トピック3.12 — 危機、緊急事態、レジリエンス・マネジメント

公共価値にとってなぜ重要か

あらゆる公共機関は今や、重なり合う衝撃の長い連続の中で運営されている。より頻繁により深刻に到来する異常気象、パンデミック、重要インフラへのサイバー攻撃、サプライチェーンの衝撃、そして紛争によって引き起こされる避難である。市民は、政府や社会セクターの組織を、いかなる単一の決定によってよりも、地面が揺れるときにそれらの組織がどう振る舞うかによって判断する――病院は機能し続けるか、避難命令は間に合って出されるか、フードバンクは一夜にして規模を拡大できるか、である。その判断は持続的である。うまく扱われた、あるいは下手に扱われた単一の危機は、ある機関への公衆の信頼を一世代にわたって作り変えうる(トピック4.2「政府への信頼と市民参加」を参照)。

予算の論理は備えに逆らって働く。今年は起きないかもしれない危機に対応するための常設の能力は、あらゆる年次予算編成のラウンドにおいて、有権者や資金提供者が今日見ることのできる目に見えるサービス提供と競合する。よく維持された洪水対策や訓練された事業継続計画は、それが機能するときには何の見出しも生まない――その価値は、起こらなかった災害としてしか現れない。これがこのトピックの中心的な緊張関係である。レジリエンスは構築するのに費用がかかり、成功すれば見えなくなり、それが不在であるときには容赦ない。

したがって危機、緊急事態、レジリエンス・マネジメントは、公共マネジメントに付属する専門家向けの別紙ではない。それは、ある組織の公共価値提案――その正当性、その実行能力、市民への述べられた価値――が、それが一度でも本物だったかどうかを最も明らかにする、まさにその条件のもとで持ちこたえるかどうかの検証である(トピック1.2「戦略的三角形:正当性、価値、実行能力」を参照)。このトピックは、レジリエンスを単なるリスクの緩和としてではなく、それ自体一つの公共価値として扱う。社会が、防衛や公衆衛生に対して支払うのと同じように、事前に支払う意思を持つべきものである。

中核概念

ハザードとは、害の潜在的な源泉である――洪水、病原体、サイバー侵入、重要な供給者の失敗である。あるハザードは、それが影響を与える人々やシステムの対処能力を圧倒したときにのみ災害になる。排水の整った、十分に保険をかけられた都市ではちょっとした不便にすぎない同じ洪水も、そうした防御がなければ壊滅的でありうる。リスクとは、ハザードの発生可能性、その深刻さ、そしてその進路にあるものの曝露度と脆弱性の組み合わせである――その組み合わせを評価するための分析的な装置は、別の場所で完全に扱っており、このトピックはそれを繰り返すのではなく、その上に構築する(トピック3.10「規制と公共リスクマネジメント」を参照)。

緊急事態管理とは、ハザードへの脆弱性を減らし、それが起きたときの対応を調整する規律であり、四つの段階のサイクルを中心に組織される。予防・軽減は、ハザードが襲う前にその発生可能性や深刻さを減らす――建築基準、洪水防壁、予防接種プログラム、サイバー強化である。備えは、予防が失敗したときにうまく対応する能力を構築する――計画、訓練された職員、備蓄、演習である。対応は、ある出来事の最中および直後の運用段階であり、復旧は、理想的には同一の再建ではなく以前よりも脆弱性の少ない状態へと、コミュニティとシステムを回復させるより長期の課題である。

危機時のリーダーシップは、より広い分野である危機管理の人間的な次元であり、通常のマネジメントとは三つの点で異なる。決定は、通常の政策決定が許す何週間ではなく、しばしば分単位の深刻な時間の圧力のもとで下されなければならない。利用可能な情報は常に不完全であり、最初の数時間はしばしば誤っているため、指導者は、修正が必要になるとわかっている作業中の状況把握に基づいて行動しなければならない。そして精査は即座であり公である。そのため指導者の目に見える振る舞いは、その機関が統制できているかどうかについての公衆の評価の一部になる。危機時のリーダーシップはしたがって、二つの仕事を同時に組み合わせる。利用可能な最良の運用上の判断を下すことと、証拠が不完全なままでも公衆の信頼を維持し続ける意味づけを提供することである。

