市場の失敗と政府の失敗

公共価値にとってなぜ重要か

あらゆる公共・社会セクターの指導者は、いずれ同じ問いのひとつのバージョンに直面する。このサービスは市場によって、政府によって、非営利団体によって、それとも三者の何らかの組み合わせによって提供されるべきか。この問いは、予算項目、調達決定、民営化提案、あるいは公益事業の「統制を取り戻す」という選挙公約という装いでやってくるが、その根底には常に、誰が何を、なぜ提供すべきかという同じ選択がある。

二つの対立する診断がその答えを競い合っており、どちらも半分は正しい。市場の失敗診断は、市民が価値を置くものを市場が過小に生産する場所――きれいな空気、予防接種、洪水対策――には政府が介入すべきだと言う。なぜなら、いかなる私的な買い手もその便益全体を捉えることができないからである。政府の失敗診断は、集合的な提供が自動的な治療薬ではないと言う。なぜなら、市場を是正するよう求められた官僚や規制当局は、市場のそれと同じくらい現実的なインセンティブ問題を抱えているからである。前半だけを読む指導者は無批判な拡張主義者になり、後半だけを読む指導者は無批判な民営化主義者になる。根底にある財が構造的に市場が価格づけできない種類のものであっても、あらゆる公共の失敗が市場の優位性を証明すると想定してしまう。

このトピックはこの二つの診断を並べて提示する。なぜなら、片方だけを保持することは専門職としての落とし穴だからである。このトピックはまた、第1部の残りを準備する。戦略的三角形(トピック1.2 — 戦略的三角形:正当性、価値、実行能力を参照)は、どの失敗が働いているかが分かった後で、提供の選択を検討するための道具であり、財の分類学(トピック1.4 — 公共財・メリット財・価値多元主義を参照)は、誰が供給すべきかを選ぶ前に、あなたが扱っているのがどのような種類の財であるかを正確に名指しする。

中核概念

市場の失敗は、規制されない私的交換が、市場自身の基準に照らして効率的でない結果――創出されないまま残された価値、あるいは理想化された競争市場に対して誤って配分された資源――を生み出すことの総称である。これは市場が一般に悪いという主張ではなく、特定の条件が、通常それらを機能させているメカニズムを壊すという主張に過ぎない。

公共財は非排除性(支払わない人の消費を止められない)と非競合性(ある人の消費が他の誰かに残るものを減らさない)を持つ――街灯と国防が教科書的な事例である。いかなる私企業も非支払者に課金できないため、私的市場はこれらの財を体系的に供給不足にする。これが税金によって資金提供する古典的な論拠である。

外部性は、それを引き起こす取引の当事者ではない人々に降りかかる、ある活動のコストあるいは便益である。川を汚染する工場は、何も支払っていない下流の利用者にコストを課す一方、予防接種を受けた個人は、感染リスクが下がるすべての人に便益を与える。放置すれば、市場は負の外部性を持つ活動を過剰に生産し、正の外部性を持つ活動を過小に生産する。

情報の非対称性は、取引の一方の当事者が他方より実質的に多くを知っているときに生じる。中古車の売り手は買い手より車の履歴について多くを知っており、患者は臨床医より自分の診断について少なく知っている。対処されないまま放置すれば、これは逆選択(保険料が上がると最悪のリスクだけが保険プールに残る)あるいはモラルハザード(あるリスクから隔離された当事者がそのリスクをより多く引き受ける)を引き起こしうる。どちらも、市場の価格を誤らせるだけでなく、市場を縮小あるいは崩壊させうる。

自然独占は、ある産業の固定費が、あとひとりの顧客に奉仕するコストに比して非常に大きく、単一の供給者が競合他社よりも安く市場全体に奉仕できる場合に存在する。水道本管や送電網がよくある例である。なぜなら、パイプや電線を複製することは資源の無駄になるからである。市場支配力は、自然独占がその極端な形である一般的なケースである。競争水準を上回る価格の引き上げ、あるいは産出量の制限を、すべての顧客を失うことなく行える企業の能力である。

政府の失敗は鏡像の概念である。市場の失敗を是正するはずの介入が、代わりに、それが置き換えた欠陥のある市場よりも資源をさらに悪く配分してしまう。これは公共選択論のもとで研究される。公共選択論は、従来の経済学が消費者と企業に適用するのと同じ自己利益に基づく合理的行為者の仮定を、有権者、政治家、官僚にも適用する経済学の一分野であり、官僚を公共の利益の無私の守護者とみなす古い考え方を捨て去る。

