Starfsfólk hins opinbera og vinnumarkaðir

Hvers vegna þetta skiptir máli fyrir almannavirði

Sérhver opinber virðistillaga, hversu vel sem hún er rökstudd, er afhent af einhverjum: málastjóra, verkfræðingi, hjúkrunarfræðingi, skipulagsfulltrúa, innkaupasérfræðingi. Rekstrargetufótur stefnumótandi þríhyrningsins (sjá Viðfangsefni 1.2 — Stefnumótandi þríhyrningurinn: lögmæti, virði og geta) er, í reynd, að mestu mannauðsspurning – hvort skipulagsheildin hefur rétta fólkið, í réttum fjölda, með rétta færni, fúst til að vera nógu lengi til að byggja upp stofnanaþekkinguna sem flókið erindi krefst. Fjármálaráðuneyti getur samþykkt hvern fjárlagalið sem þjónusta þarf og samt horft á afhendingu bresta því sérfræðiverkfræðingarnir eða gagnagreinendurnir sem það þarfnast vilja ekki vinna fyrir það sem það má löglega greiða.

Þetta er ekki almennt mannauðsvandamál flutt inn í ríkisvaldið; vinnumarkaður hins opinbera hefur byggingareinkenni sem einkavinnuveitandi stendur sjaldan frammi fyrir. Laun eru ákveðin, að minnsta kosti að hluta, í gegnum pólitískt ferli sem er sýnilegt kjósendum og stjórnarandstæðingum á þann hátt sem einkalaunaendurskoðun er aldrei. Í mörgum iðngreinum og starfsstéttum er einn vinnuveitandi – ríkið – stærsti eða eini kaupandi tiltekinnar tegundar vinnuafls á tilteknu svæði, sem breytir grundvallarhagfræði sambandsins. Og umtalsverður hluti opinberra starfsmanna og starfsmanna í félagageiranum segist hvattur af meiru en launum, skjalfest mynstur sem opinberir leiðtogar geta annaðhvort nýtt sér á ábyrgan hátt eða hljóðlega arðrænt.

Að fá mannauðsspurninguna ranga kostar meira en fé. Opinber þjónusta sem ræður og eflir á klíkuskap frekar en verðleikum fórnar lögmætinu sem fæst af því að sjást starfa óhlutdrægt. Launakerfi sem hunsar markaðsveruleika blæðir út sérfræðikunnáttuna sem nútímaleg opinber stofnun getur ekki starfað án. Mannauðsáætlun sem hunsar lýðfræðilega breytingu uppgötvar getubil sitt aðeins þegar heil kynslóð stofnanaminnis fer á eftirlaun innan fárra ára hver frá annarri. Þetta viðfangsefni setur fram hugtökin og valin sem ákvarða hvort fólk skipulagsheildar er eign sem hún hefur virkt byggt eða áhætta sem hún hefur óvirkt erft.

Lykilhugtök

Opinber þjónusta (civil service) er hópur fastráðinna, faglegra embættismanna sem manna stjórnsýslu ríkisins og halda áfram í starfi yfir breytingar á kjörinni forystu (sjá Civil service). Þetta viðfangsefni lítur á opinbera þjónustu sem vinnuafl – hvernig það er ráðið, greitt, skipulagt og áætlað fyrir – og byggir á meðferð opinberrar þjónustu í Viðfangsefni 3.1 — Kerfi og líkön opinberrar stjórnsýslu, sem stofnanakerfi innan víðari flokkunar hugmyndakerfa opinberrar stjórnsýslu (sjá Viðfangsefni 3.1 — Kerfi og líkön opinberrar stjórnsýslu, sem er heimaviðfangsefni líkans Max Weber um skrifræðisskipulag og arftaka þess).

Ráðningar og starfsferilsbyggingar í opinberri þjónustu falla, í stórum dráttum, í tvær fjölskyldur, og flest raunveruleg kerfi eru blendingar af þeim. Starfsferilsbyggt kerfi ræður aðallega á byrjendastigi, venjulega beint úr menntun, og býst við að flestir starfsmenn eyði starfsævinni innan þjónustunnar og rísi gegnum skilgreint stigveldi; grands corps Frakklands, ríkisþjónusta Japans og hefðbundin „fast stream“ Bretlands eru algeng dæmi. Stöðubyggt kerfi ræður sérstaklega fyrir hverja lausa stöðu, á hvaða stigi sem er, innan eða utan ríkisvaldsins, og metur umsækjendur gegn tilteknu starfi frekar en almennri starfsferilsbraut; alríkisstjórn Bandaríkjanna og nokkrir umbótasinnar á Norðurlöndum og í enskumælandi löndum á níunda og tíunda áratugnum hallast frekar að þessu líkani. Starfsferilsbyggð kerfi byggja djúpa stofnunartryggð en geta verið hæg að sækja af skornum skammti ytri hæfni; stöðubyggð kerfi ráða sérfræðihæfileika auðveldar en geta veikt sameiginlega sjálfsmynd og flækt eftirmannsáætlun. Efnahags- og framfarastofnunin (OECD) rekur þessa aðgreiningu þvert á aðildarlönd sín, og flest kerfi í dag blanda almennum starfsferilsbundnum hlutverkum við stöðubyggðar ráðningar sérfræðinga fyrir færni eins og stafræna afhendingu eða tryggingastærðfræði.

Bæði líkön eru venjulega byggð á verðleikakerfi: meginreglunni að ráðning og framgangur í opinberu starfi eigi að ráðast af hæfni til að sinna starfinu, metinni með opinni og sanngjarnri samkeppni, frekar en pólitískum tengslum (sjá Merit system). Verðleikakerfi voru byggð, sögulega, sem viðbrögð við herfangskerfinu (spoils system), þar sem nýkjörinn flokkur fyllti ríkisstöður eigin stuðningsmönnum óháð hæfni (sjá Spoils system). Bandaríkin færðust frá heildsöluklíkuskap með Pendleton Civil Service Reform Act frá 1883, sem kom á samkeppnisprófi fyrir margar alríkisstöður (sjá Pendleton Civil Service Reform Act); sambærilegur vendipunktur Bretlands var Northcote–Trevelyan-skýrslan frá 1854, sem mælti með ráðningu með opnu prófi og framgangi á grundvelli árangurs frekar en klíkuskapar (sjá Northcote–Trevelyan Report). Báðar umbæturnar eru áfram viðmiðunarpunktar því spennan sem þær tóku á – pólitísk stjórn á skipunum á móti óhlutdrægri faglegri þjónustu – kemur aftur upp hvenær sem nýkjörin ríkisstjórn vill fá eigið fólk í stöður fljótt.

Launaákvörðun í opinbera geiranum fer fram með sérstakri samsetningu stjórnsýslulegra launaákvörðunaraðila, landsbundinna eða geirabundinna kjarasamninga – samningaviðræðna milli vinnuveitanda og skipulagðra hópa starfsmanna, venjulega stéttarfélaga, um laun og kjör (sjá Collective bargaining) – og, í mörgum löndum, óháðra launayfirferðarferla hönnuðum til að halda viðkvæmum launaákvörðunum í armslengd frá ráðherrum. Stéttarfélag, samtök starfsmanna stofnuð til að vernda sameiginlega hagsmuni þeirra í launum, kjörum og starfsöryggi, er oft sterkari, stofnanalega rótgrónari aðili í opinbera geiranum en í stórum hluta einkaiðnaðar, að hluta því hlutfall stéttarfélagsaðildar í opinbera geiranum hefur haldið sér betur en í einkageiranum í flestum þróuðum hagkerfum (sjá Trade union). Alþjóðavinnumálastofnunin (ILO), stofnun Sameinuðu þjóðanna sem setur og vaktar alþjóðlega vinnustaðla, tekur á þessu í samþykkt sinni um samskipti á vinnumarkaði (opinber þjónusta), 1978 (samþykkt nr. 151), sem kallar á ríki að vernda rétt opinberra starfsmanna til að skipuleggja sig og að veita sanngjarnt ferli til að ákvarða kjör þeirra (sjá International Labour Organization og Labour Relations (Public Service) Convention, 1978).

Staða ríkisins sem vinnuveitanda hefur líka sérstaka markaðsbyggingu. Einkaþegi (monopsony) er markaður þar sem einn kaupandi stendur fyrir mestu eða allri eftirspurn eftir vöru eða þjónustu, sem gefur þeim kaupanda vald til að hafa áhrif á verðið niður fyrir það sem samkeppnismarkaður myndi setja (sjá Monopsony). Sveitarfélög og ríkisstjórn eru oft einkaþegi eða nær-einkaþegi sem vinnuveitandi í starfsgreinum eins og kennslu, hjúkrun, slökkvistarfi og félagsráðgjöf á tilteknu svæði, sem gefur launaákvörðun hins opinbera meira vald til að þrýsta launum niður fyrir samkeppnisstig en flestir einkavinnuveitendur hafa, en líka meiri ábyrgð á afleiðingunum, þar sem kannski er hvergi annars staðar á svæðinu fyrir hæfan starfsmann á því sviði að fara. Ofan á þetta bætist pólitískur sýnileiki: opinber launaúrskurður, ólíkt launaákvörðun einkafyrirtækis, er venjulega ræddur á löggjafarþingi og meðhöndlaður af ríkisstjórn og stjórnarandstöðu sem merki um ríkisfjármálaaga, sem gerir launaákvarðanir hægari og háðari öðrum sjónarmiðum en vinnumarkaðnum en sambærilegt einkastarf (sjá Viðfangsefni 3.3 — Opinber fjármál og fjárlagagerð fyrir hvernig launakostnaður situr innan víðara fjárlagaferlisins).

