Intergouvernementele verhoudingen en federalisme

Waarom dit ertoe doet bij publieke waarde

Een inwoner die in dezelfde week geen kuil in de weg gerepareerd, geen schoolplaats bevestigd en geen uitkering afgehandeld krijgt, geeft zelden om welke bestuurslaag voor welk falen verantwoordelijk is. Zij ervaren één relatie met de staat, ook al bestaat die relatie in vrijwel elk land uit meerdere overheden die op hetzelfde grondgebied handelen: een nationale overheid, een of meer regionale of deelstaatoverheden en een lokaal bestuur, elk met een eigen electoraat, een eigen begroting en vaak een eigen politieke partij aan het roer. Wanneer die overheden goed coördineren, merkt een burger de naden nooit. Wanneer dat niet zo is, worden de naden het verhaal: een overstromingsbestrijding die stokt omdat geen enkel orgaan evacuatie en opvang samen in handen heeft, of een woonbeleid dat een nationale overheid financiert en waarvan een lokaal bestuur de schuld krijgt dat het niet wordt uitgevoerd.

Dit is een ander probleem dan de problemen die de rest van Deel 3 behandelt. Onderwerp 3.1 zet de paradigma’s uiteen van hoe een afzonderlijke publieke organisatie wordt bestuurd – hiërarchie, markt, netwerk, platform (zie Onderwerp 3.1 — Bestuurssystemen en -modellen in de publieke sector); dit onderwerp stelt een voorafgaande vraag, namelijk welke organisatie in de eerste plaats waarover mag beslissen wanneer beslissingsrechten zijn verdeeld over lagen die aan verschillende electoraten verantwoording afleggen en zelden een begrotingspost delen. Onderwerp 3.3 zet uiteen hoe één overheid haar eigen begroting opstelt en uitvoert (zie Onderwerp 3.3 — Overheidsfinanciën en begroten); dit onderwerp breidt die machinerie uit over lagen heen, naar de overdrachten, gedeelde belastingen en niet-gefinancierde opdrachten die bepalen of de begroting van een lokale of regionale overheid enige relatie heeft met de verantwoordelijkheden die haar zijn toebedeeld.

De inzet is om een praktische reden gestegen: de meeste van de moeilijkste problemen van de eenentwintigste eeuw – klimaatadaptatie, de zorgbehoefte van een vergrijzende bevolking, woningaanbod, volksgezondheid – houden zich niet aan bestuurlijke grenzen, terwijl de fiscale en juridische bevoegdheid om erop te handelen nog altijd is verdeeld over bestuurslagen die voor een eerdere reeks problemen zijn ontworpen. Een leider die alleen het mandaat, de begroting en het electoraat van de eigen laag begrijpt, zal blijven ontdekken dat de publieke waarde die hij wil creëren afhangt van een besluit of een geldoverdracht die iemand anders beheerst.

Kernbegrippen

Federalisme is een regeringsstelsel waarin de macht grondwettelijk is verdeeld tussen een nationale of federale overheid en samenstellende regionale overheden – deelstaten, provincies, kantons of vergelijkbare eenheden – zodat geen van beide lagen eenzijdig de bevoegdheid van de ander kan afschaffen; het artikel over federalisme op Wikipedia beschrijft dit als het combineren van een algemeen overheidsniveau met regionale subeenheden waartussen de bestuursmacht is verdeeld. Een eenheidsstaat legt daarentegen de hoogste bevoegdheid bij één centrale overheid, die subnationale eenheden kan creëren, herindelen of afschaffen en in beginsel elke gedevolueerde bevoegdheid kan hercentraliseren (zie unitary state). Weinig echte stelsels zitten aan een van beide zuivere uitersten; de meeste bezetten een spectrum, met aan het ene uiteinde een volledig gecentraliseerde eenheidsstaat, aan het andere een confederatie van grotendeels soevereine staten die bij verdrag samenwerken (zie confederation), en met federaties en gedecentraliseerde eenheidsstaten in het midden.

Devolutie is de wettelijke overdracht van omschreven bevoegdheden van een centrale overheid naar een subnationaal niveau, zonder dat de samenstellende eenheid de verankerde, grondwettelijk beschermde status krijgt die de regio’s van een federale staat hebben (zie devolution). Het praktische verschil is belangrijker dan het eerst lijkt: een gedevolueerd parlement of gedevolueerde assemblee oefent doorgaans macht uit die de nationale wetgever haar bij gewone wet verleende en die in beginsel kan worden gewijzigd of ingetrokken, terwijl de bevoegdheden van een federale regio doorgaans worden beschermd door een grondwet die de nationale overheid niet alleen kan wijzigen. Home rule beschrijft een verwant maar smaller patroon, gebruikelijk op stedelijk niveau of op niveau van koloniale gebieden, waarin een rechtsgebied zelfbestuur over zijn eigen lokale aangelegenheden krijgt van het hogere niveau dat de uiteindelijke soevereiniteit behoudt (zie home rule). Een land kan alle drie de patronen tegelijk combineren – een federale bevoegdheidsverdeling tussen nationale overheid en deelstaat, home rule voor zijn grootste steden en een gedevolueerde overheid voor de hoofdstad – en daarom is het etiket federaal/unitair op de grondwet van een land een startpunt voor analyse, niet het eindpunt.

Subsidiariteit is het beginsel dat een besluit of een functie moet worden behandeld door het laagste overheidsniveau of de laagste organisatie die in staat is het doeltreffend te behandelen, waarbij hogere niveaus alleen ingrijpen wanneer het lagere niveau werkelijk niet alleen kan handelen (zie subsidiarity). Het beginsel stamt uit de katholieke sociale leer en werd later opgenomen in de verdragsbasis van de Europese Unie als ordenend beginsel voor het besluit wanneer de Unie moet handelen en wanneer haar lidstaten; de aantrekkingskracht van subsidiariteit is dat het een verdedigbaar antwoord geeft op de vraag “welk niveau moet hierover beslissen” dat niet afhangt van welk niveau toevallig nu de macht heeft. De grens ervan is dat “in staat om het doeltreffend te behandelen” zelden vanzelfsprekend is en zelf een omstreden politiek oordeel is – een nationale en een regionale overheid kunnen elk oprecht geloven dat zij, en niet de ander, het bevoegde niveau voor dezelfde functie zijn, en subsidiariteit levert geen mechanische beslisregel.

Fiscaal federalisme is het deelgebied van de publieke economie dat zich bezighoudt met de vraag welke overheidsfuncties en inkomstenbronnen moeten worden gecentraliseerd en welke naar lagere niveaus moeten worden gedevolueerd, en hoe geld tussen niveaus moet bewegen zodra die toewijzing is gemaakt (zie fiscal federalism). Het normatieve standaarduitgangspunt, geassocieerd met de econoom Wallace Oates, houdt in dat herverdeling en macro-economische stabilisatie bij de centrale overheid horen, omdat een gulle lokale overheid de mensen aantrekt die hulp nodig hebben en de belastingbetalers afstoot die haar financieren, terwijl de allocatie van veel publieke diensten beter lokaal kan worden afgehandeld, omdat lokale overheden de dienstverlening kunnen afstemmen op lokale voorkeuren die een nationale overheid niet zo nauwkeurig kan waarnemen. Dit is een normatieve maatstaf en geen beschrijving van hoe enig werkelijk land zijn functies toewijst, en dit onderwerp behandelt haar als een lens om te vragen waarom een toewijzing ervan afwijkt, niet als een regel die een overheid verplicht is te volgen.

Verticale fiscale onevenwichtigheid is het alledaagse praktische probleem dat fiscaal federalisme moet oplossen: subnationale overheden krijgen doorgaans meer uitgavenverantwoordelijkheid toegewezen dan hun eigen vermogen om inkomsten te genereren kan financieren, omdat de meest efficiënte, moeilijkst te ontduiken belastinggrondslagen – vooral inkomsten- en consumptiebelastingen – het gemakkelijkst nationaal te beheren zijn, terwijl veel van de diensten die burgers het meest zichtbaar nodig hebben het goedkoopst lokaal worden geleverd. Horizontale fiscale onevenwichtigheid is het bijbehorende probleem tussen regio’s op hetzelfde niveau: een grondstofrijke regio of een welvarende metropool kan met hetzelfde belastingtarief veel meer inkomsten genereren dan een armere regio, zodat uniforme lokale tarieven enorm ongelijke dienstenniveaus opleveren tenzij iets dat corrigeert. Egalisatiebetalingen (equalization payments) zijn de standaardcorrectie: geldoverdrachten van een centrale overheid naar subnationale overheden, berekend om verschillen in het eigen inkomstengenererend vermogen van de subnationale overheden of in hun kosten om een vergelijkbaar dienstenniveau te leveren te compenseren, zodat een inwoner van een armere regio kan rekenen op een grofweg vergelijkbaar niveau van publieke dienstverlening als een inwoner van een rijkere regio voor een grofweg vergelijkbare belastingdruk (zie equalization payments). Canada, Australië, Duitsland en verscheidene andere federaties hanteren formele, op formules gebaseerde egalisatiestelsels; de formule zelf is in elk van die landen een van de politiek meest bevochten documenten, omdat elke parameterkeuze echt geld tussen regio’s verplaatst.

Een specifieke uitkering (grant-in-aid) is geld dat een hoger overheidsniveau aan een lager niveau toewijst om een specifieke dienst of een specifiek project te financieren, onderscheiden van onvoorwaardelijke egalisatie doordat zij doorgaans voorwaarden stelt aan hoe het geld wordt besteed (zie grant-in-aid). Uitkeringen liggen op een spectrum van strak voorwaardelijk – geoormerkt voor één genoemd programma, met gedetailleerde rapportagevereisten – tot een blokuitkering die meerdere doelen bundelt met ruime lokale beoordelingsruimte over hoe binnen die doelen wordt besteed; centrale overheden geven doorgaans de voorkeur aan het eerste, omdat het hen laat bogen op de eer en normen laat handhaven, terwijl subnationale overheden doorgaans de voorkeur geven aan het tweede, omdat het hen laat uitgeven naar werkelijk lokale prioriteiten. Een niet-gefinancierd mandaat (unfunded mandate) is de pathologie aan het voorwaardelijke uiteinde van dat spectrum: een hoger overheidsniveau eist van een lager niveau dat het een dienst levert of aan een norm voldoet zonder voldoende inkomsten over te dragen om de extra kosten te dekken, waardoor de fiscale gevolgen van een politiek besluit worden geëxporteerd naar een overheid die het niet nam en er vaak niet tegen kan weerstaan.

Intergouvernementele verhoudingen is de overkoepelende term voor de voortdurende machinerie – formele raden, vaste commissies, financieringsovereenkomsten, informeel onderhandelen – waarmee overheden op verschillende niveaus beleid en geld coördineren zonder dat een van beide in alle opzichten ondergeschikt is aan de ander (verwant aan de internationale-betrekkingenbetekenis van intergouvernementalisme, dat staten behandelt als de primaire actoren in een breder stelsel, al zijn de “staten” hier de lagen binnen één land). Coöperatief federalisme, soms “marmercake”-federalisme genoemd, beschrijft het patroon waarin nationale en subnationale overheden programma’s gezamenlijk ontwerpen en financieren en hun verantwoordelijkheden vermengen, in plaats van elk een strikt gescheiden “laagjescake”-domein van exclusieve bevoegdheid te bezetten (zie cooperative federalism). De meeste functionerende federaties en gedecentraliseerde eenheidsstaten werken in de praktijk dichter bij het marmercakepatroon dan hun grondwet formeel beschrijft, omdat weinig echte publieke problemen – gezondheid, huisvesting, klimaatadaptatie – binnen de exclusieve bevoegdheid van één niveau vallen. Het bredere begrip dat dit hele terrein benoemt, dat zowel formele overheidslagen als de netwerken van niet-gouvernementele en internationale actoren omvat die steeds vaker naast hen opereren, is bestuur op meerdere niveaus (multi-level governance), de term die politicologen gebruiken voor de verticale en horizontale spreiding van gezag over overheids- en niet-overheidsorganen samen (zie multi-level governance).

Beste praktijken

1. Wijs een functie toe aan een bestuurslaag met het bijpassende geld, niet het geld dat er later aan wordt gehecht. Een verantwoordelijkheid die wordt doorgegeven zonder bijpassende inkomstenbron of overdracht wordt een niet-gefinancierd mandaat, en de laag die haar erft, zal ofwel ondermaats leveren ofwel geld afleiden van iets anders wat dezelfde inwoners ook nodig hebben.
2. Publiceer de egalisatie- of overdrachtsformule, en de gegevens die haar voeden, vóórdat ze wordt toegepast. Een formule die wordt berekend maar niet gepubliceerd, wekt het vermoeden, vaak terecht, dat ze achteraf is aangepast om een politiek gelegen resultaat te geven.
3. Scheid onvoorwaardelijke egalisatie van voorwaardelijke programmafinanciering in de begrotingsdocumenten van elk betrokken niveau. Menging maakt het voor een wetgever, gemeenteraad of burger onmogelijk te zien hoeveel van de inkomsten van een regio werkelijk vrij besteedbaar is en hoeveel al is geoormerkt voordat ze arriveren.
4. Schrijf een subsidiariteitstoets in het proces voor het creëren van elke nieuwe functie of elk nieuw programma, niet alleen in de preambule van een grondwet. Vraag expliciet welk niveau het best geplaatst is om dit te leveren en eis dat het antwoord wordt verdedigd, in plaats van terug te vallen op het niveau dat dit jaar toevallig vrije capaciteit of politieke trek heeft.
5. Bouw een vast intergouvernementeel overleg voordat een crisis er een afdwingt. Een raad of commissie die al routinematig vergadert, met gevestigde relaties en gewoonten van gegevensuitwisseling, kan snel handelen wanneer een echte noodsituatie zich aandient; een tijdens de noodsituatie geïmproviseerde verliest haar eerste kritieke weken aan het vestigen van basisvertrouwen en informatiestromen.
6. Bereken de nalevingslast van een mandaat bij het niveau dat moet leveren, voordat u het mandaat wettelijk vastlegt. Een nationale of regionale overheid die de kosten van een norm alleen voor haar eigen begroting raamt, en niet voor de subnationale overheid die haar daadwerkelijk moet uitvoeren, zal systematisch onderprijzen wat zij vraagt.
7. Geef subnationale overheden een echt kanaal om een toewijzing of een formule aan te vechten, niet alleen een consultatie. Een formeel geschillenbeslechtings- of heronderhandelingsmechanisme, af en toe gebruikt, is veel minder corrosief voor vertrouwen dan jaren van informeel grieven zonder route naar een bindend antwoord.
8. Stem het belastinginstrument af op het niveau dat het best in staat is het te beheren, en accepteer de verticale fiscale onevenwichtigheid die daaruit volgt in plaats van haar weg te doen alsof ze niet bestaat. Inkomsten- en consumptiebelastingen worden doorgaans efficiënter nationaal geheven; doen alsof een lokale overheid een nationale egalisatieoverdracht kan vervangen door lokale belasting van dezelfde grondslag, reproduceert meestal gewoon horizontale ongelijkheid op kleinere schaal.
9. Rapporteer dienstuitkomsten naar het overheidsniveau dat werkelijk verantwoordelijk is, niet alleen naar het niveau dat politiek zichtbaar is. Burgers geven de overheid die voor hen staat de schuld van een falen dat kan voortkomen uit de financiering of het beleidsbesluit van een ander niveau, en alleen transparante, per niveau toegerekende rapportage laat die schuld belanden waar ze hoort.
10. Herzie de functionele toewijzing periodiek, niet alleen wanneer een crisis het falen ervan blootlegt. Demografische verandering, nieuwe technologie en verschuivende vestigingspatronen veranderen in de loop van de tijd welk niveau werkelijk het best geplaatst is voor een functie, en een toewijzing die een generatie geleden logisch was, kan ongemerkt ophouden te passen zonder dat iemand besluit haar te veranderen.
11. Ontwerp intergouvernementele overdrachten zo dat ze voorspelbaar zijn over een meerjarige horizon, niet elk jaar vanaf nul heronderhandeld. Een subnationale overheid kan geen kapitaalinvestering of meerjarige personeelsstrategie plannen tegen een overdracht die elke begrotingscyclus van omvang of voorwaarde kan veranderen.

Vragen om met uw team te bespreken

Welke van de kernfuncties van onze organisatie hangen werkelijk af van een besluit, een overdracht of een goedkeuring van een ander overheidsniveau, en volgen wij die afhankelijkheid expliciet? Veel organisaties ontdekken deze afhankelijkheid pas wanneer een vertraging elders een programma stillegt dat zij anderszins klaar hadden voor uitvoering. Gebruik deze vraag om functie voor functie in kaart te brengen waar de feitelijke beslissingsrechten en het geld zitten, niet waar de eigen opdracht van uw organisatie formeel begint en eindigt. Bespreek welke van die afhankelijkheden de afgelopen twee jaar een vertraging of een publieke klacht heeft veroorzaakt en of iemand de relatie met het overheidsniveau aan de andere kant beheert. Als niemand dat doet, is dat zelf de bevinding.

Als onze financieringsformule of overdrachtsregeling volgend jaar ongunstig veranderde, hoeveel van ons huidige dienstenniveau zouden wij kunnen volhouden, en hoe lang? Vooral subnationale en gedevolueerde organen kunnen jaren van dienstverplichtingen bouwen op een overdracht die zij niet beheersen en moeilijk kunnen voorspellen. Gebruik deze vraag om te toetsen hoe blootgesteld uw huidige begroting is aan een aannemelijke verandering in de formule, de onderliggende gegevens of de politieke stemming erachter. Bespreek welke reserve, buffer of diversificatie die blootstelling betekenisvol zou verminderen en of het opbouwen ervan realistisch is gezien uw huidige fiscale positie.

Is, waar een functie formeel tussen niveaus wordt gedeeld, voor een inwoner, en voor ons, duidelijk wie werkelijk verantwoordelijk is voor de uitkomst? Coöperatieve of “marmercake”-regelingen leveren echte coördinatievoordelen maar kunnen elk niveau ook stilletjes naar het andere laten wijzen wanneer iets misgaat. Gebruik deze vraag om één werkelijk gedeelde functie te kiezen – huisvesting, volksgezondheid en noodhulp zijn gebruikelijke voorbeelden – en na te gaan wat er in de praktijk gebeurt wanneer ze faalt. Bespreek of een inwoner kan noemen wie verantwoordelijk is, en als het eerlijke antwoord nee is, bespreek dan hoe een duidelijkere verdeling van verantwoordelijkheid, ook binnen een gedeeld uitvoeringsmodel, eruit zou zien.

Is er een mandaat aan ons opgelegd, of door ons aan een ander niveau, zonder het geld om het te dekken, en wat heeft dat het niveau dat het ontving werkelijk gekost? Niet-gefinancierde mandaten zijn gemakkelijk te creëren en moeilijk op te merken vanuit het niveau dat ze creëerde, omdat de fiscale pijn elders neerkomt. Gebruik deze vraag om minstens één lopend voorbeeld in beide richtingen te identificeren – een eis waaraan uw organisatie zonder volledige financiering moet voldoen, of een eis die zij aan een lager niveau heeft opgelegd. Bespreek wat nodig zou zijn om het mandaat ofwel behoorlijk te financieren ofwel de eis formeel te versoepelen, en waarom geen van beide tot nu toe is gebeurd.

Hebben wij een vaste relatie met de overheidsniveaus boven en onder ons, of alleen een ad-hocrelatie die wordt geactiveerd tijdens een crisis of een financieringsonderhandeling? Een relatie die alleen onder druk is gebouwd, begint vanuit wederzijds wantrouwen op precies het moment waarop vertrouwen het meest nodig is. Gebruik deze vraag om te inventariseren welke vaste overleggen, commissies of regelmatige contacten er werkelijk bestaan tussen uw organisatie en de aangrenzende overheidsniveaus waarvan zij afhangt. Bespreek of die overleggen echte beslissingsbevoegdheid hebben of louter adviserend zijn, en welke ene concrete stap de relatie weerbaarder zou maken vóór de volgende crisis, niet tijdens.

Waar subsidiariteit zou suggereren dat een ander niveau een functie zou moeten hebben die wij nu hebben, of omgekeerd, wat houdt de herplaatsing tegen? Functionele toewijzingen blijven vaak ver voorbij het punt waarop ze logisch waren bestaan, omdat herplaatsing iemands budget, personeelsomvang of politieke zichtbaarheid bedreigt, zelfs als de zaak voor verandering degelijk is. Gebruik deze vraag om eerlijk één functie te noemen die volgens een subsidiariteitstoets op het “verkeerde” niveau wordt gehouden, in beide richtingen. Bespreek wat waar zou moeten zijn – politiek, fiscaal, administratief – opdat die herplaatsing werkelijk zou plaatsvinden en of het de moeite waard is haar na te streven gezien die obstakels.

In de praktijk: een voorbeeld van publieke waarde

Een middelgrote federatie zonder kust – fictief, illustratief voor een terugkerend patroon en geen verslag over enig werkelijk land – kreeg te maken met een terugkerend bosbrandseizoen dat in een decennium langer en destructiever was geworden, en dat een rampenbestrijdingsstelsel onder druk zette dat, zoals in de meeste federaties, over drie niveaus was verdeeld: een nationale overheid die de grootste blusvliegtuigen en de bevoegdheden voor noodverklaring beheerde, regionale deelstaatoverheden die het meeste bosland bezaten en de professionele brandweer draaiden, en lokale gemeenten die verantwoordelijk waren voor evacuatiebevelen en opvang binnen hun eigen grenzen. Elk niveau had een eigen begroting, een eigen gekozen leiding en, in een slecht jaar, een eigen prikkel om te worden gezien als besluitvaardig handelend in plaats van te wachten tot een ander niveau als eerste bewoog.

Het vorige brandseizoen had de kosten van die versnippering scherp blootgelegd: een deelstaatregering had twee dagen voordat een brand een bevolkt gebied bereikte nationale luchtsteun aangevraagd, maar het verzoek bleef steken in een informeel kanaal zonder vast protocol, en de vliegtuigen arriveerden pas nadat de evacuatie al was begonnen onder uitsluitend gemeentelijk gezag, met opvang die de specifieke uitkering van de deelstaat voor noodparaatheid had gefinancierd voor een kleiner, historisch gemiddeld brandseizoen en niet voor de schaal die de regio nu ervoer. Een daaropvolgend onderzoek constateerde dat geen enkel overheidsniveau op zichzelf had gefaald naar zijn eigen maatstaven; elk had gehandeld binnen zijn eigen bevoegde gezag onder de bestaande subsidiariteitsaannames. De coördinatie zelf had gefaald, omdat er geen vast overleg bestond om een nationaal middel, een regionale brandweer en een gemeentelijk evacuatiebevel te verzoenen in de uren die er werkelijk toe deden.

Vóór het volgende seizoen onderhandelden de drie niveaus een vast intergouvernementeel brandbestrijdingsverdrag, dat het hele jaar door elk kwartaal vergaderde in plaats van alleen wanneer er al een brand woedde, met een vooraf overeengekomen trigger voor nationale verzoeken om luchtsteun die het informele, ad-hocoverleg uit de kritieke eerste uren van een noodsituatie haalde. Het verdrag herzag ook de formule voor de specifieke uitkering van de deelstaat voor noodparaatheid, zodat de opvangcapaciteit werd geïndexeerd aan een voortschrijdend vijfjarig gemiddelde van brandernst in plaats van een vaste historische basislijn, gezamenlijk gefinancierd door een nationale aanvulling en een deelstaatbijdrage, zodat de mismatch tussen gefinancierde capaciteit en werkelijk risico niet gewoon zou terugkeren naarmate het klimaat bleef verschuiven.

Toen het volgende ernstige brandseizoen aanbrak, gaf de vooraf overeengekomen trigger nationale luchtsteun een volle dag eerder vrij dan het informele verzoek van het jaar ervoor, en hielden gemeentelijke opvanglocaties, gedimensioneerd naar de herziene formule, hun capaciteit vast door de ergste week zonder de overloop die het jaar ervoor had opgeleverd. Het nabeschouwingsrapport van de nationale overheid schreef de verbeterde uitkomst toe aan het vaste verdrag en niet aan de afzonderlijke bekwaamheid van één niveau – dezelfde drie overheidsniveaus, met dezelfde formele bevoegdheden als voorheen, die coördineerden via een structuur die vóór de crisis was gebouwd in plaats van tijdens de crisis te zijn geïmproviseerd.

Vier sectorperspectieven

Lokale overheid

De lokale overheid zit aan de scherpe kant van de meeste intergouvernementele regelingen: zij levert veel van de diensten waarmee burgers dagelijks te maken hebben, maar beheerst vaak slechts een klein deel van de inkomsten die die diensten vereisen, waardoor zij structureel afhankelijk is van overdrachten, uitkeringen of een gedeelde belastinggrondslag waarvan zij het tarief niet bepaalt. De onderhandelingshefboom van een lokaal bestuur is doorgaans zwakker dan die van een regionale of nationale overheid, zodat de praktische discipline voor lokale leiders minder gaat over het ontwerpen van het intergouvernementele stelsel en meer over het precies en openbaar documenteren waar een mandaat of een dienstnorm zonder bijpassende financiering is aangekomen, zodat de zaak voor een betere regeling beschikbaar is wanneer de gelegenheid tot heronderhandeling zich voordoet.

Nationale overheid

De nationale overheid heeft doorgaans de grondwettelijke of wettelijke macht om de algehele toewijzing van functies en de egalisatie- of overdrachtsformules die ze financieren te ontwerpen, wat haar het niveau maakt dat het best in staat is een structurele onevenwichtigheid te herstellen en het niveau dat het meest in verleiding komt er een te laten bestaan, omdat een verticale fiscale onevenwichtigheid die subnationale overheden afhankelijk houdt hen ook politiek volgzaam houdt. De kenmerkende discipline op dit niveau is de verleiding weerstaan voorwaardelijke uitkeringen te gebruiken als vervanging voor werkelijk gedevolueerd gezag – decentralisatie aankondigen terwijl via oormerking en rapportagevoorwaarden het grootste deel van de feitelijke beslissingsrechten wordt behouden die een gedevolueerde functie zou moeten overdragen.

Sociale sector en non-profit

Non-profitorganisaties en niet-gouvernementele organisaties hebben zelden grondwettelijke status in een intergouvernementeel stelsel, maar leveren routinematig diensten die door het ene overheidsniveau zijn gecommitteerd terwijl ze opereren onder regelgevings- of vergunningsregimes die door een ander zijn vastgesteld, en een verandering in het beleid van een van beide niveaus kan de uitvoering verstoren zonder dat een van beide overheden de verstoring als eigen verantwoordelijkheid behandelt. De kenmerkende discipline is hier bijhouden welk overheidsniveau werkelijk elke hefboom beheerst die een programma beïnvloedt – financiering, regelgeving, vergunningverlening, planologische toestemming – omdat een lobby- of escalatie-inspanning gericht op het verkeerde niveau, hoe goed ook beargumenteerd, de uitkomst niet zal bewegen, een risico dat verschilt van de versnippering van het financieringsmodel die Onderwerp 3.8 — Management van de sociale sector en non-profitorganisaties vanuit de inkomstenkant van de organisatie zelf onderzoekt (zie Onderwerp 3.8 — Management van de sociale sector en non-profitorganisaties).

Multilateraal en internationaal

Multilaterale en internationale organen voegen een verdere laag boven de nationale overheid toe, waarin lidstaten formele soevereiniteit behouden maar omschreven beslissingsrechten hebben gebundeld, waardoor subsidiariteit een expliciete, omstreden ontwerpvraag wordt en geen achtergrondaanname – het op het verdrag gebaseerde gebruik van het beginsel door de Europese Unie om te besluiten wanneer de Unie, en niet een lidstaat, moet handelen, is het duidelijkste werkende voorbeeld hiervan op supranationale schaal. Omdat een multilateraal orgaan een nationale overheid niet kan dwingen zoals een nationale overheid een subnationale kan dwingen, is haar equivalent van een intergouvernementele overdracht doorgaans voorwaardelijke ontwikkelingsfinanciering of technische bijstand, en is haar equivalent van een niet-gefinancierd mandaat een verdragsverplichting of norm waaraan een lidstaat zich bindt zonder de financiering te ontvangen om haar volledig uit te voeren.

Veelvoorkomende faalpatronen

Het niet-gefinancierde mandaat. Een hoger overheidsniveau legt een norm of dienstverplichting op aan een lager niveau zonder voldoende inkomsten over te dragen om haar te dekken, vaak omdat het hogere niveau de politieke eer voor de norm krijgt terwijl het lagere niveau de fiscale en uitvoeringskosten absorbeert. De kosten zijn ofwel een stilletjes ondermaats geleverde norm, een bezuiniging elders in de begroting van het lagere niveau om het mandaat kruislings te subsidiëren, ofwel een langzame opeenhoping van lokale schuld die uiteindelijk een crisis wordt die niemand op nationaal niveau zag aankomen omdat het nooit hun balans was.

Schuld doorschuiven over een gedeelde functie. Wanneer een functie gezamenlijk wordt geleverd of onduidelijk is verdeeld tussen niveaus, heeft elke overheid bij een zichtbaar falen de prikkel de oorzaak aan het besluit of de financiering van het andere niveau toe te schrijven in plaats van aan de eigen, en een burger die het falen ervaart, kan de bewering niet beoordelen. De kosten lopen op naarmate het publieke vertrouwen in de overheid in het algemeen erodeert, en niet in één specifiek niveau, omdat de naden tussen niveaus onzichtbaar zijn voor de persoon die het falen werkelijk treft.

Een formule die bevroren is voorbij haar relevantie. Een egalisatie- of overdrachtsformule wordt, eenmaal onderhandeld, politiek moeilijk te herzien, omdat elke verandering winnaars en verliezers creëert onder subnationale overheden die zich zullen verzetten tegen een verandering die hun toewijzing verlaagt, ook als de formule de huidige kosten of capaciteiten niet meer weerspiegelt. De kosten zijn een groeiende kloof tussen de aannames van de formule en de werkelijkheid, jarenlang zichtbaar voordat iemand de politieke wil heeft om te heronderhandelen, op welk moment de regio’s die ze tekortdoet vaak verder zijn achterop geraakt dan een tijdige correctie zou hebben toegestaan.

Hercentralisatie vermomd als coördinatie. Een nationale of regionale overheid in een crisis, of die gewoon meer controle zoekt, kan een echte coördinatiebehoefte gebruiken als rechtvaardiging om gedevolueerd gezag in te trekken of een blokuitkering te vervangen door strak voorwaardelijke financiering, waarbij een omkering van subsidiariteit wordt gepresenteerd als een efficiëntieverbetering. De kosten zijn een verlies van de lokale responsiviteit die de oorspronkelijke devolutie moest vastleggen, vaak zonder dat de beloofde efficiëntiewinst werkelijk optreedt, aangezien de lokale kennis van het lagere niveau niet met het beslissingsrecht naar boven meegaat.

Coördinatie die pas na de crisis wordt uitgevonden. Vaste intergouvernementele overleggen zijn administratief weinig glamoureus en gemakkelijk te defunderen of te laten verlopen in rustige perioden, zodat veel stelsels geen functionerend coördinatiemechanisme hebben totdat een noodsituatie er onder tijdsdruk een afdwingt. De kosten worden betaald in precies de uren waarin coördinatie het meest telt, zoals het uitgewerkte voorbeeld hierboven illustreert, omdat informele, geïmproviseerde coördinatie tussen niveaus die normaal niet samenwerken meetbaar trager is dan een vaste relatie met vooraf overeengekomen triggers en protocollen.

Volwassenheidsmodel

Checklist

• Breng elke kernfunctie die uw organisatie levert in kaart ten opzichte van het overheidsniveau dat haar werkelijk financiert of goedkeurt.
• Bevestig of enig huidig mandaat waaronder u werkt, of dat u aan een ander niveau oplegt, niet-gefinancierd is, en met hoeveel.
• Vind de gepubliceerde formule, indien aanwezig, achter elke overdracht of egalisatiebetaling die uw organisatie ontvangt of verleent.
• Identificeer het vaste intergouvernementele overleg, indien aanwezig, dat relevant is voor de kernafhankelijkheden van uw organisatie, en bevestig dat het echte beslissingsbevoegdheid heeft.
• Toets de blootstelling van uw huidige begroting aan een aannemelijke ongunstige verandering in een overdrachtsformule of financieringsvoorwaarde.
• Pas een subsidiariteitstoets toe op minstens één functie die momenteel wordt gehouden op een niveau dat misschien niet langer het best past.
• Bevestig dat publieke rapportage over elke gezamenlijk geleverde functie de verantwoordelijkheid duidelijk per niveau toerekent.
• Stel een kanaal in of vernieuw het waarmee een lager niveau een toewijzing of een formule formeel kan aanvechten.
• Toets of een voorwaardelijke uitkering die uw organisatie beheert in plaats daarvan een blokuitkering kan zijn zonder legitiem toezicht te verliezen.
• Bouw of vernieuw een vooraf overeengekomen triggerprotocol voor de intergouvernementele coördinatie die in de volgende crisis het waarschijnlijkst nodig zal zijn.

Belangrijkste bronnen

• OESO, Network on Fiscal Relations across Levels of Government (het “fiscal federalism network”) — vergelijkende beleidsanalyse, de OECD Fiscal Decentralisation Database en de reeks OECD Fiscal Federalism Studies over intergouvernementele fiscale verhoudingen tussen OESO-lidstaten.
• Wereldbank, Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — landenoverstijgende kennis en operationele richtlijnen over decentralisatie, bestuur op meerdere niveaus en intergouvernementele fiscale overdrachten.
• Internationaal Monetair Fonds, Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — IMF-werkdocument over het ontwerp van intergouvernementele fiscale kaders, overdrachten en leenregels voor subnationale overheden.
• Internationaal Monetair Fonds, Fiscal Federalism in Theory and Practice — naslagwerk over de theorie en de internationale praktijk van het toewijzen van uitgaven- en inkomstenfuncties over overheidsniveaus.
• Wallace E. Oates, Fiscal Federalism — de fundamentele economische uiteenzetting van de normatieve zaak voor het toewijzen van stabilisatie en herverdeling aan de centrale overheid en allocatie aan de subnationale overheid.

Referenties

1. Federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Federalism
2. Unitary state — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Unitary_state
3. Confederation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Confederation
4. Devolution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Devolution
5. Home rule — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Home_rule
6. Subsidiarity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidiarity
7. Fiscal federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_federalism
8. Equalization payments — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Equalization_payments
9. Grant-in-aid — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant-in-aid
10. Intergovernmentalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergovernmentalism
11. Cooperative federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cooperative_federalism
12. Multi-level governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multi-level_governance
13. Network on Fiscal Relations across Levels of Government — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/fiscal-federalism-network.html
14. Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/decentralization-and-intergovernmental-relations-global-solutions-groups
15. Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/wp/issues/2018/12/10/designing-sound-fiscal-relations-across-government-levels-in-decentralized-countries-46425
16. Fiscal Federalism in Theory and Practice — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/books/issues/2016/12/30/fiscal-federalism-in-theory-and-practice-2310