オールハザード・アプローチは、それぞれ別々のサイロ化された計画を維持するのではなく、洪水、パンデミック、サイバー攻撃、産業事故といった多くのハザードの種類にわたって機能する計画、指揮系統、中核的な能力を構築する。コミュニケーション、兵站、相互支援といった能力は、ほぼすべてのハザードの種類に共通しているため、ハザード固有の付属文書を伴うオールハザードの枠組みは、単一ハザードの計画のライブラリよりも、誰も計画していなかったハザードにはるかにうまく対処する。

事業継続計画(BCP)は、緊急事態管理の組織版である。すなわち、公共の緊急事態とはまったく関係がないかもしれないある出来事――データセンターの火災、主要な供給者の喪失、ストライキ――によって中断されたとき、組織自身の重要な機能を稼働させ続けること、あるいはそれを迅速に回復させることである。参照標準は、国際標準化機構(ISO)が発行するISO 22301であり、そのような出来事から保護し、備え、対応し、回復するための経営システムの要件を規定している。この二つの規律は重なり合うが同一ではない。ある組織は、その給与システムについては見事な継続計画を持ちながら、そのサービス地域全体に影響を与える洪水については緊急事態計画をまったく持っていないことがありうる。

レジリエンスとは、衝撃を予期し、それを吸収し、その最中に適応し、理想的には以前よりも強くなって現れる能力である。工学的なレジリエンスは、物理的なシステムがどう損傷に耐え機能に復帰するかに関わる。コミュニティ・レジリエンスは、世帯、近隣、機関がどう対処し回復するかに関わり、しばしば物理的な資産と同じくらい社会関係資本に依拠する。技術的にレジリエントな橋も、そこに到達し、それを渡って避難し、あるいはその修理に資金を出すレジリエントな方法を持たないコミュニティにとっては、ほとんど役に立たない。

レジリエンスは公共財の構造を持つ(トピック1.4「公共財・メリット財・価値多元主義」を参照)。洪水対策や早期警戒システムが一度存在すれば、その保護的な便益は、大部分が非排除的(その範囲内のすべての人が、それに資金を出したかどうかにかかわらず恩恵を受ける)かつ非競合的(ある世帯の保護は隣人の保護を減らさない)である。個人あるいは市場の提供に任せれば、レジリエンスは体系的に過小供給される。なぜなら、いかなる単一の行為主体も、その完全な費用を支払うことを正当化するのに十分な便益を捕捉しないからである――これはまさに、それへの集合的で事前に資金を投じられた投資のための公共価値の論拠である。

最後に、最も被害の大きい失敗の多くは単一のハザードではなく、連鎖的あるいは複合的な危機である。ある失敗が別の失敗を引き起こす、あるいは覆い隠す――嵐が停電を引き起こし、それが浄水処理を停止させ、それが病院をバックアップ発電機に頼らせ、それが今度は失敗する。社会学者チャールズ・ペローの『ノーマル・アクシデント』――複雑で密結合したシステムについての彼の分析――は、そのようなシステムでは、いかなる事業者がどれほど注意深くても、一部の事故はほぼ避けられないと論じた。なぜなら、失敗は誰かが介入できるよりも速く相互依存関係を通じて伝播するからである。一度に一つのハザードしか検証しない計画は、二つか三つが一緒に到来することから生じる失敗を見つけられない。

ベストプラクティス

緊急事態管理のサイクルを、プロジェクトとしてではなく常設の能力として扱え。 予防・軽減、備え、対応、復旧は、ある事案がその問題を強いた後だけでなく定められた周期で見直される、名指しされた所有者を持つ継続的で資源配分された機能である。
ハザード固有の付属文書を上に重ねながら、オールハザードの基盤の上で計画せよ。 指揮、コミュニケーション、兵站、相互支援といった共通の能力を一度構築し、その上で洪水、パンデミック、サイバー事案それぞれが必要とする詳細を加え、前回の危機には見事に備えながら次には盲目であるという罠を避けよ。
対応能力に投資する前に監視と早期警戒に投資せよ。 一日分の警告時間は、しばしば一週間分の追加の対応能力よりも価値がある。なぜなら、それは人々やシステムが害から救出されるのではなく、その道から離れることを可能にするからである。早期警戒システムはまた、レジリエンスの公共財としての性質の最も明確な実例の一つでもある――もう一世帯に拡張するのは安価であり、いずれかを除外すれば無益である。
その能力が必要になる前にリハーサルせよ、後にではなく。 机上演習、機能演習、そして大規模なシミュレーションは、書かれた計画が隠してしまうギャップを表面化させる――二年前から更新されていない連絡網、誰も存在を覚えていない権限である。組織の内部だけでなく、組織の境界を越えて演習せよ。なぜなら、ほとんどの現実の危機は組織図を尊重しないからである。
危機の最中にではなく、その前に相互支援と急増能力の合意を事前に交渉せよ。 共有された設備、職員の出向、財政的な後ろ盾についての合意は、平時であれば交渉に何週間もかかり、危機の圧力のもとではほぼ交渉不可能である。地方、地域、国境を越えた取り決めは、十分に事前に署名され、資金供給され、検証されるべきである。
指揮の階層と決定権限を書面で定義し、その権限が実際に機能することを検証せよ。 戦略的(目標と優先事項)、戦術的(対応の調整)、そして作戦的(現場での実行)な意思決定を分離し、それらの間に明確なエスカレーションの発動条件を設け、用いられている場合にはインシデント・コマンド・システムのような標準化されたモデルに従え。祝日の午前三時に誰が正確に緊急事態を宣言し計画を発動できるかを知り、リハーサルせよ。
組織自身の重要な機能のための事業継続計画を構築し検証せよ。 その喪失が数週間ではなく数時間以内に容認できなくなる機能を特定し、その場しのぎのチェックリストではなくISO 22301のような認知された標準に従い、それらの機能のために特に、代替拠点、データのバックアップ、委任された権限といった回復の取り決めを設計せよ。
早期に、正直に、そして単一の信頼された経路を通じてコミュニケーションを行え。 危機の最初の数時間の情報の真空の中で、公式のコミュニケーションが空けておいたいかなる空間も、噂と誤情報が埋める。実質的な答えがなお「私たちはまだ知らない」であっても、何が知られているか、まだ知られていないか、そして次の更新がいつ来るかを述べよ。
復旧を、以前存在したものを単に再建するためだけでなく、次の災害のリスクを減らすように設計せよ。 「より良く再建する」は標語ではなく規律である。復旧の資金供給は、ほとんどの公共機関がレジリエンスへの投資のために利用できる単一の最大の資金プールである。それを昨日の脆弱性を再現するために使うことは、再び代償を払うことになる浪費された機会である。
レジリエンスを、緊急・災害基金を通じてだけでなく、基本予算の中の常設の項目として資金供給せよ。 反応的で事後の災害資金供給は通常、それの必要性を減らしていたであろう軽減の支出よりもはるかに高くつくが、基本予算は、厳しい財政年度にレジリエンス投資が最初に削減される場所である。防衛予算が常設の備えを保護するのと同じように、最低限の配分を保護せよ。
すべての重要な事案と演習の後に構造化された事後レビューを実施し、その発見が行動につながったかどうかを追跡せよ。 誰も実施しない教訓報告は、次の危機の観点からは、何もレビューしなかったことと見分けがつかない。各推奨事項に所有者と期限を割り当て、完了を報告せよ。
対応を担う人々の福祉を守れ。 長引く危機は対応者を身体的・心理的に消耗させ、経験豊富な職員の燃え尽きはそれ自体、組織が守ろうとしている能力を空洞化させるレジリエンスのリスクである。人々がすでに消耗しきった後の後づけとしてではなく、最初からローテーション、休息、事案後の支援を計画に組み込め。

チームで話し合うべき問い

誰が危機を宣言する権限を持っており、それが祝日の午前三時に実際に機能することを私たちは検証したか? 組織図の上にだけ存在する権限は、通常の指揮系統が眠っている、移動中である、あるいは連絡が取れないときに機能する権限とは同じではない。誰が最初に連絡を受けるか、その人物が十五分以内に連絡がつかなければ何が起きるか、そして誰が実際に最初の重大な決定を下せるかを、具体的にたどれ。多くの組織は、実際の事案の最中になって初めて、名指しされた権限者がすでに職を変えていたこと、バックアップの連絡先リストが古くなっていること、あるいは階層の最上位より下の誰も許可なく行動してよいとは信じていないことを発見する。これを、検証がそれが本物になる前に解決せよ。

私たちのレジリエンス予算は何であり、誰かがそれを指し示すよう求めたら私たちはそれを認識できるだろうか? ほとんどの組織は自分たちの災害対応予算を名指しできるが、通常の年に予防、軽減、備えに何を支出しているかを特定するのに苦労する。レジリエンス支出が、それを管理している人々にさえ見えないなら、予算が締めつけられたときにそれは真っ先に削減されることになる。なぜなら、次の危機が到来するまで誰もその不在に気づかないからである。レジリエンス投資が保護され名指しされた項目であるかどうか、そしてそれを減らすには誰の承認が必要かを議論せよ。

私たちが最後に事業継続計画と緊急事態計画を演習したのはいつであり、実際に何が失敗したか? 現実的なシナリオに照らして一度も検証されたことのない計画は、能力ではなく仮説である。直近の演習や実際の事案を正直に見直せ。どの前提が誤っていることが判明したか、どの連絡先に連絡がつかなかったか、どの依存関係が地図化されていなかったか。もし何も失敗しなかったなら、それ自体が検討に値する――それは、演習が十分に厳しくなかったことを意味しうる。

証拠が不完全で時計が動いているとき、私たちはどう決定を下すか? 通常の政策立案はより良い証拠を待つことができるが、危機時のリーダーシップはそうできない。あるチームが、部分的な情報に基づいて今行動することと、時間の費用を払って待つことの間で選ばなければならない瞬間に、どのような権限と既定の選択肢が存在するかを議論せよ。どの決定が迅速に下すのに十分に可逆的であり、どの決定が圧力のもとでさえ意図的な遅延を正当化するのに十分な帰結を伴うかを事前に合意せよ。

危機において公衆は誰の声を信頼しており、私たちはその人物のリーダーシップの能力を意図的に構築してきたか? 組織図の中で最も上級の人物が、自動的に公衆が信頼する人物であるとは限らず、また危機時のリーダーシップが求める意味づけの役割に最も適した人物であるとも限らない。その人物あるいは複数の人物が誰であるべきか、彼らが真のメディアと危機コミュニケーションの訓練を受けているか、そして組織がその役割が一個人の可用性に依存しないよう冗長性を構築してきたかを議論せよ。

私たちの直近の重大な事案から何を学び、そのために変えたことを何か指し示せるか? 多くの組織は、一度読まれ、提出され、二度と見直されない徹底した事後報告書を作成する。過去のレビューからの直近の三つの推奨事項を議論し、それぞれが実施されたか、部分的に実施されたか、それとも静かに見送られたかを具体的にたどれ。この問いに答えられない組織は、その書面によるレビューがどれほど良く見えても、実際には経験から学んでいない。

実践において:公共価値の事例

以下のシナリオは架空であり例示である。実在するいかなる機関も描写するものではない。

架空の中規模の沿岸自治体であるリバーマウス市は、34万人の住民に奉仕する自らの市営水道事業を運営している。晩秋に、深刻な嵐のシステムがこの地域の上空に停滞し、この事業の40年の運用記録の中で最も激しい降雨をもたらし、河川の水位は六時間以内に浄水場の洪水対策の設計閾値を超える。同時に――嵐とは無関係だが、それが引き起こした注意の分散を利用して――この事業の監視制御・データ収集(SCADA)システム(ポンプとバルブを遠隔操作するソフトウェア)への侵入が検知され、浄水場と近くの病院の両方に電力を供給する変電所が停電する。

この事業の緊急事態対応計画は、洪水の付属文書とサイバー事案の付属文書を伴うオールハザードのテンプレートの上に構築されており、事前に書面で委任された権限のもとで、最高経営責任者にまず連絡する必要なく、当直のマネージャーによって発動される。戦略指揮グループは20分以内にビデオで招集され、目標を設定する――何よりも飲料水の安全性と病院の電力を守ることである――一方で、事業の技術者、市の緊急事態管理事務所、地域の電力事業者によって共同で人員配置された戦術セルが、その場その場の対応を管理する。サイバー付属文書がまさにこの種の複合的な失敗を想定していたため、SCADAシステムは30分以内にリモートアクセスから隔離され、運用担当者は、過去18か月の間に二度演習された手動の制御手順に切り替える――遅いが、即興ではない。

この事業の事業継続計画は、すでに、飲料水の処理と病院隣接の電力を、その喪失が数時間以内に容認できなくなる二つの機能として特定しており、これが、以前の可動式バックアップ発電機の契約への投資と、今決定的であることが証明されている手動のフォールバック手順を推進していた。訓練を受けた単一の広報担当者が、何が確認されており、何が確認されていないか、そして次の更新がいつ来るかを述べる公の更新を毎時行い、これが噂がそのギャップを埋めるのを防ぐ。36時間以内に、水道サービスは安全だと確認され、病院の電力は仮設の回線を通じて復旧する。完全なネットワークの安定にはさらに五日かかる。

三か月後にこの事案を見直す復旧委員会は、単に浄水場を元の仕様通りに再建するわけではない。それは、改訂された気候予測に基づいて洪水対策を新しい閾値に引き上げ(この種の適応はこのトピックが専門文献に委ねるものである。トピック4.3「気候、持続可能性、環境的公共価値」を参照)、第二の別個のSCADA制御センターに資金を出し、将来のインフラのアップグレードは、単一ハザードだけでなく、連鎖する複数ハザードのシナリオに照らして評価されることを要求する。この支出のいずれも、市民が日々見るサービスとしては現れない。その公共価値全体は、次に起こらない災害の中にある。

四つのセクター別視点

地方自治体

地方自治体はほぼ常に最初の対応者であり、ハザードが着地する場所に最も近い政府の水準であり、これは、いかなる上位の階層も再現できない運用上の知識を与えるが、単独で大きな衝撃を吸収するための最も薄い財政的能力も与える。地方のレジリエンスは通常、近隣の自治体、緊急サービス、公益事業、ボランティア組織にまたがるパートナーシップに依存している。なぜなら、深刻な事案が必要とするあらゆる能力を自前で保持している単一の地方自治体はほぼ存在しないからである。その真の課題は、日常的なサービス提供を中心に構築された人員と予算の構造の中で、専門的な備え――訓練された職員、演習された計画、維持された設備――を持続させることである(トピック3.6「公共部門の人材と労働市場」を参照)。

国の政府

国の政府は基準を設定し、いかなる単一の地域も単独で維持することを正当化できない戦略的な備蓄を保持し、通常、国家緊急事態を宣言し、地域や省庁にまたがる政府全体アプローチを調整し、大規模な復旧に資金を出す権限を持つ唯一の行為主体である。その特有のリスクは地方自治体とは正反対である。国の省庁は、優れた教義を生み出しながら、それが実施は直接統制しない下位の階層に依存するため、事案が発生する場所で検証された能力にまったく翻訳されないことがある。効果的な国のレジリエンスは、国と下位の国家の責任がどう分割され資金供給されるかに大きく依存する(トピック3.9「政府間関係と連邦制」を参照)。

社会セクターと非営利団体

非営利団体やコミュニティ組織は、正式な政府が容易には再現できないレジリエンスの能力を保持していることが多い。すなわち、危機において最も奉仕しにくい人口への既存の信頼と到達力、そして調達に縛られた公共機関よりも速く、食料、避難所、アウトリーチといった提供を即興で行う柔軟性である。彼らの特有の脆弱性は資金の不安定さである。寄付と緊急助成金は、目に見える災害の直後に急増し、計画とボランティアのインフラが最も投資を必要とするまさにその、地味な備えの段階の間に枯渇する(トピック3.8「社会セクターと非営利団体のマネジメント」を参照)。長引く、あるいは繰り返される危機の間のボランティアの燃え尽きは、ここに特有の繰り返し起こるリスクである。なぜなら、急増能力は無限に更新できるわけではない善意に依存しているからである。

多国間・国際機関

多国間機関は、いかなる単一の国の政府も単独では供給できない価値を加える。すなわち、パンデミックや国境を越えた洪水のような国境を越えたハザードを調整し、より小さな国が個別には維持できない技術的専門知識をプールし、そして多くの国にリスクを分散させる、緊急対応基金、災害連動保険、プールされた準備金といった事前に取り決められた資金供給の仕組みを運用することである。彼らの特有の制約は主権である。国際機関は推奨し、招集し、資金を出せるが、国の政府に備えを強いることはできず、その有効性は、防災・減災のための主要な世界的な政策参照である仙台防災枠組のような共有された基準に基づいて国の当局が行動することに依存している。これは国連防災機関(UNDRR)を通じて調整されている。

よくある失敗パターン

コンプライアンスの成果物としての計画。 書面による緊急事態あるいは継続計画が存在し、監査の要件を満たし、それを使う必要のある人々によって一度も演習も更新も読解もされない。その代償は、実際の事案の最中にのみ表面化する。連絡先の番号、前提、権限が何年も前から古くなっていることが判明したときである。
不明確あるいは未検証の指揮権限。 誰が実際に緊急事態を宣言し、相互支援を発動し、緊急支出を承認できるのか、誰も確信を持てない。そのため、実際の事案の最初の数時間は、権限を行使することにではなく、権限を確立することに費やされる――これは、危機が回復できない唯一の資源である早期の時間を費やすことである。
単一ハザードへのトンネル・ビジョン。 計画と資源配分は、異なる、あるいは複合的な危機ではなく、前回の危機を再び戦うことに焦点を当て、そのため、洪水に見事に備えた組織が、その最中に到来するサイバー攻撃には盲目である。密結合したシステムにおける連鎖的失敗についてのペローの説明は、まさにこのパターンを記述しており、ハザードが共に到来することを一度も計画してこなかったセクター全体で繰り返されている。
備えと取り違えられた英雄的な即興。 ある危機がうまく対処される。それは、例外的に有能な一個人が圧力のもとで即興で対応したからだが、組織はシステムが機能したと結論づける――実際には、システムのおかげでではなく、システムにもかかわらず機能したのである。その脆弱性は、次にその有能な個人が利用できなくなるまで見えないままである。
コミュニケーションの真空。 慎重さからであれプロセスからであれ、ある事案の最初の数時間における公式の沈黙は、実際には決して沈黙ではない――それは、後になって是正するほうが先取りするよりもはるかに困難な、噂と誤情報によって埋められる(トピック4.4「ソーシャルメディア、誤情報、公共コミュニケーション」を参照)。
レジリエンスではなく脆弱性の再建。 復旧資金は、次の危機のリスクを減らすのではなく、ある事案の前に存在したものを回復する。なぜなら、「より良く再建する」ことは「同じように再建する」ことよりも事前に費用がかかり、復旧のタイムラインはその忍耐にめったに報いないからである。
景気循環的なレジリエンスの削減。 軽減と待機能力への常設の投資は、厳しい予算年度において最初に削減される項目である。なぜなら、まさにその不在が、危機がそれを露呈させるまで見えないからである――そのため、レジリエンス支出は、財政的な圧力が将来の衝撃をより破壊的にする、まさにそのときに最も速く減少する。

成熟度モデル

サブディメンション	開始	発展	標準化	管理	統合運用
緊急事態計画のサイクル	文書化された計画はなく、事案が発生すると対応は完全に即興で行われる	最もなじみのあるハザードについて書面の計画は存在するが、めったに見直されたり広く共有されたりしない	ハザード固有の付属文書を伴うオールハザードの計画が文書化され、採択され、名指しされた役割に所有されている	計画が定められた周期で見直され、実績指標に照らして検証され、演習や事案の発見から更新される	計画が近隣の組織や法域を横断して調整され、ハザードのパターンが変化するにつれて先取り的に適応される
危機時の意思決定と指揮	定義された指揮構造はなく、権限は事案の最中に非公式に想定される	指揮の役割は紙の上では名指しされているが、圧力のもとで検証されていない	戦略的、戦術的、作戦的な階層とエスカレーションの発動条件が文書化され、それを保持する者に理解されている	指揮権限が定期的に行使され、決定の適時性が測定され、ギャップが是正訓練を発動させる	指揮構造がパートナー組織と、セクターや国境を越えて円滑に相互運用し、事案がそのニーズを示すにつれて階層設計を適応させる
事業継続計画	重要な機能が特定されておらず、中断は事案ごとに対処される	一部の重要な機能には非公式な継続の取り決めがあるが、チーム間で一貫性がない	認知された標準に沿った継続計画が、組織全体にわたって重要な機能と回復の取り決めを特定している	継続の取り決めが定期的に検証され、回復時間が目標に照らして測定され、不足に資源が配分される	継続計画が供給者、パートナー、より広いセクターと調整され、共有された中断がネットワーク全体に連鎖しないようにする
レジリエンス投資と資金供給	レジリエンス支出は通常の予算から別個に特定されていない	一部のレジリエンス支出は行われるが、財政的な圧力のもとで最初に削減される項目である	保護されたレジリエンス予算項目が存在し、通常の予算サイクルの中で弁護される	レジリエンス支出が達成されたリスク削減に照らして測定され、監督機関に報告される	レジリエンスの資金供給が、緊急対応基金やリスクプーリングといった事前に取り決められた仕組みを含め、法域やパートナーを横断してプールまたは調整される
学習と事後レビュー	事案と演習が正式に見直されていない	主要な事案の後にレビューが書かれるが、推奨事項が完了まで追跡されることはめったにない	構造化された事後レビューのプロセスが、割り当てられた推奨事項の所有者とともに標準的な実践となっている	推奨事項の完了が追跡され報告され、繰り返される発見が局所的な修正だけでなく体系的な変化を発動させる	教訓が組織やセクターを横断して積極的に共有され、より広い共有された実践の集積に貢献し、それを活用する

