기후, 지속가능성, 환경적 공공가치

공공가치에서 이것이 중요한 이유

이제 모든 공공 기관은 같은 예산 항목 위에서 서로 반대로 당기는 두 겹치는 의무 안에 놓여 있다. 하나는 올해 그것을 선출했거나, 재원을 대거나, 그것에 의해 다스려지는 사람들에 대한 의무로, 그들의 즉각적 필요는 눈에 보이고 정치적으로 중대하다. 다른 하나는 미래 인구, 곧 일부는 이미 아이로 살아 있고 일부는 아직 태어나지 않은 사람들에 대한 의무로, 그들의 이익은 실재하지만 올해의 협의나 지출 검토에서 경쟁할 수 없는 구조에 놓여 있다. 기후변화는 공공 관리자가 마주칠 이 문제의 가장 날카로운 판본이다. 무대응의 비용은 어떤 단일 행정부보다 오래 가는 시간 규모로 복리로 불어나는 반면, 대응의 비용은 이미 다투어지는 예산에 지금 떨어지기 때문이다.

경제학자 니컬러스 스턴(Nicholas Stern)이 영국 정부를 위해 쓴 영향력 있는 2006년 검토는 이 비대칭을 단호하게 포착했다. 완화되지 않은 기후변화의 경제적 및 인적 비용은 결국 그것을 막는 비용을 압도할 것이지만, 예방 지출은 대부분 최악의 반사실이 회피되는 것을 보기까지 살지 못할 의사결정자가 승인해야 한다(스턴 보고서 참조, 아래에서 더 논의). 공공가치 이론은 바로 어떤 시장 가격이나 현재 유권자의 투표용지로도 집행되지 않는 실재하는 의무에 대해 의사결정자에게 언어를 주기 위해 존재하며, 그래서 이 주제는 기후와 환경 문제를 환경 부처만을 위한 전문 부가물이 아니라 핵심 공공가치 문제로 다룬다.

이 주제는 공공 지도자가 일상적으로 뒤섞는 세 가지 구별되지만 관련된 문제를 분리한다. 첫째는 온난화를 일으키는 온실가스 배출을 줄이는 기후변화 완화로, 경제적으로 순수한 글로벌 공공재처럼 행동한다. 한 나라의 감소된 배출은 누가 기여했든 지구 전체의 대기에 이익이 되고, 어떤 나라도 그 편익에서 배제되거나 자신의 몫을 내도록 강제될 수 없다(근저의 분류는 주제 1.4 — 공공재, 가치재, 가치 다원주의 참조). 둘째는 이미 부분적으로 고정된 변화하는 기후에 기반 시설, 서비스, 행동을 맞추는 기후변화 적응으로, 훨씬 더 지역적이다. 방조제는 특정 해안선을 보호하며, 그 비용과 편익은 대부분 한 관할권의 경계 안에 떨어진다. 셋째는 둘 모두의 밑에 있는 회계 문제다. 탄소를 저장하는 숲, 홍수를 흡수하는 습지, 식량을 키우는 토양 같은 자연 체계의 가치를, 역사적으로 재정적 가치와 더 최근에는 사회적 가치만 저울질해 온 결정에 어떻게 반영하는가. 이 세 문제를 뒤엉키게 하는 것이 기후 전략이 멈추는 가장 흔한 이유 가운데 하나다. 완화는 남의 일처럼 느껴져서 적응에만 재원을 대는 의회는 결정을 내리는 것이 아니라 결정을 피하고 있는 것이다.

핵심 개념

기후변화 완화는 탈탄소화라고도 하며, 원천에서 배출을 줄이거나(재생에너지, 효율, 전기화) 제거를 늘림으로써(조림, 탄소 포집) 대기로 들어가는 온실가스를 제한하는 행동이다. 대기는 전 지구적으로 섞이기 때문에, 한 나라에서 회피한 이산화탄소 1톤은 어디서 회피되었든 같은 기후 편익을 주며, 이것이 완화를 글로벌 공공재의 교과서적 사례로 만드는 것이다. 비경합적이며 기능적으로 비배제적이어서, 어떤 나라도 자신이 대가를 치르지 않은 안정화된 기후에서 쫓겨날 수 없다. 이 조합은 주제 1.4 — 공공재, 가치재, 가치 다원주의에서 기술한 무임승차 유인을 지구적 규모로 낳으며, 이것이 완화가 그 편익이 대체로 대가를 치르는 쪽에 포착되는 적응보다 집합적으로 협상하기 훨씬 더 어렵다고 입증된 핵심 이유다.

