Offentliga finanser och budgetering

Varför detta är viktigt för offentligt värde

Varje ekonomichef som har tagit en anslagsomgång till ett kabinett, ett fullmäktige eller en styrelse har sett samma mönster: förvaltningarna anländer med fler anspråk än ramen rymmer, vart och ett försvarbart på sina egna villkor, och någon måste avgöra vilka som förlorar. Det beslutet är inte en teknisk rest som blir över när politiken är fastställd – det är där politiken blir verklig. Ett program som bara finns i ett strategidokument har inte ställt något anspråk på någon; ett program med en post i den godkända budgeten har det, och den posten kan följas upp, revideras och försvaras eller angripas.

Det är också här den strategiska triangeln slutar vara en abstraktion. Ett utgiftsförslag kan ha stark legitimitet och stöd, ett övertygande värdeerbjudande och verklig operativ kapacitet och ändå förlora i budgetomgången mot ett förslag med mindre av alla tre men bättre placering i den politiska kalendern (se Ämne 1.2 — Den strategiska triangeln: legitimitet, värde och kapacitet). Offentliga finanser och budgetering är arenan där den oförenligheten antingen korrigeras, genom en disciplinerad process som prövar anspråk på deras meriter, eller befästs, genom en som belönar den som ropade högst eller kom först.

Insatserna har skärpts för nästan varje slags organisation i offentlig och social sektor. Långsammare tillväxt, högre kostnader för skuldtjänst, åldrande befolkningar och kostnader för klimatanpassning har snävat in ramen i de flesta jurisdiktioner just när medborgarna förväntar sig mer av den, så budgetprocessens kvalitet, inte bara mängden pengar i den, avgör alltmer om en organisation fortfarande kan skapa offentligt värde inom sina tillgångar. Att få detta rätt är ingen bokföring påklistrad det egentliga arbetet i offentlig förvaltning; beskattning och utgifter är själva de två mest kraftfulla instrument ett offentligt organ har för att skapa offentligt värde, och budgeten är dokumentet som avgör hur de används.

Grundläggande begrepp

En budget är en plan, vanligen för ett räkenskapsår, som anger förväntade intäkter och godkända utgifter för en regering, myndighet eller organisation; artikeln om statsbudget på Wikipedia beskriver den som en prognos som samtidigt är ett politiskt instrument, en dubbel karaktär som löper genom detta ämne. Offentliga finanser är det bredare fältet som studerar hur regeringar tar in intäkter, fördelar dem och hanterar skuld, och hur dessa val påverkar stabilitet och fördelning i samhället (se public finance); det här ämnet fokuserar på den snävare operativa maskineriet, själva budgetprocessen.

Budgetcykeln har fyra återkommande faser, och de flesta misslyckanden i offentliga finanser kan spåras till en svaghet i en särskild fas snarare än i systemet som helhet. Utformning är den exekutiva maktens skede: ett finansdepartement eller en statskassa fastställer ett finanspolitiskt tak, utgiftsorgan lägger anbud mot det och den verkställande makten förhandlar fram ett förslag internt innan det blir offentligt. Godkännande är det lagstiftande skedet: förslaget granskas, ändras och antas, typiskt genom ett anslagsbeslut, utan vilket pengar i de flesta system inte lagligen kan lämna statskassan; där en lagstiftande församling missar tidsfristen använder många jurisdiktioner en förlängningsresolution eller motsvarande provisorisk lösning för att hålla utgifterna godkända på föregående års nivåer. Genomförande är det skede då den antagna budgeten faktiskt spenderas: medel frigörs, åtaganden följs mot godkända gränser och justeringar under året görs när omständigheterna förändras. Revision avslutar cykeln och granskar om pengarna spenderades som godkänt och, alltmer, om de uppnådde det som utlovades; det här ämnet behandlar revision bara som den avslutande fasen, eftersom den ansvarsarkitektur som omger den är hemmaplan för Ämne 3.4 — Ansvarsutkrävande, transparens och legitimitet (se Ämne 3.4 — Ansvarsutkrävande, transparens och legitimitet).

