Innovatie en publiek ondernemerschap

Waarom dit ertoe doet bij publieke waarde

De meeste publieke en sociale-sectororganisaties kunnen wijzen op minstens één klein team, weggestopt in een hoek van het organigram, dat anders mag werken: een innovatielab, een digitale eenheid, een “skunkworks”-programma, een door een stichting gefinancierde pilot. Deze eenheden bestaan omdat routinematig openbaar bestuur van nature voorzichtig is – gebouwd op precedent, controlesporen en gelijke behandeling, die het allemaal traag maken om iets werkelijk nieuws te proberen (zie Onderwerp 3.1 — Bestuurssystemen en -modellen in de publieke sector voor waarom de sterke punten van traditioneel openbaar bestuur en haar voorzichtigheid hetzelfde kenmerk zijn). Iemand moet toch het nieuwe idee bedenken, het goedkoop toetsen en door de eigen scepsis van de organisatie loodsen, en dat is ondernemerswerk, of iemand het nu zo noemt of niet.

Het moeilijkere probleem is niet beginnen; het is wat daarna gebeurt. Een stad pilot een vraaggestuurde vervoersregeling, een huisvestingsdepartement herontwerpt zijn intakeproces, een non-profitorganisatie test een nieuw dossiermodel – en de pilot werkt, wordt beschreven, wint een prijs en blijft dan grotendeels waar hij werd geboren. De organisatie die hem niet bouwde, neemt hem zelden over, ook als het bewijs goed is en de behoefte identiek. Die kloof tussen een goede pilot en zijn verspreiding is niet vooral een communicatiefalen; het is een mismatch van wettelijke bevoegdheid, politieke omstandigheden en uitvoeringscapaciteit tussen de plek die innoveerde en de plek die wordt gevraagd te volgen.

De inzet is reëel omdat publiek falen niet privaat falen is. Een start-up die stilletjes faalt, geeft het kapitaal van haar investeerders terug en sluit; een publieke pilot die zichtbaar faalt kan een gekozen functionaris zijn mandaat kosten, een secretaris-generaal zijn geloofwaardigheid en de volgende hervormer zijn ruimte om het opnieuw te proberen. Een organisatie die nooit ruimte voor experimenten beschermt, stagneert achter problemen die zij met bestaande middelen niet kan aanpakken. Een organisatie die die ruimte zonder discipline beschermt, verbrandt legitimiteit aan pilots die burgers nooit zouden bevredigen, en beide falen zijn vermijdbaar met dezelfde onderliggende methode: behandel innovatie als strategie die moet worden getoetst, niet als geloofsdaad die moet worden gefinancierd.

Kernbegrippen

Innovatie is in de algemene zin waarvan dit onderwerp uitgaat de praktische uitvoering van een idee dat een goed, dienst of proces creëert of verbetert – te onderscheiden van louter uitvinding, die bij het idee zelf stopt (zie innovation). In de publieke sector betekent innovatie doorgaans specifiek een nieuwe manier om een probleem te definiëren, een dienst te ontwerpen of een uitkomst te leveren die de organisatie eerder niet gebruikte, of het onderliggende idee nu nieuw voor de wereld is of niet.

Een innovatielab in de publieke sector is een toegewijd team, eenheid of fonds – binnen de overheid, eraan verbonden of ernaast door een stichting gefinancierd – wier uitdrukkelijke doel is innovatiemethoden, zoals servicedesign, data-analyse, prototyping en snel testen, te structureren en in te bedden bij het nastreven van een publiek of sociaal probleem. De Britse innovatiestichting Nesta (charity), die zulke eenheden in veel landen heeft geleid, ontworpen en bestudeerd, beschrijft hen als in ruwweg het afgelopen decennium “van de marge naar de mainstream” te zijn verschoven, waarbij overheden steeds vaker wat vroeger eenmalige pilotprojecten waren omzetten in vaste eenheden. Wat een lab onderscheidt van een gewoon beleids- of uitvoeringsteam is gedeeltelijke isolatie: een lab krijgt doorgaans uitdrukkelijke toestemming, een aparte begrotingsregel of een beschermd mandaat waarmee het meer uitvoeringsrisico kan nemen dan een lijndepartement doorgaans zou kunnen, juist omdat de rest van de organisatie is geoptimaliseerd voor consistentie en controle, niet voor tien dingen proberen en verwachten dat er meerdere falen (zie Onderwerp 3.10 — Regulering en publiek risicomanagement voor hoe risicobereidheid algemener wordt vastgesteld en bestuurd). De isolatie van een lab is bewust gedeeltelijk, niet absoluut – het verantwoordt zich uiteindelijk nog altijd aan dezelfde legitimiteits- en verantwoordingsstructuren als de rest van de organisatie; een lab dat is geïsoleerd van verantwoording en niet slechts van routineproces, is geen beschermde innovatie maar een ongestuurde parallelle bureaucratie.

