Klimaat, duurzaamheid en ecologische publieke waarde

Waarom dit ertoe doet bij publieke waarde

Elk publiek orgaan zit nu binnen twee elkaar overlappende verplichtingen die op dezelfde begrotingspost aan elkaar trekken. De ene geldt de mensen die het kozen, financieren of dit jaar besturen, wier directe behoeften zichtbaar en politiek van gewicht zijn. De andere geldt een toekomstige bevolking – deels al levend als kinderen, deels nog niet geboren – wier belangen reëel zijn maar structureel niet kunnen concurreren in de raadpleging of uitgavenbeoordeling van dit jaar. Klimaatverandering is de scherpste versie van dit probleem die een publiek manager zal tegenkomen, omdat de kosten van niets doen zich opstapelen op een tijdschaal die elk afzonderlijk bestuur overstijgt, terwijl de kosten van handelen nu neerkomen op begrotingen die al betwist zijn.

De econoom Nicholas Stern vatte de asymmetrie in zijn invloedrijke rapport uit 2006 voor de Britse regering scherp samen: de economische en menselijke kosten van onbeperkte klimaatverandering zouden uiteindelijk de kosten van het voorkomen ervan ver overstijgen, maar de uitgaven voor preventie moeten worden goedgekeurd door beslissers die de ergste vermeden tegenfeitelijkheid meestal niet zullen meemaken (zie de Stern Review, hieronder verder besproken). De theorie van publieke waarde bestaat juist om beslissers taal te geven voor verplichtingen die reëel zijn maar niet worden afgedwongen door een marktprijs of de stem van een huidige kiezer, en daarom behandelt dit onderwerp klimaat- en milieukwesties als kernvragen van publieke waarde en niet als specialistische toevoeging alleen voor milieuministeries.

Dit onderwerp scheidt drie onderscheiden maar verwante problemen die publieke leiders routinematig door elkaar halen. Het eerste is klimaatmitigatie – het verminderen van de broeikasgassen die opwarming veroorzaken – wat zich economisch gedraagt als een zuiver wereldwijd publiek goed: de verminderde uitstoot van het ene land komt de atmosfeer van de hele planeet ten goede, wie hem ook leverde, en geen land kan van het voordeel worden uitgesloten of worden gedwongen zijn deel te betalen (zie Onderwerp 1.4 — Collectieve goederen, meritgoederen en waardenpluralisme voor de onderliggende taxonomie). Het tweede is klimaatadaptatie – het aanpassen van infrastructuur, diensten en gedrag aan een veranderend klimaat dat al deels vastligt – wat veel lokaler is: een zeewering beschermt een specifieke kust, en de kosten en baten ervan landen voornamelijk binnen de grenzen van één rechtsgebied. Het derde is het boekhoudprobleem onder beide: hoe de waarde van natuurlijke systemen – bossen die koolstof opslaan, wetlands die overstromingen absorberen, bodems die voedsel laten groeien – in besluiten wordt gebracht die van oudsher alleen financiële en, meer recent, sociale waarde wogen. Deze drie problemen door elkaar halen is een van de meest voorkomende redenen waarom een klimaatstrategie stokt: een gemeente die alleen adaptatie financiert omdat mitigatie als het werk van een ander voelt, neemt niet zozeer een besluit als wel dat zij er een ontloopt.

Kernbegrippen

Klimaatmitigatie, ook decarbonisatie genoemd, is actie om de broeikasgassen te beperken die de atmosfeer ingaan, hetzij door uitstoot bij de bron te verminderen (hernieuwbare energie, efficiëntie, elektrificatie) hetzij door verwijdering te vergroten (herbebossing, koolstofafvang). Omdat de atmosfeer wereldwijd mengt, levert een ton vermeden koolstofdioxide in het ene land hetzelfde klimaatvoordeel op waar het ook werd vermeden, en dat maakt mitigatie het schoolvoorbeeld van een wereldwijd publiek goed: niet-rivaliserend en functioneel niet-uitsluitbaar, aangezien geen enkel land kan worden buitengesloten van een gestabiliseerd klimaat waarvoor het niet betaalde. Die combinatie levert de prikkel tot meeliften op die in Onderwerp 1.4 — Collectieve goederen, meritgoederen en waardenpluralisme op planetaire schaal is beschreven, en het is de centrale reden waarom mitigatie veel moeilijker collectief te onderhandelen is gebleken dan adaptatie, waarvan de baten grotendeels worden opgevangen door wie betaalt.

Klimaatadaptatie is het proces van aanpassing aan de effecten van klimaatverandering, zowel reeds optredend als verwacht, in vier brede categorieën: infrastructureel (waterkeringen, koelcentra), institutioneel (bouwvoorschriften, vroegwaarschuwingssystemen), gedragsmatig (veranderde landbouw- of watergebruikspraktijken) en natuurgebaseerd (herstelde wetlands, stedelijk bomenbestand). In tegenstelling tot mitigatie is adaptatie substantieel uitsluitbaar en rivaliserend – een waterkering beschermt de stad erachter, niet het volgende stuk kust – wat haar voornamelijk tot een lokale en nationale kwestie van publieke waarde maakt, nauw verwant aan, maar niet identiek met, de veerkrachtplanning in Onderwerp 3.12 — Crisis-, nood- en veerkrachtmanagement. De twee overlappen omdat beide gaan over het vermogen van een organisatie om schokken op te vangen en ervan te herstellen, maar adaptatie betreft specifiek een veranderende klimaatbasislijn, terwijl veerkrachtmanagement het volledige scala van schokken bestrijkt, inclusief die niets met klimaat te maken hebben.

Intergenerationele billijkheid is het beginsel van eerlijkheid tussen generaties. Zij doet er hier toe omdat vrijwel elk ingrijpend klimaatbesluit een kost van vandaag ruilt tegen een baat van decennia verder, en hoe die ruil wordt gewaardeerd hangt sterk af van de sociale disconteringsvoet die wordt gebruikt om heden en toekomstige waarde te vergelijken, volledig ontwikkeld in Onderwerp 2.2 — Maatschappelijke kosten-batenanalyse en kosteneffectiviteitsanalyse. Een hogere voet verkleint het gewicht dat nu aan verre baten wordt gegeven, wat een mitigatieprogramma weinig waarde kan laten lijken zelfs als de uiteindelijke baten enorm zijn; een lagere voet geeft het welzijn van toekomstige generaties een positie die dichter bij gelijk is aan die van het heden, ten koste van meer programma’s die vandaag duur lijken. Het besluit van de Stern Review om voor klimaatbeleid een opvallend lage disconteringsvoet te gebruiken, blijft een van de publiek meest betwiste toepassingen van disconteren in de publieke economie, juist omdat de keuze van de voet een waardeoordeel over intergenerationele eerlijkheid is dat als technische parameter is vermomd.

Natuurlijk kapitaal is de voorraad natuurlijke hulpbronnen van de wereld – geologie, bodems, lucht, water en alle levende organismen – behandeld, naar analogie met financieel kapitaal, als een bezit dat in de loop van de tijd een stroom van waarde oplevert. Die stroom bestaat uit ecosysteemdiensten: voordelen die mensen aan ecosystemen ontlenen, van voorzieningsdiensten zoals hout en visserij, via regulerende diensten zoals overstromingsbeheersing en koolstofopslag, tot culturele diensten zoals recreatie. Natuurlijkkapitaalrekening probeert deze voorraden en stromen te meten in termen die naast financiële en sociale rekeningen passen, met kaders zoals het System of Environmental-Economic Accounting van de Verenigde Naties en het programma Changing Wealth of Nations van de Wereldbank, zodat de overstromingsbeschermende waarde van een wetland een begrotingsbesluit kan informeren zoals de waarde van een financieel bezit dat al doet. Dit blijft een opkomende discipline ten opzichte van eeuwen praktijk in financiële boekhouding: werkelijk nuttig en snel rijpend, maar nog niet volledig uitgekristalliseerd.

De maatschappelijke kosten van koolstof (social cost of carbon) verbinden natuurlijk kapitaal, disconteren en kosten-batenanalyse in één getal: een schatting, gewoonlijk uitgedrukt in geld per ton, van de economische schade veroorzaakt door de uitstoot van één extra ton koolstofdioxide, gebruikt zoals Onderwerp 2.2 — Maatschappelijke kosten-batenanalyse en kosteneffectiviteitsanalyse schaduwprijzen voor andere niet-marktgoederen gebruikt. Zij is buitengewoon gevoelig voor de gekozen disconteringsvoet, aangezien het grootste deel van de schade van een ton decennia in de toekomst neerkomt.

Drie instellingen verankeren de wereldwijde architectuur rond deze begrippen. Het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), een orgaan van de Verenigde Naties, beoordeelt en synthetiseert de gepubliceerde klimaatwetenschap voor beleidsmakers zonder eigen primair onderzoek uit te voeren. Het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC) is het verdragsproces waarmee landen collectieve klimaatactie onderhandelen, en de Overeenkomst van Parijs, in 2015 onder dat verdrag aangenomen, is het huidige wettelijk kader dat partijen verplicht de opwarming ruim onder twee graden Celsius boven het pre-industriële niveau te houden, nagestreefd via nationaal bepaalde bijdragen die elk land vaststelt en periodiek aanscherpt. Naast mitigatie en adaptatie erkennen onderhandelaars steeds vaker een derde categorie, verlies en schade (loss and damage): restschade die optreedt nadat mitigatie een verandering niet heeft kunnen voorkomen en adaptatie haar niet heeft kunnen absorberen, wat eigen billijkheidsvragen oproept over wie kosten draagt die noch preventie noch aanpassing heeft vermeden.

Beste praktijken

1. Scheid de mitigatievraag van de adaptatievraag in elk strategiedocument. Mitigatie is een bijdrage aan een wereldwijd publiek goed waarvan het lokale voordeel diffuus is (zie Onderwerp 1.4 — Collectieve goederen, meritgoederen en waardenpluralisme); adaptatie beschermt een specifiek, lokaal bezit of een specifieke bevolking. Financiering en bestuur verschillen sterk tussen beide, en ze samenvoegen in één “klimaatstrategie”-regel laat routinematig de ene ondergefinancierd achter.
2. Vermeld de disconteringsvoet die in een klimaatbeoordeling is gebruikt, en wie hem koos. Publiceer de voet, de bron ervan en een gevoeligheidsanalyse die laat zien hoe de aanbeveling verandert bij een lagere en een hogere voet (zie Onderwerp 2.2 — Maatschappelijke kosten-batenanalyse en kosteneffectiviteitsanalyse).
3. Behandel adaptatie als veerkrachtinvestering met eigen bestuur, niet als onderdeel van noodrespons. Adaptatie deelt instrumenten met het veerkrachtmanagement in Onderwerp 3.12 — Crisis-, nood- en veerkrachtmanagement, maar heeft een vast, meerjarig programma nodig en geen door een crisis geactiveerd programma, aangezien de risico’s zich over decennia opbouwen.
4. Begin een register van natuurlijk kapitaal voor uw belangrijkste land- en waterbezittingen, ook een onvolledig. Een eerste inventarisatie van de bossen, wetlands en groene ruimten die een organisatie bezit, met een kwalitatieve notitie over de ecosysteemdiensten van elk bezit, is nuttiger dan wachten op een perfecte gemonetariseerde waardering.
5. Laat niet één getal voor de maatschappelijke kosten van koolstof de hele klimaatzaak vertegenwoordigen. Het getal is legitiem en nuttig, maar de gevoeligheid ervan voor de disconteringsvoet betekent dat een besluit dat alleen een kosten-batentoets doorstaat door een gunstige voetkeuze extra toetsing verdient, geen automatische goedkeuring.
6. Rapporteer klimaatrisicoblootstelling in dezelfde cyclus als financieel risico, niet als jaarlijkse bijlage die niemand leest. Geef fysiek klimaatrisico – overstroming, hitte, droogte, stormblootstelling – dezelfde vaste toetsingscadans als financieel en cyberrisico, bij hetzelfde bestuursorgaan en met dezelfde ernst.
7. Benoem de intergenerationele afweging expliciet in businesscases met lange tijdshorizonnen. Waar een besluit kosten oplegt aan de huidige generatie voor voordeel van toekomstige, of omgekeerd, benoem die afweging in gewone taal in plaats van haar te laten verdwijnen in een ononderzochte disconteringsvoet.
8. Bouw adaptatieplannen eerst rond de kwetsbaarste bevolkingsgroepen, niet eerst rond de waardevolste bezittingen. Een plan dat alleen naar bezitswaarde wordt gewogen, beschermt welvarender gebieden vóór armere, omdat de bezitswaarden daar hoger zijn; weeg kwetsbaarheid en blootstelling expliciet mee bij het volgordelijk plannen van investeringen.
9. Coördineer mitigatietoezeggingen verticaal, van lokale beloften naar nationaal bepaalde bijdragen. Een lokaal klimaatneutraliteitsdoel is alleen geloofwaardig als het verenigbaar is met de toezeggingen van de nationale overheid onder de Overeenkomst van Parijs; publiceer hoe lokale doelen optellen in plaats van ze geïsoleerd vast te stellen.
10. Onderscheid vermeden verlies en schade van adaptatiesucces in uw eigen rapportage. Financiering voor verlies en schade compenseert schade die ondanks mitigatie en adaptatie optrad; haar verwarren met een adaptatiebegrotingspost onderschat hoeveel bescherming daadwerkelijk faalde.
11. Pilot natuurlijkkapitaalrekening op één bezitscategorie vóór een organisatiebrede uitrol. Kies een afgebakend geval – een enkel stroomgebied of netwerk van groene ruimten – om de praktische grenzen van de methode te leren vóór u zich verbindt aan een volledige balans van natuurlijk kapitaal.
12. Herzie klimaataannames volgens een vaste cyclus, niet alleen na een crisis. Uitstootpaden en bevindingen van IPCC-beoordelingen worden periodiek bijgewerkt; plan een toetsing van de aannames achter grote plannen in plaats van te wachten tot een overstroming of hittegolf de vraag afdwingt.

Vragen om met uw team te bespreken

Welke disconteringsvoet ligt ten grondslag aan onze klimaatbesluiten met een lange horizon, en kunnen wij hem verdedigen tegenover de mensen die erdoor worden benadeeld? Vrijwel elk substantieel mitigatie- of adaptatiebesluit bevat een disconteringsvoet die bepaalt hoeveel gewicht het welzijn van toekomstige generaties krijgt ten opzichte van dat van de huidige generatie. Vraag waar de voet van uw organisatie vandaan komt: geleend advies, bewust vastgesteld voor klimaatwerk of nooit werkelijk besloten. Bespreek wat er met uw belangrijkste klimaatbusinesscases gebeurt bij een merkbaar lagere voet, dichter bij de bijna-nulvoorkeur voor het heden die de Stern Review gebruikte, of een hogere, conventionele infrastructuurvoet. Als de rangorde bij een aannemelijk alternatief omslaat, is die instabiliteit iets wat uw machtigende omgeving moet zien (zie Onderwerp 2.2 — Maatschappelijke kosten-batenanalyse en kosteneffectiviteitsanalyse).

Financieren wij mitigatie alsof het het werk van iemand anders is, omdat de baten diffuus en wereldwijd zijn? De status van mitigatie als wereldwijd publiek goed betekent dat de bijdrage van een afzonderlijke organisatie slechts een klein, diffuus deel van het voordeel naar zichzelf terugbrengt, wat een echte verleiding creëert om te weinig te investeren en anderen de kosten te laten dragen. Loop uw toezeggingen langs en vraag eerlijk of ze overeenkomen met uw eerlijke bijdrage aan een gedeelde wereldwijde inspanning, of slechts met wat verdedigbaar lijkt ten opzichte van vergelijkbare peers. Bespreek hoe een geloofwaardig, en niet slechts vergelijkbaar, ambitieniveau eruitziet voor een organisatie van uw omvang (zie Onderwerp 1.4 — Collectieve goederen, meritgoederen en waardenpluralisme).

Wiens kwetsbaarheid, en niet wiens bezittingen, drijft onze adaptatieprioriteiten? Een adaptatieplan gebouwd rond het beschermen van het waardevolste vastgoed zal systematisch welvarender gebieden bevoordelen, omdat daar de bezitswaarden zich concentreren, waardoor armere, meer blootgestelde bevolkingsgroepen onderbeschermd blijven. Bekijk uw huidige of conceptvolgorde en vraag welk gewicht, indien enig, zij geeft aan sociale kwetsbaarheid in plaats van aan bezitswaarde alleen. Bespreek wie als eerste en als laatste bescherming zou krijgen onder het huidige plan en of die volgorde openbaar verdedigbaar is.

Weten wij welk natuurlijk kapitaal wij beheren, en wat het voor ons doet? De meeste organisaties die land, water of groene infrastructuur bezitten of beïnvloeden, hebben de ecosysteemdiensten die die bezittingen leveren, van overstromingsdemping tot koolstofopslag, nooit geïnventariseerd. Bespreek wat een eerste register van natuurlijk kapitaal zou moeten dekken, wie het zou beheren en welk besluit het zou informeren zodra het is gebouwd – een register dat niemand raadpleegt is het bouwen niet waard. Overweeg te beginnen met één afgebakende bezitscategorie in plaats van meteen een alomvattende waardering.

Hoe gaan wij om met het verschil tussen adaptatie die werkte en verlies en schade die betekent dat dit niet zo was? Adaptatie en verlies en schade kunnen op een begrotingspost op elkaar lijken, maar betekenen heel verschillende dingen over hoe goed voorbereid een organisatie werkelijk was. Bespreek of uw rapportage onderscheid maakt tussen “wij pasten ons met succes aan” en “er trad schade op die onze adaptatie niet voorkwam, en wij herstellen nu daarvan”, en wat nodig zou zijn om dat onderscheid zichtbaar te maken voor uw bestuursorgaan in plaats van het in één totaal te laten vervagen.

Wanneer hebben wij de klimaataannames achter onze grote langetermijnplannen voor het laatst bijgewerkt, en aan welk bewijs? Uitstootpaden, gevarenprojecties en de wetenschappelijke beoordelingen erachter veranderen in de loop van de tijd, en een plan gebouwd op oudere aannames kan al wezenlijk verouderd zijn. Identificeer de grote plannen met lange horizon – infrastructuur, landgebruik, waterkering, continuïteit van diensten – die op een klimaataanname rusten en controleer wanneer elk voor het laatst aan actueel bewijs is getoetst, inclusief de nieuwste beoordelingscyclus van het Intergovernmental Panel on Climate Change. Spreek af wie die toetsingscyclus beheert, zodat plannen niet standaard verouderen.

In de praktijk: een voorbeeld van publieke waarde

Beschouw een fictieve riviedeltaregio, de Meridian Delta Authority, een regionaal publiek orgaan verantwoordelijk voor waterkering en ruimtelijke ordening in een laaggelegen landbouw- en stedelijk gebied doorsneden door drie rivieren. Jarenlang rangschikte zijn kapitaalplan projecten op één enkele baten-kostenverhouding, berekend tegen de standaard infrastructuurdisconteringsvoet van de regio, ongewijzigd geërfd van een tien jaar oud nationaal Treasury-sjabloon dat was ontworpen voor beoordelingen van wegenbouw.

Onder die rangschikking scoorde een voorgestelde harde waterkering rond de grootste stad van de regio consequent hoger dan een concurrerend voorstel om 600 hectare wetland stroomopwaarts te herstellen dat overstromingswater op natuurlijke wijze zou vertragen en opslaan terwijl het ook koolstof zou vastleggen en visserij zou ondersteunen. De baten van de wering kwamen vrijwel direct na de bouw en werden gewaardeerd met gevestigde beoordelingsmethoden voor vastgoed en infrastructuur. De baten van het wetland bouwden zich over een decennium op naarmate de vegetatie rijpte, en een betekenisvol deel ervan – koolstofopslag, biodiversiteit, langetermijnveerkracht van de uiterwaarden – was nooit geprijsd, omdat de autoriteit geen praktijk van natuurlijkkapitaalrekening had en die baten eenvoudig uit de som liet in plaats van er een waarde van nul aan toe te kennen, wat de zaak voor de wetlandoptie stilletjes onderschatte zonder dat iemand dat besloot.

Een nieuw benoemd hoofd strategie stelde de vraag die de standaardbeoordeling nooit afzonderlijk had beantwoord: welke disconteringsvoet is werkelijk passend voor een besluit waarvan de baten zich minstens vijftig jaar uitstrekken, en hoe zou de zaak voor de wetlandoptie eruitzien als haar ecosysteemdiensten werden geschat in plaats van stilzwijgend als niets waard te worden behandeld. Samen met een milieueconoom produceerde het team een eerste schatting van het natuurlijk kapitaal voor het wetland, aan de hand van gepubliceerde overdrachtswaarden voor vergelijkbare herstelprojecten van uiterwaarden, expliciet gelabeld als schatting met een brede aannemelijke marge. Zij voerden de beoordeling ook opnieuw uit tegen een lagere disconteringsvoet die de eigen overstromingsrisicohorizon van de regio over meerdere decennia weerspiegelde, en rapporteerden beide rangschikkingen naast elkaar in plaats van er een te kiezen en de ander te verbergen.

Onder de oorspronkelijke aannames won de harde wering nog gemakkelijk. Onder de herziene aannames lagen de twee opties dicht genoeg bij elkaar dat de keuze niet langer als eenvoudig efficiëntieoordeel kon worden gepresenteerd en een echt oordeel werd voor het bestuur van de autoriteit, dat ook woog dat het wetlandproject langetermijnveerkracht opbouwde die de wering alleen niet bood, terwijl de wering het stadscentrum sneller beschermde maar niets deed voor het landbouwgebied verder stroomopwaarts. Het bestuur koos een hybride: een kleinere harde verdediging voor het stadscentrum, op eigen verdiensten gefinancierd, naast een gefaseerd wetlandherstel, deels gefinancierd door een nationale subsidie voor ecosysteemherstel en deels doordat de koolstofopslag ervan meetelt voor het eigen mitigatiedoel van de autoriteit. Het relaas van het hoofd strategie over de episode was onomwonden: de oorspronkelijke beoordeling was niet oneerlijk, maar had stilletjes waardeoordelen vormde – over disconteren en over wat als baat telt – die niemand in de kamer werkelijk had gekozen te vellen.

Vier sectorperspectieven

Lokale overheid

Lokale en regionale autoriteiten dragen het grootste deel van de praktische last van adaptatie, omdat waterkering, beheersing van stedelijke hitte, veerkracht van de watervoorziening en lokale ruimtelijke ordening doorgaans lokale of regionale bevoegdheden zijn, nauw verbonden met het veerkrachtwerk in Onderwerp 3.12 — Crisis-, nood- en veerkrachtmanagement. Hun kenmerkende uitdaging is kapitaalschaal tegenover risicoschaal: één lokale autoriteit staat vaak voor overstromings- of hitterisico dat groot genoeg is om nationale of multilaterale medefinanciering te vereisen, en haar disconteringsvoet en beoordelingsmethode zijn vaak geleend uit nationale richtlijnen die niet zijn ontworpen voor een lokale adaptatiehorizon van meerdere decennia.

Nationale overheid

Nationale overheden stellen de mitigatietoezeggingen vast die de bijdrage van een land aan de Overeenkomst van Parijs vormen, houden de gezaghebbende richtlijnen voor de disconteringsvoet vast die regionale en lokale beoordelingen erven (zie Onderwerp 2.2 — Maatschappelijke kosten-batenanalyse en kosteneffectiviteitsanalyse) en experimenteren steeds vaker met natuurlijkkapitaalrekening op het niveau van de nationale rekeningen, naar kaders als het System of Environmental-Economic Accounting van de Verenigde Naties. Hun centrale spanning ligt tussen internationale klimaattoezeggingen die snel in multilaterale fora worden onderhandeld en de binnenlandse politieke economie van wie de kosten op korte termijn van het nakomen ervan draagt.

Sociale sector en non-profit

Non-profitorganisaties en niet-gouvernementele organisaties (ngo’s) leveren adaptatie vaak ter plaatse in de gemeenschappen die het minst in staat zijn haar zelf te financieren – gemeenschappelijke overstromingsparaatheid, hitte-bestendige opvang, klimaatslimme landbouwvoorlichting – en treden op als pleitbezorgers voor claims van verlies en schade en klimaatrechtvaardigheid namens bevolkingsgroepen met weinig formele stem in nationale of multilaterale onderhandelingen. Hun legitimiteit op dit terrein berust op nabijheid tot getroffen gemeenschappen en geloofwaardigheid van de missie en niet op formeel gezag, wat betekent dat hun waardevolste bijdrage vaak is een kwetsbaarheid of onrechtvaardigheid te benoemen die een overheidsbeoordeling, gebouwd rond geaggregeerde baten-kostenverhoudingen, anders niet zou onthullen.

Multilateraal en internationaal

Mitigatie is het schoolvoorbeeld van een werkelijk wereldwijd publiek goed zoals besproken in Onderwerp 1.4 — Collectieve goederen, meritgoederen en waardenpluralisme, en daarom bestaan het Intergovernmental Panel on Climate Change, het proces van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en de Overeenkomst van Parijs: om een collectieveactieprobleem te coördineren dat geen enkele staat eenzijdig kan oplossen en dat elke staat de prikkel geeft anderen eerst te laten handelen. Multilaterale ontwikkelingsinstellingen, waaronder de Wereldbank, zijn ook de belangrijkste drijfveren van het standaardiseren van natuurlijkkapitaalrekening over landen met zeer verschillende inkomens- en gegevenscapaciteit, en van het structureren van de opkomende financieringsarchitectuur voor verlies en schade tussen landen met hogere en lagere uitstoot.

Veelvoorkomende faalpatronen

• De geleende disconteringsvoet. Klimaat- en infrastructuurbeoordelingen erven routinematig een disconteringsvoet ontworpen voor wegen- of gebouwprojecten met korte horizon, wat de langetermijnbaten van mitigatie en adaptatie systematisch onderwaardeert zonder dat iemand bewust besluit dat toekomstige generaties minder moeten tellen.
• Mitigatie als verantwoordelijkheid van een ander. Omdat de baten van mitigatie diffuus en wereldwijd zijn, investeren afzonderlijke organisaties minder dan hun eerlijke aandeel, impliciet redenerend dat een kleine, lokale bijdrage aan een planetair probleem de lokale kosten niet waard is – een voor één actor rationeel ogende berekening die collectief ruïneus is als elke actor haar maakt.
• Adaptatie gerangschikt naar bezitswaarde, niet naar kwetsbaarheid. Het duurste vastgoed eerst beschermen, in plaats van de meest blootgestelde bevolking eerst, reproduceert stilletjes bestaande ongelijkheid onder de vlag van efficiënte allocatie van middelen.
• Stille nulwaardering van natuurlijk kapitaal. Ecosysteemdiensten uit een beoordeling laten omdat ze niet zijn gemonetariseerd is niet neutraal; het is gelijkwaardig aan het toekennen van een waarde van nul, wat natuurgebaseerde opties telkens structureel benadeelt ten opzichte van conventionele infrastructuur, zonder dat die keuze ooit wordt vermeld of verdedigd.
• Verlies en schade verwarren met adaptatie-uitgaven. Compensatie voor schade die adaptatie niet voorkwam rapporteren alsof het bewijs is dat adaptatie werkt, verhult hoeveel bescherming daadwerkelijk faalde en vertraagt de afrekening over wat meer preventie zou hebben gekost.
• Gestrande plannen gebouwd op verouderde aannames. Meerdecennia lange infrastructuur- en landgebruiksplannen gebouwd op uitstoot- of zeespiegelaannames die jaren verouderd zijn, worden stilletjes verplichtingen, omdat niemand de taak heeft te controleren of de onderliggende klimaatwetenschap is verschoven sinds het plan werd aangenomen.

Volwassenheidsmodel

Checklist

• Mitigatie en adaptatie worden als afzonderlijke programma’s begroot, bestuurd en gerapporteerd en niet als één ongedifferentieerde klimaatregel.
• De disconteringsvoet die in een klimaatbeoordeling is gebruikt, is vermeld, van een bron voorzien en op gevoeligheid getoetst tegen minstens één alternatieve voet.
• Intergenerationele afwegingen in besluiten met een lange horizon zijn expliciet benoemd voor het machtigende orgaan en niet verborgen in een technische bijlage.
• Een register van natuurlijk kapitaal bestaat, ook in eerste vorm, voor grote land- en waterbezittingen die de organisatie bezit of beïnvloedt.
• Ecosysteemdiensten die uit een gemonetariseerde beoordeling zijn gelaten, zijn gemarkeerd als uitgesloten en niet stilzwijgend op nul gewaardeerd.
• Adaptatie-investering wordt gerangschikt met expliciet gewicht voor sociale kwetsbaarheid, niet alleen bezitswaarde.
• Uitgaven voor verlies en schade worden afzonderlijk gerapporteerd van, en niet geteld als, adaptatiesucces.
• Lokale mitigatietoezeggingen zijn verzoend met nationaal bepaalde bijdragen onder de Overeenkomst van Parijs.
• Klimaataannames achter grote langetermijnplannen worden volgens een vaste cyclus getoetst aan actuele wetenschappelijke beoordelingen.
• Fysiek klimaatrisico voor bezittingen en diensten wordt gerapporteerd via hetzelfde bestuurskanaal als financieel en operationeel risico.

Belangrijkste bronnen

• IPCC, Climate Change 2023: Synthesis Report, Zesde Beoordelingsrapport, Intergovernmental Panel on Climate Change, 2023.
• Nicholas Stern, The Economics of Climate Change: The Stern Review, Cambridge University Press, 2007, en de bijbehorende publicatiepagina van het Grantham Research Institute.
• Wereldbank, The Changing Wealth of Nations, World Bank Group, diverse edities, over natuurlijkkapitaalrekening over landen heen.
• OESO, Measuring Natural Resources in the National Accounts: A Compilation Guide, OECD, over de methodologie van natuurlijkkapitaalrekening.
• Verenigde Naties, System of Environmental-Economic Accounting (SEEA), United Nations Statistics Division.
• UNFCCC, The Paris Agreement, Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering, 2015.
• Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government, Harvard University Press, 1995 — voor de strategische-driehoekbenadering waarop dit onderwerp voortbouwt.

Referenties

1. Climate change mitigation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Climate_change_mitigation
2. Climate change adaptation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Climate_change_adaptation
3. Intergenerational equity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergenerational_equity
4. Natural capital — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Natural_capital
5. Natural capital accounting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Natural_capital_accounting
6. Ecosystem services — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Ecosystem_service
7. Stern Review — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Stern_Review
8. Intergovernmental Panel on Climate Change — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergovernmental_Panel_on_Climate_Change
9. United Nations Framework Convention on Climate Change — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/United_Nations_Framework_Convention_on_Climate_Change
10. Paris Agreement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Paris_Agreement
11. Social cost of carbon — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Social_cost_of_carbon
12. Loss and damage (climate change) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Loss_and_damage_(climate_change)
13. AR6 Synthesis Report: Climate Change 2023 — Intergovernmental Panel on Climate Change — https://www.ipcc.ch/report/ar6/syr/
14. The Paris Agreement — United Nations Framework Convention on Climate Change — https://unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement
15. The Changing Wealth of Nations — World Bank — https://www.worldbank.org/en/publication/the-changing-wealth-of-nations
16. Measuring Natural Resources in the National Accounts: A Compilation Guide — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/measuring-natural-resources-in-the-national-accounts_420c7c2a-en.html
17. System of Environmental-Economic Accounting (SEEA) — United Nations — https://seea.un.org/
18. The Economics of Climate Change: The Stern Review — Grantham Research Institute, London School of Economics — https://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/publication/the-economics-of-climate-change-the-stern-review/