Gelijkheid, billijkheid en verdelende rechtvaardigheid

Waarom dit ertoe doet bij publieke waarde

Elk toewijzingsbesluit van een publiek of sociaal orgaan is ook, zonder dat iemand dat noodzakelijk beoogt, een antwoord op een vraag van verdelende rechtvaardigheid: wie krijgt hoeveel van een goed dat niet volledig aan iedereen kan worden gegeven. Een ziekenhuis dat patiënten op een wachtlijst rangschikt, een woningcorporatie die aanvragers scoort volgens een puntenstelsel, een belastingdienst die drempels en vrijstellingen vaststelt en een subsidieverlenende stichting die kiest welke aanvragen zij financiert, doen allemaal hetzelfde onderliggende ding – geval voor geval beslissen wat billijkheid vereist – ook wanneer geen van hen het woord “billijkheid” gebruikt in het beleidsdocument dat de regel machtigt.

De inzet is niet abstract. Een universele voorziening bereikt iedereen, ook mensen die haar niet nodig hebben, en kost meer per geholpen persoon; een gerichte voorziening bereikt minder niet-ontvangers maar mist routinematig sommige van de mensen voor wie zij bestaat, omdat toelatingsregels, stigma en administratieve wrijving allemaal het gebruik onderdrukken. Geen van beide ontwerpen is simpelweg “de eerlijke” – elk belichaamt een andere, verdedigbare theorie van wat billijkheid betekent, en een leider die niet kan zeggen op welke theorie een programma rust, kan haar niet verdedigen wanneer ze wordt betwist, noch bekwaam herontwerpen wanneer de omstandigheden veranderen.

Dit onderwerp geeft publieke managers en leiders in de sociale sector twee rigoureuze filosofische tradities om over eerlijkheid te redeneren – het werk van de Amerikaanse filosoof John Rawls en de capabilitybenadering die wordt geassocieerd met de econoom Amartya Sen en de filosoof Martha Nussbaum – plus het praktische vocabulaire van horizontale en verticale billijkheid dat die tradities omzet in toewijzingsregels die een echte organisatie kan hanteren. Billijkheid is een van de waarden die Onderwerp 1.4 — Collectieve goederen, meritgoederen en waardenpluralisme aanwijst als onvergelijkbaar met efficiëntie en vrijheid (zie Onderwerp 1.4 — Collectieve goederen, meritgoederen en waardenpluralisme): zij kan niet altijd op dezelfde schaal worden gezet als kosten per uitkomst, en doen alsof dat wel kan is zelf een keuze, geen neutrale standaard.

Kernbegrippen

Verdelende rechtvaardigheid (distributive justice) is de tak van de politieke filosofie die zich bezighoudt met hoe een samenleving voordelen en lasten – inkomen, diensten, kansen, risico’s – onder haar leden behoort toe te wijzen. De theorie van publieke waarde erft deze vraag rechtstreeks: elke begroting, formule en toelatingsregel verdeelt iets, en verdelende rechtvaardigheid levert de maatstaven waaraan die verdeling als goed of slecht kan worden beoordeeld, en niet louter als legaal of populair.

Rawls’ boek A Theory of Justice uit 1971 is de invloedrijkste moderne poging om eerlijke beginselen voor de basisstructuur van een samenleving af te leiden vanuit de grondslagen in plaats van uit gewoonte of nut. Rawls vraagt lezers zich voor te stellen dat zij de regels van een samenleving ontwerpen vanachter een sluier van onwetendheid: een hypothetische toestand waarin de mensen die de regels kiezen niet weten welke positie – rijk of arm, gezond of gehandicapt, meerderheid of minderheid – zij zullen innemen zodra de sluier valt en de regels op hen van toepassing zijn. Redenerend onder die onzekerheid, betoogt Rawls, zouden rationele mensen niet gokken op regels die hen kansloos kunnen achterlaten; zij zouden in plaats daarvan regels kiezen die de slechtst gestelde positie beschermen, omdat ieder van hen die positie zou kunnen blijken in te nemen. Uit dit gedachte-experiment leidt Rawls twee beginselen af: gelijke aanspraak op de meest uitgebreide basisvrijheden die verenigbaar zijn met dezelfde vrijheden voor iedereen, en toestemming voor sociale en economische ongelijkheden alleen waar zij verbonden zijn aan posities die voor allen openstaan onder eerlijke gelijkheid van kansen en het meest ten goede komen aan de minst bevoorrechten. Deze tweede helft van het tweede beginsel is het verschilbeginsel: ongelijkheid is niet inherent onrechtvaardig, maar zij is alleen gerechtvaardigd wanneer zij de positie verbetert van degenen die het minst hebben, en niet slechts van het gemiddelde.

