トピック1.1 — 公共価値入門

公共価値にとってなぜ重要か

病院の財務部長、市の公園担当委員、あるいは小さな慈善団体の事務局長に、自分たちの仕事がやる価値のあるものだとどうして分かるのかと尋ねてみれば、ひとつの明快な指標に基づく自信ある答えが返ってくることはめったにない。民間企業なら利益を指し示せる。顧客が財やサービスを生産するコストより多くを払い続ける限り、その企業は価値を生み出しており、払わなくなれば企業は失敗する。公共・社会セクターの組織には、これに相当する単一のシグナルが存在しない。なぜなら、彼らが生み出すものの多く――清潔な街路、適正な手続き、何かがうまくいかなくなったときに家族が頼れる場所――は公共財であり、それを受け取る人々にとってどれほどの価値があるかを明らかにするような価格で売られることが決してないからである。

この隙間は、公共部門のマネージャーや社会セクターの指導者にとって、現実の、今なお続く緊張を生み出している。政府や非政府組織(NGO)は、同じ予算サイクルの中で、効率的な企業のように振る舞うこと――単位当たりコストを削減し、重要業績評価指標を追うこと――と、民主的あるいは受託者としての負託の純粋な執行機関のように振る舞うこと――マニフェストが約束したことだけ、あるいは設立時の助成金が定めたことだけを行うこと――の両方を求められる。どちらの検証も単独では、ある特定の事業が今年その予算に値するかどうかを解決しない。硬直的な効率性検証は、まさに市場が手頃な価格で提供しないからこそ存在するサービスを過小評価する。硬直的な負託検証は、公共部門のマネージャーが広範な負託を変化する世界へと翻訳する際に行使する判断を過小評価する。

公共価値理論は、この隙間を埋めるために存在する。それは、公共・社会セクターの指導者たちに、自分たちの仕事を正当化するための語彙――純粋な市場経済学でも、純粋な選挙的あるいは受託者的負託でもない、第三の、独自の基準――を与える。すなわち、これは市民が集合的に、共有資源を支出して生み出すことを認可するであろうものか、という基準である。このトピックはこの基準と、それを適用するために構築された枠組みを、すぐに使えるだけの詳しさで紹介する。枠組みのより深い機構については、(トピック1.2 — 戦略的三角形:正当性、価値、実行能力を参照)に委ねる。

中核概念

公共価値とは、公共・社会セクターの組織が社会に対して貢献するものであり、それを生み出すために費やされた共有資源に見合うと市民が集合的にみなすかどうかによって判断される。ハーバード大学の教授マーク・H・ムーアは、株主価値に対応する公共部門版の概念としてこの用語を作った。企業の取締役会が、ある投資が株主にとってのコストを上回るリターンを生むかどうかを問うのに対し、公共部門のマネージャーは、ある取り組みが市民にとってのコスト――金銭、権限、信頼、そして手放された自由を広く含む――を上回るリターンを生むかどうかを問うべきである。公共価値は人気とは同じではない――多数派が、結局は持つ価値のないものを望むこともありうる――し、市場価格とも同じではない。

ムーアが公共価値を運用可能にするために用いた装置が戦略的三角形である。公共部門のマネージャーの計画が健全であるのは、三つの検証を同時に満たしているときに限られる。第一の柱は正当性と支持――イエスと言わねばならない人々や機関(選挙で選ばれた監督者、資金提供者、裁判所、公衆)が実際にその取り組みを認可しているかどうか――であり、これは政治的正当性というより広い概念に根ざし、(トピック3.4 — 説明責任、透明性、正当性の専門主題である)正式な説明責任の系統とは区別される。第二の柱は価値提案――その取り組みが生み出すものが、消費する資源に本当に見合う価値を持つかどうか――である。第三の柱は実行能力――組織が、単独であれパートナーを通じてであれ、実際に提案したものを届けられるかどうか――である。このトピックはこのレベルでのみ三角形を紹介する。その相互作用とトレードオフは(トピック1.2 — 戦略的三角形:正当性、価値、実行能力の専門主題である)。

公共価値理論は、公共機関がなぜ存在するかについての二つの古い物語の間に、意図的に位置している。市場の失敗の物語は、政府を、市場が残した隙間――市場が過小供給する財を含む――への当て布として扱う(トピック1.3 — 市場の失敗と政府の失敗を参照)。負託の物語は、政府を、有権者あるいは資金提供者が最も直近に指示したことの執行者として扱う。どちらもそこまでは真実だが、どちらも行政の実務者が必然的に一般的な負託の中で行う日常的な判断を説明しない――これはまた、この分野が、公共機関を主に民間セクターの効率性指標によって判断したニュー・パブリック・マネジメント(NPM)を乗り越えて進んだ理由でもある(トピック3.1 — 行政システムとモデルを参照)。

行政学者バリー・ボーズマンが発展させた関連する考え方が公共性である。「公的」と「私的」は水も漏らさぬ箱ではなく程度の問題である。なぜなら、私的組織でさえ公的権威によって制約され、政府機関は市場メカニズムに依拠しているからである。国の省庁、地域の水道事業者、そして同じサービスを届ける非営利団体は、ひとつのスペクトル上の異なる点に位置しており、それぞれが依然として、自らの法的形態の理論だけでなく、自らが創出する価値の理論を必要とする。価値多元主義――公共価値は単一のスカラー量ではなく、自由、公平性、効率性、安全保障といった、いくつかの独自の、時に相反する善である――は(トピック1.4 — 公共財・メリット財・価値多元主義できちんと導入される)。

最後に、公共価値理論は、誰が価値の生産者としてカウントされるかを再定義する。国家と市場と家族の間に位置する市民と、より広い市民社会は、単なる有権者や顧客ではない。彼らはしばしば、組織と並んで成果を共同生産する――親が子どもの教育を共同生産することから、住民が近隣の安全を共同生産することまで。この次元は(トピック1.5 — ステークホルダー、市民、共同生産の専門主題である)。ここでは主に、実行能力がしばしば組織自身の壁の外側にも部分的に存在するという注意喚起として重要である。

ベストプラクティス

ビジネスケースを起草する前に、公共価値提案を一文で書き出す。 あるチームが、どの事業がどのような価値を誰のために生み出すのかを言えないなら、ビジネスケースはその隙間を、解決する代わりに、産出量目標で覆い隠すことになる。
予算項目だけでなく、認可環境を明示的に名指しする。 ある事業を生かし続けている、暗黙または明示の同意を持つあらゆる機関と有権者層――立法府、理事会、規制当局、資金提供者、サービスを使う人々――をリストアップする。
ひとつに潰した問いではなく、三つの別々の問いを尋ねる。 「それは認可されているか」「それはやる価値があるか」「私たちはそれを届けられるか」は、それぞれ独立に失敗しうる別個の検証であり、これらをひとつとして扱うことは、戦略的三角形がまさに明るみに出すよう設計された失敗そのものを隠してしまう。
正当性は一度授与されるものではなく、継続的に獲得されるものとして扱う。 選挙、任命、あるいは設立助成金は、ある時点での権威を授けるが、それ以後のすべての決定を無期限に保証するものではない。
産出量と公共価値を区別する。 より多くの診療訪問、発行された許可証、提供された食事を数えることは活動を記述するのであって価値を記述するのではない。関連する問いは、その活動が市民がコストに見合うと判断するであろう成果を生んだかどうかである(トピック2.1 — 公共価値スコアカードと成果フレームワークを参照)。
政府と社会セクターの間で意図的に共通の語彙を使う。 隣接するサービスを届ける市の機関と非営利団体は、しばしば同じ根底にある価値を、互換性のない言葉で記述する。共通の三本柱の語彙を採用することで、共同の資金申請やパートナーシップを正直に交渉しやすくなる。
ある事業の論拠をひとつの数字に潰すことに抵抗する。 単位当たりコストの数字や満足度スコアは有用な証拠だが、せいぜい三角形のひとつの柱にしか対応しない。三つすべてを並べて提示する。
認可環境が実質的に変化するたびに価値提案を見直す。 政治指導部の交代、資金提供者の新しい戦略、あるいは世論の変化は、以前は十分に認可されていた事業を一夜にして係争中のものへと変えうる。
誰が便益を受け、誰が費用を負担するかを、二つの別個のリストとして文書化する。 公共価値の主張は、誰が利益を得て誰がコストを負担するかを指導者が明確に言えるときに最も強固になる。なぜなら、公共・社会セクターの仕事では、この二つの集団が同一であることはめったにないからである。
実行能力に関する主張を、願望としてではなく検証可能なものとして扱う。 「私たちはこれを届けられる」は、人員配置、システム、パートナーの信頼性についての反証可能な主張であり、計画に組み込む前に、比較可能な仕事における実際の実績と照らして検証されるべきである。

チームで話し合うべき問い

もしすべての事業が戦略的三角形の三つの検証すべてに合格しなければならないとしたら、私たちの組織は何をやめるだろうか。 ほとんどの組織は、積極的な認可、実証された価値、あるいは確認された実行能力ではなく惰性によって存続している活動を、少なくともひとつは抱えている。それが生き残るのは、三角形のいずれの柱も直接それに対して検証されることが決してないため、その弱点が誰かの明示的な解決すべき問題になることが決してないからである。声に出して名指しすることは居心地が悪いが、それこそがひとりの人間の判断に任せるのではなく、チーム演習として行う価値がある理由である。この問いは、その場で最終判断を下すためではなく、候補を浮かび上がらせるために使う――要点は、三つの検証が静かに問われなくなった場所に気づくことである。

具体的に、今、誰が私たちの認可環境を構成しているか、そしてそのリストは過去二年間で変化したか。 多くのチームは正式な報告系統は言えるが、実際に継続的な同意が重要であるすべての人――新しい指導部を持つ資金提供者、より声高になったコミュニティ団体、新たな権限を持つ規制当局――を名指しすることには苦労する。古い文書からコピーするのではなく、その会議の場で記憶から組み立てたリストの方が、通常どちらよりも速く隙間を明らかにする。昨年のバージョンを引っ張り出すのではなく、ゼロからリストを書く。なぜなら認可環境は静かに変化し、その変化は組織の内側からは見逃しやすいからである。重要な決定が最後に下されたときに使われたリストがあれば、それと新しいリストを比較する。

私たちは現在どこで公共価値の代わりに市場指標を代用し、どこで負託を代用しているか。 チームはしばしば、最も作りやすい正当化にデフォルトで頼る――財務機能が強ければ単位コスト、そうでなければ設立時の負託への言及である。どちらの代用を挙げることも間違いではないが、それぞれ単独では不完全であり、どちらか一方だけに頼ることは、三角形の残り二本の柱を未検証のまま放置させる。この問いを使って、三角形のひとつの柱が、三つで分担すべき仕事のすべてを担っている場所を見つける。現在の事業をひとつ選び、どちらの近道にも頼らずに価値提案の問いに答えてみる。

もし誰かが、「市場がこれを求めている」とも「私たちはこれを行うために選ばれた、あるいは資金を受けた」とも言わずに予算を正当化するよう私たちに求めたら、何と答えるか。この問いは、正当性からも価格からも独立して、価値提案の柱を公開の場に引き出す。良い答えは特定の人々の集団にとっての具体的な成果を名指しする。弱い答えは組織の存在そのものをその正当化として繰り返すだけである。ミッションステートメントを借用するのではなく、チーム自身の言葉で答えを練習することは、隙間を素早く露呈させる傾向がある。ノートを比較する前に、部屋にいる各人に別々に答えさせる。共有された台本は、書かれたミッションステートメントでは明らかにならない不一致を隠すことが多いからである。

私たちの現在の活動のうち、正当性は強いが実行能力が弱いもの、あるいはその逆のものはどれか。 政治的支持と資金はあるが、その背後に現実的な実行計画がない事業、あるいは、組織の外部の誰にも実際に認可されていないものに取り組んでいる、非常に有能な実行チームは、どちらもよくあることであり、異なる意味で危険である。どちらの失敗も、三角形のひとつの柱だけからは見えない。だからこそ、それが自然に浮かび上がってくるのを待つのではなく、意図的なクロスチェックとして問う必要がある。自信だけでなく最近の実行の証拠を使って、現在の活動をいくつかこの問いに照らして正直に地図化する。二つの柱が大きく乖離している場所は、脚注ではなく、次の計画サイクルの優先事項として扱う。

私たちが生み出していると信じている価値が、私たちの利害関係者が実際に認識している価値であることを、どうやって知るのか。 組織は自らの価値提案を心から確信していながら、恩恵を受けるはずの人々、あるいはそれを認可するはずの人々は違うものを見ている、ということがありうる。この隙間はめったに自ら名乗り出ない。それは後になって、支持の低下、新しい条件付きの更新された助成金、あるいは、ある事業が本来仕えるはずだった人々からの静かな離脱として現れる。直接のフィードバック、独立した評価、苦情データ、更新された資金提供のうち、どの証拠が、あなたの内部の物語と利害関係者の物語が静かに乖離していたかどうかを教えてくれるかを議論する。チームとして、どの一片の証拠なら、それに基づいて方向転換するほど信頼できるかを合意する。

実践において:公共価値の事例

縮小しつつある裁量予算から新しい若者雇用プログラムに資金を出すかどうかを検討している、中規模の市政府を考えてみよう。公園・レクリエーション局は三年連続でこのプログラムを提案してきた。そのたびに、原則としては良い考えだと判断されながら資金を得られなかった。それは、認可されているか、やる価値があるか、届けられるか、という問いに誰も一緒に答えなかったからである。

今年、局長は資金申請を書く前に、戦略的三角形の三本の柱をきちんと検討する。正当性については、彼女は認可環境を丁寧に地図化する。市議会は過去四回の公開会議のうち三回で若者の失業問題を取り上げており、地元雇用主の連合が配置先の共同資金提供を申し出ており、あるコミュニティ団体はまさにこのプログラムを二年間求め続けてきた――これは想定された事例ではなく、文書化された事例である。

価値提案については、彼女は「夏季雇用を200件創出する」という論拠に矮小化することに抵抗し、代わりに、それらの雇用が何を変えることを意図しているのかを示す。最も影響を受けている二つの地区における若者失業の動き、そして雇用主自身のエントリーレベル採用への信頼できる道筋である。彼女は、この価値の一部が金額換算しにくく、数年経ってようやく見えてくるものであることを明言し、実態より整って見えるように単一の数字を水増しすることはしない。

実行能力については、彼女は自局単独で届ける能力について意図的に懐疑的である。局はより小規模な配置スキームを有能に運営してきたが、この規模で雇用主との関係を管理したことは一度もない。一方でコミュニティ団体はその関係経験を持つが配置インフラを持たない。過大な約束をする代わりに、彼女は実行パートナーシップを提案し、能力の隙間を申請書の中で直接名指しする。

議会は、当初提案されたより小規模な、二年間のパイロット事業を承認する。パートナーシップと明確な報告ポイントは最初から組み込まれている――これは、より強い売り込みによってではなく、三本の柱すべてを、弱いところも含めて正直に名指しした論拠によって可能になった決定である。このシナリオは例示のみを目的としており、実在するいかなる都市、局、あるいはプログラムも描写するものではない。

