공공조달과 위탁

공공가치에서 이것이 중요한 이유

정부나 재원 제공자가 하기로 결정하는 거의 모든 일은 무언가를 사거나 무언가를 내주지 않고는 전달되지 않는다. 진료소를 짓는 건설사, 급여 체계를 운영하는 기술 공급자, 멘토링 프로그램을 운영하는 자선단체, 재가 돌봄을 전달하는 소규모 공급자 네트워크다. 공공 기관이 그 수단에 서명하는 순간, 정책 의도는 집행 가능한 조건의 집합, 가격, 몇 달이나 몇 해 동안 이어질 관계로 전환된다. 수단을 잘못 고르면 전략 문서가 칭찬받고 보관된 한참 뒤에 정책은 조용히 실패한다.

긴장은 우연이 아니라 구조적이다. 경쟁 입찰은 공정성을 지키고, 편애를 막고, 비용 대비 가치를 확보하기 위해 경쟁 압력을 쓰려고 존재하지만, 완전히 열린 백지에서 시작하는 경쟁은 몇 달이 걸리고, 기존 공급자가 잃을 수 있는 관계에 투자하지 않도록 단념시키며, 공공 기관이 서비스가 시작되기 몇 해 전에 그것을 명세하도록 강제하여 낡아 가는 가정을 얼려 버릴 수 있다. 성과 기반 위탁은 사람들의 삶에서 실제로 바뀌는 것에 대해서만 대가를 지급하겠다고 약속하지만, 무엇을 측정하고, 어떻게 귀속시키고, 어떻게 공정하게 지급할지 알아내는 것은 공공 관리에서 가장 어려운 설계 문제 가운데 하나로 드러난다. 보조금 지급은 단순한 선택지처럼 보인다. 사명을 신뢰하는 조직을 지원하는 것이다. 그러다 보조금이 계약의 일을 하도록 요구받고 재원 제공자도 수혜자도 무엇을 약속했는지 분명히 말할 수 없게 될 때까지는 그렇다.

이 중 어느 것도 후방 업무의 관심사가 아니다. 병원의 미래는 영상 진단 계약이 어떻게 입찰되었는지에 달려 있고, 주택 프로그램의 성공은 위탁 기관이 대가를 지급한 성과가 주민에게 중요한 성과였는지에 달려 있으며, 가정폭력 자선단체의 생존은 그것이 자신의 판단을 신뢰한 보조금을 받았는지 사명의 가격을 존재할 수 없게 매긴 계약을 받았는지에 달려 있다. 주제 2.5 — 비즈니스 케이스와 비용 대비 가치는 돈이 움직이기 전에 지출하기로 한 결정이 시험되는 곳이다(주제 2.5 — 비즈니스 케이스와 비용 대비 가치 참조). 이 주제는 그 결정이 내려진 뒤 쓰이는 수단, 곧 그것이 어떻게 경쟁되고, 무엇에 대가를 지급하고, 잘못되었을 때 위험을 누가 떠안는지에 관한 것이다.

핵심 개념

공공조달은 공공 기관이 공공 자금을 써서 물품, 공사, 서비스를 취득하는 과정으로, 단순히 최저 가격이 아니라 경쟁, 비차별, 투명성, 비용 대비 가치를 확보하도록 설계된 규칙 아래 이루어진다. 정부 조달은 흔히 국내총생산의 상당한 몫을 차지하며, 그래서 민간 구매보다 더 엄격히 규제된다. 구매자는 자신이 재원을 대는 거래에서 시장 거래로 번 적이 없는 돈을 쓰고 있기 때문이다. 이전에는 직접 전달되던 서비스에 대한 경쟁 입찰은 1980년대부터의 신공공관리 개혁 아래서 크게 확대되었으며, 이 패러다임 전환은 주제 3.1이 충분히 다룬다(주제 3.1 — 행정 체제와 모델 참조). 이 주제는 그 개혁이 남긴 수단을 다룬다.