Toegepast op de toewijzing van diensten geeft het verschilbeginsel een concrete toets voorbij “wees gelijk” of “wees efficiënt”: maakt deze formule, deze toelatingsregel, de slechtst gestelde groep beter af dan het eerstvolgende alternatief zou doen? Een formule die achterstandsgebieden zwaarder weegt dan een formule met gelijke aandelen is een argument uit het verschilbeginsel, ook als het document Rawls nooit noemt. De sluier van onwetendheid is op zichzelf een bruikbare ontwerpdiscipline: een team dat werkelijk probeert een regel te ontwerpen zonder te weten aan welke kant ervan het zou staan, produceert doorgaans verdedigbaardere regels dan een team dat uitgaat van een bestaande verdeling van voordeel.

De capabilitybenadering (capability approach), vanaf de jaren tachtig ontwikkeld door Sen en door Nussbaum uitgebreid tot een nauwkeuriger gespecificeerde lijst van aanspraken, stelt een andere vraag: niet hoe middelen of nut moeten worden verdeeld, maar of mensen de werkelijke vrijheid hebben om te doen en te zijn wat zij redenen hebben om te waarderen – Sens onderscheid tussen een functioneren (een toestand die een persoon daadwerkelijk bereikt, zoals voldoende gevoed zijn) en een capability (de werkelijke mogelijkheid om die te bereiken, of men dat nu kiest of niet). Twee mensen die hetzelfde middel krijgen – een rolstoelhelling, een geldoverdracht, een opleidingsplaats – kunnen met zeer verschillende capabilities eindigen, omdat omzettingsfactoren (conversion factors), persoonlijk, sociaal en omgevingsgebonden, bepalen hoe effectief een middel in een werkelijke mogelijkheid wordt omgezet: een helling bij een gebouw zonder toegankelijke vervoersroute levert het middel zonder de capability te leveren. Nussbaum ging verder en stelde een lijst van tien centrale menselijke capabilities voor – waaronder leven, lichamelijke gezondheid, lichamelijke integriteit en controle over de eigen omgeving – waarvan zij betoogt dat elke fatsoenlijke samenleving verplicht is ze als drempel te waarborgen. Voor dienstontwerp corrigeert de capabilitybenadering een fout van het middelendenken die billijkheidsbeleid voortdurend maakt: een dienst als geleverd tellen omdat een input is verstrekt, zonder te vragen of de ontvanger die input kan omzetten in de beoogde uitkomst.

Onder beide tradities ligt een onderscheid dat overheidsfinanciën dagelijks gebruiken: horizontale en verticale billijkheid. Horizontale billijkheid betekent mensen die in het relevante opzicht gelijk zijn gelijk behandelen: twee patiënten met identieke klinische behoefte moeten identieke behandeling krijgen, ongeacht waar zij wonen; twee belastingplichtigen met identiek inkomen moeten identiek belasting betalen. Verticale billijkheid betekent mensen die in het relevante opzicht verschillen verschillend behandelen, naar evenredigheid van dat verschil: een progressieve belasting die een hoger deel van het inkomen van een hogere verdiener neemt, is een instrument van verticale billijkheid, evenals een dienst die meer steun toewijst naarmate de beoordeelde behoefte groter is. De twee beginselen staan in abstracto niet op gespannen voet – zij zijn van toepassing op verschillende situaties – maar één enkele toewijzingsregel moet nog steeds voor elk gegeven paar mensen beslissen of zij “gelijk” of “verschillend” zijn, en die classificatie is waar de meeste echte billijkheidsgeschillen zich bevinden.

Die classificatievraag is ook waar billijkheid efficiëntie en universalisme ontmoet. Een universele dienst – gratis op het moment van gebruik voor iedereen – maximaliseert horizontale billijkheid per constructie: niemand wordt uitgesloten of aan een middelentoets onderworpen, en niemand draagt het stigma dat een gerichte regeling oplegt. Universele basisdiensten is de hedendaagse naam voor het verder uitbreiden van die logica over de verzorgingsstaat. Een gerichte, aan een middelentoets gebonden dienst concentreert hetzelfde budget op wie de grootste beoordeelde behoefte heeft, wat per bestede eenheid verticaal billijker lijkt, maar een middelentoets is nooit gratis: zij kost geld om uit te voeren, schept een drempel die sommige werkelijk in aanmerking komenden door complexiteit of stigma niet overschrijden (de kloof in gebruik), en produceert een afgrond waar twee mensen in bijna identieke omstandigheden zeer verschillend worden behandeld – een nieuw probleem van horizontale billijkheid dat ontstaat uit een poging een probleem van verticale billijkheid te verhelpen. Onderwerp 2.2 — Maatschappelijke kosten-batenanalyse en kosteneffectiviteitsanalyse toont de efficiëntiekant van dezelfde afweging via verdelingsweging, die een kosten-batenbeoordeling aanpast om te weerspiegelen dat een eenheid middelen in welvaartstermen meer waard is voor een armere ontvanger (zie Onderwerp 2.2 — Maatschappelijke kosten-batenanalyse en kosteneffectiviteitsanalyse); dit onderwerp levert de filosofische grondslag waarom die aanpassing verdedigbaar is, en niet louter een technisch gemak.

Beste praktijken

1. Benoem het billijkheidsbeginsel voordat u de formule ontwerpt. Besluit expliciet of een gegeven toewijzing horizontale billijkheid (dezelfde behoefte, dezelfde dienst) of verticale billijkheid (verschillende behoefte, evenredig verschillende dienst) moet bevredigen voordat u de regel opstelt, omdat de twee beginselen verschillende formules impliceren en niet beide door dezelfde kunnen worden geoptimaliseerd.
2. Voer afzonderlijke audits uit voor horizontale en verticale billijkheid. Een horizontale audit vraagt of mensen met overeenkomende beoordeelde behoefte overeenkomende dienstverlening krijgen in elke uitvoerende eenheid en op elke locatie; een verticale audit vraagt of de kloof in dienstverlening tussen verschillende behoeften de kloof in behoefte zelf volgt. Geen van beide audits vervangt de ander, en een programma kan slagen voor de ene terwijl het stilletjes faalt op de andere.
3. Gebruik de sluier van onwetendheid als levende ontwerptoets, niet als collegeoefening. Vraag elk lid van een beleidspanel, voordat het een toelatingsregel goedkeurt, zich voor te stellen niet te weten aan welke kant van de drempel het zou vallen; regels die die toets doorstaan, hebben doorgaans minder noodamendementen nodig zodra echte gevallen beginnen binnen te komen.
4. Controleer omzettingsfactoren, niet alleen de levering van middelen. Controleer, voordat u een dienst billijk noemt omdat een input is verspreid, of de mensen die haar ontvangen haar kunnen omzetten in de beoogde uitkomst – een opleidingsplaats is geen gelijke kans als kinderopvang, vervoer of taalondersteuning ontbreekt.
5. Koppel elk gericht programma aan een expliciete strategie voor gebruik. De zaak voor verticale billijkheid van een aan een middelentoets gebonden uitkering stort in als een groot deel van de in aanmerking komenden haar nooit claimt; budgetteer voor bereik, vereenvoudigde aanvragen en automatische inschrijving waar de data dat toelaten, en rapporteer het gebruik naast de uitgaven.
6. Modelleer de billijkheids- en kostengevolgen van universeel versus gericht ontwerp naast elkaar, voordat u kiest. Leg beslissers zowel de zaak voor horizontale billijkheid van universalisme als de zaak voor verticale billijkheid en kosten per uitkomst van targeting in hetzelfde document voor, in plaats van één framing de keuze ongemerkt te laten domineren.
7. Egaliseer afgronden overal waar een drempel een grote stapverandering veroorzaakt. Bouw steun waar mogelijk geleidelijk af nabij een toelatingsgrens in plaats van haar in één keer in te trekken, omdat een harde afgrond routinematig slechtere horizontale billijkheid oplevert dan het niet-gerichte alternatief dat zij verving.
8. Splits uitkomstgegevens uit naar de groepen die het meest waarschijnlijk een kloof in verticale billijkheid onthullen. Een totale tevredenheidsscore voor een dienst kan een grote kloof verbergen tussen bijvoorbeeld plattelands- en stedelijke gebruikers, of tussen taalgroepen; rapporteer de uitgesplitste cijfers routinematig, niet alleen na een klacht.
9. Betrek de getroffen mensen bij het definiëren van wat als gelijkwaardige behoefte telt. Professionals en getroffen gemeenschappen verschillen vaak van mening over welke verschillen relevant zijn voor een toewijzingsbesluit; behandel die onenigheid als informatie die via dialoog moet worden opgelost, niet als ruis waaromheen moet worden ontworpen.
10. Toets toewijzingsformules aan uitkomsten volgens een vaste cyclus, niet alleen na een klacht of een schandaal. Een formule die verdedigbaar was toen zij werd geschreven, kan uit de pas lopen met de behoefte naarmate demografie, kosten of dienstmodellen veranderen; plan de herziening in in plaats van te wachten tot een crisis haar afdwingt.
11. Documenteer de afweging expliciet wanneer billijkheid en efficiëntie botsen. Wanneer een billijker optie meer kost per eenheid uitkomst dan een minder billijke, zeg dat dan in gewone taal in de businesscase, zodat de beslisser die de extra kosten aanvaardt verantwoordelijk is voor het bewust kiezen van billijkheid (zie Onderwerp 2.2 — Maatschappelijke kosten-batenanalyse en kosteneffectiviteitsanalyse).

Vragen om met uw team te bespreken

Welke opvatting van eerlijkheid beheerst ons grootste toewijzingsbesluit, en hebben wij dat ooit hardop gezegd? De meeste organisaties kunnen een formule, wachtlijst of toelatingsregel aanwijzen zonder te kunnen zeggen welk billijkheidsbeginsel zij implementeert. Loop uw enkele grootste toewijzingsbesluit door – een begrotingsformule, een toelatingsregel voor een dienst, een subsidieronde – en vraag of het is ontworpen om horizontale billijkheid, verticale billijkheid of een mengvorm te leveren, en of die mengvorm bewust is gekozen of is geërfd van een eerder bestuur. Vraag ook wie in de ruimte werkelijk verantwoordelijk is voor die keuze, aangezien een beginsel dat niemand bezit een beginsel is dat niemand kan herzien. Als niemand met vertrouwen kan antwoorden, is dat zelf een bevinding: een onbenoemd beginsel kan niet worden verdedigd wanneer het wordt betwist en niet bekwaam worden herontworpen wanneer de omstandigheden veranderen.

Waar draaien wij gerichte en universele versies van een vergelijkbare dienst, en zou een van beide groepen beter gediend zijn bij het wisselen van model? Veel organisaties hanteren een mix van gerichte en universele voorziening over verschillende diensten zonder ze ooit rechtstreeks te vergelijken. Kies een gericht en een universeel programma voor een verwante behoefte en bespreek wat het gebruikspercentage van het gerichte programma werkelijk is en hoe de kosten per begunstigde van het universele programma eruitzien voor wie niet strikt behoefte had. Vraag wat er met elke maatstaf zou gebeuren als de twee ontwerpen van plaats wisselden en of iemand die wissel werkelijk heeft gemodelleerd in plaats van het antwoord aan te nemen. Deze vraag brengt vaak ongemakkelijk bewijs naar boven dat een gerichte regeling stilletjes faalt op verticale billijkheid door laag gebruik, of dat een universele regeling is afgedreven naar het subsidiëren van mensen die zij nooit wilde bereiken.

Welke omzettingsfactoren nemen wij als gegeven aan wanneer wij een dienst als geleverd tellen? Teams meten succes routinematig aan verspreide outputs – toegewezen plaatsen, gebouwde hellingen, uitgegeven vouchers – in plaats van aan of de ontvanger ze kon gebruiken. Bespreek de vlaggenschipdienst van uw organisatie en som de persoonlijke, sociale en omgevingsvoorwaarden op die een ontvanger nodig heeft om die dienst om te zetten in de uitkomst die zij moet produceren. Vraag of medewerkers in de frontlinie ooit systematisch is gevraagd welke van die voorwaarden het vaakst ontbreken, aangezien zij dat doorgaans weten voordat enig dashboard het laat zien. Besluit, waar die voorwaarden voor een voorspelbare groep ontvangers ontbreken, of die kloof op het eigen risicoregister van het programma hoort in plaats van als probleem van iemand anders te worden behandeld.

Waar is onze scherpste toelatingsafgrond, en wie valt er net aan de verkeerde kant van? Elke op drempels gebaseerde regel schept een grens, en grenzen genereren de scherpste klachten over horizontale billijkheid die een organisatie ontvangt, omdat twee bijna identieke gevallen zeer verschillend worden behandeld. Bepaal de drempel in uw organisatie die de meeste bezwaren of klachten oplevert en bespreek of ooit een geleidelijk afbouwend alternatief is doorgerekend, en zo niet, waarom niet. Overweeg ook hoe lang het geleden is dat de drempel zelf is herzien, aangezien een bedrag dat in geldtermen is vastgezet elk jaar dat de prijzen eromheen stijgen ongemerkt strakker wordt. Deze vraag is de moeite waard te herhalen wanneer een drempel enkele jaren niet in reële termen is verschoven, aangezien inflatie alleen al de groep die aan de verkeerde kant valt ongemerkt kan verbreden.

Als wij deze dienst vanachter een sluier van onwetendheid ontwierpen, zouden wij haar dan ontwerpen zoals zij vandaag bestaat? Rawls’ gedachte-experiment is een discipline net zozeer als een theorie: stel u voor dat het ontwerpteam niet weet of het zal eindigen als de gebruiker met de hoogste of de laagste behoefte van de besproken dienst. Loop de regels van uw dienst alsof voor het eerst onder die beperking door en bespreek welke bestaande kenmerken zouden overleven en welke eruitzien alsof ze zijn gevormd door wie de meeste invloed had op het oorspronkelijke ontwerp. Merk in het bijzonder op welke kenmerken ten goede komen aan wie al het best geplaatst is om een complex systeem te navigeren, aangezien dat doorgaans de kenmerken zijn die een toets met de sluier van onwetendheid het eerst verwijdert. Behandel, waar de antwoorden sterk afwijken van de huidige praktijk, die kloof als aanzet tot herontwerp en niet louter als interessante filosofische waarneming.

Hoe weten wij of onze toezeggingen voor verticale billijkheid worden nagekomen, in uitkomsten, en niet louter in beleid worden verklaard? Een formule die meer middelen toewijst aan grotere behoefte is alleen een succes voor verticale billijkheid als de resulterende uitkomsten werkelijk dichter bij elkaar komen, en niet louter inputs herverdelen. Bespreek welke uitkomstmaat u binnen een jaar zou vertellen of uw groep met de hoogste behoefte de kloof met uw groep met de laagste behoefte dicht, en of die maat nu wordt gevolgd, door wie en aan wie gerapporteerd. Vraag wat de organisatie werkelijk anders zou doen als die maat liet zien dat de kloof groter werd in plaats van kleiner. Als het eerlijke antwoord is dat niemand die vergelijking nu bezit, besluit dan in de ruimte wie dat vanaf vandaag zal doen.

In de praktijk: een voorbeeld van publieke waarde

Een regionale sociale-zorgautoriteit in een fictief middelgroot land voert een thuisondersteuningsprogramma uit voor oudere inwoners die hulp nodig hebben bij het dagelijks leven. Tien jaar lang wees het programma een vaste wekelijkse aanspraak van zes uur thuiszorg toe aan iedereen boven de 75 die zich inschreef – een universeel ontwerp, gekozen omdat het eenvoudig te beheren was en het stigma van een middelentoets vermeed. Naarmate de oudere bevolking van de regio sneller groeide dan haar budget, begon de vaste aanspraak verkeerd aan te voelen: iemand die alleen omging met beginnend geheugenverlies kreeg dezelfde zes uur als een zelfstandige inwoner die simpelweg 75 was geworden, terwijl een klein aantal inwoners met ernstige, complexe behoeften duidelijk te weinig werd bediend.

Het leidinggevende team van de autoriteit werkte bij het herontwerpen van het programma bewust beide tradities uit dit onderwerp door, in plaats van terug te vallen op het sjabloon van de adviseur dat het eerst arriveerde. Door een Rawlsiaanse toets toe te passen vroegen zij welk herontwerp de positie van de slechtst gestelde inwoners het meest zou verbeteren, ook ten koste van een minder royale aanspraak voor inwoners met lichte behoeften; dit pleitte voor een overgang van een vaste toewijzing naar een op behoefte gewogen toewijzing, het verschilbeginsel rechtstreeks toegepast op een formule voor zorguren. Door de capabilitybenadering toe te passen wees een ergotherapeut in het herontwerppanel erop dat uren zorg niet hetzelfde zijn als het vermogen om zelfstandig te leven: twee inwoners met identieke beoordeelde behoefte konden zeer verschillende werkelijke zelfstandigheid hebben, afhankelijk van familie in de buurt, een woning zonder drempels of vervoer naar afspraken – omzettingsfactoren die het model met vaste uren nooit had gemeten.

De autoriteit nam een gelaagd model aan: een kleinere universele basis van twee uur voor elke ingeschreven inwoner boven de 75, die de horizontale billijkheid bewaarde en een poortwachtersstap voor lichte behoeften vermeed, gecombineerd met een beoordeelde, op behoefte gewogen toewijzing boven die basis, onderbouwd met vragen over omzettingsfactoren rond huisvesting, vervoer en isolatie, en niet alleen klinische behoefte. Zij bouwden een bewuste geleidelijke afbouw in plaats van een harde drempel tussen de lagen, na klachtengegevens te hebben bestudeerd van een naburige autoriteit wier eerdere, abruptere herontwerp een golf van bezwaren had opgeleverd van inwoners net onder de nieuwe grens. Het herontworpen programma kostte iets meer om te beheren, een afweging die het bestuur van de autoriteit uitdrukkelijk aanvaardde en notuleerde, op grond van het feit dat de extra kosten een verdedigbaar antwoord kochten op beide vragen over horizontale en verticale billijkheid die het vaste model open had gelaten. Dit scenario is illustratief; het beschrijft geen bestaande regio, autoriteit of zorgprogramma.

Vier sectorperspectieven

Lokale overheid

Lokale overheden passen doorgaans billijkheidsbeginselen toe die de nationale overheid gedeeltelijk al heeft vastgelegd – een nationale financieringsformule, een nationaal minimumrecht – maar behouden echte beoordelingsruimte over lokale toelatingscriteria, prioritering van wachtlijsten en hoe ver zij drempels binnen het eigen budget geleidelijk afbouwen. Omdat lokale grenzen zichtbaar en vergelijkbaar zijn voor inwoners op een manier die nationale gemiddelden niet zijn, concentreren klachten over horizontale billijkheid zich hier: twee huishoudens aan weerszijden van een districtsgrens kunnen voor identieke behoefte opvallend verschillende diensten ontvangen, een patroon dat inwoners opmerken en dat organisaties vaak niet kunnen rechtvaardigen buiten de administratieve geschiedenis.

Nationale overheid

De nationale overheid stelt de architectuur voor verticale billijkheid vast waarbinnen de meeste publieke diensten werken – het progressieve belastingstelsel, de nationale minimumrechten, de formules die financiering naar regio’s met hogere behoefte herverdelen. Omdat nationale programma’s werken op een schaal waarop de kloof in gebruik van gerichte regelingen in honderdduizenden of miljoenen mensen meetbaar is, heeft de keuze tussen universeel en gericht ontwerp hier grotere fiscale en politieke gevolgen dan in welke andere sector ook en is zij navenant moeilijker terug te draaien zodra ze is verankerd.

Sociale sector en non-profit

Non-profitorganisaties en niet-gouvernementele organisaties (ngo’s) bestaan vaak juist om een nauw omschreven populatie met hoge behoefte te dienen, wat verticale billijkheid dicht bij hun oprichtingsmissie brengt in plaats van bij een beleidskeuze die erbovenop is gelegd; de moeilijkere vraag voor deze sector is doorgaans horizontale billijkheid tussen vergelijkbare organisaties die aanpalende maar niet identieke populaties bedienen, waar de targetingcriteria van financiers willekeurig de ene groep kunnen insluiten en een bijna identieke uitsluiten. Omdat de meeste organisaties in de sociale sector afhankelijk zijn van gebonden financiering voor een specifieke behoeftecategorie, hebben zij vaak minder vrijheid dan de overheid om een toewijzingsregel te herontwerpen waarvan intern bewijs laat zien dat die een slecht resultaat oplevert.

Multilateraal en internationaal

Multilaterale organen passen billijkheidsredenering tegelijk op twee niveaus toe: binnen de bevolking van een lidstaat, via de voorwaarden die aan ontwikkelingsfinanciering en technische bijstand zijn verbonden, en tussen lidstaten, via de formules die bepalen hoe hulp, leningvoorwaarden of stemgewicht over zeer verschillende nationale omstandigheden worden verdeeld. De capabilitybenadering is hier bijzonder invloedrijk geweest, het zichtbaarst via haar rol bij het vormgeven van de Human Development Index van het Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties, die uitdrukkelijk afstand neemt van het rangschikken van landen op nationaal inkomen alleen ten gunste van maten die dichter bij werkelijke capability liggen, zoals uitkomsten in gezondheid en onderwijs.

Veelvoorkomende faalpatronen

Billijkheidstoneel. Een organisatie publiceert een billijkheidsstrategie, bestelt een billijkheidsaudit of benoemt een billijkheidsverantwoordelijke, terwijl de onderliggende toewijzingsformule die feitelijk bepaalt wie wat krijgt ongewijzigd blijft. De kosten zijn niet alleen verspilde inspanning: het leert getroffen gemeenschappen dat betrokkenheid documenten oplevert in plaats van andere uitkomsten, wat het vertrouwen sneller uitholt dan het hebben gedaan van geen enkele billijkheidsclaim.

De postcodeloterij. Identieke behoefte levert verschillende dienstverlening op louter vanwege in welke uitvoerende eenheid, gezondheidsregio of rechtsgebied iemand toevallig woont, zonder verdedigbare rechtvaardiging vanuit verticale billijkheid voor het verschil – alleen administratieve geschiedenis. Dit is een falen van horizontale billijkheid dat politiek corrosief is juist omdat het voor getroffen inwoners gemakkelijk te zien en te vergelijken is, anders dan diffusere nationale statistieken.

De stille kloof in gebruik. Een aan een middelentoets gebonden of gericht programma is ontworpen met een deugdelijke rechtvaardiging vanuit verticale billijkheid, maar een groot deel van de mensen die het moet bereiken, claimt het nooit met succes, vanwege complexiteit, stigma of simpele onbekendheid, zodat de werkelijke billijkheidsprestatie van het programma ver achterblijft bij de bedoeling van de formule. Organisaties die alleen de uitgaven per aanvrager meten, in plaats van de verhouding tussen aanvragers en de geschatte in aanmerking komende populatie, missen dit falen routinematig volledig.

De toelatingsafgrond. Een harde drempel creëert twee bijna identieke gevallen met zeer verschillende uitkomsten, en zet een poging een probleem van verticale billijkheid op te lossen om in een nieuw probleem van horizontale billijkheid aan de grens. Dit falen is bijzonder hardnekkig omdat de grens zelf doorgaans het goedkoopste deel van het systeem is om te ontwerpen en het duurste om te herontwerpen zodra aanspraken eromheen zijn ingebed.

De input tellen, niet de capability. Een programma rapporteert succes aan verspreide middelen – gevulde opleidingsplaatsen, uitgegeven apparaten, aangeboden afspraken – zonder te controleren of ontvangers die middelen konden omzetten in de beoogde uitkomst, de fout van het middelendenken die de capabilitybenadering moest corrigeren. Dit falen is gevaarlijk juist omdat de outputmaatstaven er op een dashboard gezond uitzien terwijl de onderliggende ongelijkheid onaangetast blijft.

Volwassenheidsmodel

Checklist

• Leg schriftelijk vast welk billijkheidsbeginsel – horizontaal, verticaal of een genoemde mengvorm – elke grote toewijzingsregel beheerst.
• Voer een audit van horizontale billijkheid uit die uitkomsten voor gevallen met overeenkomende behoefte vergelijkt over elke uitvoerende eenheid of elk gebied.
• Voer een audit van verticale billijkheid uit die de omvang van de kloof in dienstverlening vergelijkt met de omvang van de kloof in beoordeelde behoefte.
• Schat de in aanmerking komende populatie voor elk gericht programma en rapporteer het gebruik als verhouding, niet alleen de uitgaven.
• Identificeer elke harde toelatingsdrempel en raam een geleidelijk afbouwend alternatief door voordat u er een uitsluit.
• Toets minstens één grote toewijzingsregel aan een ontwerpoefening met de sluier van onwetendheid met het werkelijke besluitvormende panel.
• Som de omzettingsfactoren op die een typische ontvanger nodig heeft om de dienst om te zetten in de beoogde uitkomst.
• Splits uitkomstgegevens uit naar de groepen die het meest waarschijnlijk een verborgen kloof in verticale billijkheid onthullen.
• Documenteer de kosten van elke door billijkheid gemotiveerde ontwerpkeuze die duurder is dan het efficiënte alternatief.
• Plan een herziening volgens een vaste cyclus van elke toewijzingsformule aan de actuele, niet de historische, behoefte.
• Betrek getroffen gemeenschappen rechtstreeks bij het definiëren van wat als gelijkwaardige behoefte telt voor minstens één grote regel.

Belangrijkste bronnen

De filosofische grondslag van dit onderwerp rust op John Rawls’ A Theory of Justice en zijn verhaal over de oorspronkelijke positie, de sluier van onwetendheid en het verschilbeginsel, samen met het lemma over Rawls in de Stanford Encyclopedia of Philosophy voor een rigoureuze secundaire behandeling van hoe deze ideeën samenhangen. De capabilitybenadering put uit Amartya Sens Development as Freedom en Martha Nussbaums Creating Capabilities: The Human Development Approach, naast het specifieke lemma over de capabilitybenadering in de Stanford Encyclopedia of Philosophy. De toegepaste behandeling vanuit overheidsfinanciën van horizontale en verticale billijkheid, en van de afwegingen tussen universeel en gericht dienstontwerp, put uit het World Development Report 2006: Equity and Development van de Wereldbank en uit het toegepaste werk van de OESO over billijkheid in dienstenstelsels, geïllustreerd door haar rapport over billijkheid in onderwijs.

Referenties

1. John Rawls — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/John_Rawls
2. A Theory of Justice — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/A_Theory_of_Justice
3. Veil of ignorance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Veil_of_ignorance
4. Difference principle — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Difference_principle
5. Amartya Sen — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Amartya_Sen
6. Capability approach — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Capability_approach
7. Martha Nussbaum — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Martha_Nussbaum
8. Distributive justice — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Distributive_justice
9. Equity (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Equity_(economics)
10. Progressive tax — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Progressive_tax
11. Means test — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Means_test
12. Universal basic services — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Universal_basic_services
13. Justice — John Rawls's theory of justice — Stanford Encyclopedia of Philosophy — https://plato.stanford.edu/entries/rawls/
14. Capability Approach — Stanford Encyclopedia of Philosophy — https://plato.stanford.edu/entries/capability-approach/
15. World Development Report 2006: Equity and Development — World Bank — https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/435331468127174418/world-development-report-2006-equity-and-development
16. Development as Freedom — Amartya Sen (Open Library catalog record) — https://openlibrary.org/works/OL116534W
17. Creating Capabilities: The Human Development Approach — Martha Nussbaum (Open Library catalog record) — https://openlibrary.org/works/OL19364306W
18. Equity in Education: Breaking Down Barriers to Social Mobility — OECD — https://doi.org/10.1787/9789264073234-en