행정 체제와 모델

공공가치에서 이것이 중요한 이유

대부분의 지도자는 자신이 운영하는 행정 모델을 직접 고르지 않았다. 위계를 위해 만든 공무원 직급 구조, 시장을 위해 만든 외주 계약 포트폴리오, 네트워크를 위해 만든 파트너십 위원회, 그리고 이 셋 위에 덧댄 소수의 디지털 서비스를 물려받았으며, 이들은 같은 조직 안에, 때로는 같은 국(局) 안에 공존한다. 각 층은 그 시대의 개혁 의제에 대한 합리적 답이었고, 각 층은 지금 그곳에서 일하는 누구도 그것을 고르지 않았더라도 여전히 조직이 오늘 할 수 있는 일을 형성한다.

이것이 중요한 것은 이 주제가 비교하는 네 가지 패러다임, 곧 전통적 행정, 신공공관리, 신공공거버넌스, 디지털 시대 거버넌스가 각각 앞의 것을 대체한 연이은 유행이 아니기 때문이다. 이들은 하나의 영속적인 설계 질문에 대한 서로 다른 답이다. 조정은 규칙과 위계를 통해, 가격과 경쟁을 통해, 협상된 관계를 통해, 또는 공유된 디지털 인프라를 통해 이루어져야 하는가? 살아 있는 모든 조직은 혼합물이며, 그 혼합이 단일한 의도적 결정의 산물인 경우는 드물다. 주어진 기능을 어느 패러다임이 지배하는지 명명할 수 없는 지도자는 네 가지 사이에서 중립적인 것이 아니다. 그들은 단지 어느 것이 조용히 책임을 지고 있는지 모르는 것이다.

이해관계는 학술적인 것이 아니라 실무적이다. 시장 경쟁을 중심으로 재설계된 서비스는 NPM의 강점, 곧 더 날카로운 비용 규율과 더 분명한 산출 명세를 물려받고, 그 약점, 곧 분절된 책임성과 시민이 소비자처럼 행동한다는 가정도 물려받는다. 협력 네트워크를 중심으로 재설계된 서비스는 신공공거버넌스의 강점, 곧 진정한 공동생산과 관계를 통한 회복탄력성을 물려받고, 그 약점, 곧 더 느린 의사결정과 흐릿해진 공식 책임 계통도 물려받는다. 잘못 선택하거나 우연히 어떤 모델로 표류하면, 아무도 그 원인을 오래전에 내려졌거나 기본값으로 굳어진 구조적 선택까지 거슬러 올라가 찾기 전에 수년간 공공가치를 잃게 된다.

핵심 개념

행정학은 한 분야로서 조직을 통해 공공정책을 실행하는 실무이자 그 실행이 어떻게 작동하는지를 연구하는 학문 분야다. 이 주제는 파트 3 전체를 구조화하는 유형론의 본거지, 곧 공공 조직이 설계되고 개혁되어 온 방식을 기술하는 주요 패러다임이 대략의 역사적 순서로 있되 넷 모두가 오늘날 실무에서 여전히 공존한다는 점을 다루는 주제다.

전통적 행정(TPA)은 독일 사회학자 막스 베버가 이 용어에 부여한 기술적이고 비하적이지 않은 의미의 관료제 위에 세워진 패러다임이다. 베버는 '이념형', 곧 어떤 실제 조직도 완벽하게 부합한다는 주장이 아니라 분석적 모형을 기술했다. 고정된 직위의 위계, 개인적 재량이 아닌 성문 규칙의 적용에 따른 결정, 공무원의 공적 역할과 사적 이해관계의 명확한 분리, 후원이 아닌 입증된 능력에 따른 임용과 승진, 그리고 구성원이 선거마다 드나들지 않고 제도 안에서 경력을 쌓는 영속적이고 봉급을 받는 공무원제도다. TPA는 또한 정치-행정 이분법에 기댄다. 선출되거나 임명된 지도자가 정책을 정하고, 중립적이고 전문적인 관료제가 누가 직위에 있든 공평하게 이를 집행한다. 그 강점은 실재하고 지속적이다. 예측 가능성, 공표된 규칙 아래의 평등한 대우, 부패와 편애에 대한 저항, 정치적 교체를 견디는 제도적 기억이다. 그 특징적 실패는 규칙 준수가 그 자체로 목적이 되는 것이다. 적절한 절차가 그 절차가 확보하려던 성과를 대체하며, 이 유형은 흔히 번문욕례(red tape), 더 공식적으로는 목표 전치라고 불린다.

