Introduktion till offentligt värde

Varför detta är viktigt för offentligt värde

Fråga en sjukhusekonomichef, en kommunal parkchef eller verksamhetschefen för en liten välgörenhetsorganisation hur de vet att deras arbete är värt att göra, och du får sällan ett självsäkert svar byggt på ett enda tydligt mått. Ett privat företag kan peka på vinsten: om kunderna fortsätter att betala mer än en vara kostar att producera skapar företaget värde, och om de slutar går företaget under. Organisationer i offentlig och social sektor har ingen motsvarande enskild signal, eftersom mycket av det de producerar – rena gator, rättssäkerhet, en plats där en familj kan få hjälp när något går fel – är en kollektiv nyttighet som aldrig säljs till ett pris som avslöjar vad den är värd för dem som får den.

Det här glappet skapar en verklig och aktuell spänning för chefer i offentlig sektor och ledare i social sektor. Regeringar och icke-statliga organisationer (NGO) ombeds, inom samma budgetcykel, att både bete sig som effektiva företag – sänka kostnaden per enhet och jaga nyckeltal – och fungera som det rena redskapet för ett demokratiskt eller fiduciärt uppdrag: göra bara det som valmanifestet lovade eller bara det som den ursprungliga donationen angav. Inget av testerna avgör ensamt om ett visst program förtjänar sin budget i år. Ett stelbent effektivitetstest undervärderar tjänster som finns just därför att ingen marknad skulle tillhandahålla dem till ett överkomligt pris; ett stelbent mandattest undervärderar det omdöme som offentliga chefer utövar när de översätter ett brett uppdrag till en föränderlig värld.

Teorin om offentligt värde finns till för att överbrygga det här glappet. Den ger ledare i offentlig och social sektor ett språk för att motivera sitt arbete som varken är ren marknadsekonomi eller rent valmandat eller fiduciärt mandat, utan en tredje, särskild måttstock: är detta något som medborgarna, som kollektiv, skulle ge sitt tillstånd till att använda gemensamma resurser för att skapa? Det här ämnet presenterar måttstocken och det ramverk som byggts för att tillämpa den, på en nivå som är detaljerad nog att användas direkt. Ramverkets djupare mekanik lämnas till (se Ämne 1.2 — Den strategiska triangeln: legitimitet, värde och kapacitet).

Grundläggande begrepp

Offentligt värde är det en organisation i offentlig eller social sektor bidrar med till samhället, bedömt utifrån vad medborgarna, kollektivt, skulle anse vara värt de gemensamma resurser som läggs på att producera det. Harvardprofessorn Mark H. Moore myntade begreppet som den offentliga sektorns motsvarighet till aktieägarvärde: där ett bolags styrelse frågar om en investering ger mer tillbaka än den kostar aktieägarna bör en offentlig chef fråga om ett initiativ ger mer tillbaka än det kostar medborgarna, brett uppfattat så att det omfattar pengar, myndighetsutövning, förtroende och bortvald frihet. Offentligt värde är inte detsamma som popularitet – en majoritet kan vilja ha något som visar sig inte vara värt att ha – och det är inte detsamma som marknadspris.

Moores verktyg för att göra offentligt värde operativt är den strategiska triangeln: en offentlig chefs plan är sund bara när den uppfyller tre prov samtidigt. Det första benet är legitimitet och stöd – om de personer och institutioner som måste säga ja (folkvalda granskare, finansiärer, domstolar, allmänheten) faktiskt ger sitt tillstånd till insatsen, en fråga som vilar på det vidare begreppet politisk legitimitet och som är skild från de formella linjerna för ansvarsutkrävande, vilka är det särskilda ämnet för (se Ämne 3.4 — Ansvarsutkrävande, transparens och legitimitet). Det andra benet är värdeerbjudandet – om det insatsen ger upphov till verkligen är värt de resurser den förbrukar. Det tredje benet är operativ kapacitet – om organisationen, på egen hand eller genom partner, faktiskt kan leverera det den föreslår. Det här ämnet presenterar triangeln bara på den nivån; dess samspel och avvägningar är det särskilda ämnet för (se Ämne 1.2 — Den strategiska triangeln: legitimitet, värde och kapacitet).

Teorin om offentligt värde placerar sig medvetet mellan två äldre berättelser om varför offentliga organ finns. Berättelsen om marknadsmisslyckande ser staten som en lapp på de luckor marknaderna lämnar, däribland varor som marknaderna tillhandahåller för lite av (se Ämne 1.3 — Marknadsmisslyckanden och statsmisslyckanden). Berättelsen om mandatet ser staten som verkställare av det väljarna eller en finansiär senast har instruerat. Båda stämmer så långt de räcker, men ingen av dem förklarar de vardagliga omdömesbedömningar som utövare av offentlig förvaltning gör inom ett nödvändigtvis allmänt hållet mandat – vilket också är skälet till att fältet gick bortom New Public Management, som bedömde offentliga organ huvudsakligen med den privata sektorns effektivitetsmått (se Ämne 3.1 — System och modeller för offentlig förvaltning).

En besläktad idé, utvecklad av förvaltningsforskaren Barry Bozeman, är offentlighetsgrad (publicness): ”offentligt” och ”privat” är inte täta lådor utan en fråga om grad, eftersom även privata organisationer begränsas av offentlig makt och statliga organ förlitar sig på marknadsmekanismer. Ett nationellt departement, ett regionalt vattenverk och en ideell organisation som levererar samma tjänst befinner sig på olika punkter längs ett och samma spektrum, och var och en behöver ändå en teori om det värde den skapar, inte bara en teori om sin juridiska form. Värdepluralism – offentligt värde som flera skilda, ibland motstridiga goda ting som frihet, jämlikhet, effektivitet och trygghet, inte som en enda skalär storhet – introduceras ordentligt i (se Ämne 1.4 — Kollektiva nyttigheter, meritvaror och värdepluralism).

Slutligen omformar teorin om offentligt värde vem som räknas som värdeskapare. Medborgarna och det bredare civilsamhälle som ligger mellan staten, marknaden och familjen är inte bara väljare eller kunder; de samproducerar ofta resultatet tillsammans med organisationen, från föräldrar som samproducerar ett barns utbildning till boende som samproducerar tryggheten i sitt område. Den dimensionen är det särskilda ämnet för (se Ämne 1.5 — Intressenter, medborgare och samproduktion); här är den främst en påminnelse om att den operativa kapaciteten ofta delvis finns utanför organisationens egna väggar.

Bästa praxis

1. Skriv ned värdeerbjudandet för det offentliga värdet, i en enda mening, innan du utarbetar ett affärscase. Om ett team inte kan säga vilket värde ett program skapar och för vem kommer affärscaset att släta över glappet med prestationsmål i stället för att lösa det.

2. Namnge din auktoriserande omgivning uttryckligen, inte bara din budgetpost. Lista varje organ och varje grupp vars medgivande, tyst eller uttalat, håller ett program vid liv: en lagstiftande församling, en styrelse, en tillsynsmyndighet, en finansiär, de som använder tjänsten.

3. Ställ tre separata frågor, aldrig en enda hopklumpad fråga. ”Är det auktoriserat?”, ”är det värt att göra?” och ”kan vi leverera det?” är skilda prov som vart och ett kan misslyckas oberoende av de andra, och att behandla dem som ett enda döljer just de misslyckanden som den strategiska triangeln är utformad för att lyfta fram.

4. Behandla legitimitet som något som förtjänas fortlöpande, inte beviljas en gång. Ett val, en utnämning eller en grundande donation ger befogenhet vid en viss tidpunkt; den intygar inte varje därpå följande beslut för all framtid.

5. Skilj prestationsvolym från offentligt värde. Att räkna fler mottagningsbesök, utfärdade tillstånd eller serverade måltider beskriver aktivitet, inte värde; den relevanta frågan är om aktiviteten gav ett resultat som medborgarna skulle bedöma vara värt kostnaden (se Ämne 2.1 — Scorecard för offentligt värde och resultatramverk).

6. Använd ett gemensamt ordförråd över statlig verksamhet och social sektor på ett medvetet sätt. En kommunal förvaltning och en ideell organisation som levererar närliggande tjänster beskriver ofta samma underliggande värde på oförenliga språk; ett gemensamt ordförråd med tre ben gör det enklare att förhandla ärligt om gemensamma finansieringsansökningar och partnerskap.

7. Motstå att pressa ihop argumentationen för ett program till ett enda tal. En kostnad per enhet eller ett nöjdhetsbetyg är användbar evidens men rör som mest ett av triangelns ben; presentera alla tre sida vid sida.

8. Se över värdeerbjudandet så snart den auktoriserande omgivningen förskjuts väsentligt. Ett byte av politisk ledning, en finansiärs nya strategi eller en förändrad allmän opinion kan över en natt förvandla ett tidigare väl auktoriserat program till ett omstritt.

9. Dokumentera vem som får nytta och vem som betalar, som två separata listor. Påståenden om offentligt värde är starkast när en ledare tydligt kan säga vem som vinner och vem som bär kostnaden, eftersom de två grupperna sällan är identiska i offentligt och socialt arbete.

10. Behandla påståenden om operativ kapacitet som prövbara, inte som önskemål. ”Vi kan leverera det här” är ett falsifierbart påstående om bemanning, system och partners tillförlitlighet, och det bör prövas mot leveranshistoriken i jämförbart arbete innan det förs in i en plan.

Frågor att diskutera med ditt team

Vad skulle vår organisation sluta göra om varje program måste klara alla tre proven i den strategiska triangeln? De flesta organisationer bär på minst en aktivitet som fortlever av tröghet snarare än av aktivt tillstånd, bevisat värde eller bekräftad kapacitet. Den överlever oftast därför att inget enskilt ben i triangeln någonsin prövas mot den direkt, så att dess svaghet aldrig blir någons uttryckliga problem att lösa. Att säga det högt är obekvämt, vilket är precis varför det lönar sig att göra det som en teamövning i stället för att överlåta det åt en persons bedömning. Använd frågan för att få fram kandidater, inte för att fatta ett slutligt beslut på samma möte – poängen är att märka var de tre proven i det tysta har slutat ställas.

Vilka består vår auktoriserande omgivning av just nu, och har den listan förändrats under de senaste två åren? Många team kan nämna sin formella rapporteringslinje men har svårt att nämna alla vars fortsatta medgivande faktiskt betyder något: en finansiärs nya ledning, en lokal grupp som blivit mer högljudd, en tillsynsmyndighet med nya befogenheter. En lista som byggs från minnet på själva mötet, snarare än kopieras från ett gammalt dokument, avslöjar vanligen luckor snabbare än något av de två. Skriv listan från grunden i stället för att ta fram fjolårets version, eftersom auktoriserande omgivningar förändras i det tysta och förändringen är lätt att missa inifrån organisationen. Jämför den nya listan med den lista, om någon, som användes när ett större beslut senast fattades.

Var ersätter vi just nu offentligt värde med ett marknadsmått, och var ersätter vi det med ett mandat? Team väljer ofta den motivering som är enklast att få fram: en enhetskostnad om ekonomifunktionen är stark, en hänvisning till det grundande uppdraget om den inte är det. Ingen av ersättningarna är fel att nämna, men var och en är ofullständig för sig, och att uteslutande förlita sig på någon av dem låter de två andra benen i triangeln förbli oprövade. Använd frågan för att hitta de ställen där ett ben i triangeln gör hela det arbete som borde delas över tre. Välj ett pågående program och försök besvara frågan om värdeerbjudandet utan att gripa efter någon av genvägarna.

Om någon utmanade oss att motivera vår budget utan att säga vare sig ”marknaden vill ha det här” eller ”vi har valts eller finansierats för att göra det här”, vad skulle vi säga? Frågan tvingar fram värdeerbjudandets ben i öppen dager, oberoende av legitimitet och oberoende av pris. Ett bra svar namnger ett konkret resultat för en bestämd grupp människor; ett svagt svar upprepar organisationens existens som sin egen motivering. Att öva svaret med teamets egna ord, i stället för att låna ett uppdragsformulär, brukar snabbt blotta luckor. Be varje person i rummet svara var för sig innan ni jämför anteckningar, eftersom ett gemensamt manus ofta döljer oenighet som ett skriftligt uppdragsformulär inte skulle avslöja.

Vilka av våra nuvarande aktiviteter har stark legitimitet men svag leveranskapacitet, eller tvärtom? Ett program med politiskt stöd och finansiering men utan realistisk leveransplan bakom sig, eller ett mycket kapabelt leveransteam som arbetar med något som ingen utanför organisationen faktiskt har godkänt, är båda vanliga och båda riskabla på olika sätt. Inget av misslyckandena syns från ett enda ben i triangeln, vilket är varför frågan måste ställas som en medveten korskontroll i stället för att lämnas åt att dyka upp av sig själv. Kartlägg en handfull aktuella aktiviteter mot den här frågan ärligt, med stöd av färsk leveransevidens snarare än enbart självförtroende. Där de två benen drar åt vitt skilda håll bör detta prioriteras i nästa planeringscykel, inte stanna som en fotnot.

Hur vet vi att det värde vi tror att vi skapar är det värde som våra intressenter faktiskt känner igen? Organisationer kan vara uppriktigt övertygade om sitt eget värdeerbjudande medan de som ska dra nytta, eller de som ska ge tillstånd, ser något annat. Glappet tillkännager sig sällan självt; det visar sig senare som sviktande stöd, förnyade bidrag med nya villkor eller tyst bortkoppling från dem programmet var avsett att tjäna. Diskutera vilken evidens – direkt återkoppling, oberoende utvärdering, klagomålsdata, förnyad finansiering – som skulle visa er om den interna berättelsen och intressenternas berättelse i det tysta hade glidit isär. Kom överens, som team, om vilken enda evidens ni skulle lita nog på för att ändra kurs.

I praktiken: ett exempel på offentligt värde

Tänk dig en medelstor stadsförvaltning som överväger om den ska finansiera ett nytt program för ungdomsanställning ur en krympande diskretionär budget. Park- och fritidsförvaltningen har föreslagit programmet tre år i rad; varje gång bedömdes det vara en god idé i princip och lämnades ofinansierat, eftersom ingen tillsammans besvarade om det var auktoriserat, värt att göra och möjligt att leverera.

I år går förvaltningens chef igenom den strategiska triangelns tre ben innan hon skriver finansieringsansökan. När det gäller legitimitet kartlägger hon den auktoriserande omgivningen ordentligt: kommunfullmäktige har tagit upp ungdomsarbetslösheten vid tre av de fyra senaste offentliga sammanträdena, en koalition av lokala arbetsgivare har erbjudit sig att medfinansiera platserna och en lokal organisation har bett om precis det här programmet i två år – ett dokumenterat fall, inte ett antaget.

När det gäller värdeerbjudandet motstår hon frestelsen att reducera argumentet till ”det kommer att skapa 200 sommarjobb” och redogör i stället för vad jobben är avsedda att förändra: en förbättring av ungdomsarbetslösheten i de två mest drabbade stadsdelarna och en trovärdig väg in i arbetsgivarnas egen rekrytering på ingångsnivå. Hon är tydlig med att en del av detta värde är svårt att värdera i pengar och först blir synligt efter flera år, i stället för att blåsa upp ett enda tal för att få argumentet att se snyggare ut än det är.

