이해관계자, 시민, 공동생산

공공가치에서 이것이 중요한 이유

공중보건 팀은 감당할 수 있는 모든 진료소에 재원을 대고 모든 상담 전화에 인력을 배치할 수 있지만, 소매를 걷어 올리는 사람이 너무 적으면 예방접종 캠페인은 여전히 실패한다. 지방정부는 흠잡을 데 없는 재활용 수거 순번표를 만들 수 있지만, 가구가 쓰레기를 제대로 분류하지 않으면 재활용률은 여전히 제자리걸음이다. 세무 당국은 모든 서식을 단순화할 수 있지만, 납세자가 자발적으로 따를 만큼 제도가 충분히 공정하다고 믿지 않으면 세수는 여전히 샌다. 각각의 경우에서 조직은 성과의 필요하지만 충분하지는 않은 조건을 공급하고, 나머지는 시민이 공급한다.

이는 서비스 전달 지점에서 자신의 일이 끝나는 것처럼 설계되고, 재원이 조달되고, 측정되어 온 조직에는 불편한 사실이다. 제조업이나 소매업에서 물려받은 관리 문화는 시민을 완성된 제품을 받는 고객으로 취급한다. 공공가치 이론은 시민을 제2의 인력으로 취급하는데, 그 행동, 동의, 노력은 성과에 대한 평결일 뿐 아니라 성과의 투입물이다. 이를 잘못 이해하면 직접적인 비용이 든다. 프로그램이 실제로 결과를 만들어 내는 공동의 활동이 아니라 조직의 활동을 중심으로 설계되고, 재원이 조달되고, 평가되며, 그 뒤 조직이 한 번도 따져 보지 않은 이유로 그 프로그램은 기대에 못 미친다.

이 주제는 또한 앞선 네 주제가 열어 둔 질문, 곧 애초에 무엇이 공적으로 가치 있는지를 결정할 때 누구의 판단이 중요한가라는 질문을 이 책이 매듭짓는 곳이다. 승인 환경(주제 1.2 — 전략적 삼각형: 정당성, 가치, 역량 참조)은 공공 관리자가 가치 제안을 추구하는 데 필요한 정당성과 지지의 원천이다. 이 주제는 공식적인 선출 권한의 계통을 넘어 누가 그 환경을 채우는지, 그리고 시민이 몇 해에 한 번 투표로 동의하는 데 그치지 않고 가치를 결정하고 생산하는 데 직접 참여한다는 것이 무엇을 뜻하는지를 묻는다.

핵심 개념

이해관계자는 조직이 목표를 추구하는 데 영향을 미치거나 영향을 받는 모든 개인이나 집단이다. 이 정의는 1963년 스탠퍼드연구소 메모에서 유래하여 1980년대에 학자 R. 에드워드 프리먼(R. Edward Freeman)이 본격적인 경영 이론으로 발전시켰다(이해관계자(기업) 참조). 공공가치의 관점에서 하나의 프로그램에 대한 이해관계자 지도는 넓다. 서비스 이용자, 이용 여부와 상관없이 재원을 대는 납세자, 이를 승인하는 선출직 공직자, 전달 파트너와 계약 공급자, 일선 직원, 규제기관, 그리고 연금 정책이나 기후 적응처럼 수년의 시간 지평을 가진 모든 사안에서는 오늘 투표권도 목소리도 없지만 그 결과를 물려받게 될 미래 세대가 포함된다.

시민은 이 지도에서 적어도 세 가지 구별되는 역할을 차지하며, 이를 혼동하는 것은 정책 실패의 되풀이되는 원인이다. 소비자로서 시민은 서비스를 받고, 민간 부문의 거래를 판단하듯 편의성, 대응성, 품질로 그것을 판단한다. 유권자로서 시민은 정책을 정하는 기관과 공직자에게 정당성을 부여하며, 주기적이고 고도로 집계된 동의의 행위로 그렇게 한다. 공동생산자로서 시민은 성과 자체에 대한 직접적 투입물인 노력, 정보, 순응, 행동 변화를 기여한다. 건강 검진을 받고, 재활용품을 분리하고, 도로의 구멍을 신고하고, 아이의 숙제를 지도하고, 또는 단지 규정이 정당하다고 이해하기 때문에 따르는 것이 그렇다. 한 시민은 대개 같은 조직과 관련해 세 역할을 동시에 맡으며, 앞의 둘만을 위해 설계하는 공공 관리자는 셋째에 달려 있는 성과에서 기대에 못 미칠 것이다.