신공공관리는 1980년대 초부터 2000년대까지 공공 부문 사고를 지배한 개혁의 물결로, 처음에는 영국, 뉴질랜드, 호주에서, 이어서 더 널리 퍼졌다. 1991년에 이 교리에 이름을 붙이고 체계화한 학자 크리스토퍼 후드는 그 되풀이되는 구성 요소를 식별했다. 큰 관료제를 더 작은 단일 목적 단위로 쪼개기, 외주와 내부 시장을 통한 경쟁 도입, 민간 부문의 관리 방식을 빌리고 명시적이고 측정 가능한 목표에 대해 책임을 묻는 대신 관리자에게 더 많은 재량을 주기, 공공 조직을 절차의 적정성만이 아니라 산출의 효율성과 경제성으로 평가하기다. NPM은 시민을 주로 고객으로, 공공 관리자를 주로 규정집이 아닌 계약에 제약받는 기업가로 취급했다. 효과가 있었던 곳에서는 진정한 낭비를 줄이고 공급자 중심의 안일함으로 표류했던 서비스를 날카롭게 했다. 실패한 곳에서는 책임성을 많은 소규모 계약 단위에 걸쳐 분절시켰고, 진정한 개선보다 좁은 성과 지표를 조작하도록 부추겼으며(이 맥락의 굿하트의 법칙은 주제 3.11 — 품질, 안전, 성과 관리 참조), 공공가치를 NPM이 가장 쉽게 측정할 수 있는 단일 차원, 곧 산출 단위당 비용으로 환원되는 것처럼 취급했다.

신공공거버넌스(NPG)는 학자 스티븐 오스본(Stephen Osborne)과 가장 밀접하게 연관된 패러다임으로, 공공가치가 위계나 시장 경쟁만이 아니라 상호 의존하는 행위자, 곧 정부 기관, 계약 공급자, 비영리조직, 시민 자신의 네트워크를 통해 생산된다고 본다. TPA가 규칙을 통해 조정하고 NPM이 가격과 계약을 통해 조정한다면, NPG는 문헌에서 네트워크 거버넌스로 기술되는 협상되고 흔히 비공식적인 관계를 통해 조정한다. 그 핵심 메커니즘은 공동생산이다. 시민과 지역사회는 서비스의 수혜자일 뿐 아니라 그것을 설계하고 전달하는 적극적 참여자이며, 이 변화를 이 책은 다른 곳에서 충분히 다룬다(주제 1.5 — 이해관계자, 시민, 공동생산 참조). NPG의 강점은 TPA와 NPM이 모두 놓치기 쉬운 것을 진지하게 받아들인다는 점이다. 범죄, 만성 질환, 지역사회 회복탄력성처럼 많은 공공 문제는 아무리 잘 설계되었더라도 어느 단일 조직이 혼자 행동해서는 부분적으로만 해결할 수 있다. 그 특징적 실패는 확산이다. 모두가 파트너일 때 나쁜 성과에 대한 책임의 소재를 찾기가 진정으로 어려워질 수 있다.

디지털 시대 거버넌스(DEG)는 정치학자 패트릭 던리비(Patrick Dunleavy), 헬렌 마제츠(Helen Margetts), 사이먼 바스토(Simon Bastow), 제인 팅클러(Jane Tinkler)가 2006년에, NPM을 가장 멀리 추구한 나라들에서 NPM의 후계로 식별한 유형이다. NPM이 쪼갰던 분절되고 외주된 기능을 재통합하고, 기관의 사일로가 아니라 시민의 실제 필요를 중심으로 서비스를 재설계하며, 디지털 기술을 기존의 종이 프로세스를 자동화하는 데 그치지 않고 정부 자체가 조직되는 방식을 재구성하는 데 쓰는 것이다. 이 주제는 디지털 시대 거버넌스를 유형론 안에 자리매김한다. 그것이 실무에서 어떻게 전개되는지, 곧 디지털 우선 서비스 설계, 공유 플랫폼, '플랫폼으로서의 정부'는 다른 곳에서 깊이 다룬다(주제 5.1 — 디지털 정부와 디지털 전환 참조).

NPM의 한계에 대한 대응으로서의 공공가치 이론. 이 책이 기초로 삼는 틀인 마크 무어의 전략적 삼각형은 진공 속에서 나타나지 않았다. 무어는 이를 1990년대 초에 부분적으로 공공 조직을 주로 효율성과 측정 가능한 산출로 평가하는 NPM의 경향에 대한 교정으로 개발했으며, 공공 관리자의 일이 효율적인 운영을 하는 데 그치지 않고 시장 시험만으로는 검증할 수 없는 가치 제안에 대한 정당성과 지지를 구축하는 것이라고 주장했다(주제 1.2 — 전략적 삼각형: 정당성, 가치, 역량 참조). 제리 스토커는 이후 '공공가치 관리'를 NPM의 후속 서사로 명시적으로 기술했는데, 이는 순전히 관리적이고 시장을 향한 모델이 밀어내기 쉬운 민주적 정당성과 집합적 선호의 질문을 되살린다. 공공가치 이론은 효율성에 대한 NPM의 통찰도, 네트워크에 대한 NPG의 통찰도, 디지털 재통합에 대한 DEG의 통찰도 거부하지 않는다. 다만 이 모든 것이 더 넓은 시험, 곧 그 결과가 시민이 집합적으로 그것을 만드는 데 공동 자원을 쓰도록 승인할 만한 것인가에 비추어 판단되어야 한다고 주장한다.

모범 사례

1. 조직도가 암시하는 패러다임이 아니라 각 주요 기능을 실제로 지배하는 패러다임을 명명하라. 국(局)은 서류상으로는 위계적으로 보이면서 거의 전적으로 외주 전달로 운영될 수 있다. 무엇이든 재설계하기 전에 실제로 어느 모델이 업무를 조정하고 있는지 알아내라.
2. 습관적으로 어디서나 하나의 모델을 적용하는 대신 패러다임을 문제에 맞추라. 일상적이고 대량이며 규칙에 묶인 거래는 TPA의 예측 가능성에 맞는 경우가 많고, 진정으로 새롭거나 횡단적인 문제는 NPG의 네트워크 조정을 필요로 하는 경우가 많다.
3. 외주를 기본적인 비용 절감 조치가 아니라 실질적 상충 관계가 있는 조정 선택으로 다뤄라. 시장형 해법을 확대하기 전에, 기능과 함께 어떤 책임성, 제도적 기억, 조정 역량이 조직을 떠나는지 명시적으로 물어라.
4. 성과 목표를 측정 가능할 만큼 좁게, 그리고 개선하려는 행동을 왜곡하지 않을 만큼 넓게 명시하라. 근저의 성과를 개선하지 않고도 달성할 수 있는 목표는 결국 그런 방식으로 달성될 것이다(주제 3.11 — 품질, 안전, 성과 관리 참조).
5. 네트워크를 통해 일할 때 관계 관리에 별도의 규율로서 투자하라. 신공공거버넌스의 성패는 파트너 사이의 지속적 관계의 질에 달려 있으며, 이는 선의만으로 유지되리라는 가정이 아니라 전담된 시간과 기술을 필요로 한다.
6. 크게 외주화된 체제 안에서도 직업 공무원의 핵심을 유지하라. 외주된 기능을 명세하고, 감독하고, 필요하면 되찾아 올 수 있을 만큼의 내부 전문성을 유지하면, 조직이 자신의 공급자의 성과를 판단할 수 없는 고객이 되는 것을 막을 수 있다.
7. 디지털 재설계가 기회를 만들 때 기관의 조직도가 아니라 시민의 필요를 중심으로 분절된 서비스를 재통합하라. 디지털 시대 거버넌스의 핵심 통찰은 기술이 NPM의 분해가 남긴 분절을 되돌릴 수 있다는 것이지만, 그것은 재설계가 이용자의 여정에서 출발할 때에만 가능하다(주제 5.1 — 디지털 정부와 디지털 전환 참조).
8. 조직이 현재 가장 노출되어 있는 패러다임의 실패 유형을 감사하라. TPA는 경직성으로, NPM은 조작과 분절로, NPG는 확산된 책임성으로, DEG는 제도적 역량을 앞지르는 기술 주도의 변화로 기운다. 지금 어떤 위험이 살아 있는지 알아라.
9. 공동생산을 시민 참여를 협의 연극으로 취급하는 대신 어울리는 곳에서 의도적으로 활용하라. 진정한 공동생산은 누구에게 의견을 묻는지만이 아니라 누가 일을 하는지를 바꾼다(주제 1.5 — 이해관계자, 시민, 공동생산 참조).
10. 기능이 둘 이상의 패러다임에 걸칠 때마다 명시적인 책임성 지도를 만들어라. 외주 공급자가 전달하고, 파트너십 위원회가 조정하며, 공유 디지털 플랫폼을 통해 접근하는 서비스에는 시민이나 감사관이 누가 무엇에 대해 책임을 지는지 알아낼 수 있는 한 곳이 필요하다.
11. 눈에 띄는 실패 후에만이 아니라 고정된 주기로 행정 설계 선택을 재검토하라. 어제의 문제와 어제의 기술에 맞았던 모델은 조용히 부채가 되며, 정기 검토는 위기가 강요하기 전에 표류를 잡아낸다.
12. 유형론을 고위 지도부 아래의 직원에게도 가르쳐라. 자신이 어느 패러다임 안에서 일하는지 명명할 수 있는 일선 및 중간 관리자는 혼합을 설명되지 않는 비일관성으로만 경험하는 사람보다 더 나은 지역적 판단을 내린다.

팀과 논의할 질문

위계, 시장, 네트워크, 플랫폼의 네 패러다임 가운데 어느 것이 우리의 가장 중요한 서비스를 실제로 조정하며, 이 팀의 모두가 이에 동의하는가? 많은 조직이 이 질문을 직접 던져 보면 서로 다른 고위 지도자가 자신의 서비스가 조정되는 방식에 대해 서로 다른 정신 모형을 가지고 있음을 발견한다. 논의를 활용해 공식 구조, 예산 메커니즘, 책임 관계가 모두 같은 패러다임을 가리키는지, 아니면 조용히 어긋났는지 시험하라. 서로 어긋난 곳에서는 그 불일치가 이전에 아무도 구조적 원인까지 추적하지 않은 되풀이되는 운영상의 불만의 뿌리인 경우가 많다. 이를 수사적이 아니라 진단적 질문으로 다루고, 답을 적어 두고 1년 뒤에 다시 보라.

외주나 시장형 경쟁은 어디서 우리에게 명명되지 않은 조정이나 책임성의 간극을 남겼는가? 신공공관리의 분해는 당시에는 옳은 선택인 경우가 많았지만, 모든 분해는 이음매를 만들고, 이음매는 책임성이 사라지는 곳이다. 이 질문을 활용해 모든 주요 외주 기능을 지도로 그리고, 외주 공급자가 성과를 내지 못할 때 누가 누구에게 책임을 지는지 물어라. 조직이 시민이나 감사관보다 먼저 성과 부진을 알아챌 만큼의 내부 역량을 유지하고 있는지 논의하라. 이는 모든 계약을 되돌리자는 주장이 아니라 이음매가 정확히 어디 있는지 알자는 것이다.

우리의 현재 성과 목표 가운데 근저의 성과가 실제로 개선되지 않고도 달성될 수 있는 것은 어느 것인가? 이것이 실무에서의 굿하트의 법칙이며, 수치 목표를 채택한 거의 모든 조직이 적어도 하나의 사례를 안고 있다. 이 질문을 활용해 공표되었거나 내부의 목표를 하나씩 훑어 각각이 어떤 행동에 보상하는지 솔직하게 물어라. 어떤 목표가 이미 일선의 행동을 왜곡하기 시작했는지, 더 나은 대리 척도가 어떤 모습일지 논의하라. '아무도 정말로 그걸 조작하지는 않을 것이다'라는 방어적 답은 그 자체로 조사할 가치가 있는 것으로 다뤄라.

우리는 어디서 파트너 네트워크에 의존하며, 그 관계를 공식 계약에 적용하는 것과 같은 엄밀성으로 관리하는가? 신공공거버넌스의 핵심 주장은 어떤 문제가 조직 경계를 가로지르는 지속적이고 협상된 관계를 통해서만 해결될 수 있다는 것이지만, 규율 없는 관계는 방치나 의존으로 표류한다. 이 질문을 활용해 진정으로 하중을 지탱하는 파트너십을 목록으로 만들고, 각각이 마지막으로 단지 잘 돌아가리라 가정되지 않고 능동적으로 검토된 것이 언제인지 점검하라. 어느 한 파트너가 철수한다면 서비스 연속성에 무슨 일이 생길지, 그 위험이 어딘가에 공식적으로 명명되었는지 논의하라.

오늘 이 서비스를 디지털 우선으로, 시민의 실제 필요를 중심으로 재설계한다면 우리는 무엇을 그만두겠는가? 디지털 시대 거버넌스의 약속은 재통합, 곧 이전의 개혁 물결이 남긴 분절을 되돌리는 것이지만, 이를 실현하려면 대개 바뀌지 않은 백오피스 위에 새 디지털 전면부를 얹는 데 그치지 않고 무언가를 폐기해야 한다. 이 질문을 활용해 현재의 설계가 조직이 달리는 이미 넘어선 패러다임을 여전히 반영하는 서비스 하나를 찾아라. 도식에서만이 아니라 실제로 재설계를 전달하려면 어떤 역량, 계약, 내부 경계가 바뀌어야 하는지 논의하라.

우리는 현재 어느 패러다임의 특징적 실패 유형에 가장 노출되어 있으며, 그것을 고치는 일은 누가 맡는가? 위계의 경직성, 시장의 조작과 분절, 네트워크의 확산된 책임성, 디지털 재통합의 제도적 준비를 앞지르는 변화는 어느 한 시점에 균등하게 분포된 위험이 아니다. 대개 하나가 지금 살아 있다. 이 질문을 활용해 부문 일반에서 가장 많이 논의되는 실패 유형으로 기본값을 삼는 대신 조직의 현재 노출을 솔직하게 명명하라. 누가 이를 다룰 권한과 자원을 가지고 있으며, 언제까지 할지 논의하라.

실제 사례: 공공가치 사례

중간 규모 국가의 차량 면허 기관은, 허구이며 어떤 실제 기관에 대한 보고가 아니라 하나의 유형을 보여 주는데, 1970년대에 전통적 행정의 교과서적 사례로 만들어졌다. 단일한 위계적 부서로서, 직업 공무원이 일하고, 20년 동안 거의 바뀌지 않은 공표된 규정집에 따라 면허 신청을 처리했다. 처리 시간은 일관되었고 부패는 사실상 알려지지 않았지만, 기관은 널리 느리다고 여겨졌고, 더 넓은 공무원 조직을 휩쓸던 신공공관리의 물결을 따른 1990년대의 개혁 프로그램은 기관의 백오피스 데이터 처리를 처리 건당 지급하는 방식으로 경쟁하는 세 민간 공급자에게 외주하면서 정책과 집행은 내부에 두었다.

외주는 좁은 목표를 달성했다. 단위 비용은 떨어지고 처리량은 늘었다. 그러나 원래 설계가 예상하지 못한 새로운 문제가 나타났다. 표준 범주를 벗어난 신청, 곧 특이한 관세 협정 아래 수입된 차량이나 맞춤형 면허 절차가 필요한 장애인 신청자의 건은 세 외주 공급자와 내부 정책 팀 사이를 오갔고, 각각은 좁고 따로 유인이 주어진 임무를 가졌으며 공유된 사례 소유권이 없었다. 단순한 신청을 가진 시민은 서비스를 잘 받았지만, 비정형적인 무언가를 가진 시민은 몇 주 동안 설명 없는 지연을 겪었고, 기관 직원들조차 어느 공급자가 특정 파일을 지금 갖고 있는지 늘 말할 수는 없었다.