Hvöt til opinberrar þjónustu (public service motivation, PSM) er skjalfest tilhneiging margra sem vinna hjá ríkinu og frjálsum félagasamtökum til að vera hvött, að minnsta kosti að hluta, af löngun til að þjóna almannahagsmunum, frekar en af launum og starfsframahvötum einum (sjá Public service motivation). Hugtakið var smíðað af bandarísku opinberrar-stjórnsýslu-fræðimönnunum James L. Perry og Lois Recascino Wise í grein frá 1990 sem setti fram skynsamlega, normbundna og tilfinningalega hvata til opinberrar þjónustu, og það hefur síðan orðið eitt mest prófaða hugtak í rannsóknum á opinberri stjórnsýslu. PSM skiptir máli hér því það breytir hvað „að fá hvatana rétta“ merkir: vinnuveitandi sem gerir ráð fyrir að starfsfólk bregðist aðeins við fjárhagslegum umbunum mun hanna ráðningar rangt (missa af umsækjendum sem laðast að tilgangi) og umbunarkerfi (innleiða árangurslaun sem rannsóknir á „útþrengingu“ hvatningar benda til að geti, í sumum umhverfum, veikt innri knúið erfiði frekar en að styrkja það).

Mannaflaáætlanagerð er agi þess að spá fyrir um framtíðarmönnunarþarfir skipulagsheildar – eftir fjölda, staðsetningu og færni – gegn líklegu framtíðarframboði fólks, og að loka bilinu vísvitandi frekar en viðbragðslega. Í opinbera geiranum þarf þetta að taka tillit til lýðfræðilegrar öldrunar einbeittrar í tilteknar starfsgreinar (verkfræði, heilbrigðisþjónusta og eftirlitshlutverk ráðin í útþenslubylgjum eftirstríðsáranna eru endurtekið dæmi yfir OECD-lönd), færnibreytinga knúinna af stafrænni þjónustuafhendingu og launa- eða ráðningarfrystinga sem lagðar eru á af ríkisfjármálaástæðum og geta skilið bil eftir ófyllt árum saman. Félagageirinn bætir við lagi sem opinber þjónusta stýrir sjaldan: félagasamtök og samfélagsskipulagsheildir reka oft blandað vinnuafl launaðs starfsfólks og sjálfboðaliða – fólks sem gefur frjálst tíma og erfiði án þess að búast við greiðslu (sjá Volunteering) – áætlað hlið við hlið, sem tengir mannaflaáætlanagerð við meðferð borgara og sjálfboðaliða sem samframleiðenda almannavirðis, ekki einfaldlega áheyrendahóps fyrir þjónustu (sjá Viðfangsefni 1.5 — Hagsmunaaðilar, borgarar og samframleiðsla).

Bestu starfsvenjur

1. Ákveddu vísvitandi hvort hlutverk á heima á starfsferilsbraut eða stöðubyggðri braut. Segðu skýrt hvaða hlutverk þurfa djúpa stofnanasamfellu og hver þurfa sérfræðihæfni sem innri leiðsla mun ekki útvega áreiðanlega.
2. Birtu ráðningarmeginregluna sem þú fylgir í raun, ekki þá sem þú gerir ráð fyrir að allir fylgi. Verðleikar, sanngirni og opin samkeppni eru lítils virði ef ráðningarstjórar, nefndir og pólitískir skipaðir starfa ekki öll eftir sama birta regluverkinu.
3. Líttu á launayfirferðarferlið sem uppsprettu lögmætis, ekki hindrun til að stýra. Rétt fjármagnað, óháð launaákvörðunarkerfi verndar starfsfólk frá geðþóttafrystingum og ver ráðherra gegn ásökun um að kaupa atkvæði með launaskrá.
4. Semdu um kjarasamninga í fjölára hringjum hvar sem ríkisfjármálaramminn leyfir. Eins árs, andstæðukenndar lotur neyta stjórnendaathygli og rýra traust; rammi sem er endurskoðaður frekar en endurdeilt árlega gefur báðum aðilum áætlanaöryggi.
5. Vittu hvar skipulagsheild þín er einkaþegi sem vinnuveitandi, og verðleggðu þá ábyrgð inn í launaákvarðanir. Ef launahækkun þín er í raun vinnumarkaðurinn fyrir starfsgrein á þínu svæði, sparar vanborgun ekki bara fé; hún getur rýrt allt staðbundið framboð þeirrar færni.
6. Hannaðu umbunarkerfi í kringum það sem raunverulega hvetur vinnuafl þitt, ekki almenna forsendu um hvata. Þar sem hvöt til opinberrar þjónustu er sterk, fjárfestu í skýrleika tilgangs og sjálfræði áður en þú grípur til árangursbónusa, sem rannsóknir á „útþrengingu“ hvatningar benda til að geti stundum veikt einmitt erfiðið sem þú ætlar að umbuna.
7. Rektu rúllandi mannaflaáætlun, ekki einskiptis starfsmannatalningaræfingu. Fylgstu með aldurssniði, færnisamsetningu og starfsmannaveltumynstri mikilvægra starfsgreina að minnsta kosti á tveggja til þriggja ára fresti, og líttu á yfirvofandi eftirlaunabylgju sem ríkisfjármálaáhættu, ekki óvænt.
8. Fjármagnaðu og mannaðu samræmingu sjálfboðaliða jafn alvarlega og launaðar ráðningar, hvar sem blandað vinnuafl er hluti líkansins. Sjálfboðaliðastjórnun – skimun, þjálfun, tímasetning, viðurkenning – er raunverulegt faglegt starf; að líta á hana sem eftiráhugsun er algengasta ástæða þess að áætlanir háðar sjálfboðaliðum standa sig undir væntingum.
9. Verndaðu pólitískt hlutleysi embættisskipana sem aga aðgreindan frá mannaflaáætlanagerð. Haltu ferlinu við að fylla fastar stöður sýnilega aðskildu frá því að skipa pólitíska ráðgjafa, svo stjórnarskipti kalli ekki fram óformlegt afturhvarf til herfangskerfis.
10. Endurskoðaðu launajafnrétti eftir hlutverki, ekki aðeins eftir aðalmeðaltölum. Samanlagðar tölur geta falið kerfisbundna vanborgun tiltekinna starfsgreina eða hópa sem meðaltal allrar skipulagsheildarinnar mun hylja.
11. Gefðu stjórnendum raunverulegt, fjármagnað vald yfir ráðningum og varðveislu, ekki bara markmið um starfsmannafjölda. Mannaflaáætlun sem setur tölur miðlægt en sveltir stjórnendur í framlínu af ráðningarfjárlögum eða ákvörðunarrétti verður sniðgengin frekar en fylgt.
12. Segðu starfsfólki, á einföldu máli, hvað skipulagsheildin getur og getur ekki lofað um laun, öryggi og framgang. Tvíræðni rýrir traust hraðar en heiðarleg, snemmbúin yfirlýsing um óvelkomna skorðu.

Spurningar til að ræða með teyminu

Vitum við í raun hvort ráðningarkerfi okkar er starfsferilsbyggt, stöðubyggt eða óákveðin blanda af hvoru tveggja? Margar skipulagsheildir erfa blendingskerfi án þess að nokkur hafi valið það vísvitandi, sem birtist sem ósamræmdar reglur um láréttar ráðningar, óljósar framgangsvæntingar og núning milli langtímastarfsfólks og sérfræðinga ráðinna að utan. Gangið í gegnum síðustu tíu æðstu skipanir ykkar og flokkið hverja sem innanhússframgang eða ytri ráðningu. Ræðið hvort mynstrið sem þið sjáið passar við mynstrið sem þið viljið í raun, og ef ekki, hvað þyrfti að breytast í ráðningarstefnu ykkar til að loka bilinu.

Hvar erum við einkaþegi vinnuveitandi fyrir starfsgrein, og erum við að verðleggja þá ábyrgð rétt? Greinið hlutverkin í skipulagsheild ykkar þar sem þið eruð aðal- eða eini staðbundni vinnuveitandi þeirrar færni, og berið síðan launatilboð ykkar saman við besta tiltæka svæðisbundna viðmið. Ræðið hvað þið vitið um lausastöðuhlutfall og tíma til að fylla þau hlutverk, því þrálátt bil er sterkt merki um að laun ykkar hafi fallið undir stigið sem þarf til að viðhalda staðbundnu framboði þeirrar færni. Íhugið hvað það myndi kosta að loka bilinu gegn því sem það kostar ykkur nú í lausum stöðum, yfirvinnu og afleysingum frá starfsmannaleigum.

Erum við að treysta á hvöt til opinberrar þjónustu sem staðgengil fyrir fullnægjandi laun og kjör? Hvöt til opinberrar þjónustu er raunveruleg og verðmæt, en hún er ekki óendanleg, og skipulagsheild sem hljóðlega lítur á skuldbindingu starfsfólks sem ókeypis auðlind til að ganga á endalaust brennir að lokum í gegnum hana. Ræðið heiðarlega hvort núverandi mönnunarlíkan ykkar myndi lifa af ef tilgangsdrifnustu starfsmenn ykkar ákvæðu að skuldbinding þeirra hefði verið tekin sem sjálfsögðum hlut einu sinni of oft. Greinið eina áþreifanlega breytingu – í vinnuálagi, viðurkenningu eða sjálfræði – sem myndi sýna að skipulagsheildin metur þá hvöt frekar en að arðræna hana.

Hvernig lítur vinnuafl okkar út eftir tíu ár ef ekkert breytist um hvernig við ráðum í dag? Varpið aldurssniði mikilvægra tæknilegra og faglegra hlutverka ykkar áratug fram með núverandi eftirlaunamynstrum, og verið nákvæm um hvaða starfsemi stendur frammi fyrir bröttustu getuhengiflugi. Ræðið hvort núverandi ráðningarleiðsla ykkar, iðnnáms- eða háskólanemaáætlun og þekkingarflutningsvenja eru stærðarvalin til að koma í stað þess sem glatast, eða hvort þið ætlið að uppgötva bilið aðeins þegar það opnast. Þar sem svarið er óþægilegt, ákveðið hvað þið getið raunhæft byrjað núna frekar en í næstu fjárlagalotu.

Ef við treystum á sjálfboðaliða samhliða launuðu starfsfólki, erum við að fjármagna það samband jafn alvarlega og launaða mönnun? Teljið upp hverja áætlun í skipulagsheild ykkar sem myndi ekki virka án sjálfboðaliðaerfiðis, og athugið hvort hver hefur fjármagnaðan, þjálfaðan samræmingaraðila ábyrgan fyrir henni, eða hvort sjálfboðaliðastjórnun er tekin upp óformlega inn í fyrirliggjandi vinnuálag launaðs starfsfólks. Ræðið hvað myndi gerast fyrir þjónustuafhendingu ef fjöldi sjálfboðaliða félli um þriðjung innan árs, mynstur sem er ekki óalgengt eftir tímabil efnahagsálags eða lýðheilsuröskunar. Íhugið hvort skipulagsheild ykkar lítur á sjálfboðaliða sem samframleiðendur með raunverulega hagsmuni af verkinu (sjá Viðfangsefni 1.5 — Hagsmunaaðilar, borgarar og samframleiðsla) eða sem óstýrða viðbót við starfsmannafjölda.

Er nálgun okkar á kjarasamninga að byggja varanlegt vinnusamband, eða að berjast sömu orrustuna á hverri lotu? Farið yfir síðustu tvær eða þrjár samningalotur ykkar og athugið hvort þær voru leystar með raunverulegum samningaviðræðum, með einhliða tilboði samþykktu undir þrýstingi eða með röskun eins og verkfalli eða vinnuhægð. Ræðið hvað fjölára rammasamningur þyrfti að innihalda til að vera trúverðugur fyrir báða aðila, og hvað þyrfti að breytast í því hvernig skipulagsheild ykkar undirbýr sig fyrir samninga – fyrr þátttaka, betri gögn, umboð sem lifir af pólitísk mannaskipti – til að komast þangað. Vegið kostnað þeirrar fjárfestingar gegn endurteknum kostnaði árlegs árekstrar.

Í reynd: dæmi um almannavirði

Landsbundin umhverfisverndarstofnun í miðlungsstóru landi hafði eytt tveimur áratugum í að ráða nær eingöngu gegnum klassíska starfsferilsbyggða opinbera þjónustubraut: útskrifaðir gengu til liðs sem yngri eftirlitsmenn, voru þjálfaðir innanhúss og risu gegnum skilgreinda launaflokkabyggingu yfir fimmtán til tuttugu ár. Líkanið hafði framleitt vinnuafl með djúpa stofnanaþekkingu á vatnskerfum landsins og sterka sameiginlega faglega sjálfsmynd. Það hafði einnig framleitt vinnuafl þar sem miðgildisaldur æðstu vatnsverkfræðinga var fimmtíu og átta ár, með nánast enga lárétta ráðningu líkanagerðar- og fjarkönnunarsérfræðinga sem stofnunin þarfnaðist nú til að uppfylla nýjar loftslagsvöktunarskyldur.

Mannaflaáætlanaeining stofnunarinnar líkanaði áhættuna skýrt: með núverandi eftirlaunamynstrum myndu nær helmingur reyndustu vatnsverkfræðinga stofnunarinnar hætta innan sex ára, og útskriftarleiðslan sem hafði áreiðanlega komið í stað eftirlaunaþega áður gat ekki útvegað sérstaka stafræna færni og umhverfislíkanagerðarhæfni sem nýjar lögbundnar skyldur stofnunarinnar kröfðust, því sú færni var sjaldan kennd innan almenna inngangsleiðarinnar sem stofnunin hafði alltaf notað. Ytri ráðning í æðri sérfræðistöður myndi þýða að setja laun yfir það sem innanhússframaðir starfsmenn á sama launaflokki fengu, skref sem forysta stofnunarinnar hafði forðast árum saman af ótta við innri óánægju og opinbera gagnrýni á „ójöfn laun fyrir jafnan launaflokk“.

Forstjóri stofnunarinnar leysti spennuna með því að gera ákvörðunina skýra frekar en að forðast hana. Hún bjó til aðskilda, skýrt merkta sérfræðibraut, stöðubyggða frekar en starfsferilsbyggða, með eigin launabili réttlætt opinberlega með vísun í ytri vinnumarkað fyrir umhverfisgagnafræðinga, á meðan hún lét núverandi starfsferilsbyggðu eftirlitsmannabrautina ósnerta og jafn virta. Hún paraði þetta við tveggja ára þekkingarflutningskröfu: sérhver sérfræðingur ráðinn á nýju brautina var samningsbundinn til að afhenda sameiginlega að minnsta kosti tvö stór verkefni með eftirlaunaþega æðri verkfræðingi áður en brottför þess verkfræðings; sem breytti eftirmannsáætlun í fjármagnað, tímasett starf frekar en von. Breytingin var samið um við viðkomandi stéttarfélag opinberra starfsmanna yfir átta mánuði, þar sem samþykki stéttarfélagsins fékkst í skiptum fyrir skuldbindingu um að sérfræðibrautin yrði ekki notuð til að fara framhjá framgangsmöguleikum á núverandi eftirlitsmannabraut.

Þremur árum síðar hafði stofnunin fyllt sérfræðistöðurnar sem hún þurfti, haldið fleiri af eftirlaunahópi sínum sem hlutastarfsmentorum en fyrri tilfallandi fyrirkomulag hafði náð, og greindi frá – í innri yfirferð sem hún gerði síðar opinbera – að móral á núverandi eftirlitsmannabraut hefði haldist stöðugur frekar en fallið, sem forysta hennar eignaði beint því að hafa samið um breytinguna opinskátt frekar en tilkynnt hana sem orðinn hlut. Þessi sviðsmynd er lýsandi og skálduð; hún lýsir ekki starfsmannaáætlun neinnar raunverulegrar umhverfisstofnunar.

Fjögur geirasjónarhorn

Sveitarfélög

Sveitarfélög keppa yfirleitt um sömu starfsgreinar – skipulagsfræðinga, verkfræðinga, félagsráðgjafa, umhverfisheilbrigðisfulltrúa – gegn landsstofnunum og einkageiranum, oft með minni launasveigjanleika og minna aðdráttarsvæði, sem gerir einkaþegagangverkið í þessu viðfangsefni sérstaklega bráðt fyrir sérfræðihlutverk í minni eða afskekktum sveitarfélögum. Kjarasamningar eru oft sundurlausari hér líka, þar sem laun eru ákveðin staðbundið, svæðisbundið eða gegnum landsramma sem staðbundnir vinnuveitendur stjórna aðeins að hluta, sem skilur staðbundna leiðtoga eftir ábyrga fyrir niðurstöðum sem þeir settu ekki að fullu.

Ríkisvald

Ríkisvald er hefðbundið heimili klassískrar starfsferilsbyggðrar opinberrar þjónustu og pólitískt sýnilegustu launaákvörðunar, þar sem landsbundin launahækkun er reglulega greint frá, rædd á löggjafarþingi og notuð af ríkisstjórn og stjórnarandstöðu sem merki um ríkisfjármálaalvöru. Þessi sýnileiki gefur landsbundnum opinberum þjónustum sterkasta hvatann til að nota óháð launayfirferðarkerfi og skýrt birtar verðleikabyggðar ráðningarmeginreglur, því orðsporskostnaðurinn af skynjaðri afturhvarfi til klíkuskapar er hæstur þar sem almennt traust á óhlutdrægri stjórnsýslu er í beinastri hættu (sjá Viðfangsefni 3.4 — Ábyrgðarskylda, gagnsæi og lögmæti).

Félagageirinn og félagasamtök

Félagasamtök og skipulagsheildir í félagageiranum stýra blandaða launaða-og-sjálfboðaliða vinnuaflinu sem þetta viðfangsefni telur sérstætt, og hvöt til opinberrar þjónustu er oft skýr í því hvernig þau ráða og lýsa tilgangi sínum – raunverulegur styrkleiki, en líka raunveruleg berskjöldun ef hún verður afsökun fyrir þrálátt lágum launum (sjá Viðfangsefni 3.8 — Stjórnun félagageirans og félagasamtaka fyrir fjármögnunar- og stjórnarháttabyggingarnar sem móta hvað þessar skipulagsheildir geta boðið starfsfólki). Mannaflaáætlanagerð hér verður líka að líkana framboð sjálfboðaliða, sem er viðkvæmt fyrir efnahagsaðstæðum og athygli almennings, samhliða launuðu starfsfólki – spávandamál sem flest opinber þjónustuáætlanatæki voru aldrei smíðuð til að ráða við.

Fjölþjóðlegt og alþjóðlegt

Fjölþjóðlegar og alþjóðlegar stofnanir sækja starfsfólk í margar landsbundnar opinberar þjónustur og einkageirann samtímis, svo starfsferilsbyggðar og stöðubyggðar rökfræðir lifa saman innan einnar skipulagsheildar, sem framleiðir oft þá tegund innri spennu sem skáldaða stofnunin hér að ofan þurfti að leysa vísvitandi. Launaákvörðun er enn flóknari af þörfinni fyrir alþjóðlega sambærilega, framfærsluleiðrétta kvarða yfir marga starfsstöðvar, og kjarasamningar, þar sem þeir eru til, starfa yfir starfsmannafélög sem tákna tugi þjóðerna frekar en eina landsverkalýðshreyfingu, sem gerir fjölára rammasamning bæði erfiðari að semja um og verðmætari þegar honum er náð.

Algeng mistök

Launaþjöppun undir pólitískum þrýstingi. Ráðherrar eða stjórnir halda niðri launum æðstu starfsmanna og sérfræðinga af ótta við fyrirsagnagagnrýni á „ofurlaun“, á meðan laun yngri starfsmanna rekur upp gegnum stigvaxandi samninga, þar til bilið milli innri og ytri launa vex nógu stórt til að knýja fram brottflutning einmitt reyndu starfsmannanna sem skipulagsheildin hefur síst efni á að missa. Kostnaðurinn birtist smám saman, sem holun æðri tæknigetu, frekar en sem ein sýnileg kreppa.

Að líta á hvöt til opinberrar þjónustu sem ókeypis auðlind. Skipulagsheild reiðir sig á skuldbindingu starfsfólks til tilgangs til að réttlæta þrálátan mannaskort eða laun undir markaði, í þeirri trú að fólk sem er annt um verkið muni taka við álaginu. Þetta virkar þar til það gerir það ekki: kulnun og starfsmannavelta fjarlægir best hvatta starfsfólkið fyrst, því það er líklegast til að hafa aðra valkosti og síst fúst til að horfa á undirmannað erindi halda áfram endalaust.

Óyfirlýst rek frá starfsferilsbyggðri í stöðubyggða ráðningu. Skipulagsheild byggð í kringum innri framgang byrjar að ráða lárétt sér til hægðarauka, án þess að endurhanna framgangsreglur sínar eða launabyggingu til að passa, sem framleiðir tvö vinnuafl sem starfa undir ósamræmdum væntingum innan einnar stofnunar. Langtímastarfsfólk skynjar, oft rétt, að reglunum var breytt án þess að þær væru endurnýjaðar í samningum, áreiðanlegur drifkraftur óánægju jafnvel þegar hver ráðningarákvörðun var einstaklingsbundið varnarhæf.

Kjarasamningar stundaðir sem árleg kreppustjórnun. Vinnuveitandi semur um laun eitt ár í einu, undir ríkisfjármálaþrýstingi, án fjölára ramma og með lágmarksundirbúning, svo hver lota verður andstæðukennd keppni frekar en samningaviðræður milli aðila með áframhaldandi samband. Þetta neytir óhóflegs stjórnendatíma og eykur líkur á truflandi aðgerðum eins og verkföllum, sem gera næstu lotu enn andstæðukenndari.

Mannaflaáætlanagerð sem telur aðeins hausa, ekki færni eða tímasetningu. Skipulagsheild fylgist með heildarstarfsmannafjölda gegn fjárlögum en líkanar ekki aldurssniðið, færnisamsetninguna eða starfsmannaveltumynstrið innan hans, svo lýðfræðilegt hengiflug í mikilvægri starfsgrein er ósýnilegt í samanlögðum tölum þar til það kemur, en þá er afgreiðslutíminn sem þarf til að þjálfa eða ráða staðgengil yfirleitt þegar glataður.

Þroskalíkan

Gátlisti

• Ráðningarstefna segir skýrt hvaða hlutverk eru starfsferilsbyggð og hver stöðubyggð, og hvers vegna.
• Verðleikabyggðar ráðningarmeginreglur eru birtar og beitt samræmt, með pólitískum skipunum haldið sýnilega aðskildum.
• Launaákvörðunarferli, þar á meðal hvaða óháð yfirferðarkerfi sem er, er skjalfest og skilið af starfsfólki.
• Hlutverk þar sem skipulagsheildin er einkaþegi vinnuveitandi eru greind, með launum borin saman við besta tiltæka svæðisbundna viðmið.
• Umbunar- og viðurkenningarhönnun endurspeglar sönnunargögn um hvöt til opinberrar þjónustu, ekki forsendu um að laun séu eina stjórntækið.
• Rúllandi mannaflaáætlun nær yfir aldurssnið, færnisamsetningu og starfsmannaveltuáhættu mikilvægra starfsgreina, endurnýjuð að minnsta kosti á tveggja til þriggja ára fresti.
• Eftirmanns- og þekkingarflutningsfyrirkomulag er fjármagnað og tímasett fyrir hlutverk sem standa frammi fyrir nálægri eftirlaunaáhættu.
• Samræming sjálfboðaliða, þar sem treyst er á hana, er fjármögnuð, nefnd ábyrgð, ekki óformleg viðbót við vinnuálag launaðs starfsfólks.
• Kjarasamningsnálgun er sett fram í fjölára ramma þar sem ríkisfjármálalega mögulegt, frekar en endursamið frá grunni á hverju ári.
• Launajafnrétti er endurskoðað á hlutverkastigi, ekki aðeins gegnum meðaltöl skipulagsheildarinnar.
• Stjórnendur í framlínu hafa raunverulegt, fjármagnað vald yfir ráðningar- og varðveisluákvörðunum innan mannaflaáætlunarinnar.
• Starfsfólki hefur verið sagt skýrt hvað skipulagsheildin getur og getur ekki lofað um laun, öryggi og framgang.

Helstu heimildir

• Government at a Glance og Public Employment and Management ritraðir Efnahags- og framfarastofnunarinnar (OECD), fyrir samanburðargögn og flokkun á opinberri atvinnu, starfsferilsbyggðri og stöðubyggðri ráðningu og launum í opinbera geiranum yfir aðildarlönd.
• Grein James L. Perry og Lois Recascino Wise frá 1990 í Public Administration Review sem smíðaði hugtakið hvöt til opinberrar þjónustu, og rannsóknaráætlunin sem hún setti af stað, fyrir fræðilegan og reynslulegan grunn PSM sem aðgreint frá hreinum fjárhagslegum hvata.
• Samþykkt Alþjóðavinnumálastofnunarinnar (ILO) um samskipti á vinnumarkaði (opinber þjónusta), 1978 (nr. 151), og tengd starf hennar í opinbera geiranum, fyrir alþjóðlega vinnustaðlaramma opinberra kjarasamninga.
• Recruitment Principles bresku Civil Service Commission, sem skjalfest dæmi um hvernig landsbundin opinber þjónustunefnd útfærir verðleikabyggða ráðningu í reynd.
• Sögulegar tilviksrannsóknir á umbótum opinberrar þjónustu, einkum Pendleton Civil Service Reform Act Bandaríkjanna (1883) og Northcote–Trevelyan-skýrslu Bretlands (1854), fyrir uppruna aðgreiningarinnar milli verðleika og klíkuskapar sem enn mótar hönnun opinberrar þjónustu í dag.

Tilvísanir

1. Civil service — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_service
2. Merit system — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Merit_system
3. Spoils system — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Spoils_system
4. Pendleton Civil Service Reform Act — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Pendleton_Civil_Service_Reform_Act
5. Northcote–Trevelyan Report — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Northcote%E2%80%93Trevelyan_Report
6. Collective bargaining — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Collective_bargaining
7. Trade union — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Trade_union
8. Monopsony — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Monopsony
9. Public service motivation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_service_motivation
10. International Labour Organization — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/International_Labour_Organization
11. Labour Relations (Public Service) Convention, 1978 — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Labour_Relations_(Public_Service)_Convention,_1978
12. Volunteering — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Volunteering
13. Government at a Glance 2023 — Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) — https://www.oecd.org/en/publications/government-at-a-glance-2023_3d5c5d31-en/full-report.html
14. Public Employment and Management 2023: Towards a More Flexible Public Service — Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) — https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2023/05/public-employment-and-management-2023_a8f17605/5b378e11-en.pdf
15. C151 - Labour Relations (Public Service) Convention, 1978 (No. 151) — International Labour Organization — https://normlex.ilo.org/dyn/nrmlx_en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C151
16. Public service — International Labour Organization — https://www.ilo.org/topics-and-sectors/industries-and-sectors/public-service
17. Perry, J. L., and Wise, L. R. (1990). 'The Motivational Bases of Public Service' — Public Administration Review, 50(3), 367–373 — https://doi.org/10.2307/976618
18. Recruitment Principles — UK Civil Service Commission — https://civilservicecommission.independent.gov.uk/recruitment-principles/