기후변화 적응은 이미 일어나고 있거나 예상되는 기후변화의 영향에 적응하는 과정으로, 네 가지 넓은 범주에 걸쳐 있다. 기반 시설(홍수 방어, 냉방 쉼터), 제도(건축 규정, 조기 경보 체계), 행동(바뀐 농업이나 물 사용 관행), 자연 기반(복원된 습지, 도시 수목 피복)이다. 완화와 달리 적응은 상당 부분 배제 가능하고 경합적이다. 홍수 방어는 그 뒤의 마을을 보호하지 다음 해안 구간을 보호하지 않으며, 이는 적응을 주로 지방과 국가의 공공가치 문제로 만들고, 주제 3.12 — 위기, 비상사태, 회복탄력성 관리의 회복탄력성 계획과 밀접하게 관련되지만 동일하지는 않다. 둘은 겹친다. 둘 다 충격을 흡수하고 회복하는 조직의 역량에 관한 것이기 때문이다. 그러나 적응은 변화하는 기후 기준선을 구체적으로 다루고, 회복탄력성 관리는 기후와 무관한 것을 포함한 더 넓은 범위의 충격을 다룬다.

세대 간 형평은 세대 사이의 공정성의 원칙이다. 거의 모든 중대한 기후 결정이 오늘의 비용을 수십 년 뒤의 편익과 맞바꾸고, 그 거래가 어떻게 가치 평가되는지가 현재와 미래의 가치를 비교하는 데 쓰이는 사회적 할인율에 크게 달려 있기 때문에 여기서 중요하며, 이는 주제 2.2 — 사회적 비용편익분석과 비용효과분석에서 충분히 전개된다. 더 높은 할인율은 먼 편익에 주어지는 현재의 비중을 줄여서 최종 편익이 엄청난 경우에도 완화 프로그램을 가치가 낮아 보이게 만들 수 있고, 더 낮은 할인율은 미래 세대의 복지에 현재와 더 가까운 평등한 지위를 주는 대신 더 많은 프로그램이 오늘 비싸 보이게 만든다. 기후 정책에 현저하게 낮은 할인율을 쓰기로 한 스턴 보고서의 결정은 공공경제학에서 할인의 가장 공개적으로 다투어진 적용 가운데 하나로 남아 있다. 할인율의 선택이 기술적 매개변수로 치장한 세대 간 공정성에 대한 가치 판단이기 때문이다.

자연 자본은 지질, 토양, 공기, 물, 모든 살아 있는 생물을 포함한 세계의 천연자원의 저량으로, 금융 자본에 빗대어 시간에 따라 가치의 흐름을 낳는 자산으로 다뤄진다. 그 흐름은 생태계 서비스, 곧 인간이 생태계에서 얻는 편익으로 이루어지며, 목재와 어업 같은 공급 서비스에서 홍수 조절과 탄소 저장 같은 조절 서비스, 여가 같은 문화 서비스까지 이른다. 자연 자본 회계는 유엔의 환경경제통합계정(System of Environmental-Economic Accounting)과 세계은행의 국가의 변화하는 부(Changing Wealth of Nations) 프로그램 같은 틀을 사용해, 이 저량과 흐름을 재무 및 사회 계정과 나란히 놓이는 용어로 측정하려 한다. 그래서 습지의 홍수 방어 가치가 금융 자산의 가치가 이미 그렇게 하듯 예산 결정에 정보를 줄 수 있다. 이는 재무 회계의 수 세기의 실무에 비해 여전히 신생 규율이다. 진정으로 유용하고 빠르게 성숙하고 있지만 아직 완전히 확정되지는 않았다.

