戦略的三角形:正当性、価値、実行能力

公共価値にとってなぜ重要か

ほとんどの公共・社会セクターの指導者は、今年、三角形の二本の柱を満たしながら三本目で静かに失敗した決定をひとつ名指しできるだろう。人気のあるマニフェストの公約が、組織が持っていない技術的能力を必要とすることが判明する。技術的に洗練された改革が、着手するための政治的な承認を決して得られない。資金も人員も潤沢なプログラムが、約束した通りのものを正確に届けるが、組織の外の誰もそれを特に望んでいなかった。それぞれの失敗は内側から見れば異なって見えるが、共通の形を持っている。

その形こそが、この用語を作ったハーバード・ケネディスクールの学者マーク・H・ムーアが戦略的三角形と呼んだものである。すなわち、正当性と支持、公共価値提案、そして実行能力である。トピック1.1 — 公共価値入門は、この三角形を高いレベルで紹介した(トピック1.1 — 公共価値入門を参照)。このトピックはその本拠地であり、各柱の完全な作動モデルと、より重要なことに、三つが通常そうであるように同時に同じ方向を指さないとき、指導者たちがその緊張をどう乗りこなすかを扱う。

この賭け金は学術的なものではない。自らの認可環境を無視する組織は、最も必要とされるまさにその瞬間に負託を失う。自らの価値提案を自明のものとして扱う組織は、市民が結局望んでいなかったものに権威と実行能力を費やす。自らの実行能力を確認せずに、認可され価値あるあらゆる考えにイエスと言う組織は、約束と実行の間の隙間で自らの信頼性を損なう。三角形を継続的に正しく保つことは、公共マネジメントの本当の仕事のための準備ではない――それこそが本当の仕事なのである。

中核概念

戦略的三角形は、公共・社会セクターの組織による提案された行動方針が健全な戦略であるかどうか――正当で支持されており、価値があり、届けられるものであるかどうかを同時に検証する、ムーアの枠組みである。ムーアは『Creating Public Value: Strategic Management in Government』(1995年)でこの考えを打ち立てた。それは一部には、公共機関を主に効率性と産出量によって判断するニュー・パブリック・マネジメントの傾向を背景としており、また一部には、市場が望むものと組織ができることだけに照らして計画を検証する企業戦略に対する公共部門版の類推としてである。公共・社会セクターの戦略が第三の次元を必要とするのは、これらの組織が、単一の取引によって購入されるのではなく、獲得され再獲得されねばならない集合的権威に依拠しているからである(公共価値については、この概念がその後どのように受け止められ、また異論を唱えられてきたかを参照)。三本の柱を実践で追跡するためのムーア自身のスコアカード――それ自体、民間セクターのバランスト・スコアカードの伝統から適応されたもの――は、ここではなく別の場所で完全に扱う(トピック2.1 — 公共価値スコアカードと成果フレームワークを参照)。

正当性と支持は、しばしば認可環境と呼ばれ、組織が行動するために必要とする、そしてその撤回が行動を止めうる、人々と機関の同意――正式なものであれ非公式なものであれ――の集合である。正式な認可者には、立法府、選挙で選ばれた議会、理事会、裁判所、規制当局、そして契約上の権限を持つ資金提供者が含まれる。これらの関係の多くはまたプリンシパル・エージェント関係でもある。なぜなら認可者は、自らの利害や情報とは決して完全には一致しないマネージャーに権限を委任するからである。非公式の認可者は、組織のより広い利害関係者――メディア、専門職団体、連合パートナー、命令することのできない協力を要する従業員、そしてプログラムがその遵守に依存する市民――と重なり合う。正当性は説明責任が通る経路のひとつであるが、二つは区別される。組織は書類の上では説明責任を果たしていながら、実際の支持を欠くことがありうる。政治的正当性は根底にある概念である。すなわち、法、民主的同意、伝統、あるいは実証された能力に根ざした、服従あるいは支持を受けるべき権威の権利であり、一度付与されても決して永続的ではない。認可環境は単一の機関であることはめったにない。それは変動する連合体であり、それを正確に読み取ることは、最も声高な者を満足させることよりも重要である。

