規制と公共リスクマネジメント

公共価値にとってなぜ重要か

あらゆる規制当局は、心地よい出口のない罠の中で働いている。防げたはずの害が生じれば、規制当局は緩すぎたと非難される。規制当局が、後に安全で有益だと示されるものを阻止あるいは遅らせれば、雇用、治療、あるいは投資を犠牲にする過度の慎重さだったと非難される。どちらの失敗も事後にしか見えず、これは、規制当局の本当の決定が決して単純な「安全か危険か」ではなく、「このリスクのどれだけを、誰の権限のもとで引き受ける意思があるか」であることを意味する。自らの許容度を一度も書き記したことのない組織は、何かがうまくいかず、調査がそのリスクを誰が許容できると判断したのかを問う最初の瞬間に、それを高くつく形で発見する。

リスク選好の声明とリスク登録簿は、その許容度を、事後にではなく、事前に明示するために存在する。それらは、検査官、ケースワーカー、当直マネージャーによって時間の圧力のもとで下される、私的で分散した一連の判断を、組織が説明責任を負い弁護できる、述べられた立場へと変換する。規制の設計は、規則そのものの水準で同じ仕事を行う。コマンド・アンド・コントロール型の手段か、応答的でリスクベースの手段かを選ぶことは、単なる行政様式の問題ではなく、それ自体がリスクの決定である。このトピックは、規制とリスクマネジメントを、一つの根底にある問いの二つの表現として扱う。すなわち、公共機関は、自らもまた気にかけている公共価値を追求する中で、どれだけの害を許容するかを、明示的にどう決めるのか、である。

そのように判断する規制当局の権限は自らに与えられたものではない。これが、このトピックがそれを正当化する説明責任の構造の隣にある理由であり(トピック3.4「説明責任、透明性、正当性」を参照)、そして、規制当局が今日特定するリスクが、しばしば、別のチームが明日のために計画している危機である理由である(トピック3.12「危機、緊急事態、レジリエンス・マネジメント」を参照)。

中核概念

規制とは、何らかの形の権限に裏づけられた規則を用いて、個人、企業、あるいは他の組織の行動を制約または指示することである。公共セクターにおいては、それは支出と課税と並ぶ中核的な政策手段だが、支出とは異なり、通常はその費用を公的資金にではなく規制される当事者に課す――これはまさに、それが政治的に魅力的でありうる理由であり、その真の費用が過小評価されやすい理由でもある。

規制機関とは、金融行為、医薬品、食品安全、あるいは建築管理といった、定義された領域の中で規則を起草し、運用し、執行する機関である。その設計上の選択――大臣からどれだけ独立しているか、どう資金供給されるか、その決定にどれだけ異議を申し立てられるか――は、それが自らが監督する業界に捕捉されることなく証拠に基づいて行動できるかどうかを形づくる。

コマンド・アンド・コントロール型規制は、違反する企業の実績記録や、それがもたらす実際のリスクにかかわらず、統一的で規定的な規則を定め、いかなる違反にも罰則を科す。これは透明で監査しやすいが、常に注意深い事業者を常習的な違反者と同じように扱い、前者に対しては遵守の労力を浪費し、後者に対しては抑止が不十分になる。

応答的、リスクベース規制は、規制される当事者の評価されたリスクと遵守の履歴によってその対応を差別化する。誠実な行為主体には軽いタッチの関与を、繰り返しあるいは故意の不遵守にはエスカレートする制裁を用いる。Wikipediaのこのアプローチについての説明は、規制リスクの差別化という見出しのもとで、それをイアン・エアーズとジョン・ブレイスウェイトの「執行ピラミッド」にたどっている。それは説得から始まり、より軽い道具が失敗したときにのみ、免許の取り消しや起訴へとエスカレートする。これは、固定された規則集よりも規制当局の判断とデータをより多く求めるものであり、それがその主要な費用である。

規制影響分析(RIA)は、規制影響評価とも呼ばれ、政府が新たな規制を導入する前に作成する文書であり、問題、検討された選択肢、そしてそれぞれの予想される費用と便益を示す。Wikipediaの規制影響分析の項目は、その多くの国への広がりをたどっている。その目的は、すでに下された決定を正当化することではなく、採択前に、提案された規則の中のトレードオフを可視化することである――この区別については、以下の失敗パターンで改めて取り上げる。

リスクマネジメントとは、組織が目標を達成するのを妨げうるものを特定し、評価し、統制する規律である。ISO 31000は、その規律を構造化するための最も広く参照される国際標準である。それはリスクマネジメントを、一回限りの演習としてではなく、反復的なプロセス――特定、分析、評価、対処、監視――として扱っており、英国のHM財務省のオレンジブックを含むいくつかの国レベルの枠組みは、その構造に基づいている。

リスク選好とは、組織がそのリスクを減らすために行動する前に、その目標を追求する中で受け入れる用意のあるリスクの水準である。リスク選好の声明はこれを明示的かつ差別化されたものにする。ある公衆衛生規制当局は、患者の安全に対するリスクについてはほぼゼロの選好しか持たないかもしれないが、不人気だが証拠に基づく決定の評判上のリスクについてははるかに高い選好を持つかもしれない。

リスク登録簿とは、特定された各リスク、その発生可能性と影響、その所有者、そして実施済みまたは計画された緩和策を列挙する運用上の道具である。よく用いられれば、これは資源配分とエスカレーションの決定を導く。悪く用いられれば、それは監査の合間に誰も開き直すことのないスプレッドシートにすぎない。

予防原則は、ある行動や政策が深刻あるいは不可逆的な害の疑わしいリスクを伴う場合、完全な科学的確実性の欠如を、保護措置を延期する理由として用いるべきではないと定める。一部の定式化では、これは立証責任を、「私たちが行動する前にこれが危険であることを証明せよ」から「私たちが進める前にこれが十分に安全であることを示せ」へと移す――これは、新規の化学物質、技術、あるいは病原体のような、科学的な不確実性と潜在的な不可逆性のもとで最も重要となる、真に異なる既定値である。

比例原則とは、規制上の対応は、それが対象とするリスクに対処するのに必要な以上に制限的であってはならないという原則である。これは予防原則への主要な実務的・法的な制約である。予防は不確実性のもとでの行動を正当化するが、比例原則は、それについてどれだけのことを行う権利があるか、そしてどれだけの期間かを依然として統治する。

ベストプラクティス

1. それが必要になる前にリスク選好の声明を公表せよ。 リスクチームだけでなく統治機関とともにそれを起草し、困難な決定が届いたとき、害への許容度が、事件の最中に公衆の圧力のもとで決められたのではなく、落ち着いた状況のもとで設定されていたようにせよ。
2. 規制の手段を、制度上の習慣ではなくリスクの特性に合わせよ。 コマンド・アンド・コントロール型の規則は、構造的な安全性のような、統一的な遵守が真に交渉の余地のないリスクのために取っておき、規制される人口の遵守履歴が大きく異なる場合にはリスクに差別化されたアプローチを用いよ。
3. 規制影響評価を、事後に正当化するためにではなく、決定の前に実施せよ。 その発見がまだ提案を変えられるだけ十分に早くそれを委託し、その推論が検証可能であるように、規則とあわせてそれを公表せよ。
4. 評価の規模を規則の規模に合わせよ。 わずかな技術的な修正は、セクター全体を作り変える規則と同じ分析上の重みを必要としない。固定された不釣り合いなプロセスは、職員にそれを単なる形式として扱うことを教え込むだけである。
5. リスク登録簿を生きた、所有された文書として保て。 すべての項目に名指しされた所有者を割り当て、見直しの日付を設定し、新たなリスク、終結したリスク、見送られた緩和策といった動きを、監査人に問われたときだけでなく、定められた周期で理事会に報告せよ。
6. 予防原則が発動されるたびに比例性のテストを適用せよ。 害のどのような証拠が存在するか、どのようなより制限的でない選択肢が検討されたか、そしてその制限がいつ見直されるかを明示的に述べ、予防が反射的な拒否権ではなく理由のある判断として読まれるようにせよ。
7. あらゆる重要な規制にサンセット(日没)条項あるいは見直しの日付を設定せよ。 見直されないままでは、規則は廃止されるよりも速く蓄積し、それが対処するリスクが後退してもなお遵守の負担は増大し続ける。
8. 基準設定と事案ごとの執行の決定を分離せよ。 執行の選択を、それ自体の記録に照らして見直せるようにし、規制当局の全体的な規則と一つの争われた事案における決定が、あたかも同じものであるかのように判断されたり弁護されたりしないようにせよ。
9. 規制の虜に対して意図的に警戒せよ。 上級職員を、彼らが後に規制することになるセクターから異動させ、外部の利害を開示させ、規制当局を、それが監督する業界から徴収する手数料や罰金とは独立して資金供給せよ。
10. 規制当局を、規制される業界の外にある機関に説明責任を負わせよ。 異議申し立ての経路、監察機関、あるいは規制当局の決定に疑問を呈せる立法府の委員会は、そのリスクの判断を正直に保つ(トピック3.4「説明責任、透明性、正当性」を参照)。
11. リスク登録簿の上位項目を緊急事態計画に結びつけよ。 リスク登録簿における発生可能性と影響が最も高い項目は、しばしば、危機と事業継続の計画がリハーサルする必要のあるシナリオである。そのため、この二つの機能は並行した文書を維持するのではなく、同じ文書を読むべきである(トピック3.12「危機、緊急事態、レジリエンス・マネジメント」を参照)。

チームで話し合うべき問い

私たちは自分自身のリスク選好を知っているか、それとも事件ごとにそれを発見しているか? 室内の誰も、組織がその中核機能においてどれだけのリスクを引き受ける意思があるかを一文で説明できないなら、あらゆる困難な決定は、たまたま当番に当たっている者によって、ゼロから下されている。これは類似の事案にわたって一貫性のない決定を生み出し、組織を、実際には組織として一度も合意したことのない判断を弁護する立場に置く。書面によるリスク選好の声明が今日どこに存在し、誰がそれを承認し、それが読まれない方針文書として放置されるのではなく、いつ最後に実際の決定に照らして検証されたかを問え。

私たちの規制上の道具のうち、意図的な設計によってではなく習慣によってコマンド・アンド・コントロール型になっているものはどれか? 統一的な規則は、差別化された規則よりも書きやすく弁護しやすい。これはまさに、規制される人口のリスク特性が大きく異なる場合でも、組織がそれに既定で頼ってしまう理由である。あなたの主要な規制上の権限を一つひとつ確認し、それぞれについて、リスクベースあるいは応答的な代替案がこれまでに検討されたことがあるか、それとも現行の手段が単にその問いが問われる前から存在しているだけなのかを問え。

私たちが最後にリスク登録簿を更新したのはいつであり、その中の各項目を誰が所有しているか? 名指しされた所有者を持たない登録簿、あるいは前回の監査以来動いていない登録簿は、リスクを管理しているのではなく、かつてリスクが議論されたことを文書化しているにすぎない。チームに会議の中でその登録簿をその場で開かせ、上位五つの項目について説明させよ。何が変わったか、どの緩和策が期限を迎えているか、そして次の見直しの前に誰も行動しなければ何が起きるかである。

私たちはどこで予防原則を発動させており、今日それを比例的なものとして弁護できるか? 予防は発動させるのは容易だが解除するのは難しい。なぜなら、保護措置を覆すことは、たとえ証拠が進展していても、常に警戒を緩めているように見えるからである。予防的な論拠のもとで施行されている現行の制限を列挙し、それぞれが、単なる制度的な惰性ではなく、明記された見直しの日付と明記された証拠上の根拠をなお持っているかを確認せよ。

私たちの規制機能に誰が説明責任を負わせており、その取り決めは実際に機能しているか? 自分自身にしか答えない規制当局は、時間とともに、日常的に扱うセクターの好みへと漂流していく。なぜなら、それが定期的なフィードバックを与える唯一の聞き手だからである。あなたの異議申し立ての経路、監督委員会、あるいは監察機関が、過去数年間で有意義に決定を変えたことがあるか、それとも一度も検証されることなく紙の上に存在するだけかを議論せよ(トピック3.4「説明責任、透明性、正当性」を参照)。

私たちのリスク登録簿は私たちの緊急事態計画と対話しているか、それともこの二つは異なるサイロに住んでいるか? リスク登録簿はリスクやコンプライアンスのチームによって書かれ、緊急事態計画はレジリエンスのチームによって書かれる。あまりにも頻繁に、どちらも他方の文書を読まず、そのためリスク登録簿が発生可能性が高く深刻だと指摘してきたシナリオが、緊急事態計画チームが最後にリハーサルした演習の中には存在しない。あなたのリスク登録簿の上位と、あなたの直近の演習のシナリオが同じリストであるか、そうでなければなぜかを問え(トピック3.12「危機、緊急事態、レジリエンス・マネジメント」を参照)。

実践において:公共価値の事例

以下のシナリオは完全に架空のものであり、実在するいかなる規制当局の内部の意思決定の報告でもなく、あるパターンを例示するものである。

ある沿岸地域の養殖規制当局――架空のエスチュアリー漁業当局と呼ぶ――は、すでに他のいくつかの国で商業的に用いられている、より小さな海底の設置面積でより高い収量を約束する、新しい沖合のムール貝・魚類の共同養殖技術を導入したいという養殖業者からの申請を受け取る。規制当局自身の海洋生物学者は一つの未解決の問いを指摘する。この技術は地元の栄養分の流れを変え、他の場所での少数の研究では、近くの野生の貝床に有害な藻類の大量発生に関連づけられている。証拠は示唆的だが決定的ではなく、この地域の野生の貝類漁業は経済的にも生態学的にも重要である。

純粋に予防的な直感のもとでは、当局は単に、科学が決着するまで免許を拒否できるかもしれず、これには何年もかかる可能性があり、事業者にはすでに約束された投資を、地域にはこの技術がもたらしうる雇用と輸出収入を犠牲にすることになる。純粋に許容的な直感のもとでは、害が証明されていないという根拠のもとで申請を承認し、懸念される研究が一般化することが判明した場合には、野生漁業へのリスクを受け入れることができる。どちらの直感も、単独では、誰かが当局に直接尋ねたら、そのまだ書かれていないリスク選好が実際に述べるであろうことを反映していない。

その代わりに、当局のライセンス部門長は、決定が下される前に三つの段階を主張する。第一に、釣り合いの取れた規制影響評価が実施され、承認、拒否、条件つき承認の選択肢を、すでにこの技術を用いている国々からのさらなる監視データの要請を含む、利用可能な最良の証拠に照らして比較する。第二に、この申請は当局のリスク登録簿の新しい項目として記録され、割り当てられた所有者、藻類の大量発生シナリオについての明記された発生可能性と影響の評価、そしていかなる承認にも組み込まれた緩和計画――固定された監視体制、停止のための定義された発動閾値、そして十二か月先の見直しの日付――を伴う。第三に、監視条件と停止の発動条件つきで付与される免許は、決着した決定ではなく継続するリスクの一形態であるため、当局はその地域のレジリエンス・パートナーシップに通知し、藻類の大量発生シナリオが、ライセンス部門だけに知られているのではなく、この地域の環境緊急事態計画の中に現れるようにする。

当局は条件つきの免許を付与する。承認、義務的な監視、低いが明示的な停止の閾値、そして一年後に証拠を見直すという公の約束を伴う。この決定は、証明されていない恐れに駆り立てられた一律の「ノー」でも、真のシグナルを無視した沈黙の「イエス」でもない。それは、述べられたリスク選好である――野生漁業への一定のリスクは、監視され可逆的である限り、地域の経済的便益と引き換えに許容可能である――これが一貫して適用され、次のライセンス担当官と次の監査がそれを見つけられる場所に書き記されている。

四つのセクター別視点

地方自治体

環境衛生、取引基準、建築管理、免許といった地方の規制当局は、同じ施設と同じ事業者に繰り返し関わっており、これはまさに応答的でリスクベースの規制が最もよく機能する条件である。地元の検査官は、初めての書類上の不備と、公共の安全への持続的なリスクとを、信頼に足る形で区別できる。実務上の制約は能力である。数百の免許を持つ施設にわたって真に生きたリスク登録簿を維持する小規模な議会のチームは、執行の案件作業に加えて、その登録簿が、はるかに大きな国の機関から輸入されたテンプレートではなく、実際に使えるほど単純である必要がある。

国の政府

競争当局、金融行為の規制当局、医薬品機関、安全衛生機関といった国の経済・安全規制当局は、完全な規制影響評価が標準的な実践であり、しばしば法的な要件である規模で運営されており、予防原則が医薬品や食品安全といった領域について法令の中に明示的に現れる。ある国が直面する最も発生可能性と影響が高いリスクをまとめた国のリスク登録簿は、国レベルの市民緊急事態計画への直接の入力である(トピック3.12「危機、緊急事態、レジリエンス・マネジメント」を参照)。これは、その登録簿を最新に保つ規律を、単なる規制上の家事ではなく、国のレジリエンスの問題にしている。

社会セクターと非営利団体

非営利団体や非政府組織はこのトピックの両側に位置している。それらは慈善、安全確保、資金調達の規則に従う規制される機関であると同時に、自分自身のリスク登録簿とリスク選好の声明を持つべき理事会を持つ、自分自身がリスクを管理する組織でもある。安全確保は、このセクターにおいて予防原則が最も鮮明に現れる場所である――脆弱な人への不可逆的な害は、特定の申し立てについての真の不確実性の中でも非常に低いリスク選好を正当化する――一方で、比例原則は、大規模な機関のために設計されたコンプライアンス負担を、一握りの有給職員しか持たない小規模なボランティア運営の慈善団体に課すことに反対する論拠となる。

多国間・国際機関

国際機関は主に、直接執行するのではなく基準を設定し、合意された規則を移し適用することを国の政府に依存している――食品安全基準、海事・航空安全規則、国際環境協定が典型的な実例である。予防原則は国際法の中に明示的な本拠地を持ち、最も明確にはリオ環境開発宣言の中にあるが、執行は国レベルの実施に依存するため、実際のリスク選好は加盟国ごとに今もなお異なり、根底にある基準が共有されていても、真の断片化を生み出す。

よくある失敗パターン

• 規制の虜。 情報、人員、あるいは資金供給について規制される業界に依存する規制当局は、腐敗のように見える単一の決定を伴うことなく、徐々にその業界の許容可能なリスクの見方を採用していく。その代償は何年も後になって表面化する。規制当局が緊急だと扱うことをやめていたリスクが大規模に現実化したときである。
• ゾンビ・リスク登録簿。 ある登録簿が作成され、一度だけ記入され、その後は監査人がそれを要求したときにのみ更新される。それはリスクマネジメントの外観を機能なしに与える。誰も実際には、掲載されたリスクとその緩和策が今もなお現実を反映しているかどうかを、周期的に決定していない。
• 予防による麻痺。 予防原則が、比例性のテスト、明記された証拠の閾値、あるいは見直しの日付なしに発動され、理由のある一時停止を無期限の阻止へと変える。新しい医療技術、よりクリーンな産業プロセス、より効率的な技術といった真に有益な革新は、害の証拠が強いからではなく、予防的な制限を覆すことが政治的には常に警戒を緩めているように見えるがゆえに、遅延あるいは放棄される。
• 事後の影響評価。 規制影響評価が、その選択に情報を与えるためではなく、書面の跡を作るために、政治的な決定がすでに下された後に書かれる。その選択肢の分析は、確実に、支援者がすでに選んでいたどの選択肢にも有利に働くが、これは検知可能だがめったに異議を唱えられない。
• サンセットのない規制の忍び寄り。 新しい問題のたびに新しい規則が追加されるが、古い規則が廃止されることはめったにない。そのため、個々のリスクが後退してもなお、累積的な遵守の負担は増え続ける。サンセット条項あるいは同等の見直しの仕組みなしには、ある規則が今もなおその費用に見合う働きをしているかどうかという問いを、誰も所有していない。
• サイロ化したリスクマネジメント。 リスク登録簿はリスクやコンプライアンスの機能とともにあり、緊急事態計画はレジリエンスの機能とともにあり、この二つはめったに調整されない。リスク登録簿が発生可能性が高く深刻だと指摘してきたシナリオは、緊急事態計画チームが最後にリハーサルした演習の中には存在しない(トピック3.12「危機、緊急事態、レジリエンス・マネジメント」を参照)。
• 説明責任を負わない規制当局。 機能する外部のチェックを伴わない執行の権力――一度も使われない異議申し立ての経路、一度も会合しない監督委員会、一度も精査しない立法府――は、規制当局のリスクの判断を、それを下している組織の外部の誰によっても検証されないままにする(トピック3.4「説明責任、透明性、正当性」を参照)。

成熟度モデル

チェックリスト

• 統治機関とともにリスク選好の声明を起草し公表する。
• すべての項目に名指しされた所有者と見直しの日付を伴うリスク登録簿を構築または更新する。
• 各規制上の権限を手段の種類――コマンド・アンド・コントロール型かリスクベースか――によって分類し、それがその対象とするリスクに合っていることを確認する。
• 重要な規則を採択または更新する前に、その規則の規模に応じた規制影響評価を実施する。
• 予防原則が発動されるたびに、明記された証拠上の根拠と見直しの日付を伴う比例性のテストを適用する。
• すべての新しい規制にサンセットあるいは見直しの日付を設定する。
• あなたの規制当局の説明責任の経路が、それが規制する業界から独立していることを確認する(トピック3.4「説明責任、透明性、正当性」を参照)。
• あなたのリスク登録簿の上位項目を緊急事態・事業継続計画に結びつける(トピック3.12「危機、緊急事態、レジリエンス・マネジメント」を参照)。
• リスク選好の違反を、リスクやコンプライアンスのチームだけでなく理事会に報告する。
• リスク登録簿全体を、事件の後だけでなく定められた間隔で見直す。
• 職員が組織のリスク選好を一文で名指しできるかを確認する。もしできなければ、その声明は実務上公表されていないものとして扱う。

主要情報源

イアン・エアーズとジョン・ブレイスウェイトの『Responsive Regulation: Transcending the Deregulation Debate』(1992年)は、このトピックの中核概念にまとめられた執行ピラミッドとリスクに差別化された執行についての基礎的な説明であり続けている。キャス・サンスティーンの『Laws of Fear: Beyond the Precautionary Principle』(2005年)は、予防原則の限界、とりわけそれが非対称的に発動される傾向についての標準的な批判的扱いである。ISO 31000はリスクマネジメントの構造についての参照となる国際標準であり、英国のHM財務省のオレンジブックは、政府機関に特化した類似の構造を採用している。欧州環境機関の『Late Lessons from Early Warnings』報告書は、予防を怠ることと誤用することの両方の代償についての事例研究を収集している。英国のより良い規制の枠組みと2006年の立法・規制改革法は、このトピックにおいて、規制当局に法令と指針によって課される比例性と影響評価の義務の、実例に基づく検証可能な例として用いられている。同等の枠組みは他の多くの法域にも存在する。

参考文献

1. Regulation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulation
2. Regulatory agency — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulatory_agency
3. Regulatory capture — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulatory_capture
4. Regulatory impact analysis — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulatory_impact_analysis
5. Regulatory risk differentiation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulatory_risk_differentiation
6. Risk management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Risk_management
7. Risk appetite — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Risk_appetite
8. Risk register — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Risk_register
9. ISO 31000 — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/ISO_31000
10. Precautionary principle — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Precautionary_principle
11. Proportionality (law) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Proportionality_(law)
12. Sunset provision — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sunset_provision
13. Better Regulation Framework — UK Government — https://www.gov.uk/government/publications/better-regulation-framework
14. Legislative and Regulatory Reform Act 2006 — UK Public General Acts, legislation.gov.uk — https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2006/51/contents
15. Orange Book: Management of Risk – Principles and Concepts — HM Treasury — https://www.gov.uk/government/publications/orange-book
16. Late Lessons from Early Warnings: Science, Precaution, Innovation (EEA Report 1/2013) — European Environment Agency — https://www.eea.europa.eu/publications/late-lessons-2