レントシーキングは、価値あるものを何も生産することなく、ルールや配分を操作することによって所得を追求することである――保護関税、免許、補助金を求めるロビー活動は、その努力が新しい価値を創出するのではなく既存の価値を捕獲するという点で、レントシーキングである。規制の虜はこの特定の、害のある形態である。ある産業を監督するために作られた規制当局が、代わりにその産業の利益に仕えるようになる。これは典型的には、あからさまな汚職によってではなく、専門知識の共有、退職後の就職見通し、非対称なロビー活動を通じて起こる。

X非効率性は経済学者ハーヴェイ・ライベンシュタインが作った用語であり、独占企業であれ独占的な公共機関であれ、競争圧力から隔離されたあらゆる組織に忍び込む内部の弛み――過剰な人員配置、弱いコスト規律、低い努力水準――を名指しする。プリンシパル・エージェント問題は、一方の当事者(エージェント)が他方(プリンシパル)のために行動するが、異なる利害とより良い情報を持つときに開く隙間を記述する。市民は政治家に委任し、政治家は官僚に委任する。それぞれの連結が、プリンシパルが完全には監視できない情報を付け加える。ウィリアム・A・ニスカネンは、機関の長を予算最大化者としてモデル化した。その動機は、公共の利益が正当化するよりも大きな予算へと押し進める。なぜなら、立法者は官僚機構の真のコストを容易には観察できないからである。

ベストプラクティス

1. 救済策を名指しする前に、特定の市場の失敗を名指しする。 あなたが直面しているのが公共財か、外部性か、情報の非対称性か、自然独占か、それとも通常の市場支配力かを言う。それぞれが異なる修正策――補助金、税、開示規則、価格規制、競争政策――を含意し、これらは互換可能ではないからである。
2. 政府の失敗を、侮辱としてではなく診断として扱う。 レントシーキング、捕獲、X非効率性は、特定の原因を持つ特定の、観察可能なパターンである。改革が組織を単に縮小することを意味すると想定する前に、実際にどれが存在するかを、もしあれば、見つけ出す。
3. 道具を、組織の既定の姿勢にではなく、失敗に合わせる。 常に規制し、常に外部委託し、あるいは常にサービスを内製化する機関は、目の前の失敗にではなく習慣に対して最適化している。
4. 自然独占を避けられない場合は、それを規制するか所有するかしつつ、その周囲の投入市場は競争的に保つ。 水道本管そのものに対して競争を生み出すことはめったにできないが、その本管に対して建設、保守、あるいは請求を行う企業に対してはできる。
5. 可能な限り、資金提供者、規制当局、供給者の役割を分離する。 この三つすべてをひとつの機関に統合することは、そうでなければレントシーキングや捕獲が定着する前にそれを表面化させたはずの内部チェックを取り除いてしまう。
6. 非市場の産出に明示的な価値の尺度を与え、欠落した競争圧力を代替するために比較対象を使う。 市場価格が存在しない場合、機関にはX非効率性に対する自動的な規律が存在しない。比較可能な供給者に対してベンチマークされた、構築された単位コストあるいは成果尺度は、その規律の一部を再現する。
7. 規制当局が誰と、いつ会っているかを、その裁定と同じくらい日常的に公開する。 捕獲は典型的には、情報上の優位性と回転ドア式の人員配置を通じて、徐々に、合法的に発展する。したがって接触についての透明性は、事後の汚職調査よりも安くつく。
8. 市場の失敗によって正当化されるあらゆる介入に、日没条項あるいは見直し条項を組み込む。 それを正当化した条件は変化しうる。ある十年の問題を修正するために付与された権限が、静かに永続的な権利へと変わるべきではない。
9. 提供が真に生み出すレントは、存在しないふりをするのではなく、公衆へ還元する。 希少性の価値を生み出す免許やフランチャイズは、その価値をオークションあるいは手数料を通じて捕獲すべきであり、それを保有する誰かのための棚ぼたとして放置すべきではない。
10. 誰が提供するかを決める前に、正当性と価値と並んで実行能力を検討し、その境界線を固定サイクルで見直す。 市場の失敗・政府の失敗の台帳上は正しく見える救済策であっても、あなたの組織が届けられないなら、それは本当の選択肢ではない。スキャンダルが見直しを引き起こすのを待つことは、それが最悪の条件下で起こることを保証するだけである(トピック1.2 — 戦略的三角形:正当性、価値、実行能力を参照)。