계약을 아예 되돌리는 대신, 서비스 디자인 배경에서 새로 부임한 기관의 지도부는 문제를 공급자 성과의 이슈가 아니라 조정 모델의 불일치로 다뤘다. 이들은 세 공급자와 내부 정책 팀을 상설 네트워크로 소집했는데, 신공공거버넌스식 방식으로 공유 사례 추적 시스템과, 원래 계약이 명시한 표준 대량 건만이 아니라 비정형 신청에 대해 특히 공동으로 소유하는 서비스 수준 약속을 두었다. 이와 함께 신청자가 어느 공급자가 지금 건을 갖고 있든 자신의 건을 추적할 수 있게 하는 단일 디지털 전면부를 의뢰하여, 백오피스 기능이 서로 다른 조직에 걸쳐 쪼개진 채 남아 있어도 시민의 경험을 재통합했다. 이는 NPG식 네트워크 위에 얹은 디지털 시대 거버넌스의 조치였고, 둘 다 아무도 완전히 풀자고 제안하지 않은 NPM 시대의 계약 구조 위에 세워졌다.

2년 뒤 표준 신청은 계약 모델이 만든 대로 빠르고 저렴하게 유지되었다. 이전에 기관의 가장 눈에 띄는 실패였던 비정형 신청은 중앙값 6주에서 2주 미만으로 줄었다. 기관 지도부가 끌어낸 교훈은 어느 한 패러다임이 틀렸다는 것이 아니라, 연이은 개혁의 물결로 만들어진 서비스에는 그 물결들이 남긴 이음매를 가로질러 능동적으로 조정할 누군가가 필요하다는 것이었으며, 그것은 어느 원래의 모델도 홀로 추구해서는 하도록 설계되지 않았던 일이다.

네 가지 부문 관점

지방정부

지방정부는 대개 하나의 조직 안에서, 흔히 하나의 서비스 안에서 네 패러다임의 가장 넓은 혼합을 운영한다. 건축 허가 같은 규제 기능을 위한 전통적 행정의 핵심, 쓰레기 수거나 여가 서비스를 위한 NPM식 외주 전달, 지역 안전이나 공중보건을 위한 NPG식 파트너십 위원회, 주민 대상 거래를 위한 공유 디지털 플랫폼이라는 커져 가는 DEG 층이다. 주민과의 이 근접성은 패러다임의 불일치를 빠르게 눈에 띄게 만든다. 주민은 '네트워크 거버넌스의 실패'를 경험하는 것이 아니라 부서와 계약업체 사이의 혼란스러운 뺑뺑이만 경험하므로, 지방 지도자는 국가 수준의 검토가 드러내는 데 몇 년이 걸릴 이음매를 가장 먼저 알아채는 경우가 많다.

중앙정부

중앙 행정은 각 개혁 물결의 가장 깊은 제도적 기억을 지니고 있다. 각 물결이 대개 중앙정부 정책으로 시작해 바깥으로 퍼졌기 때문이며, 그 결과로 생긴 층이 그만큼 두껍다. TPA 원칙에 세워진 영속적 공무원 조직, NPM 원칙에 세워진 집행 기관과 외주 전달, 어느 단일 부처도 소유하지 않는 문제를 다루기 위해 NPG 원칙에 세워진 부처 횡단 조직, 그리고 DEG 원칙에 세워진 중앙 디지털 또는 '플랫폼으로서의 정부' 기능이 있으며, 이는 흔히 부처의 정보기술과 권한과 예산을 놓고 경쟁한다(주제 5.1 — 디지털 정부와 디지털 전환 참조). TPA의 핵심인 정치-행정 이분법도 여기서 가장 세게 시험받는다. 국가 공무원은 선거상의 유인이 전통적 모델이 가정하는 중립적이고 규칙에 묶인 집행과 반대로 당길 수 있는 장관을 섬기기 때문이다.