공개 경쟁 절차(open procedure)는 자격을 갖춘 모든 공급자를 단일 단계로, 대개 공표된 입찰 초청을 통해 입찰에 초대하며, 경쟁을 극대화하고 선호하는 입찰자에게 유리하도록 조작하기 가장 어렵기 때문에 대부분의 조달법에서 기본 입장이다. 그 비용은 시간과 부담이다. 자격이 있든 없든 모든 입찰자가 전체 응답을 준비하며, 공공 기관은 공고하기 전에 후보군을 형성할 수 없다.

제한 경쟁 절차(restricted procedure)는 과정을 두 단계, 곧 최소 기준에 대한 사전 자격 심사와, 선정된 후보에게만 초청하는 본 입찰로 나눈다. 복잡하거나 고액인 업무에서 양측의 부담을 줄이지만, 구매자에게 후보 선정 단계에서 실질적 재량을 쥐여 주며, 이는 탈락한 입찰자가 편애를 탐지하기 가장 어려운 바로 그 지점이다.

협상 절차와 경쟁적 대화(competitive dialogue)는 구매자가 최종 입찰 전에 입찰자들과 해법을 논의하고 다듬게 하며, 필요가 너무 복잡하거나 혁신적이어서 미리 명세할 수 없는 경우, 곧 공유 디지털 플랫폼, 새로운 서비스 모델, 여러 실행 가능한 기술적 해법이 있는 인프라 사업에 쓰인다. 이는 공개 절차가 남기는 감사 추적을 대가로 유연성을 산다. 그래서 조달법은 대개 이를 정해진 상황으로 제한하고 구매자가 덜 투명한 경로가 왜 정당화되었는지 문서화하도록 요구한다.

경쟁 대 연속성의 상충 관계는 세 절차 모두의 밑에 흐른다. 백지에서의 재입찰은 경쟁 압력으로 가격과 품질을 규율하고 기존 공급자가 관계를 당연시하는 것을 막지만, 축적된 지역 지식을 파괴하고, 프로그램 도중에 직원과 서비스 이용자를 불안하게 하며, 계약자가 바뀌면 살아남지 못할 어떤 것에든 공급자가 투자하는 것을 단념시킨다. 틀 협약(framework agreement)과 내장된 중단 지점이 있는 더 긴 기간은 흔한 타협으로, 상충 관계를 없앨 수 있는 척하는 대신 신뢰할 만한 경쟁의 위협을 남겨 두면서 일부 연속성을 보존한다.

성과 기반 위탁은 무엇을 사고 어떻게 대가를 지급할지 결정하는 전략적 접근으로, 서비스가 달성하려는 성과, 곧 지속적 일자리를 찾는 사람, 퇴거를 피하는 가족, 병원 밖에 머무르는 환자를 중심으로 하며, 그것을 낳으리라 가정되는 활동이 아니다. 위탁은 조달보다 넓다. 수요 분석, 시장 형성, 공급자 관계 관리를 포함하며, 경쟁 입찰을 실행하는 것은 그 가능한 한 단계일 뿐이고, 보조금도 계약 수여만큼 위탁 결정일 수 있다.

성과 연동 지급(payment by results)은 때로 성과 기반 계약이라 불리며, 공급자 지급의 일부 또는 전부를 전달된 활동이나 일한 시간이 아니라 검증된 성과에 연결한다. 성과 기반 계약은 재무적 위험을 공급자에게 옮기며, 이는 위탁 기관에는 매력이고 성과 지급이 도착하기 전에 전달에 자금을 대야 하는 현금이 부족한 공급자에게는 위험이다. 아래 부문 관점이 되돌아오는 운전자본의 문제다. 이런 모든 척도는 또한 굿하트의 법칙에 노출되어 있다. 척도가 공급자가 대가를 받는 기준이 되는 순간, 그것은 대표하도록 선택된 성과를 더 이상 안정적으로 측정하지 못한다(주제 3.11 — 품질, 안전, 성과 관리 참조).

사회성과연계채권(social impact bond)은 성과 기반 지급의 한 구현으로, 민간이나 자선 투자자가 공급자의 전달에 재원을 대고, 정부나 다른 성과 지급자가 독립적으로 검증된 성과가 달성될 때에만 그 투자자에게 수익과 함께 상환한다. 사회성과연계채권 모델은 선행 재원 위험과 일부 성과 위험을 공공 기관과 전달 조직으로부터 투자자에게 옮기는 대신 거래 복잡성을 치르며, 그 복잡성 때문에 일상적 위탁이 아니라 대체로 자원이 풍부한 시범사업에 쓰임이 머물렀다.

보조금 지급(grant-making)은 상업적 계약과 구별되는 수단이다. 공공 기관이나 재원 제공자가 조직에 돈을 주며, 대개 그 조직 자신의 사명에 맞는 목적을 위한 것이고, 계약을 규정하는 합의된 가격의 명세된 산출물이라는 상호 교환은 없다. 보조금은 대개 상세한 서비스 명세와 위반에 대한 구제가 아니라 사용 조건과 보고 요건에 따라 규율되며, 이것이 계약 명세가 미리 기술하기 어려운 사명 중심의, 탐색적이거나, 옹호 활동에 재원을 댈 수 있게 해 준다.

보조금과 계약의 구별은 실무적으로 중요하다. 거의 어디서나 두 수단이 서로 다른 법적, 세무적, 책임성의 결과를 지니기 때문이며, 둘을 흐리면 양방향으로 해롭다. 계약식 핵심성과지표가 실린 보조금은 보조금을 쓰는 것을 정당화한 유연성을 밀어내고, 경쟁 입찰 규칙을 피하려고 보조금으로 위장한 계약은 자격을 갖춘 다른 공급자가 공정하게 경쟁할 기회를 빼앗을 수 있다.

조달의 청렴성은 경쟁을 정직하게 유지하는 안전장치, 곧 직무 분리, 이해충돌 신고, 공표된 평가 기준, 감사 추적을 포괄한다. 입찰자들이 담합하거나 구매자가 선택한 공급자를 편애하는 입찰 담합은 이 안전장치들이 막으려고 존재하는 되풀이되는 실패이며, 이를 탐지하는 일은 어느 단일 통제보다 그 부문의 건전하고 경쟁적인 시장이 어떤 모습인지 이해하는 위탁 팀에 더 의존한다.

모범 사례

1. 절차를 습관이 아니라 필요의 진정한 복잡성에 맞추고, 먼저 시장과 소통하라. 공개 경쟁 절차를 기본으로 쓰고, 제한 경쟁 절차는 고액이거나 전문적 업무에 남겨 두며, 협상 절차나 경쟁적 대화는 해법을 미리 명세할 수 없는 경우에만, 곧 초기 공급자 소통이 실제로 전달 가능하고 감당할 수 있는 것을 시험한 뒤에 써라.
2. 시장이 혁신할 수 있는 곳마다 방법이 아니라 성과를 명세하라. 서비스가 정확히 어떻게 전달되어야 하는지 규정하는 명세는 경쟁 과정이 애초에 드러내려고 존재하는 더 나은 해법을 막는다.
3. 단일하고 끊어지지 않는 기간을 가정하는 대신 긴 계약에 중단 지점과 검토 조항을 내장하라. 정해진 지점에서 검토, 조정, 탈퇴가 가능한 계약은 서명 시점에 한 몇 해의 가정에 갇히는 대신 진정한 성과 책임성을 유지하면서 일부 관계의 연속성을 보존한다.
4. 성과 지급의 몫을 공급자가 실제로 영향을 미치고 자금을 댈 수 있는 수준에 맞춰라. 완전히 통제할 수 없는 결과에 전적으로 대가를 받거나 지급이 도착하기 전에 전달할 운전자본이 없는 공급자는 가장 어려운 사례를 피하거나 재정적으로 실패할 것이며, 어느 쪽도 성과에 도움이 되지 않는다.
5. 목적이 조직의 사명일 때는 보조금을, 목적이 명세된 산출물일 때는 계약을 택하라. 적용되어야 할 경쟁 입찰 규칙을 피하려고 보조금의 유연성을 쓰지 말고, 재원을 받는 조직이 진정한 재량을 유지하기 때문에만 성공하는 일에 계약의 명세를 강요하지 마라.
6. 성과 척도를 측정의 어려움에 저항하기 전에 조작에 저항하도록 설계하라. 제안된 모든 척도를 재정 압박 아래 있는 합리적 공급자가 어떻게 반응할지에 비추어 시험하라. 근저의 성과를 낳지 않고도 충족할 수 있는 척도는 결국 그렇게 충족될 것이다(주제 3.11 — 품질, 안전, 성과 관리 참조).
7. 어떤 성과 연동 지급 모델에서든 크림 스키밍과 주차(parking)를 주시하라. 총체적 성과율만이 아니라 신청자 특성별 의뢰 및 사례 자료를 모니터링하여, 공급자가 쉬운 사례를 고르고 어려운 사례는 제쳐 두는 것이 전달의 유형이 되기 전에 보이게 하라.
8. 평가 위원회를 예산 책임자로부터 분리하고, 공표된 기준에 비추어 채점을 문서화하라. 기준에서 점수, 수여까지의 눈에 보이고 방어 가능한 감사 추적은 입찰 담합과 그것의 외양 모두에 대한 가장 효과적인 일상의 방어다.
9. 최대 기존 공급자만이 아니라 더 많은 공급자가 현실적으로 입찰할 수 있도록 로트와 계약 규모를 구조화하고, 서명 시점에 퇴출 계획을 써 넣어라. 전국적 공급자 규모에 맞춘 단일 계약은 소규모 및 사회 부문 조직을 경쟁에서 배제하며, 처음에 차분히 합의한 연속성 방안은 재입찰 때 압박 아래 협상한 조건보다 서비스 이용자에게 훨씬 더 낫다.
10. 수여 공고를 공표하고, 공공 자금이 보조금으로 사회 부문에 도달하는 경우에는 보조금 등록부를 공표하라. 누가 무엇을 왜 받았는지에 대한 투명성이 외부의 도전이 결정을 정직하게 시험할 수 있게 해 준다(주제 3.4 — 책임성, 투명성, 정당성 참조).

팀과 논의할 질문

우리는 조달 절차를 올바른 이유로 고르고 있는가, 아니면 습관과 위험 회피로 고르고 있는가? 많은 조직이 특정 구매가 필요로 하는 것과 상관없이 가장 익숙한 절차로 기본값을 삼아, 단순한 것에 전체 제한 경쟁을 돌리거나 대화 없이는 명세하기에 너무 복잡한 것에 공개 절차를 돌린다. 이 질문을 활용해 의미 있는 기준치를 넘는 최근 조달 세 건을 꺼내, 선택된 절차가 필요가 실제로 요구한 복잡성에 맞았는지 솔직하게 물어라. 시간 압박이나 도전에 대한 두려움이 진정한 판단이 아니라 선택을 이끌었는지, 서류에 있는 협상 절차의 정당화가 외부의 검증을 견딜지 논의하라.

우리의 성과 척도는 우리가 실제로 원하는 것을 측정하는가, 아니면 세기 쉬운 것을 측정하는가? 성과 기반 위탁의 성패는 척도의 질에 달려 있으며, 실제 성과에 대한 충실성이 아니라 측정의 용이성으로 고른 척도는 재정 압박 아래 있는 합리적 공급자가 결국 조작할 것이다(주제 3.11 — 품질, 안전, 성과 관리 참조). 이 질문을 활용해 현재의 성과 연동 지급 계약 하나를 골라, 공급자가 근저의 목표가 아니라 지급 척도만을 위해 최적화한다면 무엇을 할지 물어라. 둘이 실제로 갈라질지, 그렇다면 더 나은 척도나 척도 묶음이 어떤 모습일지 논의하라. 척도를 조작할 모든 유인을 없애는 것은 거의 불가능하다. 논의를 간극을 없애는 것이 아니라 그 간극이 어떻게 모니터링되는지에 맞춰라.