공동생산은 이 주제가 본거지로 삼는 용어로, 시민과 서비스 이용자가 전적으로 전문가가 설계하고 전달하는 서비스의 수동적 수혜자가 아니라 공공 서비스의 설계와 전달에 직접 참여하는 것을 가리킨다(공동생산(공공 서비스) 참조). 이 용어는 미국 정치경제학자 엘리너 오스트롬(엘리너 오스트롬 참조)의 연구에서 유래한다. 그는 1970년대에 시카고 경찰의 효과성이 경찰 활동 자체만큼이나 시민이 범죄를 신고하고 수사에 협조하는 데 달려 있음을 관찰했고, 이후 이 발견을 일반화했다. 많은 공공 성과는 '정규 생산자'(공공 조직)와 '소비자 생산자'(시민이나 공동체)가 공동으로 생산하며, 어느 한쪽의 기여가 설계에서 빠지면 성과가 나빠진다는 것이다. 오스트롬의 더 넓은 유산은 공유자원의 거버넌스에 관한 그의 저서(Governing the Commons 참조)에서 발전하여 이 통찰을 공유지 거버넌스로 확장했다. 관개 시설, 어장, 숲 같은 자원은 사람을 배제하는 데 비용이 들지만 소비에서는 경합적이어서 경제학자들이 공유자원으로 분류하는 재화이며(공유자원 참조), 국가 통제나 민영화가 아니라 스스로 정하는 데 관여한 규칙 아래 조직된 사용자 자신에 의해 가장 잘 유지되는 경우가 많다. 공유지 거버넌스에서 공공 서비스 공동생산으로 이어지는 선은 직접적이다. 둘 다 자원이나 서비스를 사용하는 사람들이 그것을 잘 생산하는 자원이기도 하다는 통찰에 기대고 있다.

공동생산은 누가 참여하느냐에 따라 다른 형태를 취한다. 개인 공동생산은 한 시민이 자신의 성과에 기여하는 것이다(만성 질환 관리, 정확한 세금 신고). 집단 공동생산은 일군의 시민이 조직과 함께 공유된 지역 성과를 위해 일하는 것이다(자율 방범대, 학부모-교사 협의회). 집합적 공동생산은 이를 공동체 전체가 서비스 체계를 형성하는 수준으로 확대한 것으로, 대개 비공식적 노력이 아니라 구조화된 참여를 통해 이루어진다.

구조화된 참여 자체는 하나의 스펙트럼에 걸쳐 있으며, 미국 도시계획가 셰리 아른스타인(Sherry Arnstein)이 조작과 정보 제공에서 협의를 거쳐 협력과 시민 통제에 이르는 시민 참여의 단계적 수준을 제시한 영향력 있는 모형이 이를 유용하게 정리한다(셰리 아른스타인 참조). 그 스펙트럼의 높은 쪽에 놓인 세 가지 메커니즘이 이 책 전체에서 되풀이된다. 숙의 민주주의는 투표를 통한 이미 형성된 선호의 단순한 집계가 아니라 참여자 사이의 이성적 토론이 정당성의 원천인 의사결정 과정을 가리킨다(숙의 민주주의 참조). 시민 의회는 이를 규모 있게 실행한다. 일반 인구에서 추첨으로 선발되고 대체로 그 인구를 대표하는 사람들의 모임이 특정 질문에 대해 숙의하고 권고안을 내도록 시간, 균형 잡힌 증거, 전문가의 투입을 받는다(시민 의회 참조). 참여예산제는 주민에게 공공 예산의 일부가 어떻게 쓰일지에 대한 직접적이고 구속력 있는 발언권을 주며, 대개 동네 제안 회의 뒤에 공개 투표가 이어진다(참여예산제 참조). 공동 설계는 더 넓은 범주인 참여 설계 아래에 분류되는 경우가 많으며, 시민과 서비스 이용자를 다른 사람이 만든 설계에 대해 의견을 구하는 대상으로만이 아니라 서비스를 설계하는 적극적 파트너로 참여시킨다(참여 설계 참조).

마지막으로, 이 주제는 승인 환경을 특정한 각도에서 다룬다(주제 1.2 — 전략적 삼각형: 정당성, 가치, 역량 참조. 그 주제는 이를 선출직 공직자, 감독 기구, 언론, 이익집단처럼 관리자가 가치 제안을 추구하는 데 지지가 필요한 행위자들의 집합으로 정식 정의한다). 이 주제는 폭넓은 대중의 동의 자체가 그 환경의 일부이며, 주기적인 선거로만 확보한 동의가 지속적 참여를 통해 갱신되는 동의보다 더 얇고 더 깨지기 쉽다는 점을 덧붙인다. 프로그램은 전적으로 합법적이면서도 작동하는 데 필요한 대중의 협력에 굶주릴 수 있다.

모범 사례

1. 개입을 설계한 뒤가 아니라 설계하기 전에 이해관계자 전체를 지도로 그려라. 서비스 이용자, 비이용 납세자, 전달 파트너, 일선 직원, 외부효과의 영향을 받는 모든 집단을 파악하고, 설계가 현재 이들 가운데 누구를 청중으로만 다루는지 기록하라.
2. 모든 서비스 재설계에서 소비자로서의 시민의 질문과 공동생산자로서의 시민의 질문을 분리하라. '이것이 편리하고 반응적인가?'와 '이 설계는 시민에게 무엇을 기여하라고 요구하며, 그 기여를 쉽고 분명하게 이해되도록 만들었는가?'를 모두 물어라.
3. 공동생산 과업을 전문가의 과업만큼 신중하게 설계하라. 성과가 시민이 서식을 올바르게 작성하거나, 예약에 나오거나, 행동을 바꾸는 데 달려 있다면, 그 단계를 서비스의 전문가 쪽에 적용하는 것과 같은 설계 규율, 곧 사용자 테스트, 쉬운 언어, 최소한의 마찰로 다뤄라.
4. 참여 메커니즘을 걸려 있는 결정에 맞추라. 이해관계가 낮고 되돌릴 수 있는 선택에는 가벼운 협의를 쓰고, 시민 의회와 기타 숙의 형식은 이해관계가 크고, 가치가 얽혀 있거나, 일반적인 대의적 토론이 잘 해소하기에는 정치적으로 너무 과열된 결정에 남겨 두라.
5. 참여가 일어났다는 사실뿐 아니라 참여가 무엇을 바꾸었는지를 공표하라. 시민 패널, 예산 라운드, 협의에서 나온 권고 가운데 어떤 것이 채택되고, 수정되고, 거부되었는지와 그 이유를 쉬운 말로 보고하여 고리를 닫아라.
6. 공동생산을 공짜 노동으로 취급하지 말고 제대로 자원을 배정하라. 자원봉사 시간, 지역사회의 전문성, 시민의 노력은 그것을 제공하는 사람들에게 실제 비용이 든다. 참여가 조직에 비용이 들지 않는다고 가정하는 대신 교육, 경비, 지원을 예산에 반영하라.
7. 열정만이 아니라 대표성을 기준으로 모집하라. 자발적 참여는 시간, 자신감, 기관에 대한 기존 신뢰를 가진 사람들을 과대 대표한다. 더 넓은 대중을 대표하기로 되어 있는 모든 활동에는 시민 의회를 위해 개발된 관행에 따라 층화 표집이나 표적 아웃리치를 사용하라.
8. 공동 설계 파트너에게 결정의 일부에 대한 실질적 권한을 주라. 구속력 없이 협의에서 멈추는 참여는 참여자에게 자신의 의견이 중요하지 않다는 것을 가르치며, 아예 묻지 않는 것보다 신뢰를 더 빨리 고갈시킨다.
9. 미래 세대와 현재 자리에 없는 이해관계자를 사후 고려가 아니라 상설 안건으로 다뤄라. 하나의 예산 주기를 넘어 지속되는 효과를 가진 모든 프로그램에 대해, 누가 그 결과를 부담할지 명시하고 그 이익을 회의실에서 대변하는 일을 누군가에게 맡겨라.
10. 상설 참여 기반을 각 사업마다 새로 발명하는 대신 갖춰라. 유지되는 시민 패널, 반복되는 예산 주기, 표준 공동 설계 방법은 다음 활동의 비용을 낮추고 질을 높인다.
11. 정당성을 보고할 때 법적 준수와 획득한 동의를 구별하라. 프로그램은 공고, 의견 수렴 기간, 결재 등 모든 절차적 요건을 통과하고도 이 주제가 다루는 폭넓은 대중의 동의를 결여할 수 있다. 둘을 따로 추적하라.
12. 직원이 의견을 모으는 데 그치지 않고 권한을 나누도록 훈련하라. 공동생산과 공동 설계는 전문가가 시민의 지식을 설계 결정에 대한 타당한 투입으로 다루도록 요구하는데, 서비스 전달에 대한 공식 훈련이 이것만을 따로 가르치는 일은 드물다.

팀과 논의할 질문

우리는 누구를 이 서비스의 청중으로만 대하고 있으며, 그들을 공동생산자로 대한다면 무엇이 달라질까? 주요 서비스 라인을 훑어보고 각각에 대해, 성공이 현재 설계가 단지 일어나리라 가정하는 시민의 행동, 순응, 노력에 달려 있는지 물어라. 그렇다면 조직이 그 역할을 위해 설계했든 아니든 시민은 이미 성과의 공동생산자다. 그 의존성을 암묵적으로 두고 희망하는 대신 명시적으로 드러내고 계획한다면 인력 배치, 커뮤니케이션, 서비스 설계에서 무엇이 달라질지 논의하라.

우리의 정당성은 현재 어디서 지속적인 대중의 동의가 아니라 선거나 계약을 따낸 것에만 의존하고 있는가? 선거와 조달 절차는 실제 권한의 원천이지만 드물게 갱신되며 많은 불일치를 하나의 이분법적 결과로 집계한다. 선거 주기 사이에 대중의 지지가 얇아 보이는 프로그램 하나를 찾아, 그 프로그램에 동의를 가늠하고 갱신하기 위한 더 가볍고 더 잦은 채널이 어떤 모습일지 논의하라. 그것을 운영하는 데 드는 비용과 운영하지 않는 데 드는 비용을 함께 따져 보라.

우리의 대중 참여 활동 가운데 결정을 바꾼 것은 어느 것이고, 이미 내려진 결정에 정보를 준 데 그친 것은 어느 것인가? 결과를 한 번도 바꾸지 않는 참여는 대중이 이탈하도록 훈련시키며, 그 경험의 소문은 다음 협의로의 어떤 초대보다 빨리 퍼진다. 마지막 두세 번의 협의나 패널을 솔직하게 검토하고 그것들 때문에 이후 무엇이, 있다면, 달랐는지 확인하라. 다음 활동이 실질적 효과를 가지려면 위임, 시기, 권한에서 무엇이 참이어야 하는지 논의하라.

우리의 참여 과정에서 체계적으로 빠져 있는 목소리는 누구의 것이며 왜 그런가? 사람들이 자발적으로 시간을 내는 데 의존하는 참여는 유연한 일정, 기관에 대한 자신감, 참여가 가치 있다는 기존 신뢰를 가진 사람들을 과대 대표하는 경향이 있다. 프로그램의 영향을 받는 집단 가운데 누가 요청 없이 나타날 가능성이 가장 낮은지, 그리고 일반적인 공개 초대가 아니라 이들에게 닿기 위한 의도적이고 자원이 투입된 노력이 어떤 모습일지 논의하라. 이를 참여로 누가 이익을 보는가라는 더 넓은 형평의 질문(주제 3.5 — 형평성, 공정성, 분배 정의 참조)과 견주어 보라. 불평등한 참여는 불평등한 결과를 조용히 재생산할 수 있기 때문이다.

표준 협의 대신 숙의 메커니즘을 썼다면 이 결정은 어떻게 달라 보일까? 표준 협의는 사람들이 이미 가진 의견을 모으고, 시민 의회 같은 숙의 메커니즘은 참여자가 견해를 형성하기 전에 시간, 균형 잡힌 증거, 서로의 추론을 준다. 현재 안건에서 진정으로 논쟁적인 결정 하나를 골라, 그것이 숙의 형식의 이점을 볼 만큼 가치가 얽혀 있고 이해관계가 큰 선택인지, 아니면 결정의 실제 무게에 비해 지나친 것인지 논의하라. 그것을 시도하길 꺼리는 것이 비용 때문인지, 시간 때문인지, 답을 통제하고 싶은 바람 때문인지 솔직해져라.

시민 공동생산에 1년 더 과소 투자하면 돈과 신뢰로 우리에게 얼마의 비용이 들까? 공동생산의 실패는 극적인 단일 사건으로 나타나는 일이 드물다. 그것은 천천히 오르는 집행 비용, 줄어드는 자발적 준수, 기술적으로는 기능하지만 성과를 내지 못하는 서비스로 나타난다. 현재의 성과 중 이 느린 실패 유형에 가장 노출된 것은 무엇인지, 그리고 나중에 비용을 발견하는 대안으로서 공동생산 역량에 대한 소규모의 재원이 투입된 투자가 어떤 모습일지 논의하라.

실제 사례: 공공가치 사례

도시와 농촌 고객을 모두 서비스하는 중간 규모 지역 상수도 공기업은 익숙한 문제에 직면했다. 수년간의 가뭄으로 자발적인 물 절약이 필수가 되었지만, 이전의 두 차례 공공 정보 캠페인, 곧 고지서 동봉물, 광고판, 단명한 절수 기기 환급은 가구의 사용량을 미미하게만 줄였다. 내부적으로 공기업의 지도부는 이 부족분을 '대중 인식의 문제'라고 부르기 시작했는데, 더 나은 메시지가 빠진 요소라는 뜻이었다.

새로 임명된 고객·지역사회 서비스 담당 이사는 그 틀에 이의를 제기했다. 그녀는 공기업의 절약 전략 전체가 가구를 정보를 받아야 할 청중으로만 취급했지만, 실제로 필요한 성과, 곧 수만 가구에 걸친 지속적인 행동 변화는 결과의 공동생산자로서의 가구에 달려 있다고 지적했다. 그녀는 마케팅 예산의 일부를 다른 접근에 재배정하자고 제안했다. 연령, 소득, 가구 규모, 도시/농촌 구성에서 서비스 지역을 대체로 대표하도록 모집한 주민 100명의 상설 패널이, 일회성 설문 대신 공기업의 엔지니어 및 수문학자와 함께 하는 일련의 구조화된 세션에 소집되는 것이었다.

패널의 임무는 좁고 구체적이었다. 정해진 금액을 세 가지 선택지, 곧 물 효율이 높은 기기에 대한 더 강한 환급, 높은 사용량의 한계 비용을 올리는 누진 요금 구조, 지역 조건에 맞춰 실외 관개 규범을 조정하기 위한 동네 수준의 공동 설계 과정 사이에 어떻게 배분할지를 공기업에 권고하는 것이었다. 패널 구성원들은 공기업 이사회 자신이 받는 것과 같은 기술 브리핑을 받았으며, 여기에는 각 선택지가 형평에 함의하는 상충 관계도 포함되었다. 누진 요금은 식구가 적은 부유한 가구보다 저소득 대가족을 더 불리하게 할 위험이 있었기 때문이다.

패널의 최종 권고는 세 가지를 서로 다른 규모로 결합했다. 적당한 보편적 환급, 보호되는 저사용 구간을 둔 누진 구조, 그리고 사용량이 가장 많은 여섯 동네의 지역 주도 관개 작업 그룹으로, 각각 공기업 직원이 지원하되 운영하지는 않는 것이었다. 공기업 이사회는 권고를 대체로 그대로 채택했고, 패널의 투입으로 직접 무엇이 바뀌었는지를 동네별로 공표했다. 18개월 뒤 여섯 개 시범 동네의 가구 소비는 환급과 요금 변경만 받은 비교 지역보다 더 많이 줄었고 더 오래 유지되었다. 공기업 직원들은 이 변화를 커뮤니케이션의 성공이라기보다, 절약이 공기업 혼자서 전달할 수 있는 것이 아니었다는 깨달음으로 설명했다. 그것은 공기업과 고객이 함께 만들어야 하는 것이었고, 패널은 그 파트너십을 가정된 것이 아니라 의도된 것으로 만들었을 뿐이다.

이 시나리오는 예시이며 허구다. 어떤 실제 공기업의 프로그램도 기술한 것이 아니다.

네 가지 부문 관점

지방정부

지방정부는 자신이 공동생산에 의존하는 시민에게 가장 가까이 있으며, 이는 이점이자 부담의 원천이다. 근접성은 참여예산제나 동네 공동 설계 같은 직접 참여 메커니즘을 관리 가능한 규모에서 진정으로 실행 가능하게 하지만, 같은 소수의 참여하는 주민이 반복해서 나와 달라는 요청을 받는다는 뜻이기도 하며, 공무원은 참여 활동이 이루어 내지 못한 것에 대해 가장 직접적이고 얼굴을 맞대는 책임을 진다. 이 수준에서의 실질적 기술은 모집의 규율, 곧 이미 의회 회의에 참석하지 않는 주민에게 다가가는 것과 후속 이행이다. 약속된 협의 결과가 실현되지 않을 때 지방 당국은 거리나 규모 뒤에 쉽게 숨을 수 없기 때문이다.

중앙정부

중앙정부의 참여 메커니즘은 더 공식적이고 규모가 크며 그것이 관련된 시민으로부터 더 멀리 있는 경향이 있어서, 지속적인 지역 공동 설계보다는 특정 논쟁적 질문에 관한 전국 시민 의회 같은 대표성 있는 숙의 형식 쪽으로 기운다. 핵심 과제는 광범위하게 대표성이 있지만 필연적으로 작은 숙의 기구의 권고를 직접 참여하지 않은 수백만 명의 인구에 영향을 미칠 결정을 위한 정당성으로 번역하는 것이다. 이를 위해서는 유난히 신중하고 투명한 모집과 보고가 필요하다. 이 활동의 정당성 주장 전체가 패널이 진정으로 대표성이 있었고 진정으로 경청되었다고 대중이 믿는 데 달려 있기 때문이다.

사회 부문과 비영리

비영리 및 사회 부문 조직은 공동생산 관계를 핵심 운영 모델로 삼아 설립되는 경우가 많다. 상호부조회, 자조 및 회복 모임, 지역사회 조직은 문제의 영향을 받는 사람들이 그 해결의 중심이기도 하기 때문에 존재하는 경우가 많으며, 이는 이 부문에 이 주제의 개념에 대한 자연스러운 선행 우위를 준다(이를 뒷받침하는 거버넌스 구조는 주제 3.8 — 사회 부문과 비영리 조직 관리 참조). 고유한 위험은 정부의 위험과 반대다. 재원 제공자나 이사회가 일관성이나 위험 관리를 명분으로 진정으로 공동생산된 서비스를 수혜자에게 전달되는 서비스로 조용히 전문화하여, 처음에 그 모델을 효과적으로 만들었던 지역사회의 주인 의식을 잃을 수 있다.