四つのセクター別視点

地方自治体

地方自治体は、あるサービスを認可しかつ受け取る市民に最も近い場所に位置しており、これは正当性の柱を異例なほど可視的かつ脆弱にする。うまく扱われなかったひとつの公開会議が、国の省庁がこれほど鋭く経験することのないような形で、一夜にして認可環境を変えうる。地方の指導者はまた、最も小さな運用上の誤差の余地しか持たない。能力の隙間は、抽象的な政策の不振としてではなく、目に見えるサービスの失敗として即座に現れるからである。

国の政府

国の政府は通常、最も深い正式な負託と最も広い資源基盤を持っており、これは正当性を直近の選挙によって確定済みのものとして扱い、価値と実行能力にほぼ全面的に注目したくなる誘惑を生む。この誘惑は罠である。国家的な負託が広範であるのは、まさにそれが特定の事業を念頭に置いて書かれたものではないからであり、したがって特定の取り組みについての擁護可能な論拠は、能力の失敗が一度に数百万人に影響しうる規模であっても、依然として完全な三本柱の検証を必要とする。

社会セクターと非営利団体

非営利団体やNGOの指導者は、四つの視点の中で最も明示的な価値提案を、ミッションステートメントの形で持っていることが多いが、最も不安定な認可環境を持っていることも多い。資金提供者、理事会、そして受益者コミュニティは、それぞれ独立に、異なる時間軸で支持を撤回しうるからである(トピック3.8 — 社会セクターと非営利団体のマネジメントを参照)。市場価格も選挙による負託も存在しないことが、戦略的三角形をここで特に有用にする。それは非営利団体の理事会に、企業や政府の慣行から居心地悪く借用されたのではない、監督のための言語を与える。

多国間・国際機関

多国間・国際機関は、異なる、時に相反する利害を持つ加盟国に分かれた認可環境のもとで活動しており、これは正当性を、単一の国内負託ではなく継続的な外交の問題にする。実行能力はしばしば、機関自身の職員ではなく、国の政府や現地のNGOを通じて間接的に届けられる。したがって能力の柱は、プログラムを設計した事務局だけでなく、実行チェーン全体にわたって評価されなければならない。

よくある失敗パターン

費用会計による価値の植民地化。 組織が自らの価値提案を容易に測定できないとき、最も数えやすいもの――単位当たりコスト、処理量、応答時間――に価値そのものの代わりをさせたくなる誘惑が生じる。これは組織に、測定された代理指標を、それが表すはずだった成果を犠牲にして最適化させ、効率的な実行が間違ったものをうまく生み出していることに気づく能力を組織から奪う。

正当性の捕獲。 認可環境は、組織が仕えるべきより広い公共の利益が聞かれないまま、最も声高な、あるいは最も組織化された有権者層へと静かに狭まりうる。これはプログラムを捕獲された有権者層の選好へと漂流させ、その集団の利害が他のすべての人々の利害から乖離した瞬間に、組織からより広い正当性を奪う。

能力の芝居。 組織は時に、実行の実績ではなく楽観、あるいはパートナーの未確認の約束に頼って、自分たちが持っていない実行能力を主張する。これは満たせない約束をさせ、元のプログラムを適切に資金提供するよりもはるかに高くつく信頼の再構築という代償を組織に負わせる。

負託の混同。 ひとつの選挙結果、助成レター、あるいは設立法を、その後のすべての決定に対する永続的な、自己更新する正当化として扱うことは、正当性のひとつの瞬間を継続的なものと混同することである。これは、認可した状況が変化してしまった後も、組織にプログラムを走らせ続けさせ、支持が静かに失効したことに気づく能力を組織から奪う。

命令による価値。 指導者は時に、正当性も実行能力もまったく検証しないまま、確信あるいは地位の力によってある事業を価値あるものと宣言する。これは、戦略的三角形が提供するために存在する規律――失敗の後ではなく、コミットメントの前に、論拠のある柱がそもそも一度も確認されていなかったことを発見すること――を組織から奪う。