Finanspolitiska regler är numeriska begränsningar av budgetaggregat, fastställda i lag, konstitution eller bindande policy, avsedda att förhindra en bestående underskottsbias – den väldokumenterade tendensen hos regeringar att spendera mer än de tar in, särskilt under valår. Internationella valutafondens finansavdelning delar in finanspolitiska regler i fyra huvudtyper: budgetbalansregler som kräver en balanserad budget eller begränsar underskottet; skuldregler som sätter tak för statsskulden, ofta uttryckt som en skuldkvot i förhållande till BNP (bruttonationalprodukt, BNP, är det vanliga måttet på ett lands samlade ekonomiska produktion); utgiftsregler som sätter tak för utgiftstillväxten; och intäktsregler som styr extraordinära över- eller underskott i intäkter. Vissa jurisdiktioner skriver in ett krav på balanserad budget direkt i konstitutionell rätt – ett ”balanced budget amendment”, i den term som används där detta har debatterats mest offentligt – medan andra förlitar sig på vanlig lag eller politiskt åtagande.

Avvägningen i varje finanspolitisk regel är den mellan trovärdighet och flexibilitet. En stel regel är lättare att upprätthålla och svårare att kringgå, vilket är skälet till att den lugnar långivare och skattebetalare att skulden inte kommer att skena; men en regel som tvingar fram nedskärningar eller skattehöjningar just när ekonomin är svag gör finanspolitiken procyklisk – den förstärker konjunkturcykeln – i stället för kontracyklisk, det mönster som i allmänhet föredras för makroekonomisk stabilisering. Det vanliga botemedlet är en i förväg definierad undantagsklausul (escape clause): angivna villkor, såsom en lågkonjunktur eller ett utropat nödläge, under vilka regeln formellt sätts ur spel i stället för att tyst ignoreras, så att flexibiliteten består utan att trovärdigheten inför nästa chock förstörs.

Ett medelfristigt utgiftsramverk (MTEF) (medium-term expenditure framework) kopplar det ettåriga budgetåret till en rullande flerårig finansplan, typiskt tre till fem år, så att ett beslut i år fattas med insyn i dess följder under de kommande åren. I sin vanliga form kombinerar ett MTEF en uppifrån-och-ned-satt resursram – vad staten rimligen kan spendera givet sin finanspolitiska regel och intäktsprognos – med en nedifrån-och-upp-kostnadsberäkning av nuvarande åtaganden, och avstämmer de två innan utrymmet fördelas till nya prioriteringar. Sydafrika införde ett av de första MTEF:erna som utvecklades oberoende av givartryck, i sin budget för 1998, och Världsbanken byggde därefter in angreppssättet i sin vanliga vägledning för offentliga finanser för regeringar i allmänhet; utan ett kan en budget godkänna ett program som är oöverkomligt i år tre av ett femårigt åtagande, eftersom ingenting i processen var utformat för att märka det.

Inkrementell budgetering tar föregående års anslag som utgångspunkt och förhandlar bara om storleken på förändringen, i stället för att på nytt motivera basen. Inkrementalism är väldokumenterad i offentlig budgetering eftersom den är administrativt billig och politiskt hanterbar – varje etablerat program har försvarare, och att bara förhandla om marginalen undviker att öppna varje strid på nytt varje år – men den låter också ett föråldrat program, när det väl är inbäddat i baslinjen, överleva på obestämd tid eftersom ingen del av processen någonsin frågar om det över huvud taget ska finnas.

Nollbaserad budgetering (zero-based budgeting) svarar på den svagheten genom att kräva att varje program, i princip, motiverar sin fulla finansiering från en utgångspunkt på noll varje cykel i stället för bara sitt tillskott. Utvecklad som ledningsteknik på 1970-talet (se zero-based budgeting) är den kraftfull men dyr att driva ordentligt över en hel budget varje år, så de flesta organisationer som använder den på allvar tillämpar den selektivt, på en sektor i taget enligt rullande schema, i stället för på allt på en gång.