우리는 수단별로, 우리의 약정 중 어느 것이 진정한 보조금이고 어느 것이 위장된 계약인지 알고 있는가? 이 구별은 법적 의무, 세무 처리, 경쟁 입찰법의 적용 여부를 결정하며, 조직은 조건이 계약처럼 기능하는데도 공식 조달 과정을 피하려고 무언가를 보조금이라 부르는 쪽으로 표류하는 경우가 많다. 이 질문을 활용해 사회 부문 조직과의 재원 관계 다섯 건을 검토하고, 서류가 부르는 이름이 아니라 이 주제의 보조금/계약 구별에 비추어 각각을 솔직하게 분류하라. 이름과 실질이 어긋나는 관계와 그 불일치가 양측에 만드는 위험을 논의하라(주제 3.8 — 사회 부문과 비영리 조직 관리 참조).

우리는 소수의 대형 공급자에 얼마나 의존하며, 그 의존성은 우리 자신의 계약 설계가 만들었는가? 믿을 만한 입찰자가 둘이나 셋만 남은 시장은 그 부문의 불가피한 특징이 아니라 최대 기존 공급자에 맞춰 규모를 정한 수년간의 계약의 산물인 경우가 많다. 이 질문을 활용해 가장 중요한 지출 범주에서 다음 계약에 현실적으로 입찰할 수 있는 조직이 몇 곳인지, 그 수가 지난 두 번의 경쟁에서 어떻게 변했는지 지도로 그려라. 최대 공급자가 내일 실패한다면 서비스 연속성에 무슨 일이 생길지, 우리의 로트 구조가 시간이 지나면서 그 시나리오를 더 가능하게 만드는지 덜 가능하게 만드는지 논의하라.

공급자가 바뀌는 시기 전후의 몇 달 동안 서비스 이용자와 직원에게 무슨 일이 생기며, 우리는 실제로 이를 계획했는가? 경쟁 재입찰은 원칙적으로 비용 대비 가치를 보호하지만, 전환은 돌봄의 연속성, 제도적 지식, 직원 사기가 가장 위험에 처하는 곳이며, 전체 조달 주기에서 가장 계획되지 않은 부분인 경우가 많다. 이 질문을 활용해 현재 주요 계약의 전환 방안을 살펴, 그것이 처음에 차분히 협상되었는지 끝 무렵 압박 아래 협상되었는지 물어라. 조직이 경쟁 과정이 그 비용을 흡수했다고 가정하는 대신, 공급자 변경의 서비스 교란으로 인한 실제 비용을 측정한 적이 있는지 논의하라.

우리 조달 과정에서 입찰 담합이나 편애를 누가 잡아낼 것이며, 그들이 실제로 그것을 입증할 수 있겠는가? 대부분의 조직에 공식적인 이해충돌 및 채점 문서화 정책이 있지만, 그 정책이 외부 조사관이 실제로 쓸 수 있는 증거를 낳을지 시험해 본 곳은 훨씬 드물다. 이 질문을 활용해 최근의 중요한 수여 건 하나를 골라 공표된 기준에서 최종 채점까지의 감사 추적을 따라가며, 외부인이 누구의 기억에도 의존하지 않고 추론을 따라갈 수 있는지 점검하라. 단호한 담합 입찰자 집단이 현재의 안전장치를 통과하려면 무엇이 필요한지, 여기 있는 누군가가 그 각도에서 시장을 진정으로 생각해 본 적이 있는지 논의하라.

실제 사례: 공공가치 사례

가상의 중간 규모 지방자치단체 정부는, 예시일 뿐이며 어떤 실제 도시에 대한 기술이 아닌데, 실업과 노숙의 위험이 높은 국가 보호를 떠나는 청년에 대한 지원을 확대해야 했다. 두 선택지가 진지하게 검토되었다. 단일한 대형 공급자에게 경쟁 입찰을 거친 성과 기반 계약을 수여하되, 18개월 시점의 검증된 지속 고용 성과를 중심으로 대가를 지급하는 안, 또는 이 집단과 이미 일하고 있는 기존 지역 자선단체 네 곳에 그 실적과 자체 변화 이론을 근거로 직접 보조금을 주는 안이었다.