När det gäller operativ kapacitet är hon medvetet skeptisk till förvaltningens förmåga att leverera på egen hand. Den har drivit mindre placeringsprogram med gott resultat men aldrig hanterat arbetsgivarrelationer i den här skalan, medan den lokala organisationen har den relationserfarenheten men saknar infrastruktur för placeringar; i stället för att lova för mycket föreslår hon ett leveranspartnerskap och namnger kapacitetsglappet rakt ut i ansökan.

Kommunfullmäktige godkänner ett tvåårigt pilotprojekt, mindre än vad som ursprungligen föreslogs, med partnerskapet och tydliga rapporteringspunkter inbyggda från början – ett beslut som möjliggjordes inte av en starkare presentation utan av ett underlag som ärligt namngav alla tre benen, även där de var svaga. Det här scenariot är endast illustrativt; det beskriver ingen verklig stad, förvaltning eller något verkligt program.

Fyra sektorperspektiv

Lokal förvaltning

Lokala myndigheter står närmast de medborgare som både ger tillstånd till och tar emot en tjänst, vilket gör legitimitetsbenet ovanligt synligt och ömtåligt: ett enda illa hanterat offentligt möte kan förskjuta en auktoriserande omgivning över en natt på ett sätt som ett nationellt departement sällan upplever lika skarpt. Lokala ledare har också den minsta operativa marginalen för misstag, eftersom kapacitetsbrister omedelbart visar sig som synliga tjänstefel snarare än som abstrakt underprestation i politiken.

Nationell förvaltning

Nationella regeringar har vanligen det djupaste formella mandatet och den bredaste resursbasen, vilket frestar dem att betrakta legitimiteten som avgjord av det senaste valet och att nästan helt koncentrera sig på värde och kapacitet. Den frestelsen är en fälla: ett nationellt mandat är brett just därför att det inte skrevs med något särskilt program i åtanke, så ett hållbart argument för ett enskilt initiativ behöver ändå hela trebensprovet, i en skala där kapacitetsbrister kan drabba miljontals människor samtidigt.

Social sektor och ideell sektor

Ledare i ideella organisationer och NGO:er har ofta det tydligaste värdeerbjudandet av de fyra perspektiven, uttryckt i ett uppdragsformulär, men ofta den minst stabila auktoriserande omgivningen, eftersom finansiärer, styrelser och förmånstagargrupper kan dra tillbaka sitt stöd var för sig och med olika tidsramar (se Ämne 3.8 — Ledning av socialsektorn och ideella organisationer). Avsaknaden av både marknadspris och valmandat gör den strategiska triangeln särskilt användbar här: den ger en ideell styrelse ett språk för tillsyn som inte är obekvämt lånat från företags- eller myndighetspraxis.

Multilaterala och internationella organ

Multilaterala och internationella organ verkar med en auktoriserande omgivning som är splittrad över medlemsstater med olika, ibland motstridiga intressen, vilket gör legitimitet till en fråga om pågående diplomati snarare än ett enda inhemskt mandat. Den operativa kapaciteten levereras ofta indirekt, genom nationella regeringar eller lokala NGO:er snarare än av organets egen personal, så kapacitetsbenet måste bedömas över hela leveranskedjan, inte bara hos det sekretariat som utformade programmet.

Vanliga felmönster

Värdekolonisering genom kostnadsredovisning. När en organisation inte lätt kan mäta sitt värdeerbjudande är det frestande att låta det som är enklast att räkna – kostnad per enhet, genomströmning, svarstid – stå i för själva värdet. Det får organisationen att optimera det uppmätta ersättningsmåttet på bekostnad av det resultat det var tänkt att representera, och det kostar organisationen förmågan att märka när effektiv leverans producerar fel sak på ett bra sätt.

Legitimitetskapning. En auktoriserande omgivning kan i det tysta smalna av till den grupp som är högljuddast eller bäst organiserad, medan det bredare allmänintresse som organisationen ska tjäna förblir ohört. Det får program att glida mot den kapade gruppens preferenser, och det kostar organisationen dess vidare legitimitet i samma stund som den gruppens intressen skiljer sig från alla andras.

Kapacitetsteater. Organisationer hävdar ibland leveransförmåga som de inte har, i förlitan på optimism eller en partners obekräftade löfte i stället för leveranshistorik. Det leder till åtaganden som inte kan infrias och kostar organisationen en trovärdighet som är långt dyrare att bygga upp igen än det ursprungliga programmet skulle ha kostat att finansiera ordentligt.

Mandatförväxling. Att behandla ett enda valresultat, ett bidragsbesked eller en enda grundande lag som en permanent, självförnyande motivering för varje efterföljande beslut blandar ihop ett ögonblick av legitimitet med en pågående. Det får organisationer att driva program långt efter att de omständigheter som auktoriserade dem har förändrats, och det kostar dem förmågan att märka när stödet i det tysta har runnit ut.

Värde genom dekret. Ledare förklarar ibland ett program värdefullt med hjälp av övertygelse eller tjänsteställning, utan att pröva varken legitimitet eller kapacitet. Det kostar organisationen den disciplin som den strategiska triangeln finns till för att ge: att upptäcka, före åtagandet i stället för efter misslyckandet, att ett ben i underlaget aldrig faktiskt kontrollerades.

Mognadsmodell

Checklista

• Ange din organisations värdeerbjudande för offentligt värde i en mening.
• Lista varje medlem i din auktoriserande omgivning med namn eller roll, inte bara din formella rapporteringslinje.
• Skilj ”är det auktoriserat”, ”är det värt att göra” och ”kan vi leverera det” åt i tre separata svar för dina viktigaste program.
• Identifiera minst ett ställe där ett marknadsmått eller ett mandatpåstående står i för ett fullständigt argument om offentligt värde.
• Kontrollera påståenden om operativ kapacitet mot faktisk leveranshistorik, inte mot önskemål.
• Dokumentera vem som får nytta av varje större program och vem som betalar för det, som två separata listor.
• Bekräfta att ditt team delar ett gemensamt ordförråd för ”offentligt värde” över förvaltningar eller leveranspartner.
• Identifiera en aktivitet som fortlever av tröghet snarare än av aktivt tillstånd, bevisat värde eller bekräftad kapacitet.

Viktiga källor

• Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government (Harvard University Press, 1995) — den grundläggande framställningen av den strategiska triangeln.
• Mark H. Moore, Recognizing Public Value (Harvard University Press, 2013) — mätningens följeslagare (se Ämne 2.1 — Scorecard för offentligt värde och resultatramverk).
• John Benington och Mark H. Moore (red.), Public Value: Theory and Practice (Palgrave Macmillan, 2011) — vidgar ramverket bortom Moores ursprungliga amerikanska miljö.
• Barry Bozeman, Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism (Georgetown University Press, 2007) — argumentet om ”offentlighetsgrad” som refereras i detta ämne.
• Gerry Stoker om public value management och Stephen Osborne om New Public Governance, båda omnämnda i (se Ämne 3.1 — System och modeller för offentlig förvaltning).

Referenser

1. Public value — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_value
2. Mark H. Moore — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Mark_H._Moore
3. Barry Bozeman — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Barry_Bozeman
4. Public administration — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_administration
5. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
6. Public good (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_good_(economics)
7. Nonprofit organization — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nonprofit_organization
8. Civil society — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_society
9. Legitimacy (political) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Legitimacy_(political)
10. Accountability — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Accountability
11. Public Value in Public Service Transformation — OECD Observatory of Public Sector Innovation — https://oecd-opsi.org/wp-content/uploads/2022/03/public-value-public-service.pdf
12. Creating Public Value: The Core Idea of Strategic Management in Government — Mark H. Moore, Harvard Kennedy School — https://www.hks.harvard.edu/publications/creating-public-value-core-idea-strategic-management-government
13. Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism — Barry Bozeman, Georgetown University Press — https://press.georgetown.edu/Book/Public-Values-and-Public-Interest