탄소의 사회적 비용은 자연 자본, 할인, 비용편익분석을 하나의 숫자로 연결한다. 이산화탄소 1톤을 추가로 배출하는 데서 오는 경제적 피해에 대한, 대개 톤당 화폐 단위로 표현되는 추정치이며, 주제 2.2 — 사회적 비용편익분석과 비용효과분석이 다른 시장 외 재화에 그림자 가격을 쓰는 방식으로 쓰인다. 1톤의 피해 대부분이 수십 년 뒤에 떨어지기 때문에 선택한 할인율에 극도로 민감하다.

세 기구가 이 개념들을 둘러싼 글로벌 구조의 닻이다. 유엔 기구인 기후변화에 관한 정부간 협의체(IPCC)는 자체 일차 연구를 수행하지 않고 정책 결정자를 위해 기후변화에 관한 출판된 과학을 평가하고 종합한다. 유엔기후변화협약(UNFCCC)은 각국이 집합적 기후 행동을 협상하는 조약 절차이며, 그 아래서 2015년에 채택된 파리협정은 각국이 정하고 주기적으로 강화하는 국가결정기여(nationally determined contributions)를 통해 추구하여 당사국이 온난화를 산업화 이전보다 섭씨 2도보다 훨씬 낮게 유지하도록 약속하게 하는 현행 법적 틀이다. 완화와 적응 옆에서, 협상가들은 점점 더 세 번째 범주인 손실과 피해를 인정한다. 완화가 변화를 막지 못하고 적응이 그것을 흡수하지 못했거나 할 수 없었던 뒤에 일어나는 잔여 해악으로, 예방도 적응도 피하지 못한 비용을 누가 부담하는가에 대한 자체의 형평 문제를 제기한다.