경쟁 입찰 선택지는 서류상 매력적이었다. 단일하고 책임 있는 계약, 하나의 성과 척도 집합, 위험을 낙찰 공급자에게 옮기는 지급 구조였다. 그러나 조달 팀의 시장 소통은 불편한 사실을 드러냈다. 네 지역 자선단체 어느 곳도 18개월 성과를 중심으로 대가를 지급하는 계약에 입찰할 운전자본이 없었고, 입찰할 수 있는 믿을 만한 입찰자는 이 특정 청년 집단과 기존 관계가 없는 대형 전국 공급자였다. 계약을 전국 규모로 수여하는 것은 지급 척도, 곧 검증된 지속 고용을 달성하면서, 청년들이 참여를 유지하기 위해 실제로 의존하는 신뢰 관계를 버릴 위험이 있었다.

지방자치단체 정부는 대신 혼합 수단을 택했다. 성과와 상관없이 핵심 전달 비용을 충당하도록 규모를 정한 다년 보조금을 네 지역 자선단체에 발급하고, 그 위에 지역 재단과 공동으로 재원을 댄 소폭의 성과 기반 보너스 지급을 얹었는데, 이는 고용만이 아니라 참여와 안정성 척도를 포함한 척도 묶음에 연결되었다. 보조금 조건은 계약 명세와 진정으로 다르게 유지되었다. 자선단체는 방법에 대한 재량을 유지했고, 성과 보너스는 재원 제공자에게 전달 위험을 모두 그것을 감당할 수 없었을 조직에게 옮기지 않고 결과에 대한 이해관계를 주었다.

2년 뒤 독립적 검토는 지속 고용률이 비교 가능한 이웃 당국에서 단일 계약 모델이 달성한 것과 비슷했지만, 청년들이 프로그램에 처음 3개월을 넘어 남아 있는 비율, 곧 대부분의 이전 개입이 접촉을 잃은 시점의 비율이 상당히 높았음을 발견했다. 검토의 핵심 발견은 보조금이 성과 기반 계약보다 본질적으로 우월하다는 것이 아니라, 선택된 수단이 단일 책임 계약의 행정적 편의가 아니라 실제 공급자 시장이 전달할 수 있는 것에 맞춰 형성되었다는 것이었다.

네 가지 부문 관점

지방정부

지방정부는 대개 소수의 대형 계약과 함께 엄청난 양의 소액 조달과 보조금 지급을 운영하며, 이 주제가 기술하는 검증을 모든 수여에 줄 만큼 조달 기능이 얇은 경우가 많다. 지방 위탁은 또한 보건, 사회 돌봄, 지역사회 부문 재원이 가장 자주 교차하는 곳이어서, 보조금 대 계약의 선택을 일회성 설계 문제가 아니라 살아 있는 되풀이되는 결정으로 만든다. 공개 의회 회의에서의 지역사회의 압박과 직접적 도전은 지방 조달에 다른 세 관점이 좀처럼 마주하지 않는 실시간의 책임성을 준다.

중앙정부

중앙정부는 대개 가장 발전한 조달법, 전문적 상업 역량, 복잡한 프로그램에 대해 진정으로 경쟁적인 협상 절차와 경쟁적 대화를 운영할 규모를 갖추고 있다. 그 위험은 지방정부와 반대 방향이다. 소수의 세계적 공급자만 끌어들일 만큼 큰 조달, 그리고 성과를 검증하는 일이 그 자체로 상당한 사업이 될 만큼 야심 찬 성과 기반 프로그램이다. 중앙정부는 또한 대개 다른 모든 정부 수준이 그 안에서 운영하는 조달법, 곧 절차와 기준치의 주된 저자다.