公共価値提案は、集合的な権威と資源のある使い方が、それにかかる費用に見合う価値があるという論拠である――ひとりの顧客やひとつの利益集団にとってではなく、政治的共同体を通じて集合的に行動する市民にとってである。これは、製品が買い手にとってその価格よりも価値があるという民間セクターの考え方である、市場のバリュー・プロポジションとは異なる。市場の提案は購入によって検証されるが、公共の提案にはそれに相当する単一の取引が存在せず、投票、課税を通じた支払意思、表明された選好、そして観察された行動――売買ほど明快なシグナルはひとつもない――から推論されねばならない。公共価値はまた、単一のスカラー量ではなく複数であることが多い。自由、公平性、効率性、安全保障はひとつの尺度に収束しない。この点についてこのトピックは、三角形が必要とする限りにおいてのみ扱う(トピック1.4 — 公共財・メリット財・価値多元主義を参照)。

実行能力とは、組織が現在保有している、あるいは確実に獲得できる人材、資金、技術、法的権限、パートナーシップ、そして時間によって、実際に生み出せるものである。能力は野心とは同じではなく、固定されたものでもない――それは意図的に構築されうる(キャパシティ・ビルディングという開発セクターで確立された用語を参照。このトピックはこれを単一組織の実行能力へと絞り込んでいる)。能力には資源の次元だけでなく法的な次元もある。組織は何かをするための資金と職員を持っていながら、なお法定の権限を欠いていることがあり、これは空の予算項目と同じくらい現実的な制約である。

三本の柱はどう相互作用するか。 三角形は順序通りにチェックすべきチェックリストではない。それは、他の二つが変化するたびに、それぞれが変化する、生きた制約の集合である。四つのパターンがセクターや法域を越えて繰り返し現れる。

• 人気はあるが実行不可能 ――強い支持と明確な価値の論拠はあるが、計画が組織の実行能力を超えている。取り組みは停滞し、縮小され、あるいは目に見える形で失敗する。
• 届けられるが認可されていない ――実際の実行能力と真の価値の論拠はあるが、それを認可すべき人々からの同意が確保されていない。したがって、欠けていた認可者が異議を唱えた途端に、取り組みは阻止あるいは覆される。
• 認可されており実行可能だが実際には価値がない ――許可も手段も両方存在し、組織は前に進むが、結局、市民はその結果をかかった費用に見合うものとして経験せず、次の取り組みのための正当性が損なわれる。
• 三つすべてが揃っているが、対象が異なる人々 ――最も難しいケース。価値はある集団にとっては本物であり、認可者は別の集団を代表しており、実行能力は第三の集団を中心に構築されている。したがって「これはうまくいっている」というひとつの説明は、利害関係を持つすべての人にとって真実ではない。

認可者は変化し、実行能力は減耗するか更新され、価値提案はエビデンスによって検証されるか無効化されうるため、三角形は一度で解決されることは決してない。それは継続的に管理される――このトピックはその各要素が出会う場所であり、以降の各トピックはそれぞれ、ひとつの柱あるいはひとつの相互作用のための道具を提供する。

ベストプラクティス

1. 認可環境を明示的に地図化し、その地図を最新に保つ。 すべての正式・非正式の認可者を名前でリストアップし、各自が与えられるもの・撤回できるものは何か、そしてその立場が変化していないかを最後に確認したのはいつかを記録する。古びた地図は何もない状態よりも悪い。なぜなら偽りの自信を生むからである。
2. ビジネスケースの前に、後ではなく、価値提案を一ページで書き出す。 誰が便益を受け、彼らが何を得て、なぜそれが集合的コストに見合うのかを明確に述べてから、弱い価値の論拠では正当化できない実装の詳細に労力を費やす。
3. 公的な約束をする前に、実行能力を正直に検証する。 「承認された予算がある」ことと「届けるための職員、システム、リードタイムがある」ことを分け、その両者の隙間を、楽観によって管理し消し去るべきリスクとしてではなく、意思決定の分岐点として扱う。
4. 三角形を、後から適用されるスコアカードとしてではなく、最初からの設計制約として扱う。 正当性、価値、実行能力の問いを、戦略が擁護されている時点ではなく、選ばれている時点で部屋に持ち込む。
5. 大きな要求の前に、小さく可逆的な動きを使って、認可環境を検証し拡大する。 パイロット、コンサルテーション、あるいは限定的な範囲の試行は、全面的なコミットメントの後にその不在を発見するコストのごく一部で、支持が存在するかどうかを明らかにできる。
6. あらゆる主要な決定について、三つの別個の問いを立てる。できるか、してよいか、そしてそれに見合う価値があるか。 ひとりの人間がすべてに答える場合でも、答えを別個に保つ。なぜなら、それらを一緒くたにすることこそが、弱い提案が精査を生き延びる方法だからである。
7. 正当性を、選挙や資金調達ラウンドのときだけでなく、継続的に更新する。 認可環境は定期的な、低い賭け金の接触を必要とすると考え、大きな要求が、認可者がこの一年であなたから初めて聞く便りにならないようにする。
8. すでに持っている負託への対応としてだけでなく、必要になると予想される負託に先んじて実行能力を構築する。 反応的に構築された能力は遅く、高くつく。予測して構築された能力は安く、その瞬間が来たときに組織がイエスと言うことを可能にする。
9. 三本の柱が本当に衝突するときは、そのトレードオフを公に名指しする。 利害関係者は、コンセンサスの外見の裏に隠されていたことを発見するトレードオフよりも、明言されたトレードオフの方をはるかに寛大に許す。
10. 実行部門の指導者を認可に関する会話に、そしてガバナンス部門の指導者を能力に関する会話に関与させる。 最もよくある三角形の失敗は、正当性を交渉している人々が実行能力の許す範囲を知らない、あるいは約束がなされるときに実行部門の指導者が不在である、というときに起こる。

チームで話し合うべき問い

今、実際に私たちの認可環境に誰がいるのか、そしてそれは私たちの戦略が追いついていない形で変化しているか。 認可環境は、選挙、理事会の交代、新しい規制当局、そして世論の注目の変化とともに、しばしば内部の戦略文書が更新されるよりも速く変化する。この問いを使って、役割ではなく名前によってすべての正式・非正式の認可者をリストアップし、各関係が最後に積極的に管理されたのはいつかを確認する。古びたリストは、組織がすでに支持されていると信じていた取り組みに対する予期せぬ反対の一般的な原因である。どの関係が静かになっているか、そしてその沈黙が安心を意味するのか離反を意味するのかを議論する。

私たちの現在のポートフォリオのどこで、価値提案が検証されるのではなく想定されているか。 多くの組織は、あるプログラムが何をするのかは明確に述べられるが、実際に誰が、どれだけ、より良い状態になっているのかをエビデンスとともに述べることには苦労する。この問いを使って、検証されたエビデンス――調査データ、利用エビデンス、独立した評価――を持つプログラムを、組織的な思い込みだけで動いているプログラムから分ける。検証されていないものを検証するには何が必要か、そして検証の結果が否定的だったらどうするかを議論する。これは検証されていない仕事が無価値だという非難ではなく、どの主張が要となっているかを知るための促しに過ぎない。

もし実行能力を、調整可能な詳細ではなく硬い制約として扱ったら、私たちは何を違うふうにするだろうか。 多くの戦略プロセスは野心を先に設定し、能力を後で採用や英雄的努力によって見つけるべきものとして扱う。この問いを使って、組織が約束された規模や日程でそれを届けられるかどうかを誰も確認する前になされた現在のコミットメントを特定する。修正策が、意図的に能力を構築することか、コミットメントを再交渉することか、あるいは範囲を縮小することか、そして誰がそれを決定する権限を持つかを議論する。

現在のどのコミットメントが、人気があり十分に支持されているが、正直に見て約束通りには実行不可能か。 これはこのトピックの中核概念にある「人気はあるが実行不可能」のパターンであり、ほとんどの組織はそれをそのようなものとして名指ししないまま、少なくともひとつの実例を抱えている。この問いを使って、それを後に見逃した期限として表面化させるのではなく、明示的に浮かび上がらせる。修正策が、より多くの資源か、範囲や日程についての再交渉された会話か、あるいは撤回についての正直な会話かを議論する。

現在のどのコミットメントが実行可能で完全に認可されているが、実際にはその価値を証明していないか。 これは鏡写しの失敗である。組織が完全に権利を持ち、装備を備えて行っていることでありながら、それがかかる費用に見合う価値があることをまだ示していないものである。この問いを使って候補を特定し、どちらの方向にせよそれを決定づけるエビデンスは何かを議論する。また、「価値を証明する」とは、サービスを使う人々に対して証明することなのか、それに対して費用を払う人々に対して証明することなのか、あるいはその両方なのかも検討する。なぜならこれらの聴衆は必ずしも同じではないからである。

三本の柱が衝突するとき、この組織で実際に決定する権限を持つのは誰か、そして彼らが何と言うかについて私たちは合意しているか。 正当性、価値、実行能力の間の衝突は正常なことであり、失敗の兆候ではないが、明確な決定経路を持たない組織は、凍りついてしまうか、通常は最も声高な擁護者を持つ柱を有利にする形で、衝突がデフォルトで解決されるままにしてしまう。この問いを使って、意思決定者あるいは場を明示的に名指しし、経路が不明確だった最近の実例と、何がそれをより明確にしただろうかを議論する。

実践において:公共価値の事例

中規模の沿岸都市の交通局――架空の、実在するいかなる機関の報告書でもない、ひとつのパターンを例示するもの――は、最も混雑する通勤路線に沿った専用バス高速輸送回廊を、三年かけて計画してきた。工学的な論拠は強力だった。移動時間は三分の一近く短縮され、市内最大級の二つの雇用地区を、歴史的に交通アクセスの乏しい地域と結びつける。国のインフラ助成金はすでに資本コストの大半を賄っており、条件は建設が十八か月以内に始まることだった。

実行能力は健全に見えた。局はこれまでにも小規模なバス優先スキームを実行したことがあり、技術チームのスケジュールには余裕があり、日程はタイトだが実行可能だった。価値提案も書類の上では同様に強固に見えた――短い通勤時間、低い排出量、そして車を持たない住民、不釣り合いに低所得の世帯にとってのより良いアクセスである。プロジェクトチームはこの論拠を確定済みとして扱い、詳細設計にまっすぐ進んだ。

しかし認可環境は異なる物語を語っていた。回廊は、専用車線が奪うことになる路上駐車に依存する店主たちの店の前を通っており、彼らはよく組織され、議員たちによく知られていた。一部の住民は、このスキームが地元住民よりも通過する通勤者に多く奉仕しており、その便益が建設による混乱に比して誇張されていると主張した。議会は二年前、基礎となる交通戦略を一般的な形でのみ承認しており、この特定の回廊設計を承認したことは一度もなかった。そして計画が広く知られるようになると、複数の議員がそのことを公に述べた――「届けられるが認可されていない」パターンである。一般的な戦略は認可されていたが、この特定の設計は認可されていなかった。

懐疑派を耐え抜くべき障害として扱う代わりに、プロジェクトチームは段階的な設計を持って議会に戻った。最も議論の的となっている区間を避ける、より短い第一段階、価値の論拠を想定ではなく具体的なものにするための、過去のスキームからの事前・事後エビデンスの公開、そして影響を受ける店舗への、建設後ではなく建設前に交渉された補償パッケージである。回廊全体は計画より二年遅れたが、生き延びた。議会は再認可し、反対は撤回され、第一段階の乗客数データが残りの部分のためのエビデンス基盤となった。価値提案は変わっていなかった。変わったのは、一般的な戦略のための正当性がこの特定の設計のための正当性ではなく、両者は別々に確保されねばならないという当局の認識だった。

四つのセクター別視点

地方自治体

地方自治体の認可環境は異例なほど可視的かつ地域的である。短いサイクルで再選に臨む議員、直接公開会議に出席できる住民、そして全国メディアが決して見せないほどの詳しさでひとつの決定を報道する地元メディアである。正当性は直接感じ取りやすい一方で満たすのは難しい。小さく声高で集中した集団が、正式な投票では負けるとしても、実際には拡散した市全体の多数派を上回ることがあるからである。実行能力はしばしば地域レベルで最も逼迫した柱である。地方の機関は、国の政府や大手請負業者が頼るような専門技能や規模を欠いていることが多く、これがパートナーシップや共有サービスの取り決めがこれほど頻繁に繰り返される理由である。

国の政府

国のレベルでは、認可環境は重層的である。立法府、行政府、野党、国際条約上の義務、そして、選挙のときだけでなく選挙の間の主要な政策についても協議を期待する、ますます強まる公衆の期待である。この重層性は、国の機関により多くの潜在的な正当性を与えるが、同時に、ひとりの行為者がそれを差し控えることのできるより多くの地点をも生む。実行能力はしばしば、機関、請負業者、権限委譲された機関といった長い実行連鎖を通じて抽象化されており、書類の上では強く見える柱――大きな予算や明確な法的権限――が、実行が始まって初めて表面化する、何層も下にある本当の隙間を隠していることがある。

社会セクターと非営利団体

非営利団体の認可環境には、理事会、資金提供者と寄付者、その慈善団体としての地位を規定する規制当局、そして組織が仕える人々が含まれる。後者は正式な権力をほとんど持たないかもしれないが、その信頼は、それなしには組織が機能できない一種の正当性である。価値提案は、費用を払う人々――寄付者と助成団体――が、サービスを受け取る人々とはしばしば同一でないことによって複雑化する。これは市場取引とも税金で賄われる取引とも異なる構造的な違いである。実行能力はしばしばボランティアに依存し、多くの社会問題が必要とする複数年の時間軸に合わない助成サイクルに縛られている。これは、安定した税収基盤を持つ機関に比べて、「負託に先んじて実行能力を構築する」ことをより難しくする。

多国間・国際機関

多国間機関は単一の有権者ではなく加盟国に対して説明責任を負っており、これは認可環境を、単一の民主的説明責任の系統ではなく、主権的利害の間の交渉にする。正当性はしばしば、代表制そのものの根拠――誰の同意がカウントされるべきで、どの程度かという点――をめぐって争われる。実行能力が直接保有されることはめったにない。それは国の政府や実行パートナーを介して媒介されており、実際の実行能力は機関が完全には制御していない関係に依存している。価値提案は、異質な利害を同時に満たさなければならない。ドナー国、受益国、そして影響を受ける人々は、しばしば同じプログラムに対して異なるものを望んでおり、これは価値多元主義の問題が最も先鋭化した形である(トピック1.4 — 公共財・メリット財・価値多元主義を参照)。

よくある失敗パターン

三角形の捕獲。 三本の柱のうちひとつが、他の二つを犠牲にしてすべての決定を支配する。最もよくあるのは正当性であり、組織が政治的あるいは資金提供者からの支持を勝ち取ることに懸命になるあまり、自らの実行能力が持続できないことにコミットしてしまう場合である。コストは後になって表面化する。期限通りに、品質を保って、あるいはそもそも届けられない発表として現れ、その捕獲がまさに守ろうとしていた正当性そのものを損なう。

能力の芝居。 組織は、自らの人材、システム、法的権限がその主張と一致しているかを正直に評価する前に、資金提供者、認可者、あるいは公衆に対して、実行の準備ができていると自らを提示する。その隙間は開示されないため、それが目に見えるようになったとき――典型的には公の精査のもとでの実行の最中に――信頼が急激かつ一挙に失われる。

隠れた負託。 あるチームが、自らの判断において運用上卓越しており真に価値のあるものを届けるが、その仕事が取った特定の形について広範な認可を求めたことは一度もなく、代わりにミッションの一般的な正当性に頼っている。これは上記の実践例の背後にあるパターンであり、欠けていた認可者がそれに気づいた時点で、苦痛を伴う、しかし避けられたはずの再交渉というコストを負わせ、時には取り組み自体を完全に失わせる。