모범 사례

1. 모든 전략 문서에서 완화의 질문과 적응의 질문을 분리하라. 완화는 지역적 편익이 분산되어 있는 글로벌 공공재에 대한 기여이고(주제 1.4 — 공공재, 가치재, 가치 다원주의 참조), 적응은 특정한 지역의 자산이나 인구를 보호한다. 재원과 거버넌스는 둘 사이에서 크게 다르며, 둘을 하나의 '기후 전략' 항목으로 합치면 일상적으로 한쪽에 자원이 부족하게 된다.
2. 모든 기후 평가에서 사용한 할인율과 누가 그것을 골랐는지 명시하라. 할인율, 그 출처, 더 낮은 할인율과 더 높은 할인율에서 권고가 어떻게 바뀌는지 보여 주는 민감도 분석을 공표하라(주제 2.2 — 사회적 비용편익분석과 비용효과분석 참조).
3. 적응을 긴급 대응의 하위 집합이 아니라 자체 거버넌스를 가진 회복탄력성 투자로 다뤄라. 적응은 주제 3.12 — 위기, 비상사태, 회복탄력성 관리의 회복탄력성 관리와 도구를 공유하지만, 위험이 수십 년에 걸쳐 쌓이기 때문에 위기가 촉발하는 프로그램이 아니라 상설적이고 다년간의 프로그램이 필요하다.
4. 주요 토지와 수자원 자산에 대해 불완전하더라도 자연 자본 등록부를 시작하라. 조직이 소유한 숲, 습지, 녹지에 대한 첫 단계의 목록과 각 자산의 생태계 서비스에 대한 정성적 메모는 완벽한 화폐화된 평가를 기다리는 것보다 더 유용하다.
5. 탄소의 사회적 비용이라는 단일 수치가 기후 논거 전체를 대신하게 두지 마라. 그 수치는 정당하고 유용하지만, 할인율에 대한 민감성은 유리한 할인율 선택 덕에만 비용편익 시험을 통과하는 결정이 자동 승인이 아니라 추가 검증을 받을 만함을 뜻한다.
6. 기후 위험 노출을 연말 부록으로 아무도 읽지 않게 하지 말고 재무 위험과 같은 주기에 보고하라. 물리적 기후 위험, 곧 홍수, 폭염, 가뭄, 폭풍 노출에 재무 및 사이버 위험과 같은 상설 검토 주기를 주고, 같은 진지함으로 같은 거버넌스 기구에 도달하게 하라.
7. 긴 시간 지평의 비즈니스 케이스에서 세대 간 상충 관계를 명시적으로 명명하라. 결정이 현세대에 비용을 부과하고 미래 세대에 편익을 주거나 그 반대일 때, 그 상충 관계를 검토되지 않은 할인율 안에 숨기지 말고 쉬운 말로 진술하라.
8. 적응 계획을 가장 가치 있는 자산이 아니라 가장 취약한 인구를 먼저 중심으로 세워라. 순전히 자산 가치로 가중한 계획은 자산 가치가 더 높은 곳에서 부유한 지역을 가난한 지역보다 먼저 보호한다. 투자 순서를 정할 때 취약성과 노출에 명시적으로 가중치를 두어라.
9. 완화 약속을 지방의 서약에서 국가결정기여까지 수직적으로 조율하라. 지방의 탄소 중립 목표는 국가 정부의 파리협정 약속과 조정될 때에만 믿을 만하다. 지방 목표가 어떻게 합산되는지를 따로 설정하는 대신 공표하라.
10. 자체 보고에서 회피된 손실과 피해를 적응의 성공과 구별하라. 손실과 피해 재원은 완화와 적응에도 불구하고 일어난 해악을 보상한다. 이를 적응 예산 항목과 혼동하면 실제로 얼마나 많은 보호가 실패했는지를 과소평가한다.
11. 조직 전체에 도입하기 전에 한 자산 범주에 대해 자연 자본 회계를 시범 운영하라. 단일 유역이나 녹지 네트워크처럼 한정된 사례를 골라, 전체 자연 자본 대차대조표를 약속하기 전에 그 방법의 실질적 한계를 배워라.
12. 기후 가정을 위기 후에만이 아니라 고정된 주기로 재검토하라. 배출 궤적과 IPCC 평가 발견은 주기적으로 갱신된다. 홍수나 폭염이 질문을 강요하기를 기다리지 말고 주요 계획 뒤의 가정에 대한 검토를 예정하라.

팀과 논의할 질문

우리의 장기 기후 결정의 바탕에 있는 할인율은 무엇이며, 그것이 불리하게 만드는 사람들에게 방어할 수 있는가? 거의 모든 상당한 완화나 적응 결정에는 미래 세대의 복지가 현세대의 복지에 비해 얼마의 비중을 받는지를 결정하는 할인율이 내장되어 있다. 조직의 할인율이 어디서 왔는지, 곧 빌려 온 지침인지, 기후 업무를 위해 의도적으로 정했는지, 아니면 실제로 결정된 적이 없는지 물어라. 스턴 보고서가 쓴 0에 가까운 순수 시간 선호에 가까운 의미 있게 더 낮은 할인율이나 더 높은 전통적 기반 시설 할인율에서 대표 기후 비즈니스 케이스에 무슨 일이 생기는지 논의하라. 그럴듯한 대안에서 순위가 뒤집힌다면, 그 불안정성은 승인 환경이 봐야 할 것이다(주제 2.2 — 사회적 비용편익분석과 비용효과분석 참조).

우리는 완화의 편익이 분산되고 전 지구적이기 때문에 마치 남의 일인 것처럼 완화에 재원을 대고 있는가? 완화가 글로벌 공공재라는 지위는 어느 단일 조직의 기여도 자신에게 돌아오는 작고 분산된 편익의 몫만 준다는 뜻이며, 이는 과소 투자하고 비용을 다른 이들이 지게 두려는 실질적 유혹을 만든다. 조직의 약속을 훑어보고, 그것이 공유된 글로벌 노력에 대한 공정한 기여에 부합하는지, 아니면 단지 비슷한 동료에 비해 방어 가능해 보이는 수준인지 솔직하게 물어라. 조직 규모의 조직에게 단지 비슷한 것이 아니라 믿을 만한 수준의 야심이 어떤 모습인지 논의하라(주제 1.4 — 공공재, 가치재, 가치 다원주의 참조).