사회 부문과 비영리

비영리조직과 자선단체는 보조금과 성과 기반 계약 양쪽의 수령 측에 있으며, 성과 연동 지급의 운전자본 문제는 여기서 가장 세게 떨어진다. 준비금이나 신용이 없는 조직은 프로그램이 아무리 건전해도 검증된 성과 지급을 기다리며 몇 달 동안 전달에 자금을 댈 수 없다(주제 3.8 — 사회 부문과 비영리 조직 관리 참조). 경쟁 입찰은 또한 사회 부문 조직을 입찰이 보상하는 일반적이고 쉽게 명세되는 서비스 쪽으로, 이들이 가장 독특한 가치를 더하는 경우가 많은 명세하기 어렵고 관계 기반의 일에서 멀어지게 밀 수 있다. 보조금은 사명 중심의 탐색적 업무에 계속 가장 적합하지만, 재원 제공자가 보조금이 보존하려는 유연성을 침식하는 계약식 보고 부담을 붙이는 것을 삼갈 때만 그렇다.

다자 및 국제기구

다자 개발은행과 유엔 기구는 자신이 재원을 대는 프로젝트에 대해 자체 조달 규칙을 운영하며, 일반적으로 부패를 막고 시장 역량이 매우 다른 차입국 전반에서 비용 대비 가치를 확보하기 위해 국제 또는 국내 경쟁 입찰을 요구한다. 여기서의 긴장은 독특한 모양을 띤다. 여러 관할권에 걸쳐 경쟁과 청렴을 보호하는 규칙이 국제 입찰 요건을 충족할 수 없는 지역 공급자를 밀어낼 수도 있어서, 그런 프로젝트가 흔히 함께 지원하려는 지역 역량 강화에 반한다. 성과 기반 수단은 여기서 더 신중하게 쓰인다. 더 약한 데이터 체계 전반에서 성과를 안정적으로 검증하기가 더 어렵기 때문이며, 세계무역기구의 복수국간 정부조달협정은 서명국이 서로에게 조달 시장을 어떻게 여는지를 형성하는 비차별 규범을 정한다.

흔한 실패 유형

절차의 불일치. 진정한 복잡성이 아니라 편의를 위해 협상 절차를 경쟁을 우회하는 데 쓰거나, 대화 없이는 명세하기에 너무 복잡한 필요에 공개 절차를 강요하여, 도전에 취약한 약한 감사 추적이나 아무도 실제로 전달할 수 없는 명세를 낳는다. 비용은 전달이 시작되기도 전에 분쟁이나 법적 도전 아래서 출발하는 계약이다.

성과 연동 지급 아래의 척도 조작과 크림 스키밍. 재정 압박 아래의 공급자가 대표하려던 성과가 아니라 지급을 촉발하는 척도를 위해 최적화하고, 쉬운 사례를 조용히 고르면서 어려운 사례는 제쳐 둔다. 지급 모델이 누가 실제로 도움을 받았는지와 상관없이 척도에 보상하기 때문이다. 비용은 프로그램이 서비스하려던 사람들에게 가장 세게 떨어지며, 총체적 성과 통계에서는 가장 덜 보인다.

보조금과 계약의 혼동. 보조금에 처음에 보조금을 쓰는 것을 정당화한 유연성을 침식하는 계약식 핵심성과지표가 실리거나, 적용되어야 했을 경쟁 입찰 의무를 피하려고 특별히 계약이 보조금으로 포장된다. 어느 쪽이든 불일치가 눈에 띄는 순간 재원 제공자는 정당성을 잃으며, 공정하게 경쟁할 기회를 거부당한 공급자의 법적 도전에 노출될 수 있다.

지나치게 큰 계약으로 인한 시장 통합. 행정적 편의를 위해 계약이 단일한 큰 로트로 묶이며, 이에는 가장 큰 기존 공급자만 믿을 만하게 입찰할 수 있고, 공급 시장은 재입찰마다 좁아져 구매자가 줄어드는 소수의 대형 공급자에 의존하게 된다. 비용은 몇 해 뒤 그 공급자 중 하나가 재정적으로 실패하거나 입찰을 중단하고 믿을 만한 대안이 없을 때 나타난다.

탐지되지 않은 입찰 담합. 입찰자들이 담합하거나 구매자의 평가가 선호하는 공급자에게 조용히 유리하며, 서류가 올바르게 보이기 때문에 조작은 계약이 수여된 지 몇 해 뒤에 우연, 외부 감사, 또는 내부 고발자에 의해서만 발견된다. 비용은 그 한 계약에 지급된 부풀려진 가격만이 아니라, 같은 구매자가 이후에 운영하는 모든 경쟁에 대한 신뢰의 침식이다.