사회 부문과 비영리

비영리조직과 NGO는 다른 세 패러다임 어느 것보다 구조적으로 신공공거버넌스에 더 가깝다. 이들의 재원과 전달 모델은 대개 이미 하나의 네트워크이기 때문이다. 정부, 자선 재원 제공자의 보조금과 계약, 그리고 처음부터 서비스 전달에 엮여 있는 자원봉사나 지역사회 공동생산이 그렇다(주제 1.5 — 이해관계자, 시민, 공동생산 참조). 이 부문이 NPM을 가장 직접 마주하는 곳은 그에 종속된 당사자로서다. 많은 비영리조직이 경쟁 입찰을 거치는 정부 계약업체로 서비스를 전달하며, NPM의 성과 목표 규율을 자신의 거버넌스 문화와 재원 기반이 사명과 관계에 대한 매우 다른 가정 위에 세워져 있을 수 있는 조직에 들여온다.

다자 및 국제기구

다자기구는 필연적으로 거의 전적으로 신공공거버넌스의 논리를 통해 운영된다. 회원국에 명령할 위계도 준수를 강제할 시장도 없고, 오직 협상된 관계, 공유된 기준, 각 회원국의 자발적 협력만 있기 때문이다. 전통적 행정과 신공공관리가 모두 결정 뒤에 단일하고 책임 있는 조직을 가정하는 반면, 다자 프로그램의 책임성은 공여국, 수혜국, 이행 파트너, 다자 사무국 자체에 걸쳐 분산되어, NPG의 '은밀한 위임'과 확산된 책임성이라는 실패 유형을 이 규모에서 특히 끈질기게 만든다. 디지털 재통합도 그에 맞게 여기서 더 어렵다. '시민의 여정'이 그것을 중심으로 재통합할 공유된 디지털 인프라가 없는 관할권들에 걸쳐 있기 때문이다.

흔한 실패 유형

패러다임의 표류. 조직이 모델 전체를 바꾸기로 한 사람이 아무도 없는 채, 계약 하나, 파트너십 하나씩 조각조각 조정 모델을 바꾼다. 비용은 단일한 실패가 아니라 내부 비일관성의 느린 누적이다. 같은 조직의 서로 다른 부분이 결정이 어떻게 내려지고 누가 무엇에 책임을 지는지에 대한 양립할 수 없는 가정 위에서 운영된다.

유지된 역량 없는 외주. 조직이 NPM의 논리에 따라 기능을 외주하고, 시간이 지나면서 계약이 실패할 경우 그 기능을 명세하고, 모니터링하고, 되찾아 오는 데 필요한 내부 전문성을 잃는다. 비용은 대개 계약 갱신이나 공급자 실패 때, 조직이 더 이상 자신의 공급자의 성과를 믿을 만하게 판단할 수 없음을 발견하면서 비싸고 갑작스럽게 나타난다.

목표 조작. NPM에서 물려받은 성과 목표 체제 아래서 직원과 공급자가 대리하려던 성과가 아니라 측정된 대리 지표를 위해 최적화한다. 굿하트의 법칙이 포착하는 유형이다(주제 3.11 — 품질, 안전, 성과 관리 참조). 비용은 자체 보고에서는 성공한 것처럼 보이지만 그 서비스가 해결하려고 존재하는 근저의 문제는 지속되거나 악화되는 서비스다.

책임성 없는 파트너십. 횡단적 문제를 풀기 위해 신공공거버넌스식 네트워크가 소집되지만, 네트워크의 집합적 실패에 대해 어느 단일 구성원도 책임을 지지 않아서, 성과가 실망스러울 때 각 파트너가 그 실패가 전적으로 자신의 것은 아니었다고 진실로 말할 수 있다. 비용은 진정으로 어렵고 횡단적인 문제가 가장 필요로 하기 때문에 바로 그 가장 책임성이 낮은 형태의 조직을 끌어들인다는 것이다.