チームで話し合うべき問い

もしあるとすれば、どの特定の市場の失敗が、このサービスへの私たちの関与を正当化しているか。 分類学――公共財、外部性、情報の非対称性、自然独占、市場支配力――を通しで確認し、どれも明確に当てはまらないなら正直にそう言う。一般的な「市場の失敗」への漠然とした訴えは診断ではない。それは診断を避ける方法である。あなたの組織が、競争的な市場が完璧に供給できるはずのものを提供しているなら、その正当化は、公平性のような別のところから来なければならず、合わない論拠に手を伸ばすのではなく、率直にそう言うべきである。次の予算ラウンドの前に診断を書き出し、チームが互いにすれ違うのではなく同じ主張について議論できるようにする。

私たち自身の組織のどこで、予算を最大化しようとする官僚が最も活動しやすい余地を持つだろうか。 ニスカネンのモデルは、立法者や理事会が機関の真のコストを容易には検証できないため、官僚のトップがより大きな予算と人員を求めて押すと仮定する。あなた自身の構造の中で、監督が最も薄い場所――理事会が独立に評価できない技術的な機能、あるいは外部のベンチマークを持たないプログラム――を特定する。良い意図が十分な安全策であると想定するのではなく、もしそこに弛みが忍び込んでいたら、実際にそれを表面化させるであろうエビデンスは何かを問う。誰も具体的なメカニズムで答えられないなら、その沈黙自体を発見として扱う。

誰が規制当局を規制しているか、そして捕獲が始まっていたら私たちはどうやって知るだろうか。 捕獲はめったに汚職として自ら名乗り出ない。それは、誰のエビデンスが最も重く重み付けされるか、誰の会議が最も頻繁に開かれるか、誰のスタッフが規制当局と被規制者の間を最も容易に移動するかにおける、緩やかな漂流として現れる。これらの段階のどれも、単独では不適切には見えない。それこそが、このパターンが危険である理由である。あなたの組織が追跡している早期警戒指標は何か、もしあれば、そして、その関係の外にいて、それがスキャンダルになる前に漂流に気づける位置にいるのは誰かを議論する。正直な答えが「誰もいない」なら、その隙間自体が修正に値する。

もし明日、この機能を民間あるいは非営利の供給者に引き渡したら、どの失敗パターンをどの失敗パターンと交換することになるだろうか。 あらゆる提供の選択は、リスクを完全に排除するのではなく、あるリスクプロファイルを別のものと交換する。外部委託は、X非効率性の問題を解決する一方で新しい情報の非対称性を導入するかもしれない。あるいは、信頼できる入札者がひとりしかいない場合、捕獲リスクを自然独占の価格設定リスクと交換するかもしれない。この問いを使って、同種比較を強制する。代替案が失敗のないものであろうという検証されない想定を挑戦されないままにするのではなく、失うと予想する特定の失敗と、得ると予想する特定の失敗を名指しする。

私たちはコストを測っているのか、それとも価値を測っているのか。 市場価格が存在しない場合、達成したことではなく使ったものを追跡することにデフォルトで陥りやすい。これはまさに、X非効率性が何年も発見されないままになる条件である。安定した、特に注目を引かない支出パターンは、根底にあるサービスが優れているか静かに悪化しているかにかかわらず、同一に見えうる。あなたの現在の指標が実際に忍び寄る弛みを明らかにするかどうかを議論し、答えが不確かなら、その能力を構築することを、いかなる単一の予算項目よりも緊急であるとして扱う。あなたの答えを、真の市場競合他社が価格と品質の両方によって(支出だけによってではなく)判断される様子と比較する。

別の供給者のための効率性の論拠がどれほど鉄壁であっても、正当性と支持が耐えられないものは何か。 市場の失敗・政府の失敗分析の上では効率的に見えるいくつかの救済策も、数字に関わらず、市民あるいは選挙で選ばれた代表者によって依然として拒絶されるだろう――たとえば、深く愛されている地域サービスの民営化、あるいは市民が制服を着た公務員が行うことを期待している機能の外部委託である。それが実際にあなたの組織にとってどこに線引きされているかを、指導部自身の推測ではなく、市民が以前に受け入れたか拒絶したかのエビデンスに基づいて議論する。指導部がその制約について正直であるか、それとも、それを政治的なものとして名指しすることを避けるために、静かに技術的な論拠として装っているかを問う(トピック1.2 — 戦略的三角形:正当性、価値、実行能力を参照)。

実践において:公共価値の事例

ノースブリッジは、人口約24万人の架空の沿岸都市であり、ここでは純粋にこのトピックの概念を例示するためにのみ使われる。数十年にわたり、その家庭ごみとリサイクルの収集は、市の公共事業局自身によって、教科書通りの市場の失敗の論拠のもとで運営されてきた。収集ルートは近隣規模での自然独占に相当し、未収集のごみは、いかなる家庭も正しく価格づけできない負の外部性(害虫、疾病リスク、不法投棄)を生み、同じ通りで競合する収集業者は、効率性の向上なしにトラックルートの重複を意味しただろう。

20年後、新たに就任した市議会は、依然として機能してはいるが静かに高くついていたサービスを発見した。比較可能な都市とのベンチマーキングにより、ノースブリッジのトン当たり収集コストは中央値を約40%上回り、そのトラック車両は平均より古いことが判明した――比較が行われなくなった途端に、あらゆる独占供給者が抱えるリスクである、X非効率性のゆっくりとした蓄積である。財務見直しはまた、より鋭い問題も発見した。九年前に再入札なしで契約を獲得した唯一のリサイクル処理請負業者は、市に請求する「汚染追加料金」を着実に拡大させており、請負業者のスタッフと同じ小さな専門家ネットワークから引かれた契約管理者は、ほとんど精査することなくそれぞれの増額を承認していた――不正は伴わないが、それでも公共の資金を損なう、穏やかだが現実の捕獲の事例である。

これを公共の提供そのものが誤りであった証拠として扱う代わりに、市は診断を二つの半分に分けた。収集を公的に組織化し続けることの自然独占・外部性の論拠は依然として健全だった。コスト超過について何も、トラックルートを複製することの経済学を変えなかったし、規制されない私的市場は、それを修正するためのレバーをより少なく持ちながら、同じ外部性リスクをおそらく再現しただろう。失敗していたのは内部規律であって、提供のロジックではなかった。対応は複数の道具を組み合わせた。収集は内製のままとされたが、真に競争可能な要素については五年ごとの再入札が義務化され、選挙で選ばれた議員に直接報告する外部コストベンチマーキング委員会が設立され、地元のジャーナリストが誰も追加料金を見直していなかった理由を尋ねた後、請負業者との会議記録が公開された。これらのいずれも公共の提供を放棄することを必要とせず、それぞれの修正は、現れた特定の政府の失敗パターンに狙いを定めていた。

四つのセクター別視点

地方自治体

地方自治体は、自然独占インフラ――水道、廃棄物、地方道路、地方交通――の直接の所有者であることが不釣り合いに多い。なぜなら、パイプや集積所を複製することの経済学は、近隣規模で最も鋭く効いてくるからである。市民へのこの近さは、正当性の失敗が素早く、個人的な形で表面化することを意味するが、地方の供給者市場はしばしば薄く、教科書的な救済策が想定するよりも競争可能性を難しくする。ここでの捕獲リスクは、大規模な全国的ロビー活動よりも、小さく、密接にネットワーク化された地元の供給者コミュニティを通じて起こることが多い。

国の政府

国の政府は、経済全体にわたる市場の失敗を是正するための枠組み――競争法、セクター規制、税・補助金設計――を設定する。これはまた、国の機関が最大の官僚機構と最も鋭いニスカネン型の予算動学を抱えている理由でもある。エネルギー、通信、金融のセクター規制当局は、規制の虜の典型的な舞台である。なぜなら、複雑な産業を規制するために必要な専門知識は希少であり、規制当局と被規制者の間を移動する同じ人々に集中しているからである。国の会計検査機関は、主に、立法府に、そしてその背後にいる市民に、それが裁量を委任したエージェントに対する独立したチェックを与えるために存在する。

社会セクターと非営利団体

非営利団体や非政府組織は、しばしば、市場も国家も完全には資金提供しない財の隙間――市場の失敗の論拠をもう一歩進めたもの、すなわち集合的に価値を置かれるが選挙のインセンティブでさえ確実には資金提供しない財――を埋めるために存在する。しかしこのセクターは、プリンシパル・エージェント問題の独自のバージョンを持っている。資金提供者は市民プリンシパルに類似した立場に立つが、有権者が政府から離れている以上に、実行から遠く離れていることが多く、理事会は、立法者が官僚機構に対して直面するのと同じ情報の非対称性を、現場スタッフに対して直面しうる。ミッションドリフト――組織が徐々に受益者のニーズよりも資金提供者の優先事項に仕えるようになること――は、このセクターの捕獲に最も近い類似物である。