チェックリスト

ハザード固有の付属文書を伴う、書面によるオールハザードの緊急事態計画が存在し、名指しされた役割によって所有されている。
指揮権限――誰が危機を宣言し計画を発動できるか――が文書化され、通常の勤務時間外で検証されている。
事業継続計画が、組織の重要な機能とその最大許容できる中断期間を特定している。
近隣の組織や法域との相互支援と急増能力の合意が、単に議論されているだけでなく署名され現行である。
過去12か月以内に少なくとも一つの演習(机上、機能、あるいは大規模)が実施され、その発見が完了まで追跡されている。
単一の信頼された広報担当者あるいはコミュニケーション経路が特定され、訓練され、事案発生後最初の一時間以内に発動できる準備ができている。
レジリエンス投資が、災害・緊急対応基金の中だけでなく、基本予算の中で識別可能で保護された項目として現れている。
復旧計画が、同等の再建に既定で頼るのではなく、明示的な「より良く再建する」要件を含んでいる。
すべての重要な事案と演習の後に事後レビューが実施され、推奨事項に所有者と期限が割り当てられている。
対応者の福祉――ローテーション、休息、事案後の支援――が、人々がすでに疲弊した後ではなく、計画に組み込まれている。
供給者、公益事業、パートナー組織への依存関係が地図化されており、複合的あるいは連鎖的な失敗が驚きにならないようになっている。
リスクマネジメント(トピック3.10「規制と公共リスクマネジメント」を参照)と、関連する場合には気候固有のレジリエンス(トピック4.3「気候、持続可能性、環境的公共価値」を参照)への相互参照が、この計画との整合性について確認されている。

主要情報源

このトピックは、国際的な緊急事態管理文献の四段階のサイクル(予防・軽減、備え、対応、復旧)、防災・減災のための主要な世界的政策参照としての国連防災機関の仙台防災枠組、事業継続マネジメントシステムの参照標準としての国際標準化機構のISO 22301、経済協力開発機構のリスク・ガバナンスとレジリエンスの研究、そして複雑で密結合したシステムにおける連鎖的失敗についてのチャールズ・ペローの分析に依拠している。国の実例は、米国連邦緊急事態管理庁の国家備え目標と、英国内閣府のレジリエンスの枠組みから引かれており、普遍的なモデルとしてではなく国レベルのパターンの例示として引用している。

参考文献

Emergency management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Emergency_management
Business continuity planning — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Business_continuity_planning
Crisis management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Crisis_management
Disaster risk reduction — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Disaster_risk_reduction
Sendai Framework for Disaster Risk Reduction — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sendai_Framework_for_Disaster_Risk_Reduction
Resilience (engineering and construction) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Resilience_(engineering_and_construction)
Community resilience — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Community_resilience
Incident Command System — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incident_Command_System
Normal Accidents — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Normal_Accidents
Public good (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_good_(economics)
Whole-of-government approach — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Whole-of-government_approach
What is the Sendai Framework for Disaster Risk Reduction? — United Nations Office for Disaster Risk Reduction — https://www.undrr.org/implementing-sendai-framework/what-sendai-framework
ISO 22301:2019 Security and resilience — Business continuity management systems — International Organization for Standardization — https://www.iso.org/standard/75106.html
Risk governance — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/sustainable-and-resilient-infrastructure/risk-governance.html
National Preparedness Goal — Federal Emergency Management Agency (US) — https://www.fema.gov/emergency-managers/national-preparedness/goal
The UK Government Resilience Framework — Cabinet Office (UK) — https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1125536/6.8213_CO_Resilience_Framework_FINAL_1_.pdf