Publiek ondernemerschap is de toepassing van een ondernemende instelling – een kans opmerken die niemand anders heeft opgeëist, uitzoeken hoe die te vangen en dat dan doen – op het nastreven van publieke waarde in plaats van privéwinst. De term en haar helderste uiteenzetting gaan beide terug op Mark H. Moore, wiens Creating Public Value: Strategic Management in Government (1995) betoogt dat publieke managers nodig hebben wat hij een rusteloze, waardezoekende verbeelding noemde: een actieve zoektocht naar kansen om publieke waarde te creëren, in plaats van passief een bestaand mandaat te beheren. De publieke ondernemer van Moore verschilt van een private op één beslissend punt: een private ondernemer legt uiteindelijk verantwoording af aan de vraag of klanten zullen betalen en investeerders zullen financieren; een publieke ondernemer legt verantwoording af aan de vraag of een autoriserende omgeving toestemming zal verlenen en volhouden, of de waardepropositie werkelijk de collectieve middelen waard is die zij kost en of de organisatie haar werkelijk kan leveren. Met andere woorden: een ondernemende publieke manager is niet vrijgesteld van de strategische driehoek – legitimiteit en steun, de waardepropositie en operationele capaciteit – maar moet aan alle drie tegelijk voldoen, in realtime, vaak terwijl het idee zelf nog wordt gevormd (zie Onderwerp 1.2 — De strategische driehoek: legitimiteit, waarde en capaciteit). Een publieke ondernemer die capaciteit wint en een sterke waardezaak bouwt maar nooit autorisatie verkrijgt, innoveert niet; hij werkt freelance met publiek gezag, en het onderscheid doet ertoe hoe goed het idee ook blijkt.

Intrapreneurship (intern ondernemerschap) is de dichtstbijzijnde neef uit de private sector: ondernemend gedrag van een individu dat binnen een bestaande grote organisatie werkt in plaats van een nieuwe op te richten (zie intrapreneurship). Het is een nuttige vergelijking juist omdat het laat zien wat zich niet laat overdragen: een corporate intrapreneur wordt uiteindelijk doorgaans beoordeeld aan een businesscase die een markt zal valideren, terwijl de zaak van een publieke ondernemer alleen politiek en maatschappelijk kan worden gevalideerd, via de hierboven beschreven autoriserende omgeving.

Sociaal ondernemerschap is het aangrenzende begrip in de sociale sector: individuen of organisaties die oplossingen voor sociale, culturele of ecologische problemen ontwikkelen, financieren en uitvoeren, vaak door een commercieel of verdiend-inkomstenmodel te combineren met een uitdrukkelijk sociale missie (zie social entrepreneurship). Veel werkelijke innovatie in de publieke sector komt voort uit de sociale sector – een non-profitpilot, op kleine schaal getest met filantropische financiering en minder blootgesteld aan politiek risico dan een overheidsdepartement zou tolereren, die een publiek orgaan later overneemt, op schaal financiert of in wettelijke dienstverlening opneemt.

Diffusie van innovaties is de theorie, ontwikkeld door de Amerikaanse communicatiewetenschapper Everett Rogers en voor het eerst gepubliceerd in 1962, die verklaart hoe, waarom en met welke snelheid een nieuw idee of nieuwe praktijk zich door een sociaal systeem verspreidt. Rogers beschreef de bevolking die een innovatie overneemt als zich in de loop van de tijd sorterend in een herkenbare volgorde – innovators, vroege volgers, een vroege meerderheid, een late meerderheid en achterblijvers – een patroon dat doorgaans wordt gevisualiseerd als de bellencurve van de technology adoption life cycle, en betoogde dat overname zich verspreidt via specifieke communicatiekanalen binnen een sociaal systeem en niet simpelweg door de intrinsieke verdienste van een idee. Rogers’ eigen latere werk breidde de theorie uitdrukkelijk uit naar beleid: hoe institutionele innovaties al dan niet worden overgenomen door andere instellingen op lokaal, deelstaat- of nationaal niveau. Dit onderwerp behandelt diffusie tussen rechtsgebieden als deze theorie toegepast op publieke organisaties specifiek – de vraag wat een geslaagde pilot in de ene stad, het ene agentschap of het ene land daadwerkelijk laat reizen naar een ander, in tegenstelling tot daar louter bekend worden.