미개혁 프로세스 위의 디지털 도금. 디지털 시대 거버넌스의 깃발 아래 서비스에 디지털 전면부가 추가되지만, 그것이 앞에 서 있는 분절된 백오피스 프로세스를 재통합하지는 않는다. 비용은 첫 접촉에서는 시민에게 현대적으로 보이지만, 사례가 일상적 경로를 벗어나는 순간 이전과 똑같이 분절되어 움직이는 서비스이며, 위 사례의 뒤에 있는 유형이다.

성숙도 모델

체크리스트

• 위계, 시장, 네트워크, 플랫폼의 네 패러다임 가운데 어느 것이 각 주요 기능을 실제로 조정하는지 지도로 그린다.
• 모든 외주 기능을 식별하고 그것을 명세하고 모니터링할 내부 역량이 유지되고 있는지 확인한다.
• 공표된 각 성과 목표를 사용 전이나 사용 중에 그럴듯한 조작 전략에 대해 시험한다.
• 하중을 지탱하는 외부 파트너십을 목록으로 만들고 각각에 능동적이고 최근에 검토된 관계 책임자가 있는지 확인한다.
• 경계를 넘거나 파트너를 넘는 실패에 대한 책임이 현재 어디에 있는지 서면으로 명시한다.
• 뒤의 백오피스 프로세스를 재통합하지 않고 추가된 디지털 전면부를 식별한다.
• 직업 공무원 핵심이 외주나 파트너 조직의 교체를 견딜 깊이를 갖추고 있는지 점검한다.
• 일선 및 중간 관리자가 자신의 서비스를 지배하는 패러다임을 명명할 수 있는지 확인한다.
• 실패 이후의 검토만이 아니라 행정 설계 선택에 대한 고정된 주기의 검토를 예정한다.
• 조직이 현재 가장 노출되어 있는 패러다임의 특징적 실패 유형을 파악한다.
• 공동생산을 쓰는 경우, 그것이 누구에게 의견을 묻는지만이 아니라 누가 일을 하는지를 바꾸는지 확인한다.

주요 출처

• 막스 베버의 관료제 이론, Economy and Society(사후 출간, 1922)에 제시됨 — 전통적 행정의 이념형에 대한 기초적 설명.
• Christopher Hood, 'A Public Management for All Seasons?', Public Administration, 69 (1991) — 신공공관리에 이름을 붙이고 체계화한 논문.
• Stephen P. Osborne, 'The New Public Governance?', Public Management Review (2006) — 신공공거버넌스를 별개의 패러다임으로 제시한 창시적 진술.
• Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow and Jane Tinkler, 'New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance', Journal of Public Administration Research and Theory (2006) — 디지털 시대 거버넌스 개념의 출처.
• Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government (1995), 그리고 NPM의 후속 서사로서의 공공가치 관리에 관한 제리 스토커의 연구.
• 공공 거버넌스 개혁과 회원국 전반의 행정 체계를 비교한 Government at a Glance에 관한 OECD의 연구.

참고문헌

1. Public administration — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_administration
2. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
3. Bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Bureaucracy
4. Max Weber — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Max_Weber
5. Civil service — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_service
6. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
7. Outsourcing — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Outsourcing
8. Performance indicator — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance_indicator
9. Network governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Network_governance
10. Co-production (approach) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Co-production_(public_services)
11. Digital era governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Digital_era_governance
12. Max Weber, Economy and Society — theory of bureaucracy (secondary discussion) — Stanford Encyclopedia of Philosophy — https://plato.stanford.edu/entries/weber/
13. Christopher Hood, 'A Public Management for All Seasons?' — Public Administration / Wiley — https://doi.org/10.1111/j.1467-9299.1991.tb00779.x
14. Stephen P. Osborne, 'The New Public Governance?' — Public Management Review / Taylor & Francis — https://doi.org/10.1080/14719030600853022
15. Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow and Jane Tinkler, 'New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance' — Journal of Public Administration Research and Theory / Oxford University Press — https://doi.org/10.1093/jopart/mui057
16. Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/governance.html
17. Governance topic page — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance