머리말

이 책은 내가 같은 대화를 되풀이해서 마주친 데서 시작되었다. 공공 관리자나 비영리단체 대표는 어려운 선택을 설명하곤 했다. 더 나은 서비스를 위해 기존 서비스를 접어야 하는 일, 장기적 성과를 위해 정치적 위험을 감수하는 일, 현재의 선거 주기나 후원 주기 안에는 수익이 나타나지 않을 돈을 쓰는 일이었다. 그러면서도 그들이 꺼내 드는 어휘는 상황에 딱 맞지 않았다. 시장의 언어, 곧 효율성, 투자수익률, 지불 의사는 일부를 포착했지만 가장 중요한 부분은 놓쳤다. 그들이 쓰는 자원은 집합적으로 시민의 것이며, 그 지출이 왜 정당하게 승인되었는지 설명할 논거가 필요하다는 점이었다. 순수한 민주적 위임의 언어는 또 다른 부분, 곧 표나 법률이 허락을 준다는 점을 포착했지만, 허락만으로는 충분하지 않은 부분은 놓쳤다. 실제로 전달할 역량은 여전히 쌓아야 하고, 가치의 증거도 여전히 만들어 내야 하기 때문이다. 빠져 있던 것은 이 둘 사이에 서 있는 제3의 것에 붙일 이름이었다. 시민이 집합적으로 그것을 만들어 내는 데 집합적 자원을 쓰도록 승인할 만한 가치, 그리고 조직이 실제로 전달할 수 있는 가치다.

이 제3의 것이 공공가치이며, 이 개념에 가장 분명한 작동 형태를 부여한 사람은 마크 무어(Mark Moore)다. 그의 1995년 저서 Creating Public Value: Strategic Management in Government는 이 안내서가 전략적 삼각형이라 부르는 틀을 제시했다. 공공 또는 사회 부문의 전략은 세 가지를 함께 붙들 때에만 성공한다. 정당성과 지지(일을 허용하고 지속시키는 승인 환경), 공공가치 제안(조직이 시민과 사회를 위해 실제로 만들어 내려는 것), 운영 역량(조직이 그것을 실제로 전달할 수 있는지 여부)이다. 이 가운데 어느 한 축이라도 빠지면, 나머지 둘이 아무리 튼튼해 보여도 전략은 실패한다. 정당성과 역량은 있으나 실질적인 가치 제안이 없는 프로그램은 합법적이고 실행 가능하지만 무의미하다. 설득력 있는 가치 제안과 역량은 있으나 정당성이 없는 프로그램은 승인 환경과 부딪히는 순간 살아남지 못한다. 정당성과 가치 제안은 있으나 역량이 없는 프로그램은 조직이 지킬 수 없는 약속이다. 무어의 저서 이후 30년 동안 베닝턴(Benington), 스토커(Stoker), 오스본(Osborne), 보즈먼(Bozeman), 앨퍼드(Alford), 브라이슨(Bryson), 크로스비(Crosby), 블룸버그(Bloomberg) 등의 학문과 실천이 이 삼각형을 검증하고 확장하고 반박해 왔으며, 이 안내서는 원래의 정식화를 마지막 말로 취급하지 않고 그 폭넓은 연구 성과에 기댄다. 삼각형이 한 권의 책을 받을 만한 이유는 그것이 구호가 아니라 하나의 규율이기 때문이다. 이 규율에는 도구와 실패 유형과 성숙도 곡선이 있으며, 공공 및 사회 부문의 지도자는 경영 이론이 민간 부문에 제공하는 것과 같은 엄밀함으로 이 도구들을 정리해서 받을 자격이 있다.

이 책은 이 규율을 실천 속에서 짊어지는 사람들을 위해 쓰였다. 사무차관과 기관장, 선출직 및 임명직 지방정부 지도자, 비영리단체와 사회적 기업의 대표, 정책 및 프로그램 책임자, 그리고 이들을 보좌하는 디지털, 재무, 운영 분야의 리더들이다. 예산 항목이나 서비스 재설계, 어려운 상충 관계를 이사회, 장관, 후원자, 또는 대중 앞에서 정당화해야 했던 적이 있다면, 이 책은 바로 당신을 향해 쓰였다.

이 안내서는 다섯 개의 파트로 구성되며, 이 머리말은 앞부분에 해당한다. 파트 1 '토대'는 공공가치가 시장 가치나 민주적 위임만으로는 왜 설명되지 않는지, 그리고 전략적 삼각형을 비롯해 이를 설명하는 모델들을 제시한다. 파트 2 '평가와 근거'는 분석가의 도구 상자다. 공공가치 스코어카드에서 비용편익분석, 사회적 투자수익률, 근거 종합에 이르기까지, 성과의 가치를 매기고, 사업 논거를 세우고, 주장을 검증하는 방법을 다룬다. 파트 3 '체제, 거버넌스, 우선순위'는 공공 및 사회 부문 조직이 실제로 어떻게 구조화되고, 재원이 조달되고, 책임을 지는지를 다룬다. 행정 모델, 정책, 재정, 조달, 인력, 위험이 여기에 속한다. 파트 4 '글로벌 및 사회적 쟁점'은 어느 한 기관을 넘어 행동, 신뢰, 기후, 공공 대화로 나아간다. 파트 5 '디지털, 소프트웨어, 기술'은 디지털 정부, 인공지능, 소프트웨어, 데이터, 사이버 보안을 단순한 기술적 부수 문제가 아니라 그 자체로 공공가치의 문제로 다룬다.

번호가 붙은 모든 주제는 의도적으로 같은 구조를 따른다. 그래서 하나를 읽는 법을 알면 서른세 개 전부를 읽는 법을 아는 셈이다. 각 주제는 한 문장의 명제로 시작하고, 나머지를 이해하는 데 필요한 핵심 개념을 쌓은 다음, 곧바로 실행에 옮길 수 있는 모범 사례를 제시한다. 여섯 개의 논의 질문에는 주제를 펼쳐 놓지 않고도 쓸 수 있을 만큼의 설명이 붙어 있으며, 각자의 팀과 함께 회의실로 가져가도록 쓰였다. 항상 허구이고 항상 예시임을 분명히 밝힌 실제 사례는 시나리오에 아이디어를 적용해 보여 주고, 이어서 네 가지 부문 관점(지방정부, 중앙정부, 사회 부문과 비영리, 다자 및 국제기구)이 각 맥락에 이 주제를 적용할 때 실제로 무엇이 다른지를 짚는다. 부문 이름만 바꾸어 주제를 되풀이하는 것이 아니다. 그다음 각 주제는 흔한 실패 유형을 명시하고, 조직이 스스로의 위치를 곡선 위에 놓아 볼 수 있도록 5단계 성숙도 모델(착수, 개발, 표준화, 관리, 통합 운영)을 제시하며, 체크리스트와 출처로 끝맺는다. 주제는 각각 독립적으로 읽히도록 쓰였으므로, 자신의 문제가 놓인 곳에서 시작해도 되고, 앞선 주제에서 약어나 용어를 이미 만났더라도 다시 풀어 쓴다.

이 책의 범위는 의도적으로 전 세계다. 중앙정부, 지역 및 지방정부, 사회적 기업, 비영리단체와 비정부기구, 다자 및 국제기구가 모두 어느 한 국가의 모형을 변형한 것이 아니라 일급 주체로 등장한다. 특정 기관의 이름이 나올 때는 어떤 종류의 기관이 어떤 종류의 문제에 접근한 방식을 보여 주는 하나의 본보기로 쓰인 것이지, 유일한 정답이나 기본값으로 제시된 것이 아니다. 이 책은 어느 한 나라의 헌법적 또는 행정적 체계를 전제하지 않으며, 독자가 이 책의 유형을 자신의 환경에 맞게 옮겨 쓰기를 요청한다.

이 책이 어떻게 만들어졌는지에 대한 짧고 솔직한 설명을 덧붙인다. 이 책은 인공지능의 도움을 받아 쓰였으며 검증된 출처에 근거한다. 위키백과 참조는 연결되는지 확인했고, 주장은 확립된 행정학과 공공가치 문헌, 그리고 OECD, 세계은행, 국제연합 같은 기구에서 끌어왔으며, 정확한 통계를 검증할 수 없는 곳에서는 수치를 지어내지 않고 정성적으로 기술했다. 이 안내서가 발간되는 열다섯 개의 로캘 가운데 열한 개, 곧 모두 웨일스어인 cy-gb와 cy-001, 스페인어 es-001, 중국어 zh-cn, 아랍어 ar-001, 힌디어 hi-in, 프랑스어 fr-001, 독일어 de-de, 일본어 ja-jp, 러시아어 ru-ru, 한국어 ko-kr는 정본 영어 텍스트에서 만든 AI 번역 초안이며, 해당 언어의 전문 편집자의 검토를 아직 받지 않았다. 그러한 검토가 이루어지기 전까지, 특히 대외 공개용이나 재원이 걸린 용도에서는 완성된 텍스트가 아닌 작업 초안으로 취급하기 바란다.

마지막으로, 시작하기 전에 기대치를 올바르게 맞출 수 있도록 이 책이 무엇이 아닌지를 밝혀 둔다. 이 책은 헌법 교과서도, 특정 관할권의 준법 매뉴얼도, 계량경제학이나 통계학 교과서도, 특정 플랫폼의 공급업체 문서도, 어느 한 관할권을 구속하는 법적 권위도 아니다. 이 책은 전 세계를 다루되 백과사전식으로 망라하지 않는 실천의 유형을 기술하며, 법과 통계학 교과서와 준법 매뉴얼은 각자의 전문가에게 맡긴다.