検証されないまま想定された価値。 組織は、内側から見て明らかに価値があると感じられるという理由で、自らの価値提案を自明のものとして扱い、市民の実際の選好に照らしてそれを検証することを省く。これは最も静かに高くつく失敗パターンであり、危機を生まない――ただ、組織的な思い込みによって動くプログラムの、ゆっくりとした蓄積を生むだけである。

認可環境の漂流。 もともと正当性を付与した連合体――新しい政権、理事会の交代、世論の注目の変化――が変わるが、組織はその新しい構成から同意を再確保しない。正当性は静かに侵食され、危機あるいは選挙が、実際にはどれほどわずかな支持しか残っていなかったかを露呈するまで、それに気づかれることはない。

成熟度モデル

チェックリスト

• すべての正式・非正式の認可者を、各自が与えられるもの・撤回できるものとともに名前でリストアップする。
• 認可者地図に日付を記し、定期的な見直しを設定する。
• 価値提案を一ページで書き、誰がどれだけ便益を受けるかを名指しする。
• どのエビデンスが価値提案を確認あるいは反証するかを特定し、それを集める。
• すべての主要なコミットメントについて、「承認された予算」と「届けるための確認された能力」を分ける。
• 提案された行動が、資金と職員だけでなく法的権限によってもカバーされているかを確認する。
• コミットする前に、できるか、してよいか、見合う価値があるかを三つの別個の問いとして立てる。
• 人気はあるが真に実行可能ではない取り組みを、書面で名指しする。
• 実行可能で認可されているが、価値が証明されていない取り組みを、書面で名指しする。
• 三本の柱の間の衝突を解決する権限を誰が持っているかを特定し、彼らがそれを知っていることを確認する。
• 大きく、後戻りしにくいコミットメントの前に、低コストで可逆的なテストをひとつ計画する。
• 開始時だけでなく、各主要なマイルストーンで三角形を見直す。

主要情報源

• マーク・H・ムーア『Creating Public Value: Strategic Management in Government』(1995年)および『Recognizing Public Value』(2013年)——戦略的三角形の原典。
• ジョン・ベニントン、マーク・H・ムーア(編)『Public Value: Theory and Practice』(2011年)——法域とセクターを越えた三角形の拡張。
• ゲリー・ストーカーとスティーブン・オズボーンによる、ニュー・パブリック・マネジメントの後継としてのパブリック・バリュー・マネジメントとニュー・パブリック・ガバナンスに関する研究。
• バリー・ボーズマンによる組織の「公共性」に関する研究。ジョン・アルフォードによる戦略的三角形への批判的関与。
• ブライソン、クロスビー、ブルームバーグによる、後継パラダイムとしてのパブリック・バリュー・ガバナンスの統合。
• 世界銀行および英国会計検査院による、制度的能力とバリュー・フォー・マネー評価に関する資料。

参考文献

1. Public value — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_value
2. Mark H. Moore — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Mark_H._Moore
3. Legitimacy (political) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Legitimacy_(political)
4. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
5. Balanced scorecard — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_scorecard
6. Value proposition — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Value_proposition
7. Principal–agent problem — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Principal%E2%80%93agent_problem
8. Accountability — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Accountability
9. Stakeholder (corporate) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Stakeholder_(corporate)
10. Nonprofit organization — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nonprofit_organization
11. Capacity building — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Capacity_building
12. Mark H. Moore, faculty profile — Harvard Kennedy School — https://www.hks.harvard.edu/faculty/mark-moore
13. John Bryson, Barbara Crosby and Laura Bloomberg, 'Public Value Governance: Moving Beyond Traditional Public Administration and the New Public Management' — Public Administration Review / Wiley — https://doi.org/10.1111/puar.12238
14. Gerry Stoker, 'Public Value Management: A New Narrative for Networked Governance?' — American Review of Public Administration / SAGE — https://doi.org/10.1177/0275074005282583
15. Stephen P. Osborne, 'The New Public Governance?' — Public Management Review / Taylor & Francis — https://doi.org/10.1080/14719030600853022
16. Governance topic page — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance
17. National Audit Office — UK National Audit Office — https://www.nao.org.uk/