成熟度モデル

副次元	開始	発展	標準化	管理	統合運用
公共価値提案	「価値」についての共有言語がない。各チームが独自のやり方で仕事を正当化する	いくつかのチームが非公式に一文で価値提案を述べられる	価値提案を述べるための共通テンプレートが組織全体で使われている	価値提案は資源配分と結びついた固定サイクルで見直され更新される	価値提案は実行パートナーや市民とともに共同開発され、単独では書かれない
認可環境の認識	指導者は予算承認者を名指しできるが、それ以外はほとんどできない	一部の指導者が非公式に主要な利害関係者を追跡している	すべての主要プログラムに文書化された認可環境マップがある	認可環境の変化は正式な再評価を引き起こす	組織は認可環境を単に監視するだけでなく、境界を越えて積極的に育成し更新している
実行能力評価	能力は検証されるのではなく想定されている	能力は個々のマネージャーの判断に基づいて非公式に検証されている	プログラムが承認される前に標準的な能力評価が必要とされる	能力の隙間は正式な是正プロセスを通じて追跡され資源配分される	能力は、組織が管理していないパートナーを含め、実行パートナー全体にわたって共同で計画される
三本柱検証の利用	三つの検証は知られていないか使われていない	個々の指導者が非公式に自分の決定に三角形を適用している	三角形はビジネスケースのテンプレートの必須部分である	三角形の評価は監査され、業績報告に反映される	三角形は、政府、資金提供者、実行パートナーの間で、共同の決定における共有言語として使われる

チェックリスト

あなたの組織の公共価値提案を一文で述べる。
認可環境のすべてのメンバーを、正式な報告系統だけでなく、名前や役割でリストアップする。
あなたの主要プログラムについて、「認可されているか」「やる価値があるか」「届けられるか」を三つの別個の答えに分ける。
市場指標や負託の主張が完全な公共価値の論拠の代わりをしている場所を少なくともひとつ特定する。
実行能力の主張を、願望ではなく実際の実行実績と照らして検証する。
各主要プログラムについて、誰が便益を受け、誰が費用を負担するかを二つの別個のリストとして文書化する。
あなたのチームが、部署や実行パートナーを越えて「公共価値」についての共通の語彙を共有していることを確認する。
積極的な認可、実証された価値、あるいは確認された実行能力ではなく惰性によって存続している活動をひとつ特定する。

主要情報源

マーク・H・ムーア『Creating Public Value: Strategic Management in Government』(Harvard University Press、1995年)——戦略的三角形の基礎的な定式化。
マーク・H・ムーア『Recognizing Public Value』(Harvard University Press、2013年)——測定に関する姉妹編(トピック2.1 — 公共価値スコアカードと成果フレームワークを参照)。
ジョン・ベニントン、マーク・H・ムーア(編)『Public Value: Theory and Practice』(Palgrave Macmillan、2011年)——ムーアの元来の米国的設定を超えて枠組みを拡張する。
バリー・ボーズマン『Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism』(Georgetown University Press、2007年)——このトピックで参照した「公共性」の議論。
公共価値マネジメントに関するゲリー・ストーカーの研究、およびニュー・パブリック・ガバナンスに関するスティーブン・オズボーンの研究。いずれも(トピック3.1 — 行政システムとモデルで参照)。

参考文献

Public value — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_value
Mark H. Moore — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Mark_H._Moore
Barry Bozeman — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Barry_Bozeman
Public administration — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_administration
New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
Public good (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_good_(economics)
Nonprofit organization — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nonprofit_organization
Civil society — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_society
Legitimacy (political) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Legitimacy_(political)
Accountability — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Accountability
Public Value in Public Service Transformation — OECD Observatory of Public Sector Innovation — https://oecd-opsi.org/wp-content/uploads/2022/03/public-value-public-service.pdf
Creating Public Value: The Core Idea of Strategic Management in Government — Mark H. Moore, Harvard Kennedy School — https://www.hks.harvard.edu/publications/creating-public-value-core-idea-strategic-management-government
Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism — Barry Bozeman, Georgetown University Press — https://press.georgetown.edu/Book/Public-Values-and-Public-Interest