多国間・国際機関

国境を越えた外部性――気候変動、パンデミック、金融伝染――は、単一の主権国家が単独ではそれを内部化できない市場の失敗であり、これが多国間機関の標準的な正当化である。しかし政府の失敗の類似物は、ぎこちなく規模を拡大する。単一の有権者が事務局に対する究極のプリンシパルとして行動することはなく、加盟国は機関のルールの中で自らのレントシーキングを追求しうるし、国の官僚機構が自らの立法府を出し抜くことを可能にする同じ情報の非対称性が、国際機関が交代制の代表理事会を出し抜くことを可能にしうる。この規模では退出と発言がより弱いため、透明性と独立した評価は、国内レベル以上に説明責任の負担を担う。

よくある失敗パターン

イデオロギーによる診断、分類学によらない診断。 市場が常にうまくいく、あるいは政府が常にうまくいくとあらかじめ決めている指導者は、実際にどの失敗が存在するかを確認するのではなく、すでに持っている結論に合う失敗の物語に手を伸ばす。コストは、何も現実のものを狙っていない救済策である。

専門知識を装った捕獲。 複雑な産業を規制するには、それを理解する人々が必要であり、その人々は通常その産業から来るか、その産業へと去っていくため、捕獲はめったに汚職のようには見えない。それはもっともらしく聞こえる技術的な服従のように見える。コストはゆっくりと複利で増え、ルールは新規参入者や消費者よりも既存事業者を一貫して優遇するようになる。

永続するパイロット事業。 市場の失敗を是正するために立ち上げられたプログラムは、それを正当化した日没条件に照らして正式に見直されることは決してなく、その条件が変化した後もずっと惰性で存続する。コストは、静かにその問題にもはや合わなくなった救済策に固定された資源である。

サービス提供を装ったレント抽出。 請負業者あるいは保護された供給者は、何かひとつの劇的な行為によってではなく、長年の関係が持つ切り替えコストと情報上の優位性を使って、自らが請求する範囲を徐々に拡大する。コストは、見出しになるような価格上昇ではなく忍び寄る手数料を通じて、最終的に支払う誰かに、通常は目に見えない形で降りかかる。

説明責任を負わない独立機関。 「日々の政治から独立している」ために作られた機関は、その優先事項が、それが仕えるために作られた公共の利益をなお反映しているかどうかを観察する立場にあるプリンシパルが誰もいないまま、説明責任から完全に独立した状態へと漂流しうる。コストは、誰もそれを閉じる責任を負わないプリンシパル・エージェントの隙間である。

成熟度モデル

チェックリスト

• 各サービスの背後にある特定の市場の失敗(公共財、外部性、情報の非対称性、自然独占、市場支配力)を名指しするか、どれも当てはまらないことを認める。
• あなたの組織のどこでニスカネン型の予算最大化インセンティブが検証されずに働きうるかを特定する。
• 資金提供者、規制当局、供給者の役割が、可能な限り構造的に分離されていることを確認する。
• 独占的に提供されるサービスのコストと成果を、少なくとも年に一度、比較可能な供給者とベンチマークする。
• 規制当局と産業の接触記録、および重要な契約変更を公開する。
• すべての市場の失敗に対する介入について、日没条項または見直し条項を確認し、その期日が過ぎていないことを確認する。
• 現在の指標が、安定した支出だけでなく、忍び寄るX非効率性を実際に明らかにするかどうかを検証する。
• 提供によって生み出された免許あるいは希少性の価値が、そのレントが公衆のために捕獲されているか、それとも棚ぼたとして放置されているかを追跡する。
• 提案された供給者の変更について、どの特定の失敗リスクがどれと交換されているかを問う。
• 正当性と実行能力が、効率性の論拠によって覆されるのではなく、それと並んで検討されたことを確認する。

主要情報源

市場の失敗の分類学は新古典派厚生経済学の伝統に、最も直接にはロナルド・コースの外部性と取引コストに関する研究に依拠している。政府の失敗と公共選択の伝統は、憲法選択と集合的選択に関するジェームズ・M・ブキャナンとゴードン・タロックの研究、そしてウィリアム・A・ニスカネンの予算最大化官僚モデルに依拠している。両方の失敗様式を技術的な決定要因ではなく戦略的判断への入力として扱う統合は、マーク・H・ムーアの基礎的な公共価値研究に従い、OECDと世界銀行の比較ガバナンスエビデンスによって補われている。

参考文献

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