성숙도 모델

체크리스트

• 조달 절차가 필요의 진정한 복잡성에 맞는지 확인하고 추론을 문서화한다.
• 명세를 확정하기 전에 구조화된 시장 소통을 실행한다.
• 시장이 혁신할 수 있는 곳마다 규정된 방법이 아니라 원하는 성과를 중심으로 명세를 작성한다.
• 각 재원 관계를 솔직하게 보조금 또는 계약으로 분류하고 그 조건을 분류에 맞춘다.
• 제안된 모든 성과 척도를 재정 압박 아래 있는 공급자가 어떻게 반응할지에 비추어 스트레스 테스트한다.
• 성과 지급의 몫을 공급자가 현실적으로 영향을 미치고 자금을 댈 수 있는 수준에 맞춘다.
• 가장 큰 기존 공급자 외에도 입찰할 수 있도록 로트 규모를 정한다.
• 전환과 퇴출 방안을 재입찰 때가 아니라 서명 시점에 계약에 합의한다.
• 평가 위원회를 예산 책임자로부터 분리하고 공표된 기준에 비추어 채점을 문서화한다.
• 어떤 성과 연동 지급 약정에서든 크림 스키밍에 대해 의뢰 및 사례 자료를 모니터링한다.
• 수여 공고와, 해당하는 경우 보조금 등록부를 공표한다.
• 연이은 조달 주기에 걸쳐 공급자 시장 집중도를 추적한다.

주요 출처

• OECD, Recommendation of the Council on Public Procurement (OECD-LEGAL-0411) — 공공조달의 청렴, 효율, 좋은 거버넌스를 위한 원칙의 국제적 참조 틀.
• 세계은행, 은행이 재원을 대는 사업의 조달 정책 — 차입국 전반의 경쟁 입찰과 비용 대비 가치에 대한 다자 개발 금융의 접근.
• 세계무역기구, 정부조달협정(Agreement on Government Procurement) — 서명국의 조달 시장에 대한 비차별과 투명성 규범을 정하는 복수국간 무역 협정.
• UK Government, Procurement Act 2023 지침 문서 — 하나의 체제 안에서 공개, 제한, 협상 방식의 절차를 보여 주는 최근의 포괄적 국가 조달법 개혁.
• 유럽연합 집행위원회(European Commission), 공공조달 정책 페이지 — 회원국 전반의 조달 규칙에 대한 유럽연합의 접근.
• Government Outcomes Lab, Blavatnik School of Government, University of Oxford — 성과 기반 계약과 사회성과연계채권을 전문으로 하는 연구 센터.
• UK Public Services (Social Value) Act 2012 — 공공 기관이 서비스를 조달할 때 가격만이 아니라 더 넓은 사회적 가치를 고려하도록 요구하는 법률.

참고문헌

1. Government procurement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_procurement
2. Request for tender — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Request_for_tender
3. Social impact bond — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Social_impact_bond
4. Grant (money) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant_(money)
5. Goodhart's law — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Goodhart%27s_law
6. Agreement on Government Procurement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Agreement_on_Government_Procurement
7. Bid rigging — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Bid_rigging
8. Performance-based contracting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_contracting
9. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
10. Recommendation of the Council on Public Procurement (OECD-LEGAL-0411) — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0411
11. Procurement — World Bank — https://www.worldbank.org/en/projects-operations/procurement
12. Agreement on Government Procurement — World Trade Organization — https://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gp_gpa_e.htm
13. Procurement Act 2023 — Guidance documents — GOV.UK — https://www.gov.uk/government/collections/procurement-act-2023-guidance-documents
14. Public procurement — European Commission — https://single-market-economy.ec.europa.eu/single-market/public-procurement_en
15. Government Outcomes Lab — Blavatnik School of Government, University of Oxford — https://golab.bsg.ox.ac.uk/
16. Public Services (Social Value) Act 2012 — UK legislation.gov.uk — https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2012/3/contents