우리의 적응 우선순위를 이끄는 것은 누구의 자산이 아니라 누구의 취약성인가? 가장 가치가 높은 재산을 보호하는 것을 중심으로 만든 적응 계획은 자산 가치가 집중되는 곳이 부유한 지역이기 때문에 체계적으로 부유한 지역에 유리하며, 더 가난하고 더 노출된 인구를 덜 보호된 채 남긴다. 현재 또는 초안의 순서를 검토하고 그것이 자산 가치만이 아니라 사회적 취약성에 어떤 비중을, 있다면, 주는지 물어라. 현재 계획 아래서 누가 가장 먼저, 누가 가장 나중에 보호를 받는지, 그 순서가 공개적으로 방어 가능한지 논의하라.

우리는 책임지고 있는 자연 자본이 무엇이며 그것이 우리를 위해 무엇을 하고 있는지 아는가? 토지, 수자원, 녹색 기반 시설을 소유하거나 영향을 미치는 대부분의 조직은 그 자산이 제공하는 생태계 서비스, 곧 홍수 완화에서 탄소 저장까지를 목록으로 만든 적이 없다. 첫 단계의 자연 자본 등록부가 무엇을 포괄해야 하는지, 누가 그것을 소유할지, 일단 구축되면 어떤 결정에 정보를 줄지 논의하라. 아무도 참고하지 않는 등록부는 구축할 가치가 없다. 즉시 포괄적 평가를 하는 대신 한 한정된 자산 범주로 시작하는 것을 고려하라.

성공한 적응과 그렇지 않았음을 뜻하는 손실과 피해의 차이를 우리는 어떻게 다루는가? 적응과 손실 및 피해는 예산 항목에서 비슷해 보일 수 있지만, 조직이 실제로 얼마나 잘 준비되었는지에 대해 매우 다른 것을 뜻한다. 보고가 '성공적으로 적응했다'와 '우리의 적응이 막지 못한 해악이 일어났고 우리는 이제 그로부터 회복하고 있다'를 구별하는지, 그 구별을 하나의 총계로 흐리지 않고 운영 기구에 보이게 하려면 무엇이 필요한지 논의하라.

우리의 주요 장기 계획 뒤의 기후 가정을 마지막으로 갱신한 것은 언제이며, 어떤 증거에 비추어서였는가? 배출 궤적, 위해 요소 전망, 그 뒤의 과학적 평가는 시간이 지나며 바뀌며, 더 오래된 가정 위에 세운 계획은 이미 실질적으로 낡았을 수 있다. 기후 가정에 기대는 주요 장기 계획, 곧 기반 시설, 토지 이용, 홍수 방어, 서비스 연속성을 파악하고, 최신 기후변화에 관한 정부간 협의체의 평가 주기를 포함해 각각이 마지막으로 현재의 증거에 비추어 시험된 것이 언제인지 점검하라. 누가 그 검토 주기를 소유할지 합의하여 계획이 기본적으로 낡아 가지 않게 하라.

실제 사례: 공공가치 사례

가상의 강 삼각주 지역, 곧 세 개의 강이 가로지르는 저지대 농업 및 도시 지역에서 홍수 방어와 토지 이용 계획을 담당하는 지역 공공 기관인 메리디언 삼각주청(Meridian Delta Authority)을 생각해 보자. 몇 해 동안 이 청의 자본 계획은 도로 건설 평가를 위해 설계된 10년 된 국가 재무부 양식에서 바뀌지 않고 물려받은 지역의 표준 기반 시설 할인율로 계산한 단일 편익비용비율로 사업의 순위를 매겼다.

그 순위 아래서, 지역에서 가장 큰 마을을 둘러싼 제안된 경성 홍수 방벽은 상류의 600헥타르 습지를 복원하여 홍수를 자연적으로 늦추고 저장하면서 탄소도 격리하고 어업도 지원하는 경쟁 제안을 일관되게 앞섰다. 방벽의 편익은 건설 직후 거의 즉시 도착했고 잘 확립된 재산 및 기반 시설 평가 방법으로 가치가 매겨졌다. 습지의 편익은 식생이 성숙함에 따라 10년에 걸쳐 쌓였고, 그 상당한 몫, 곧 탄소 저장, 생물다양성, 장기 범람원 회복탄력성은 한 번도 가격이 매겨지지 않았다. 청에 자연 자본 회계 실무가 없었고, 이 편익들에 0이라는 가치를 부여하는 대신 단순히 합산에서 빼 버렸으며, 이는 아무도 그렇게 결정하지 않은 채 습지 선택지의 논거를 조용히 과소평가했다.

새로 임명된 전략 책임자는 표준 평가가 한 번도 따로 답한 적 없는 질문을 던졌다. 편익이 적어도 50년 동안 이어질 결정에는 실제로 어떤 할인율이 적절한가, 그리고 습지 선택지의 생태계 서비스가 조용히 가치가 없는 것으로 취급되지 않고 추정된다면 그 논거는 어떻게 보이겠는가. 환경경제학자와 함께, 팀은 비슷한 범람원 복원 사업에 대해 공표된 이전 가치를 근거로 습지에 대한 첫 단계의 자연 자본 추정치를 만들었고, 넓은 그럴듯한 범위가 있는 추정치로 명시적으로 표기했다. 또한 지역 자체의 수십 년의 홍수 위험 지평을 반영하는 더 낮은 할인율로 평가를 다시 돌려, 하나를 고르고 다른 하나를 감추는 대신 두 순위를 나란히 보고했다.

원래의 가정에서는 경성 방벽이 여전히 쉽게 이겼다. 수정된 가정에서는 두 선택지가 충분히 가까워서 선택이 더 이상 단순한 효율성 평결로 제시될 수 없었고, 청의 운영 이사회에게 진정한 판단의 문제가 되었다. 이사회는 또한 습지 사업이 방벽 단독으로는 주지 못하는 장기 회복탄력성을 쌓는 반면, 방벽은 마을 중심을 더 빨리 보호하지만 더 상류의 농경지에는 아무것도 하지 않는다는 점을 저울질했다. 이사회는 혼합안을 택했다. 마을 중심을 위한 더 작은 경성 방어 사업을 자체의 장점에 따라 재원을 대고, 그와 나란히 부분적으로 국가 생태계 복원 보조금으로, 부분적으로 그 탄소 저장을 청 자신의 완화 목표에 산입하여 재원을 댄 단계적 습지 복원을 병행하는 것이었다. 전략 책임자의 이 일화에 대한 설명은 직설적이었다. 원래의 평가는 부정직하지 않았지만, 방 안의 누구도 실제로 내리기로 선택하지 않은 가치 판단, 곧 할인에 대해, 그리고 무엇이 애초에 편익으로 헤아려지는지에 대해 조용히 내리고 있었다.

네 가지 부문 관점

지방정부

지방 및 광역 당국은 적응의 실질적 부담 대부분을 진다. 홍수 방어, 도시 열 관리, 물 공급 회복탄력성, 지방 토지 이용 계획이 대개 지방이나 광역의 권한이며, 주제 3.12 — 위기, 비상사태, 회복탄력성 관리의 회복탄력성 업무와 밀접하게 묶여 있기 때문이다. 이들의 고유한 도전은 위험 규모에 대한 자본 규모다. 단일 지방 당국은 국가나 다자기구의 공동 재원이 필요할 만큼 큰 홍수나 폭염 위험에 직면하는 경우가 많으며, 그 할인율과 평가 방법은 흔히 수십 년의 지방 적응 지평을 염두에 두고 설계되지 않은 국가 지침에서 빌려 온 것이다.

중앙정부

중앙정부는 한 나라의 파리협정 기여를 이루는 완화 약속을 정하고, 광역 및 지방 평가가 물려받는 권위 있는 할인율 지침을 보유하며(주제 2.2 — 사회적 비용편익분석과 비용효과분석 참조), 점점 더 유엔의 환경경제통합계정 같은 틀에 따라 국민계정 수준에서 자연 자본 회계를 실험한다. 그 핵심 긴장은 다자 포럼에서 빠르게 협상된 국제 기후 약속과, 이를 충족하는 단기 비용을 누가 지는가라는 국내 정치경제 사이에 있다.

사회 부문과 비영리

비영리조직과 비정부기구(NGO)는 스스로 재원을 대기 가장 어려운 지역사회에서 지역사회 홍수 대비, 폭염에 강한 쉼터, 기후 스마트 농업 지도처럼 적응을 현장에서 전달하는 경우가 많으며, 국가나 다자 협상에서 공식적 목소리가 거의 없는 인구를 대신해 손실과 피해 및 기후 정의 주장을 압박하는 옹호자로 활동한다. 이 공간에서의 이들의 정당성은 공식 권한이 아니라 영향받는 지역사회에 대한 근접성과 사명의 신뢰성에 기대며, 이는 이들의 가장 가치 있는 기여가, 총체적 비용편익비율을 중심으로 만든 정부 평가가 달리 드러내지 못할 취약성이나 부정의를 명명하는 것인 경우가 많음을 뜻한다.

다자 및 국제기구

완화는 주제 1.4 — 공공재, 가치재, 가치 다원주의에서 논의한 진정한 글로벌 공공재의 전형적 사례이며, 이것이 기후변화에 관한 정부간 협의체, 유엔기후변화협약 절차, 파리협정이 존재하는 이유다. 어느 한 국가도 일방적으로 풀 수 없고 모든 국가에게 다른 국가가 먼저 행동하게 두려는 유인을 남기는 집합 행동 문제를 조율하기 위해서다. 세계은행을 포함한 다자 개발 기구는 또한 소득 수준과 데이터 역량이 매우 다른 나라 전반에서 자연 자본 회계를 표준화하고, 배출이 더 많은 나라와 더 적은 나라 사이에서 신생 손실과 피해 재원 구조를 구조화하는 주된 동력이다.

흔한 실패 유형

• 빌려 온 할인율. 기후와 기반 시설 평가는 단기 도로나 건물 사업을 위해 설계된 할인율을 일상적으로 물려받으며, 이는 누구도 미래 세대가 덜 중요해야 한다고 의도적으로 결정하지 않은 채 완화와 적응의 장기 편익을 체계적으로 과소평가한다.
• 다른 누군가의 책임으로서의 완화. 완화의 편익이 분산되고 전 지구적이기 때문에 개별 조직은 공정한 몫에 비해 과소 투자하며, 지구적 문제에 대한 작은 지역적 기여는 지역적 비용만큼의 가치가 없다고 암묵적으로 추론한다. 어느 한 행위자에게는 합리적으로 보이는 계산이 모든 행위자가 그렇게 하면 집합적으로 파멸적이다.
• 취약성이 아니라 자산 가치에 따라 순서가 매겨진 적응. 가장 노출된 인구가 아니라 가장 비싼 재산을 먼저 보호하는 것은 효율적 자원 배분이라는 깃발 아래 기존의 불평등을 조용히 재생산한다.
• 자연 자본의 침묵하는 0 평가. 생태계 서비스가 화폐화되지 않았다는 이유로 평가에서 빼는 것은 중립적이지 않다. 그것은 이들에게 0이라는 가치를 부여하는 것과 같으며, 그 선택이 한 번도 진술되거나 방어되지 않은 채 자연 기반 선택지를 기존 기반 시설에 대해 매번 구조적으로 불리하게 만든다.
• 손실과 피해를 적응 지출과 혼동하기. 적응이 막지 못한 해악에 대한 보상을 마치 적응이 작동한다는 증거인 양 보고하는 것은 실제로 얼마나 많은 보호가 실패했는지를 가리고 더 많은 예방에 비용이 얼마나 들었을지의 청산을 미룬다.
• 낡은 가정 위에 세운 좌초된 계획. 몇 년 낡은 배출이나 해수면 가정 위에 세운 수십 년의 기반 시설 및 토지 이용 계획은, 계획이 채택된 이후 기후 과학이 움직였는지 점검하는 일을 아무도 소유하지 않기 때문에 조용히 부채가 된다.

성숙도 모델

체크리스트

• 완화와 적응이 하나의 구분되지 않은 기후 항목이 아니라 별개의 프로그램으로 예산이 배정되고, 거버넌스되고, 보고된다.
• 기후 평가에 쓴 할인율이 명시되고, 출처가 밝혀지며, 적어도 하나의 대안 할인율에 비추어 민감도 시험을 거쳤다.
• 장기 결정의 세대 간 상충 관계가 기술적 부록에 묻히지 않고 승인 기구에 명시적으로 명명된다.
• 조직이 소유하거나 영향을 미치는 주요 토지 및 수자원 자산에 대해 첫 단계 형태라도 자연 자본 등록부가 있다.
• 화폐화된 평가에서 빠진 생태계 서비스가 조용히 0으로 평가되지 않고 제외된 것으로 표시된다.
• 적응 투자가 자산 가치만이 아니라 사회적 취약성에 명시적 가중치를 두고 순서가 정해진다.
• 손실과 피해 지출이 적응 성공과 따로 보고되며 그 일부로 헤아려지지 않는다.
• 지방의 완화 약속이 파리협정에 따른 국가결정기여와 조정된다.
• 주요 장기 계획 뒤의 기후 가정이 현재의 과학적 평가에 비추어 고정된 주기로 검토된다.
• 자산과 서비스에 대한 물리적 기후 위험이 재무 및 운영 위험과 같은 거버넌스 경로를 통해 보고된다.

주요 출처

• IPCC, Climate Change 2023: Synthesis Report, 제6차 평가보고서, 기후변화에 관한 정부간 협의체, 2023.
• Nicholas Stern, The Economics of Climate Change: The Stern Review, Cambridge University Press, 2007, 및 관련 그랜섬 연구소(Grantham Research Institute) 출판 페이지.
• 세계은행, The Changing Wealth of Nations, World Bank Group, 여러 판 — 국가 전반의 자연 자본 회계.
• OECD, Measuring Natural Resources in the National Accounts: A Compilation Guide, OECD — 자연 자본 회계 방법론.
• 유엔, System of Environmental-Economic Accounting(SEEA), 유엔 통계국.
• UNFCCC, The Paris Agreement, 유엔기후변화협약, 2015.
• Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government, Harvard University Press, 1995 — 이 주제가 기대는 전략적 삼각형의 틀.

참고문헌

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2. Climate change adaptation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Climate_change_adaptation
3. Intergenerational equity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergenerational_equity
4. Natural capital — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Natural_capital
5. Natural capital accounting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Natural_capital_accounting
6. Ecosystem services — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Ecosystem_service
7. Stern Review — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Stern_Review
8. Intergovernmental Panel on Climate Change — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergovernmental_Panel_on_Climate_Change
9. United Nations Framework Convention on Climate Change — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/United_Nations_Framework_Convention_on_Climate_Change
10. Paris Agreement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Paris_Agreement
11. Social cost of carbon — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Social_cost_of_carbon
12. Loss and damage (climate change) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Loss_and_damage_(climate_change)
13. AR6 Synthesis Report: Climate Change 2023 — Intergovernmental Panel on Climate Change — https://www.ipcc.ch/report/ar6/syr/
14. The Paris Agreement — United Nations Framework Convention on Climate Change — https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement
15. The Changing Wealth of Nations — World Bank — https://www.worldbank.org/en/publication/the-changing-wealth-of-nations
16. Measuring Natural Resources in the National Accounts: A Compilation Guide — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/measuring-natural-resources-in-the-national-accounts_420c7c2a-en.html
17. System of Environmental-Economic Accounting (SEEA) — United Nations — https://seea.un.org/
18. The Economics of Climate Change: The Stern Review — Grantham Research Institute, London School of Economics — https://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/publication/the-economics-of-climate-change-the-stern-review/