Diffusie over rechtsgebieden is niet hetzelfde probleem als diffusie over een markt. Een retailer die in het ene land slaagt, kan vaak naar een ander uitbreiden door zijn model met lokale aanpassingen te repliceren, omdat de onderliggende juridische en commerciële omgeving – ondernemingsrecht, mededingingsregels, valuta – grofweg vergelijkbaar is en de retailer de uitbreiding zelf beheerst. Een publieke pilot beheerst zijn eigen uitbreiding niet: het overnemende rechtsgebied moet de wettelijke bevoegdheid hebben (of verwerven) om hetzelfde te doen, moet zijn eigen politieke steun ervoor opbouwen of al hebben, te onderscheiden van de steun die het oorspronkelijke rechtsgebied verdiende, en moet vergelijkbare operationele capaciteit hebben – personeel, systemen, financiering – om het te draaien, niet louter een beschrijving van hoe de oorspronkelijke partij het draaide (zie Onderwerp 3.9 — Intergouvernementele verhoudingen en federalisme voor hoe wettelijke bevoegdheid werkelijk tussen overheidsniveaus is verdeeld, wat dit onderwerp veronderstelt en niet opnieuw afleidt). Een pilot die bij het niet verspreiden op een ontwerpprobleem lijkt, is bij nader onderzoek vaak een probleem van de autoriserende omgeving of wettelijke bevoegdheid in de kleren van een ontwerpprobleem.

Living labs zijn een verwant maar onderscheiden patroon: open, gebruikersgerichte innovatieomgevingen waarin onderzoekers, bedrijven, overheidsorganen en burgers oplossingen in echte omgevingen samen creëren en testen in plaats van in een gecontroleerd laboratorium (zie living lab). Waar een innovatielab in de publieke sector doorgaans een team binnen een instelling is, is een living lab doorgaans een gedeelde fysieke of virtuele ruimte – een buurt, een ziekenhuisafdeling, een online platform – waarin meerdere instellingen en burgers een interventie samen produceren en testen, een patroon met een duidelijke verwantschap met coproductie in bredere zin (zie Onderwerp 1.5 — Belanghebbenden, burgers en coproductie).

Design thinking is de set van methoden – probleemherkadering, gebruikersonderzoek, snelle prototyping, iteratief testen – die de meeste innovatielabs in de publieke sector als werkmethode gebruiken, geleend en aangepast uit commercieel productontwerp (zie design thinking). Het is een methode, geen strategie: design thinking kan een elegant, goed getest prototype opleveren dat de strategische driehoek toch niet doorstaat als niemand de legitimiteit ervan heeft veiliggesteld of heeft gecontroleerd of de organisatie het voorbij de pilot kan volhouden.

Beste praktijken

1. Geef elk lab of elke pilot een mandaat met een vervaldatum, geen permanente vrijstelling van evaluatie. Een beschermde ruimte voor experimenten is een middel dat de rest van de organisatie impliciet subsidieert, en zij moet op bewijs worden verlengd en niet standaard worden aangenomen door te lopen.
2. Isoleer uitvoeringsrisico, niet verantwoording. Een lab kan worden vrijgesteld van enkele aanbestedingstermijnen of goedkeuringslagen om sneller te bewegen; het kan niet worden vrijgesteld van dezelfde toetsen van legitimiteit en waarde die elk ander initiatief doorstaat, anders houdt het op beschermde innovatie te zijn en wordt het een ongestuurde uitzondering.
3. Financier vroege pilots om te leren, niet om een voorgeschreven conclusie te bewijzen. Een pilot die zo is ontworpen dat alleen een positief resultaat rapporteerbaar is, is geen toets; stel vooraf vast welk resultaat u zou doen stoppen.
4. Documenteer de veronderstelde wettelijke bevoegdheid, politieke steun en capaciteit waarvan een pilot afhangt terwijl hij loopt, niet nadat iemand anders hem wil overnemen. Deze voorwaarden zijn voor de mensen die de pilot bouwden meestal onzichtbaar juist omdat zij ze al hadden; schrijf ze op voordat ze de ontbrekende voorwaarde voor iemand anders worden.
5. Toets het voorstel van een publieke ondernemer aan alle drie de benen van de strategische driehoek voordat u het steunt, niet alleen aan de waardezaak. Een opwindend idee met een sterke waardepropositie faalt toch als niemand heeft getoetst of de autoriserende omgeving het werkelijk ruimte zal geven, of dat de organisatie het voorbij een kleine pilot kan leveren (zie Onderwerp 1.2 — De strategische driehoek: legitimiteit, waarde en capaciteit).
6. Bescherm middenmanagers die rechtmatig ondernemersrisico nemen, ook wanneer de specifieke gok niet uitpakt. Maak in hoe falen achteraf wordt besproken duidelijk onderscheid tussen een goed beredeneerde pilot die niet werkte en een werkelijke misser in oordeel of proces; beide hetzelfde straffen leert iedereen op te houden met voorstellen doen.
7. Bouw formele peernetwerken over rechtsgebieden heen, niet alleen gepubliceerde casestudy’s. Veel van wat een innovatie overdraagbaar maakt, is stilzwijgend – hoe een sceptische gemeenteraadscommissie werkelijk werd overtuigd, welke aanbestedingsclausule het echte obstakel was – en die kennis beweegt veel beter via direct contact tussen praktijkmensen dan via een rapport.
8. Controleer vóór het overnemen van een innovatie van elders uw eigen wettelijke bevoegdheid en politieke steun voordat u uw budget controleert. Geld is vaak de gemakkelijkste van de drie voorwaarden om op te lossen; een ontbrekende wettelijke bevoegdheid of vijandige autoriserende omgeving kan degene zijn die de overname werkelijk blokkeert, en dat vroeg ontdekken is goedkoper dan het ontdekken nadat u zich hebt verbonden.
9. Publiceer negatieve en onduidelijke resultaten met dezelfde zichtbaarheid als successen. Een sector die alleen hoort van de pilots die werkten, overschat systematisch hoe vaak dit soort experimenten slaagt, en investeert te weinig in de eerlijke evaluatie die het gemiddelde zou verbeteren.
10. Scheid de vraag “was het idee deugdelijk” van “was het goed uitgevoerd” wanneer een pilot tegenvalt. Veel veelbelovende ideeën worden opgegeven vanwege een uitvoeringsfalen dat niets zegt over de onderliggende waardepropositie, en veel zwakke ideeën overleven omdat een bekwaam team ze bekwaam uitvoerde, wat er ook van het idee zij.
11. Behandel de route van een geslaagde pilot naar permanentie als ontwerpprobleem dat te onderscheiden is van de pilot zelf. Een team dat goed is in uitvinden, is niet automatisch goed in institutionaliseren, en de overdracht van een geïsoleerd lab naar een reguliere dienstlijn verdient een eigen expliciet plan, eigenaar en begrotingsregel.

Vragen om met uw team te bespreken

Waar in onze organisatie wordt ondernemend gedrag nu beloond, getolereerd of stilletjes gestraft? De meeste organisaties hebben een informeel antwoord op deze vraag lang voordat ze een schriftelijk hebben, zichtbaar in wie wordt bevorderd nadat een gedurfd idee faalt en wie aan de kant wordt gezet. Gebruik deze discussie om echte recente voorbeelden naar boven te halen in plaats van abstracties – een specifieke manager, een specifiek voorstel, een specifieke uitkomst. Overweeg of het patroon dat u vindt overeenkomt met het patroon dat uw leiding zegt te willen. Als ondernemend gedrag in de praktijk wordt gestraft terwijl het in beleid wordt geprezen, is die kloof het benoemen waard voordat ze het herstellen waard is.

Welke van onze huidige pilots zouden legitimiteit en steun werkelijk bevredigen als wij ze morgen probeerden op te schalen, en welke draaien op geleend geduld? Een pilot kan verrassend lang overleven op de goodwill van één sponsor zonder ooit bredere autorisatie te hebben verdiend. Gebruik deze vraag om uw lopende pilots één voor één door te lopen en te vragen wie specifiek ja zou moeten zeggen voor elk om permanent te worden, en of die persoon of dat orgaan dat al is gevraagd. Onderscheid een pilot die stilletjes echte steun opbouwt van een die simpelweg nog niet zichtbaar genoeg is om tegenstand aan te trekken. Bespreek wat u voor elk anders zou moeten doen voordat een opschalingsbesluit wordt afgedwongen door een begrotingscyclus of een wisseling van leiding.

Als een ander rechtsgebied of een andere organisatie onze beste huidige innovatie wilde overnemen, wat zouden zij nodig hebben dat alleen wij nu hebben? Deze vraag keert het gebruikelijke diffusiegesprek om, dat zich richt op anderen overtuigen in plaats van op waarvan de pilot lokaal werkelijk afhangt. Gebruik haar om de specifieke wettelijke bevoegdheden, politieke omstandigheden, financieringsbronnen en personeelsvaardigheden op te sommen die uw pilot veronderstelt, en scheid wat werkelijk overdraagbaar is van wat maatwerk is voor uw situatie. Bespreek of u deze afhankelijkheden ooit ergens hebt gedocumenteerd waar een ander team ze kan vinden. Dit is ook een nuttige controle op uw eigen begrip van waarom de pilot werkte, aangezien teams midden in de discussie vaak ontdekken dat zij hun eigen succes niet volledig kunnen verklaren.

Hebben wij ooit een innovatie van elders overgenomen zonder eerst te controleren of onze wettelijke bevoegdheid, politieke omstandigheden en uitvoeringscapaciteit werkelijk overeenkomen met de plek waar ze vandaan kwam? De zichtbare vorm van een geslaagde pilot kopiëren – haar branding, haar workflowdiagram, haar bezettingsmodel – is veel gemakkelijker dan de omstandigheden repliceren die haar lieten werken, en organisaties onder druk om “te doen wat daar werkte” slaan de controle vaak over. Gebruik deze discussie om een specifieke eerdere overname te herinneren, geslaagd of niet, en na te gaan of de onderliggende omstandigheden vooraf werkelijk waren geverifieerd. Bespreek hoe een goede controle vóór overname er voor uw organisatie specifiek zou uitzien en wie haar zou uitvoeren.

Wat gebeurt er met de ideeën van een innovatielab nadat het eigen mandaat, de financiering of de voorvechter van het lab verdwijnt? Labs worden vaak gebouwd rond een specifieke begrotingscyclus, een specifieke sponsorende leider of een specifiek stuk externe financiering, en hun institutioneel geheugen kan met elk daarvan vertrekken. Gebruik deze vraag om na te gaan wat er werkelijk gebeurde met de opbrengsten van het laatste lab of pilotprogramma van uw organisatie dat eindigde, geslaagd of niet. Bespreek of uw huidige lab een expliciet plan heeft voor wat het overleeft, of dat continuïteit volledig afhangt van wie nog in functie is wanneer het mandaat verloopt.

Wie speelt de rol van publieke ondernemer in onze organisatie vandaag, en heeft die echte dekking om te falen? Elke organisatie die een werkelijke innovatie heeft voortgebracht, kan doorgaans de specifieke persoon of het kleine team noemen dat haar dreef, of die rol nu op een organigram staat of niet. Gebruik deze discussie om die persoon of dat team eerlijk te benoemen en te vragen wat er met hun positie zou gebeuren als hun volgende gok niet uitpakte. Overweeg of de ondernemende capaciteit in uw organisatie nu afhangt van de persoonlijke risicotolerantie van een of twee individuen in plaats van van enige structurele bescherming. Bespreek wat nodig zou zijn om die capaciteit het vertrek van wie haar nu bezit te laten overleven.

In de praktijk: een voorbeeld van publieke waarde

De vervoersautoriteit van een middelgrote grootstedelijke regio – fictief, illustratief voor een patroon en geen verslag over een bestaand orgaan – bediende een dichte stedelijke kern goed met vaste buslijnen, maar worstelde al jaren met een verspreiding van voorsteden met lagere dichtheid waar geen lijn genoeg reizigers kon aantrekken om haar kosten te rechtvaardigen. Een jonge dienstplanner, gefrustreerd door herhaalde voorstellen om de ondermaats presterende voorstadslijnen simpelweg te schrappen, stelde in plaats daarvan voor ze te vervangen door een vraaggestuurde minibusdienst: reizigers zouden een ophaalverzoek doen via een telefoonlijn of app, en een kleine vloot zou dynamisch worden gerouteerd in plaats van een vaste dienstregeling te volgen.

De leiding van de autoriteit financierde dit niet als volledige dienst; zij richtte een klein innovatieteam op, gaf de planner formeel verlof om het te leiden en machtigde een pilot van zes maanden in één voorstad, gefinancierd uit een discretionair innovatiebudget en niet uit de hoofdexploitatiebegroting, met de uitdrukkelijke voorwaarde dat de pilot zou worden geëvalueerd op reizigersaantallen, kosten per rit en reizigerstevredenheid, en automatisch zou eindigen tenzij hij op het bewijs werd verlengd. De pilot doorstond de waardezaak binnen vier maanden – het aantal reizigers in de pilotvoorstad verdrievoudigde ten opzichte van de aantallen op de oude vaste lijn, tegen vergelijkbare kosten per rit – maar hing ook af van zaken die de planner tijdens het bouwen niet volledig had beseft: een tien jaar oud regionaal statuut dat de autoriteit ongewoon ruime beoordelingsruimte gaf om dienstpatronen te wijzigen zonder volledige publieke raadpleging voor alles onder een omschreven begrotingsdrempel, en een oprecht enthousiast gemeenteraadslid, wiens wijk de pilotvoorstad omvatte en die hem persoonlijk bij sceptische collega’s had bepleit.

Een naburige vervoersautoriteit, in een aangrenzend rechtsgebied met een eigen bestuur, vroeg het model over te nemen na het lezen van de gepubliceerde evaluatie van de pilot. De technologie en het operationele model lieten zich gemakkelijk overdragen. Wat zich niet liet overdragen was de juridische sluiproute: de naburige autoriteit viel onder een ander regionaal statuut dat voor elke dienstwijziging boven een veel lagere drempel een volledige publieke raadpleging en bestuurlijke stemming vereiste, wat negen maanden toevoegde voordat een pilot zelfs kon beginnen. De politieke sponsoring liet zich evenmin overdragen – de voorzitter van het naburige bestuur was openlijk sceptisch over een vervoerswijze die zij, vanuit een eerder mislukt privaat ridesharing-subsidieprogramma in haar rechtsgebied, associeerde met onbetrouwbare dienstverlening die uiteindelijk als mislukking zou worden beoordeeld en bij de volgende verkiezing tegen haar zou worden gebruikt. De tweede autoriteit nam uiteindelijk ongeveer achttien maanden later een versie van de dienst over, maar pas nadat zij vanaf nul haar eigen politieke coalitie had opgebouwd en een smallere pilotreikwijdte had onderhandeld die haar statuut zonder de volledige raadplegingsvereiste toestond – een langzamer, lokaal aangepast pad dat het succes van de eerste autoriteit mogelijk had gemaakt maar niet automatisch had gemaakt.

Vier sectorperspectieven

Lokale overheid

De lokale overheid is doorgaans waar innovatie in de publieke sector het gemakkelijkst te beginnen en het moeilijkst vol te houden is: nabijheid tot inwoners maakt zowel een probleem als een kandidaatoplossing zeer zichtbaar, en één gemeente of afdelingshoofd kan vaak een kleine pilot machtigen zonder de goedkeuringslagen die een nationaal ministerie zou vereisen. De beperking is capaciteit en niet bevoegdheid – een kleine lokale autoriteit kan de wettelijke ruimte hebben om te innoveren maar missen een toegewijd team, een discretionair budget of personeelstijd om een behoorlijke pilot te draaien, wat een reden is waarom veel lokale innovaties net zo informeel ontstaan als de fictieve vervoerspilot hierboven, bepleit door één gemotiveerde medewerker en niet van bovenaf opgedragen.

Nationale overheid

Nationale overheden hebben doorgaans de diepste middelen voor formele innovatielabs – digitale eenheden op afstand, beleidslabs en innovatiefondsen met toegewijd personeel – maar kampen intern met het moeilijkste diffusieprobleem, omdat een pilot die in één regio of één uitvoeringsarm slaagt dezelfde juridische, politieke en capaciteitskloven moet oversteken om elke andere regio of arm te bereiken, nu vermenigvuldigd over een veel grotere en heterogenere autoriserende omgeving (zie Onderwerp 3.9 — Intergouvernementele verhoudingen en federalisme). Het centrale risico van een nationaal lab is het produceren van goed geëvalueerde pilots die de hoofdstad nooit verlaten, omdat niemand het moeilijkere werk beheerde om ze aan te passen aan omstandigheden elders in het land.

Sociale sector en non-profit

De sociale sector is vaak het werkelijke oorsprongspunt van innovatie in de publieke sector, in staat een model op kleine schaal te testen met filantropische of verdiende-inkomstenfinanciering en veel minder politieke blootstelling dan een overheidsdepartement voor hetzelfde experiment zou tolereren, en een overheidsagentschap neemt later over, financiert op schaal of schrijft in de wet wat de non-profitsector eerst bewees (zie Onderwerp 3.8 — Management van de sociale sector en non-profitorganisaties voor de financieringsmodellen die dit mogelijk maken). Het kenmerkende falen is hier het tegendeel van dat van de publieke sector: een non-profitpilot kan te afhankelijk zijn van de prioriteiten van één financier en de persoonlijke energie van een oprichter om de overgang naar een door de overheid gedreven, wettelijk gegronde dienst te overleven, zelfs nadat het onderliggende idee grondig is bewezen.

Multilateraal en internationaal

Multilaterale en internationale organen kunnen diffusie helemaal niet afdwingen – zij hebben geen bevoegdheid een soevereine overheid te dwingen iets over te nemen – dus hun rol is bijna geheel kennismakelaarschap: innovaties uit veel rechtsgebieden verzamelen, vergelijken en bekendmaken zodat een overheid die er een overweegt bewijs en peercontacten heeft in plaats van alleen een overtuigende pitch. Het Observatory of Public Sector Innovation van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) vervult precies deze rol, door innovaties over lidstaten en partnerlanden te volgen en de peernetwerken op te bouwen waarmee een praktijkmens in de ene overheid rechtstreeks kan leren van een collega in een andere, zonder dat een van beide overheden de ander kan dwingen iets over te nemen.

Veelvoorkomende faalpatronen

Pilotitis. Een organisatie draait een lange reeks pilots, elk afzonderlijk goed ontworpen, waarvan er geen ooit formeel wordt opgeschaald, beëindigd of geëvalueerd aan een besluit om een van beide te doen. De kosten zijn een reputatie van voortdurende activiteit die nooit blijvende capaciteit wordt, en een personeelsbestand dat leert een nieuwe pilot niet serieus te nemen omdat de laatste paar nergens heen gingen.

Isolatie als theater. Een lab of eenheid wordt opgericht met een openbare lancering en een onderscheidende merknaam maar zonder echt mandaat, budget of bescherming tegen de gewone goedkeuringsprocessen van de organisatie, zodat haar “innovaties” in de praktijk niet sneller of vrijer zijn dan al het andere. De kosten zijn cynisme, zowel binnen de organisatie als bij externe waarnemers die de aankondiging voor waar aannamen.

Copy-pastediffusie. Een overnemende organisatie repliceert de zichtbare vorm van een geslaagde pilot – haar workflow, branding, bezettingsmodel – zonder te controleren of de wettelijke bevoegdheid, politieke steun en operationele capaciteit die haar in het oorspronkelijke rechtsgebied lieten werken werkelijk aanwezig zijn in het nieuwe. De kosten zijn een lancering die er identiek uitziet als het origineel en dan faalt om redenen die het overnemende team nooit diagnosticeerde, omdat het naar het ontwerp keek en niet naar de omstandigheden eronder.

De onbeschermde ondernemer. Een individu of klein team neemt namens de organisatie een echt, goed beredeneerd risico, en wanneer de specifieke gok niet uitpakt, wordt hij op dezelfde manier gestraft als iemand die een werkelijke fout in oordeel of proces maakte. De kosten lopen in de loop van de tijd op: elke toekomstige potentiële publieke ondernemer in die organisatie heeft zojuist gezien wat er gebeurt en houdt op met voorstellen doen.

Innovatie losgekoppeld van de waardezaak. Een pilot wordt nagestreefd omdat de methode modieus is – een nieuwe technologie, een breed gepubliceerde benadering uit een andere sector – en niet omdat eerst een duidelijke publieke waardepropositie werd getoetst. De kosten zijn een goed uitgevoerde pilot die elke procespoort doorstaat en toch niets oplevert wat burgers de kosten waard zouden vinden, waardoor de volgende, beter gerechtvaardigde pilot door associatie in diskrediet raakt.

Deze faalpatronen zijn geen bijzonder risico van innovatie; het zijn de gebruikelijke faalpatronen van de strategische driehoek in een nieuw kostuum (zie Onderwerp 1.2 — De strategische driehoek: legitimiteit, waarde en capaciteit). Dat past bij het laatste genummerde onderwerp van het boek: publieke waarde is nooit klaar met worden gecreëerd, alleen opnieuw gecreëerd door de volgende publieke ondernemer die bereid is op te merken wat er ontbreekt.

Volwassenheidsmodel

Checklist

• Bevestig dat elk actief lab of elke actieve pilot een gedocumenteerd mandaat, budgetbron en verlengings- of vervaldatum heeft.
• Bevestig dat isolatie van routineproces niet ook isolatie van legitimiteit en verantwoording betekent.
• Stel vooraf vast welk resultaat een pilot zou doen stoppen, niet alleen welk resultaat hem zou laten doorgaan.
• Documenteer de wettelijke bevoegdheid, politieke steun en operationele capaciteit waarvan elke lopende pilot nu afhangt.
• Toets elk ondernemersvoorstel aan alle drie de benen van de strategische driehoek voordat u significante middelen toezegt.
• Identificeer wie in de organisatie nu de rol van publieke ondernemer speelt en of die echte dekking heeft om te falen.
• Richt een praktijknetwerk van peers in of sluit u erbij aan voor het delen van stilzwijgende kennis, niet alleen gepubliceerde casestudy’s.
• Verifieer vóór het overnemen van een innovatie van elders wettelijke bevoegdheid en politieke steun voordat u het budget verifieert.
• Publiceer negatieve of onduidelijke pilotresultaten met dezelfde zichtbaarheid als successen.
• Wijs een expliciete eigenaar en plan toe voor het institutionaliseren van elke pilot die zijn evaluatie doorstaat, los van het team dat hem bouwde.

Belangrijkste bronnen

• Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government, Harvard University Press, 1995 — de bron van het concept van de publieke ondernemer en de strategische driehoek waarop dit onderwerp het toepast.
• Mark H. Moore en Sanjeev Khagram, “On Creating Public Value: What Business Might Learn from Government about Strategic Management”, Corporate Social Responsibility Initiative Working Paper No. 3, Harvard Kennedy School, 2004.
• Everett M. Rogers, Diffusion of Innovations, Free Press, voor het eerst gepubliceerd in 1962, latere edities breiden de theorie uit naar beleidsdiffusie.
• Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, Observatory of Public Sector Innovation (OPSI) — https://oecd-opsi.org/.
• Nesta, “Public and social innovation labs” en het onderzoek van Nesta/Bloomberg Philanthropies naar i-teams, innovatieteams bij de overheid.

Referenties

1. Innovation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Innovation
2. Nesta (charity) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nesta_(charity)
3. Mark H. Moore — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Mark_H._Moore
4. Intrapreneurship — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intrapreneurship
5. Social entrepreneurship — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Social_entrepreneurship
6. Diffusion of innovations — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Diffusion_of_innovations
7. Everett Rogers — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Everett_Rogers
8. Technology adoption life cycle — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Technology_adoption_life_cycle
9. Living lab — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Living_lab
10. Design thinking — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Design_thinking
11. OECD — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/OECD
12. Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government — Harvard University Press — https://www.hup.harvard.edu/catalog.php?isbn=9780674175587
13. Mark H. Moore and Sanjeev Khagram, "On Creating Public Value: What Business Might Learn from Government about Strategic Management" — Harvard Kennedy School Corporate Social Responsibility Initiative — https://www.hks.harvard.edu/sites/default/files/centers/mrcbg/programs/cri/files/workingpaper_3_moore_khagram.pdf
14. Observatory of Public Sector Innovation (OPSI) — OECD — https://oecd-opsi.org/
15. Public and social innovation labs — Nesta — https://www.nesta.org.uk/feature/innovation-methods/public-and-social-labs/