다자 및 국제기구

다자 및 국제기구는 개별 시민으로부터 가장 멀리 떨어져 운영되며 닿는다 해도 대개 각국 정부, 시민사회단체, 지역 파트너를 통해서이기 때문에, 직접적인 공동생산 메커니즘은 운영하기 더 어렵고 겉치레로 하기 더 쉽다. 개발 프로그램에는 지역사회에 의견을 구하되 설계나 자원 배분 결정에 대한 실질적 권한은 주지 않은 참여 활동의 길고 기록된 역사가 있다. 오스트롬의 공유지 연구에서 자란 참여적 개발 문헌과 연관된, 이 일의 신뢰할 만한 판본은 본부가 결정하기 전에 청취 활동을 하는 데 그치지 않고 예산이나 설계 권한의 일부를 지역 및 공동체 수준의 파트너에게 진정으로 이양할 것을 요구한다.

흔한 실패 유형

협의 연극. 조직이 실질적 결정이 사실상 이미 내려진 뒤에 협의, 시민 패널, 또는 의견 수렴 기간을 운영하며, 참여자가 무엇을 말하든 눈에 보이는 변화가 뒤따르지 않는다. 이는 활동 자체보다 더 큰 비용을 치른다. 자신의 의견이 장식이었다고 결론짓는 참여자는 다음에 참여시키기가 더 쉬워지는 것이 아니라 더 어려워지며, 공허한 과정의 소문은 어떤 초대보다 빠르게 지역사회 네트워크를 타고 퍼진다.

공동생산을 공짜 노동으로 취급하기. 조직이 자원봉사 시간, 무급 돌봄, 시민의 노력에 의존하도록 서비스를 재설계하면서 그 노력이 필요로 하는 교육, 조정, 지원을 예산에 반영하지 않으며, 사실상 비용을 가장 감당하기 어려운 가구에 떠넘겨 장부를 맞춘다. 이는 단기적 절감과 더 장기적인 형평 문제를 낳는다. 여유 시간이 가장 적은 가구가 추가 부담이 가장 세게 떨어지는 가구이기 때문이다.

가장 목소리가 큰 이해관계자를 대표성 있는 이해관계자와 혼동하기. 개방적이고 구조화되지 않은 참여 초대는 시간, 자신감, 기존의 제도적 신뢰를 가진 사람들에게 체계적으로 유리하며, 양으로는 견고해 보이지만 구성에서는 치우친 참여 기록을 낳는다. 그 투입에 기반한 결정은 기존의 불평등을 바로잡기보다 고착시킬 수 있다. 현 상태에서 가장 덜 대접받는 사람들이 요청 없이 나타날 가능성이 가장 낮은 경우가 많기 때문이다.

전문가의 과업은 설계하고 시민의 과업은 무시하기. 서비스는 직원 업무 흐름, 사례 관리, 데이터 시스템처럼 조직 자신의 프로세스에는 강도 높은 규율로 재설계되면서, 설계가 시민에게 요구하는 단계(편지를 이해하기, 서식을 작성하기, 예약에 나오기)에는 이에 견줄 설계상의 관심이 주어지지 않는 경우가 많다. 그러면 조직 자신의 성과 자료는 결코 드러내지 않는 이유로 성과가 나빠진다. 실패 지점이 조직이 측정하는 것 밖에 있기 때문이다.

승인 환경이 합법성만으로 충족된다고 보기. 프로그램이 법정 협의, 이사회 결재, 법률 검토 등 모든 공식 요건을 통과하고, 후원자들은 그 정당성 문제가 종결되었다고 결론짓지만, 폭넓은 대중의 동의는 실제로는 침식되었거나 형성된 적이 없다. 이 간극은 최악의 순간에, 곧 조직이 대응할 기회가 있었던 조기 경보로서가 아니라 정치적 조건이 바뀌었을 때의 대중적 저항, 불복종, 또는 번복으로 불거지는 경향이 있다.

성숙도 모델

체크리스트

• 이 프로그램에 대해 비이용 납세자, 전달 파트너, 해당하는 경우 미래 세대를 포함한 이해관계자 지도를 그렸다.
• 서비스를 소비하는 것만이 아니라 성과를 생산하는 데서의 시민의 역할을 프로그램 설계에 명시했다.
• 시민을 위한 공동생산 과업을 전문가의 과업과 같은 엄밀함으로 설계했다(쉬운 언어, 낮은 마찰, 실제 이용자와 시험).
• 결정의 이해관계, 되돌릴 수 있는 정도, 논쟁의 수준에 맞게 참여 메커니즘을 골랐다.
• 모든 패널이나 숙의 활동의 모집 방법을 대표성에 대해 인구 자료와 대조했다.
• 시민 참여와 공동생산의 실제 비용에 대한 예산을 배정했으며, 공짜로 취급하지 않았다.
• 참여 활동이 실제로 가지는 권한을 참여자에게 사전에 쉬운 말로 밝혔다.
• 활동의 결과로 무엇이 바뀌었고 무엇이 바뀌지 않았는지를 공표하는 절차를 마련했다.
• 누가 참여하고 누가 참여하지 않는지의 형평 함의를 검토했다(주제 3.5 — 형평성, 공정성, 분배 정의 참조).
• 절차적으로는 건전하지만 대중의 지지는 받지 못하는 프로그램이 실패하기 전에 보이도록 정당성을 법적 준수와 별도로 추적한다.
• 반복되는 결정에 대해 일회성 활동의 대안으로 상설 참여 기반을 검토했다.

주요 출처

• 시민을 공공 성과의 소비자일 뿐 아니라 생산자로 보는 이론적 토대로서, 공동생산과 공유지 거버넌스에 관한 엘리너 오스트롬의 연구, 특히 Governing the Commons(1990)와 공동생산과 개발에 관한 1996년 논문.
• 서비스 전반의 공동생산 역할에 대한 실용적 틀로서, 이용자 및 지역사회 공동생산에 관한 토니 보바이르드(Tony Bovaird)의 2007년 Public Administration Review 논문.
• 시민 의회와 관련 메커니즘이 어떻게 설계되고 어디서 성공하거나 실패하는지에 대한 경험적 증거로서, 숙의 민주주의 제도에 관한 경제협력개발기구(OECD)의 비교 연구.
• 구속력 있는 시민 예산 과정을 대규모로 운영하는 실용적 지침으로서, 참여예산제에 관한 세계은행의 국가 간 검토.
• 진정한 참여와 아무것도 바꾸지 않는 협의를 구별하는 기초적 유형론으로서, 시민 참여의 사다리에 관한 셰리 아른스타인의 1969년 논문.

참고문헌

1. Stakeholder (corporate) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Stakeholder_(corporate)
2. Co-production (public services) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Co-production_(public_services)
3. Elinor Ostrom — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Elinor_Ostrom
4. Common-pool resource — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Common-pool_resource
5. Sherry Arnstein — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sherry_Arnstein
6. Deliberative democracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deliberative_democracy
7. Citizens' assembly — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Citizens%27_assembly
8. Participatory budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Participatory_budgeting
9. Participatory design — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Participatory_design
10. Ostrom, E. (1996). 'Crossing the Great Divide: Coproduction, Synergy, and Development' — World Development, 24(6), 1073–1087 — https://www.sciencedirect.com/science/article/abs/pii/0305750X9600023X
11. Bovaird, T. (2007). 'Beyond Engagement and Participation: User and Community Coproduction of Public Services' — Public Administration Review, 67(5), 846–860 — https://onlinelibrary.wiley.com/doi/abs/10.1111/j.1540-6210.2007.00773.x
12. Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/innovative-citizen-participation-and-new-democratic-institutions_339306da-en.html
13. Participatory Budgeting (Public Sector Governance and Accountability Series), edited by Anwar Shah — World Bank — https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/6640
14. Ostrom, E. (1990). Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action — Cambridge University Press.
15. Arnstein, S. R. (1969). 'A Ladder of Citizen Participation' — Journal of the American Institute of Planners, 35(4), 216–224.