

Stafræn húð yfir óumbætt ferli. Stafrænu framhliði er bætt við þjónustu undir merkjum stjórnarhátta stafrænnar aldar án þess að endursamþætta sundruðu bakvinnsluferlin sem það situr fyrir framan. Kostnaðurinn er þjónusta sem lítur nútímalega út fyrir borgara við fyrstu snertingu og hegðar sér nákvæmlega eins sundrað og áður um leið og mál fellur utan venjulegrar leiðar – mynstrið að baki útfærða dæminu hér að ofan.

Þroskalíkan

Gátlisti

• Kortleggðu hvert fjögurra hugmyndakerfa – stigveldi, markaður, net, vettvangur – samhæfir í raun hverja helstu starfsemi.
• Greindu hverja útvistaða starfsemi og staðfestu varðveitta innanhússgetu til að tilgreina og hafa eftirlit með henni.
• Prófaðu hvert birt frammistöðumarkmið fyrir sennilega leikjaáætlun fyrir eða meðan á notkun stendur.
• Skráðu burðarmikil ytri samstarf og staðfestu að hvert hafi virkan, nýlega yfirfarinn tengslaeiganda.
• Nefndu skriflega hvar ábyrgðarskylda á bilun þvert á mörk eða þvert á samstarfsaðila liggur nú.
• Greindu hvert stafrænt framhlið sem bætt var við án þess að endursamþætta bakvinnsluferlið að baki því.
• Athugaðu hvort kjarni fastráðinna opinberra starfsmanna hafi dýptina til að lifa af mannaskipti í útvistuðum eða samstarfsskipulagsheildum.
• Staðfestu að starfsfólk í framlínu og millistjórnendur geti nefnt hugmyndakerfið sem stjórnar þeirra eigin þjónustu.
• Tímasettu yfirferð á föstum hring á stjórnsýsluhönnunarvali, ekki aðeins yfirferð eftir bilun.
• Greindu bilunarhætti hvaða hugmyndakerfis skipulagsheildin er nú mest berskjölduð fyrir.
• Staðfestu að samframleiðsla, þar sem hún er notuð, breyti hver vinnur verkið og ekki aðeins hver er ráðfærður við.

Helstu heimildir

• Kenning Max Weber um skrifræði, sett fram í Economy and Society (gefin út að honum látnum, 1922) — grundvallarlýsingin á kjörgerð hefðbundinnar opinberrar stjórnsýslu.
• Christopher Hood, „A Public Management for All Seasons?“, Public Administration, 69 (1991) — greinin sem nefndi og kerfisbatt nýja opinbera stjórnun.
• Stephen P. Osborne, „The New Public Governance?“, Public Management Review (2006) — upphafsyfirlýsing nýrra opinberra stjórnarhátta sem aðgreinds hugmyndakerfis.
• Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow og Jane Tinkler, „New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance“, Journal of Public Administration Research and Theory (2006) — uppspretta hugtaksins stjórnarhættir stafrænnar aldar.
• Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government (1995), og verk Gerry Stoker um stjórnun almannavirðis sem arftakafrásögn nýrrar opinberrar stjórnunar.
• Starf OECD um umbætur í opinberum stjórnarháttum og Government at a Glance, sem ber saman stjórnsýslufyrirkomulag yfir aðildarlönd.

Tilvísanir

1. Public administration — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_administration
2. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
3. Bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Bureaucracy
4. Max Weber — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Max_Weber
5. Civil service — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_service
6. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
7. Outsourcing — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Outsourcing
8. Performance indicator — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance_indicator
9. Network governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Network_governance
10. Co-production (approach) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Co-production_(public_services)
11. Digital era governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Digital_era_governance
12. Max Weber, Economy and Society — theory of bureaucracy (secondary discussion) — Stanford Encyclopedia of Philosophy — https://plato.stanford.edu/entries/weber/
13. Christopher Hood, 'A Public Management for All Seasons?' — Public Administration / Wiley — https://doi.org/10.1111/j.1467-9299.1991.tb00779.x
14. Stephen P. Osborne, 'The New Public Governance?' — Public Management Review / Taylor & Francis — https://doi.org/10.1080/14719030600853022
15. Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow and Jane Tinkler, 'New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance' — Journal of Public Administration Research and Theory / Oxford University Press — https://doi.org/10.1093/jopart/mui057
16. Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/governance.html
17. Governance topic page — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance