Vertrouwen in de overheid en burgerbetrokkenheid

Waarom dit ertoe doet bij publieke waarde

Een belastingdienst die burgers vertrouwen, int meer inkomsten met minder controles. Een publieke gezondheidsdienst die burgers vertrouwen, bereikt hogere vaccinatie- en screeningspercentages met minder dwang. Een gemeente die burgers vertrouwen, kan inwoners vragen afval te scheiden, water te besparen of een nieuwe ontwikkeling te accepteren met veel minder wrijving dan een gemeente die zich langs inspecteren, beboeten en procederen naar hetzelfde resultaat moet werken. Vertrouwen is geen zachte uitkomst naast het harde werk van besturen; het is een productiefactor die de kosten van bijna alles wat een publieke organisatie probeert te doen verlaagt, van belastinginning tot regulering tot noodrespons.

Die factor slinkt in veel democratieën al decennia, bij vlagen en niet als één gladde daling, en het patroon is inmiddels goed genoeg gedocumenteerd dat leiders een lage vertrouwensmeting niet langer als achtergrondruis kunnen behandelen. Een publiek manager die deze trend negeert, erft de kosten ervan toch: zwaardere handhavingsbudgetten, meer betwiste raadplegingen, lagere vrijwillige naleving en een publiek dat kwade trouw veronderstelt voordat het het argument heeft gehoord. Een publiek manager die vertrouwen begrijpt als iets wat wordt opgebouwd door bekwaamheid, welwillendheid en integriteit – en wordt uitgegeven door het ontbreken ervan – heeft een hefboom die begrotingsverhogingen alleen niet kunnen kopen.

Dit onderwerp behandelt vertrouwen en burgerbetrokkenheid als twee zijden van één relatie. Burgers nemen meer deel aan, en leven bereidwilliger na in, stelsels waarvan zij geloven dat ze bekwaam, eerlijk en integer zijn; en deelname zelf, goed gedaan, is een van de betrouwbaardere manieren om dat geloof op te bouwen. Het onderwerp confronteert ook een hardere waarheid: de enquêtes waarmee vertrouwen wordt gevolgd zijn nuttige maar onvolmaakte instrumenten, en een manager die ze kritiekloos leest, kan de verkeerde oplossing najagen.

Kernbegrippen

Institutioneel vertrouwen, soms politiek vertrouwen genoemd wanneer het specifiek over de overheid gaat, is de bereidheid van een burger zich kwetsbaar op te stellen voor de handelingen van een instelling op grond van de verwachting dat zij zal presteren zoals verwacht, zonder dat de burger haar rechtstreeks hoeft te monitoren of te beheersen (zie Trust (social science)). Het is te onderscheiden van interpersoonlijk vertrouwen tussen mensen die elkaar kennen en van gegeneraliseerd sociaal vertrouwen, een diffuse verwachting dat vreemden betrouwbaar zijn; de drie bewegen losjes samen, niet in gelijke pas, en ze door elkaar halen leidt tot een verkeerde diagnose. Vertrouwen in een specifieke instelling – een politiekorps, een belastingdienst, een gezondheidstoezichthouder – kan ook sterk afwijken van vertrouwen in “de overheid” als abstracte, samengevoegde categorie, waarom vragen met één item over “de regering” een stomper instrument zijn dan ze op het eerste gezicht lijken.

De invloedrijkste academische beschrijving van wat een instelling betrouwbaar maakt, onderscheidt drie componenten: bekwaamheid (ability, de vaardigheid en capaciteit om te doen wat zij zegt te zullen doen), welwillendheid (benevolence, het worden waargenomen als zorgdragend voor de belangen van burgers en niet alleen de eigen) en integriteit (integrity, het naleven van beginselen die burgers aanvaardbaar vinden en eerlijk en consistent in de toepassing ervan zijn). Dit kader van bekwaamheid–welwillendheid–integriteit stamt uit onderzoek naar organisatievertrouwen van de managementwetenschappers Roger Mayer, James Davis en F. David Schoorman, en is sindsdien breed aangepast van werkplekken naar de relatie tussen burger en overheid. De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) bouwde een parallel, in enquêtes getoetst kader voor publieke instellingen specifiek, georganiseerd rond twee pijlers: competentie (betrouwbaarheid en responsiviteit) en waarden (openheid, integriteit en eerlijkheid). De overlap is geen toeval – beide komen uit bij dezelfde bewering, dat burgers instellingen beoordelen zoals zij mensen beoordelen: kan deze actor het werk doen, heeft hij mijn belangen in gedachten en speelt hij open kaart.

Vertrouwen meten gebeurt vrijwel volledig via enquêteonderzoek. De OESO voert een landenoverstijgende enquête uit over de drijfveren van vertrouwen in publieke instellingen, waarin burgers in tientallen landen worden gevraagd naar hun ervaring met betrouwbaarheid, responsiviteit, openheid, integriteit en eerlijkheid van de overheid, en publiceert vergelijkende indicatoren via de reeks Government at a Glance. De Edelman Trust Barometer, een jaarlijkse enquête van het pr-bureau Edelman (zie Edelman (firm)) sinds 2000, volgt het vertrouwen in overheid naast bedrijfsleven, media en niet-gouvernementele organisaties (ngo’s) in tientallen landen en wordt breed aangehaald als algemene patroonzetter, ook al is het een commercieel product en geen officiële statistiek. Nationale enquêtes naar sociale attitudes en regionale instrumenten zoals de Eurobarometer voegen landspecifiek detail toe; geen ervan moet worden gelezen als een nauwkeurige thermometer, en de beperkingen zijn structureel en geen kwestie van de kwaliteit van het enquêteontwerp. Sociale-wenselijkheidsbias verschuift antwoorden naar wat een respondent denkt dat van hem wordt verwacht. Saillantie-effecten betekenen dat een vraag die de week na een schandaal wordt gesteld een ander antwoord oplevert dan dezelfde vraag in een rustige maand, ook al is de instelling niet veranderd, wat trendlijnen veel informatiever maakt dan elke afzonderlijke meting. Vergelijkbaarheid tussen landen is zwakker dan het lijkt, aangezien “vertrouwen” zich niet identiek laat vertalen over talen en culturen en burgers in verschillende stelsels verschillende uitgangspunten hanteren over wat de overheid zou moeten bereiken. Vertrouwen verwarren met tevredenheid is een veelvoorkomende fout: een burger kan zeer tevreden zijn met een snelle paspoortverlenging en toch diep wantrouwend blijven jegens de instelling die het afgeeft, omdat tevredenheid transactioneel is en vertrouwen een bredere beoordeling van motief en karakter. Aggregatiefout – vragen naar vertrouwen in “de overheid” als één entiteit – verhult dat het vertrouwen in de politie, de belastingdienst en gekozen politici zich onafhankelijk kan bewegen, soms in tegengestelde richtingen, binnen hetzelfde land en jaar. Behandel elke afzonderlijke vertrouwensscore als een ruw signaal over een echt patroon en niet als een nauwkeurige meting die rechtstreeks moet worden geoptimaliseerd.

De langetermijndaling van institutioneel vertrouwen in veel gevestigde democratieën sinds de jaren zestig en zeventig is een van de meest bestudeerde patronen in de politicologie, met verschillende elkaar versterkende drijfveren en niet één oorzaak: leveringskloven tussen wat burgers verwachten dat de overheid bereikt en wat zij zichtbaar bereikt, die het competentiebeen van vertrouwen uithollen; corruptie- en integriteitsschandalen, die het vertrouwen in een instelling als geheel schaden omdat burgers van een in het oog springend falen generaliseren naar een oordeel over karakter; economische onzekerheid en toenemende ongelijkheid, die nauw samenhangen met dalend vertrouwen omdat burgers die voelen dat het stelsel niet werkt voor mensen zoals zij dat oordeel uitstrekken tot de instellingen die het draaien; mediafragmentatie, die het voor een instelling moeilijker maakt een reputatie te houden over een hele bevolking in plaats van binnen één informatieomgeving (zie Onderwerp 4.4 — Sociale media, desinformatie en publiekscommunicatie, het thuisonderwerp voor deze drijfveer); en afnemend verenigingsleven – de erosie van de clubs, vakbonden, kerkgemeenschappen en lokale verenigingen die burgers vroeger verbonden met instellingen en met elkaar – gedocumenteerd door de beschrijving van de politicoloog Robert D. Putnam van de dalende Amerikaanse burgerparticipatie sinds het midden van de twintigste eeuw (zie Bowling Alone). Geen enkele drijfveer verklaart het patroon volledig of valt binnen de controle van één manager, maar elk wijst naar een hefboom: lever zichtbaar, handel integer, communiceer eerlijk en ondersteun de verenigingsinfrastructuur die vertrouwen droeg in plaats van haar te vervangen.

Burgerbetrokkenheid voorbij stemmen is de tweede helft van de reikwijdte van dit onderwerp. Stemmen is de zichtbaarste vorm van burgerparticipatie, maar het is episodisch en sterk geaggregeerd. Vrijwilligerswerk – de vrij gekozen bijdrage van tijd en inspanning aan een zaak of gemeenschap, doorgaans zonder betaling (zie Volunteering) – bouwt sociaal kapitaal op en directe vertrouwdheid met hoe instellingen werken. Gemeenschapsorganisatie (community organizing) – een gestructureerd proces waarbij mensen die een probleem of een plaats delen duurzame collectieve macht opbouwen om beslissers te beïnvloeden (zie Community organizing) – is een confronterender, machtsopbouwende vorm van betrokkenheid, en publieke instellingen hebben er soms moeite mee ermee te werken omdat zij is ontworpen om hen verantwoordelijk te houden en niet om hen te steunen. Deliberatieve fora, waarin burgers tijd, evenwichtig bewijs en gestructureerde discussie krijgen om tot een aanbeveling te komen in plaats van slechts een vooraf gevormde voorkeur te registreren, zijn een derde kanaal; de thuisbehandeling van burgerberaden, participatieve begroting en codesign in dit boek zit in het onderwerp over belanghebbenden en coproductie (zie Onderwerp 1.5 — Belanghebbenden, burgers en coproductie), en dit onderwerp behandelt ze specifiek als mechanismen voor vertrouwensopbouw en niet door hun ontwerp opnieuw uit te leggen. Samen vormen deze kanalen burgerbetrokkenheid (civic engagement): individuele en collectieve activiteit, binnen of buiten de formele politiek, gericht op kwesties van algemeen belang (zie Civic engagement) – elk geeft burgers direct, herhaald contact met hoe een instelling zich gedraagt, een veel rijker vertrouwenssignaal dan een af en toe uitgebrachte stem of enquêtevraag.

De relatie tussen vertrouwen en naleving is het mechanisme dat al het bovenstaande praktisch ingrijpend maakt. De kernbevinding, het invloedrijkst ontwikkeld door de psycholoog en rechtsgeleerde Tom R. Tyler (zie Tom R. Tyler), is dat mensen regels grotendeels naleven omdat zij het proces dat die regels voortbracht en handhaaft eerlijk vinden, en niet in de eerste plaats omdat zij de gevolgen van niet-naleving vrezen. Dit is de theorie van procedurele rechtvaardigheid (procedural justice): eerlijkheidsoordelen berusten op de vraag of mensen een stem kregen, of de beslisser neutraal en consistent was, of zij met respect werden behandeld en of de motieven van de beslisser betrouwbaar waren (zie Procedural justice). Burgers die een proces procedureel eerlijk vinden, verlenen de instelling politieke legitimiteit – een geïnternaliseerde verplichting haar besluiten te gehoorzamen onafhankelijk van de sanctie voor ongehoorzaamheid (zie Political legitimacy) – en legitimiteit is een van de goedkoopste nalevingstechnologieën die een instelling kan bouwen, omdat zij geen voortdurend toezicht of handhaving nodig heeft om te werken. Het omgekeerde telt even zwaar voor de begroting van een manager: een instelling die legitimiteit heeft verloren, moet instemming vervangen door handhaving, en handhaving is duur, vijandig en gevoelig voor het soort zichtbaar falen dat het vertrouwen dat ze moest compenseren verder uithoudt. Verantwoordings- en transparantiemechanismen behoren tot de meest directe instrumenten om deze legitimiteit te herstellen (zie Onderwerp 3.4 — Verantwoording, transparantie en legitimiteit, het thuisonderwerp voor die mechanismen); dit onderwerp behandelt ze door de bril van wat ze met nalevingsgedrag doen, niet door hun formele ontwerp.

Beste praktijken

1. Volg vertrouwenstrends, niet afzonderlijke metingen. Behandel elke enquêtegolf als een ruw signaal en handel op de richting en snelheid van beweging over meerdere jaren; een enkele lage of hoge meting wordt vaak gedreven door een recente gebeurtenis en niet door een duurzame verschuiving.
2. Disaggregeer vertrouwen naar instelling, niet alleen naar “de overheid”. Meet en rapporteer vertrouwen afzonderlijk voor het specifieke agentschap of de specifieke dienst die een team draait, omdat geaggregeerde nationale cijfers grote, bruikbare verschillen tussen instellingen verhullen.
3. Diagnosticeer welk been van vertrouwen zwak is voordat u een reactie ontwerpt. Een competentieprobleem vraagt een andere oplossing dan een welwillendheidsprobleem (burgers die betwijfelen dat de instelling hun belangen behartigt) of een integriteitsprobleem; een campagne gericht op het verkeerde been verspilt budget en kan cynisme verdiepen.
4. Herontwerp het proces vóór de boodschap. Wanneer burgers een proces ervaren als willekeurig, respectloos of ondoorzichtig, herstel dan het proces – besluiten, beroep, hoe personeel mensen behandelt – in plaats van een campagne te beginnen om een proces uit te leggen dat burgers al terecht oneerlijk vinden.
5. Geef burgers een stem in besluiten die hen raken, en bewijs dat het iets veranderde. Gehoord worden, ook als het uiteindelijke besluit tegen iemand uitvalt, vergroot de waargenomen eerlijkheid en toekomstige naleving; sluit de lus door te tonen wat de inbreng veranderde (zie Onderwerp 1.5 — Belanghebbenden, burgers en coproductie voor de participatiemechanismen zelf).
6. Behandel consistentie als vertrouwensbezit op zichzelf. Pas regels op vergelijkbare gevallen op dezelfde manier toe en wees expliciet wanneer een geval werkelijk anders is, aangezien waargenomen willekeur het vertrouwen schaadt, ook als afzonderlijke besluiten verdedigbaar zijn.
7. Investeer in de verenigingsinfrastructuur die vertrouwen draagt, niet alleen in uw eigen dienst. Steun de gemeenschapsorganisaties, vrijwilligersnetwerken en burgergroepen die burgers met instellingen verbinden, in plaats van aan te nemen dat vertrouwen los van het bredere burgerlijke weefsel kan worden opgebouwd.
8. Stem handhavingsintensiteit af op legitimiteit, niet alleen op risico. Waar legitimiteit hoog is, houdt lichtere, coöperatieve handhaving de naleving in stand tegen lagere kosten; waar legitimiteit laag is, escaleer dan bewust als noodmaatregel, niet als eerste redmiddel, terwijl legitimiteit wordt hersteld.
9. Maak kanalen voor burgerparticipatie werkelijk toegankelijk, niet slechts open. Een open uitnodiging om vrijwilligerswerk te doen, te organiseren of te beraadslagen bevoordeelt systematisch burgers met tijd, zelfvertrouwen en eerder vertrouwen; budgetteer voor outreach die mensen bereikt die anders niet zouden deelnemen.
10. Rapporteer falen even direct als succes. Instellingen die zichtbaar eerlijk zijn over hun eigen fouten herstellen het vertrouwen sneller dan instellingen die erop worden betrapt het te minimaliseren, omdat het tweede falen, van integriteit, het eerste versterkt.
11. Scheid tevredenheidsmaatstaven op korte termijn van vertrouwensmaatstaven op lange termijn in de prestatierapportage. Een dienst kan goed scoren op transactionele tevredenheid terwijl het institutionele vertrouwen blijft dalen, en een dashboard dat alleen het eerste volgt, mist de erosie totdat zij een handhavingsprobleem wordt.
12. Train frontlinie-personeel expliciet in procedurele rechtvaardigheid, niet alleen in dienstnormen. Contacten aan de frontlinie zijn waar de meeste burgers hun levende oordeel over de welwillendheid en integriteit van een instelling vormen; personeel dat stem, neutraliteit, respect en betrouwbare motieven begrijpt als een vaardigheidsset en niet slechts een waardeverklaring, genereert meetbaar hogere naleving van de mensen met wie zij te maken hebben.

Vragen om met uw team te bespreken

Welk van de drie benen van vertrouwen – bekwaamheid, welwillendheid of integriteit – is in ons geval werkelijk zwak, en hoe weten wij dat? Teams vallen vaak terug op een competentieverhaal (“wij moeten beter leveren”) omdat dat het comfortabelst te bespreken is, ook als enquête- en klachtengegevens op een welwillendheids- of integriteitsprobleem wijzen. Kijk naar wat burgers werkelijk zeggen wanneer zij uw organisatie wantrouwen: betwijfelen zij uw vermogen het werk te doen, betwijfelen zij dat u hun belangen behartigt of betwijfelen zij uw eerlijkheid? Bespreek welk bewijs u voor uw antwoord hebt, voorbij intuïtie, en wat u zou moeten verzamelen als het bewijs dun is.

Waar in onze processen vervangen wij legitimiteit door handhaving, en wat zou het kosten om dat om te keren? Identificeer één proces waarin naleving nu sterk afhangt van inspectie, controle of straf in plaats van het eigen gevoel van burgers dat de regel eerlijk en het volgen waard is. Bespreek hoe een herontwerp van dat proces vanuit procedurele rechtvaardigheid – meer stem, meer consistentie, duidelijker uitleg van besluiten – eruit zou kunnen zien en raam, al is het ruw, wat het nu kost het op handhaving alleen te draaien. Weeg die raming af tegen de kosten van het herontwerp.

Welke van onze kanalen voor burgerparticipatie bereiken alleen de mensen die ons al vertrouwen? Vrijwilligersprogramma’s, buurtpanels en raadplegingsoefeningen trekken doorgaans mensen die al betrokken zijn en erop vertrouwen dat betrokkenheid de moeite waard is, waardoor participatiegegevens gezond kunnen lijken terwijl zij verhullen wie afwezig is. Bekijk uw laatste participatie-initiatieven en bespreek wie er systematisch ontbrak en hoe een bewust van middelen voorziene inspanning om hen te bereiken, in plaats van een bredere open uitnodiging, eruit zou zien. Overweeg wat het voor uw legitimiteit zou betekenen als de mensen die door uw organisatie het slechtst worden bediend ook het minst vertegenwoordigd zijn in hoe u van burgers hoort.

Hoe onderscheiden wij een echt vertrouwensprobleem van een grillige enquêtemeting? Een enkel slecht kwartaal op een vertrouwensindicator kan een echte, duurzame verschuiving weerspiegelen of een tijdelijke reactie op één nieuwscyclus, en beide gelijk behandelen verspilt middelen of mist, erger, een vroege waarschuwing. Bespreek wat een meerjarige trend in uw beschikbare gegevens werkelijk laat zien en spreek vooraf af welke beweging – in richting en omvang – een significante reactie zou rechtvaardigen in plaats van voortgezette monitoring.

Hoe zou onze nalevingsstrategie eruitzien als wij aannamen dat legitimiteit, en niet afschrikking, het meeste werk deed? Veel nalevingsstrategieën zijn ontworpen rond de aanname dat mensen regels vooral volgen omdat zij de gevolgen van overtreding vrezen, ook al suggereert het bewijs dat eerlijk proces en waargenomen legitimiteit dat werk voor de meeste burgers het grootste deel van de tijd doen. Kies een gebied waar de handhavingskosten stijgen en bespreek wat er in uw aanpak zou veranderen als u dalende legitimiteit, en niet dalende afschrikking, als het onderliggende probleem behandelde.

Als wij morgen door één zichtbaar falen een aanzienlijk deel van het publieke vertrouwen verloren, wat is dan ons plan voor de komende negentig dagen? Vertrouwen wordt vaak snel uitgegeven, in één schandaal of zichtbaar falen, en langzaam herbouwd, over jaren, wat betekent dat de reactie in de eerste weken na een falen onevenredig bepaalt hoe lang de schade duurt. Bespreek of uw organisatie een werkelijk plan heeft om een falen eerlijk en snel te erkennen, te onderscheiden van een standaard communicatiereactie, en of uw team de bevoegdheid en het instinct heeft het onder druk te gebruiken.

In de praktijk: een voorbeeld van publieke waarde

Een nationaal douane- en accijnsagentschap in een middelgrote economie zag drie jaar lang de vrijwillige naleving onder kleine en middelgrote importeurs dalen, ook al verhoogde het het aantal fysieke inspecties en verdubbelde het het boeteschema voor onjuist aangegeven goederen. De inkomsten uit boetes stegen, maar de administratieve kosten van het verwerken van geschillen ook, en de eigen vertrouwensenquête van het agentschap – een korte jaarlijkse vragenlijst die het al tien jaar afnam – toonde een gestage daling van het deel van de importeurs dat het ermee eens was dat het agentschap “bedrijven zoals het mijne eerlijk behandelt”.

De directeur nalevingsstrategie van het agentschap stelde een andere diagnose voor. Interviews met een steekproef van importeurs, afgenomen door een extern onderzoeksteam om sociale-wenselijkheidsbias te verminderen, constateerden dat de meeste importeurs de bekwaamheid van het agentschap niet betwistten – aangiften werden snel verwerkt en de richtlijnen waren technisch juist – maar zijn motieven en consistentie wantrouwden. Twee bedrijven met bijna identieke aangiften hadden van verschillende regionale kantoren zeer verschillende behandeling gekregen, waarvan het nieuws zich sneller via brancheverenigingen had verspreid dan via enige eigen communicatie van het agentschap. Importeurs beschreven het gevoel dat het agentschap standaard kwade trouw veronderstelde en weinig gelegenheid bood een eerlijke vergissing toe te lichten voordat een boete werd opgelegd.

In plaats van een communicatiecampagne toe te voegen die het boeteschema uitlegde, herontwierp het agentschap het proces zelf rond procedurele rechtvaardigheid. Regionale kantoren namen een gedeeld besluitprotocol over om inconsistentie tussen hen te verminderen. Importeurs die voor controle werden aangemerkt, kregen een gestructureerde gelegenheid een afwijking toe te lichten vóórdat, en niet nadat, een boetebericht werd uitgegeven, en medewerkers werden getraind de redenering achter een besluit te documenteren in gewone taal die de importeur zou ontvangen. Het agentschap publiceerde ook, in geaggregeerde en geanonimiseerde vorm, hoe vaak controles leidden tot geen actie, een verlaagde boete of handhaving van de oorspronkelijke boete, waardoor zijn eigen besluitpatroon zichtbaar werd in plaats van verondersteld.

Binnen twee jaar liet de eigen vertrouwensenquête van het agentschap de instemming met “eerlijke behandeling” het grootste deel van haar daling herstellen en – belangrijker voor de begroting van het agentschap – daalde het aandeel aangiften dat een formeel geschil vereiste met bijna een derde, ook al was het onderliggende boeteschema niet versoepeld. De leiding van het agentschap beschreef het resultaat minder als een communicatiesucces dan als bewijs dat haar eigen inconsistentie, en niet de hoogte van haar boetes, het hele tijd het nalevingsprobleem had aangedreven.

Dit scenario is illustratief en fictief; het beschrijft het programma van geen enkel bestaand douaneagentschap.

Vier sectorperspectieven

Lokale overheid

De lokale overheid begint doorgaans met een vertrouwensvoordeel: inwoners zien wegen gerepareerd, vuilnis opgehaald en planologische besluiten genomen, wat lokale instellingen een kortere, zichtbaardere terugkoppelingslus tussen handelen en burgeroordeel geeft dan de meeste nationale organen kennen. Diezelfde zichtbaarheid is een tweesnijdend zwaard, aangezien één slecht afgehandeld planologisch geschil of dienstfalen zich snel door een kleine gemeenschap verspreidt en het vertrouwen dat in jaren van gewone bekwaamheid is opgebouwd onevenredig kan schaden. Het kenmerkende lokale vak is die nabijheid bewust gebruiken – procedurele rechtvaardigheid van aangezicht tot aangezicht bij hoorzittingen over ruimtelijke ordening, uitkeringsbesluiten en handhaving – in plaats van aan te nemen dat fysieke nabijheid alleen vertrouwen genereert.

Nationale overheid

Nationale overheidsinstellingen opereren op een schaal en afstand van de meeste burgers waardoor signalen over bekwaamheid en integriteit vooral via media reizen en niet via directe ervaring, en juist daarom zijn geaggregeerde nationale vertrouwensindices zowel de meest gerapporteerde als de minst diagnostisch bruikbare maat in de gereedschapskist van dit onderwerp. De praktische uitdaging is de handelingen van een grote, onpersoonlijke instelling te vertalen in iets wat voor een individuele burger leest als eerlijke en consistente behandeling; dit duwt nationale organen naar gestandaardiseerd ontwerp van procedurele rechtvaardigheid – consistente regels, gedocumenteerde redenering, toegankelijk beroep – als vervanging voor het vertrouwensopbouwen van aangezicht tot aangezicht waarop de lokale overheid directer kan rekenen.

Sociale sector en non-profit

Non-profitorganisaties en niet-gouvernementele organisaties beginnen vaak met een hoger basisvertrouwen dan de overheid, in het landenoverstijgende patroon van de Edelman Trust Barometer en in de meeste nationale enquêtes, omdat zij worden gezien als dichter bij een zaak en minder belast met politiek motief; maar dat vertrouwen is op sectorniveau kwetsbaarder, aangezien een in het oog springend schandaal bij één goed doel de bereidheid tot geven en vrijwilligerswerk jegens niet-gerelateerde goede doelen meetbaar drukt (zie Onderwerp 3.8 — Management van de sociale sector en non-profitorganisaties voor de bestuursstructuren die deze sector gebruikt om zich tegen die overloop te beschermen). De kenmerkende taak voor deze sector is het beschermen van een gedeeld reputatiegemeengoed: afzonderlijke organisaties hebben een collectief, en niet alleen individueel, belang bij sectorbrede normen van integriteit en transparantie.

Multilateraal en internationaal

Multilaterale en internationale organen worden geconfronteerd met de moeilijkste versie van het probleem van dit onderwerp, omdat zij vooral via lidstaten handelen en zelden direct, herhaald contact hebben met de burgers wier vertrouwen zij nodig hebben, wat de meeste dagelijkse mechanismen van procedurele rechtvaardigheid – stem, consistente behandeling, zichtbare eerlijkheid – wegneemt die op nationaal of lokaal niveau vertrouwen opbouwen. Waar deze organen individuen wel rechtstreeks bereiken, via veldoperaties, humanitaire respons of geschilmechanismen, gelden de bevindingen uit de literatuur over procedurele rechtvaardigheid nog steeds en worden ze vaak te weinig toegepast, aangezien een internationaal orgaan dat getroffen gemeenschappen behandelt als passieve ontvangers in plaats van partijen die een eerlijk, uitgelegd proces verschuldigd zijn, legitimiteit verspeelt die het niet gemakkelijk kan herbouwen via een ingreep van een lidstaat namens hem.

Veelvoorkomende faalpatronen

Vertrouwen behandelen als een communicatieprobleem. Een organisatie reageert op een dalende vertrouwensscore met een rebranding of boodschappencampagne, zonder te onderzoeken of de onderliggende oorzaak een falen van bekwaamheid, welwillendheid of integriteit is dat geen boodschap kan oplossen. Dit lost het probleem niet alleen niet op maar verdiept het vaak, aangezien burgers die de eerlijkheid van een instelling al betwijfelen een glanzende campagne lezen als verder bewijs dat haar prioriteit schijn is en geen inhoud.

De enquête najagen in plaats van de drijfveer. Een organisatie stelt een doel voor haar eigen vertrouwensindexscore en stuurt naar het getal toe – bijvoorbeeld door de afname van de enquête te timen om een recente controverse te vermijden – in plaats van naar de onderliggende betrouwbaarheid, eerlijkheid en oprechtheid die het getal moet vertegenwoordigen. Dit is een vorm van de wet van Goodhart toegepast op een zachte maatstaf (zie Onderwerp 3.11 — Kwaliteit, veiligheid en prestatiemanagement, dat dit patroon in prestatie-indicatoren in het algemeen behandelt): de maat verbetert terwijl datgene wat ze moest volgen dat niet doet.

Handhaving escaleren als reactie op dalende legitimiteit. Wanneer de vrijwillige naleving daalt, is de standaardreactie van een organisatie vaak de intensiteit van inspectie, controle en straf te verhogen, wat de handhavingsinkomsten of naleving op korte termijn verhoogt terwijl de legitimiteit die de niet-naleving dreef verder wordt geschaad. Dit levert een kostbare cyclus op waarin elke escalatieronde een kleinere nalevingswinst koopt dan de vorige, tegen steeds hogere handhavingskosten (zie Onderwerp 3.10 — Regulering en publiek risicomanagement voor de ontwerpkeuzes die bepalen hoeveel een toezichthouder op dit patroon leunt).

Alleen de reeds betrokkenen raadplegen. Een organisatie houdt open burgerparticipatieoefeningen die elke keer dezelfde zelfverzekerde, goed bedeelde, reeds vertrouwende burgers bereiken, en houdt gezonde participatiecijfers voor een gezonde vertrouwensrelatie met het bredere publiek. De resulterende besluiten kunnen juist de ongelijkheden verstevigen in plaats van corrigeren die sommige groepen in de eerste plaats tot wantrouwen jegens de instelling brachten.

Tevredenheid met vertrouwen verwarren. Een organisatie volgt transactionele tevredenheidsscores (was deze specifieke interactie snel en prettig) en rapporteert ze als bewijs van institutionele gezondheid, terwijl een langzamer verlopende daling van het vertrouwen in de motieven en eerlijkheid van de instelling onopgemerkt blijft totdat zij zich toont als dalende naleving of publiek verzet tegen een groot besluit.

Volwassenheidsmodel

Checklist

• Vertrouwenstrendgegevens (niet een enkele meting) zijn getoetst voor deze organisatie specifiek, niet alleen op het geaggregeerde niveau van “de overheid”.
• Het zwakke been van vertrouwen (bekwaamheid, welwillendheid of integriteit) is gediagnosticeerd aan de hand van bewijs, niet aangenomen.
• Minstens één proces waarin handhaving legitimiteit vervangt is geïdentificeerd en getoetst voor een herontwerp vanuit procedurele rechtvaardigheid.
• Stem, neutraliteit, respect en duidelijke uitleg zijn gecontroleerd in het ontwerp van elk proces dat een burger een besluit oplegt.
• Kanalen voor burgerparticipatie zijn getoetst op wie systematisch afwezig is, niet alleen op hoeveel mensen deelnemen.
• De nalevingsstrategie is getoetst aan bewijs over legitimiteit, niet alleen aan aannames over afschrikking.
• Frontlinie-personeel is getraind in de praktijk van procedurele rechtvaardigheid, niet alleen in dienstnormen.
• Tevredenheidsmaatstaven en vertrouwensmaatstaven worden afzonderlijk gevolgd en gerapporteerd.
• Een snel, eerlijk openbaarmakingsprotocol bestaat en wordt geoefend voor het volgende vertrouwensschadelijke falen.
• Vertrouwens- en participatiegegevens zijn gedeeld met uitvoeringspartners of vergelijkbare instellingen waar de ervaring van een burger meer dan één organisatie beslaat.

Belangrijkste bronnen

• De Survey on Drivers of Trust in Public Institutions en de reeks Government at a Glance van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), voor vergelijkende, op enquêtes gebaseerde vertrouwensgegevens en het kader van competentie en waarden toegepast op publieke instellingen.
• De Edelman Trust Barometer, voor een veel aangehaald jaarlijks landenoverstijgend patroon van vertrouwen in overheid, bedrijfsleven, media en niet-gouvernementele organisaties, gelezen als algemene indicator en niet als officiële statistiek.
• Tyler, T. R. (2006). Why People Obey the Law. Princeton University Press, voor de fundamentele beschrijving vanuit procedurele rechtvaardigheid van waarom eerlijk proces, en niet alleen afschrikking, naleving drijft.
• Mayer, R. C., Davis, J. H., & Schoorman, F. D. (1995). “An Integrative Model of Organizational Trust”, Academy of Management Review, voor het kader van bekwaamheid–welwillendheid–integriteit dat dit onderwerp op instellingen toepast.
• Putnam, R. D. (2000). Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community, voor de langetermijnbeschrijving van afnemend verenigingsleven en het verband daarvan met institutioneel vertrouwen.

Referenties

1. Trust (social science) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Trust_(social_science)
2. Political legitimacy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Political_legitimacy
3. Procedural justice — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Procedural_justice
4. Tom R. Tyler — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Tom_R._Tyler
5. Edelman (firm) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Edelman_(firm)
6. Civic engagement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civic_engagement
7. Volunteering — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Volunteering
8. Community organizing — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Community_organizing
9. Bowling Alone — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Bowling_Alone
10. OECD Survey on Drivers of Trust in Public Institutions – 2024 Results — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/oecd-survey-on-drivers-of-trust-in-public-institutions-2024-results_9a20554b-en.html
11. An updated OECD framework on drivers of trust in public institutions to meet current and future challenges — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/an-updated-oecd-framework-on-drivers-of-trust-in-public-institutions-to-meet-current-and-future-challenges_b6c5478c-en.html
12. Government at a Glance 2025 — Levels of trust in public institutions — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/government-at-a-glance-2025_0efd0bcd-en/full-report/levels-of-trust-in-public-institutions_62a3b94e.html
13. Edelman Trust Barometer — Edelman — https://www.edelman.com/trust/trust-barometer
14. Tyler, T. R. (2006). Why People Obey the Law — Princeton University Press — https://press.princeton.edu/books/paperback/9780691126739/why-people-obey-the-law
15. Mayer, R. C., Davis, J. H., & Schoorman, F. D. (1995). "An Integrative Model of Organizational Trust" — Academy of Management Review, 20(3), 709–734 — https://www.jstor.org/stable/258792