Program- och resultatbudgetering klassificerar utgifter efter vad de är avsedda att uppnå – ett program eller en prestation – snarare än bara efter den traditionella kontoplanen med radposter (löner, förnödenheter, investeringar). Resultatbaserad budgetering kopplar finansieringsnivåer, åtminstone nominellt, till förväntade eller uppnådda resultat och flyttar samtalet från ”hur mycket kostade detta” till ”vad köpte detta”, fastän kopplingen mellan resultatdata och det faktiska anslagsbeslutet ofta är lösare än etiketten antyder, och kan skapa de problem med perversa incitament som Ämne 3.11 — Kvalitet, säkerhet och prestationsstyrning granskar på djupet (se Ämne 3.11 — Kvalitet, säkerhet och prestationsstyrning).

Skatt och utgifter som instrument, inte bara bokföringsposter, är den ram som detta ämne insisterar på genomgående. Finanspolitik behandlar båda sidorna av budgeten som aktiva hävstänger: ett skatteavdrag för barnomsorg och ett direkt utgiftsprogram för barnomsorg kan eftersträva samma mål för offentligt värde genom olika instrument, och en kompetent budgetprocess jämför dem på den grunden i stället för att behandla skatten som en fast bakgrund till ett utgiftsbeslut. Underskottsfinansiering (deficit spending), där utgifterna överstiger intäkterna under en period, är en sådan hävstång snarare än bara ett disciplinmisslyckande; den genuina debatten, som Wikipedia-artikeln om deficit spending återspeglar, handlar om när och hur mycket det är lämpligt, inte om det alltid är fel.

Bästa praxis

1. Fastställ det medelfristiga taket innan fördelningsstriden börjar. Kom överens om den uppifrån-och-ned-satta resursramen mot den finanspolitiska regeln och intäktsprognosen först, så att förvaltningarna förhandlar om andelar av en känd totalsumma i stället för att behandla själva totalsumman som förhandlingsbar.
2. Skriv in en genuin undantagsklausul i varje finanspolitisk regel innan den behövs. En regel som sätts ur spel informellt i en kris, utan överenskommen utlösare, skadar trovärdigheten mer än en regel med ett tydligt, snävt, i förväg angivet undantag någonsin skulle göra.
3. Kostnadsberäkna nya politiska åtaganden över hela den medelfristiga perioden, inte bara första året. Ett förslag som ser överkomligt ut i år ett och oöverkomligt i år tre bör synas som sådant före godkännandet, inte upptäckas under nästa cykel.
4. Kräv ett ekonomiskt case för större nya utgifter, byggt med samma disciplin som ett investeringsaffärscase. Led betydande nya program genom den kalkylmetod som Ämne 2.5 — Affärscase och valuta för pengarna anger, så att ett utgiftsförslag och ett investeringsförslag möter jämförbar granskning (se Ämne 2.5 — Affärscase och valuta för pengarna).
5. Klassificera utgifter efter program och prestation vid sidan av den traditionella kontoplanen med radposter. Behåll den redovisningsmässiga klassificeringen för kontroll och revision, men lägg till en programvy så att beslutsfattare kan se vad ett anslag är avsett att uppnå, inte bara vad det kommer att spenderas på.
6. Genomför en genuin nollbaserad granskning av minst ett större utgiftsområde varje cykel, enligt rullande schema. Att granska allt från noll varje år är sällan överkomligt; att aldrig granska något från noll låter föråldrade program överleva enbart på tröghet.
7. Ge budgetansvariga verklig flexibilitet under året inom tydliga gränser. Rimlig omfördelning (virement) – befogenheten att flytta medel mellan budgetposter utan nytt anslag – låter chefer svara på förändrade förhållanden utan att bryta mot den lagstiftande församlingens kontroll av totalsummorna.
8. Följ upp genomförandet mot den godkända budgeten månadsvis, inte bara vid årets slut. Ett stort glapp mellan vad som godkändes och vad som faktiskt spenderades, som upptäcks först i revisionen, är ett styrningsmisslyckande som månatlig rapportering under året hade fångat i tid för att korrigera.
9. Stäm av skatteutgiftsuppskattningar mot direkta utgiftstotaler i samma dokument. En skattelättnad som minskar intäkterna med samma belopp som ett utgiftsprogram skulle kosta är i sak ett utgiftsbeslut; att publicera den separat döljer dess verkliga storlek för granskning.
10. Stäm av utfallet mot den ursprungliga godkända budgeten och publicera avvikelsen. Ett publicerat, förklarat glapp mellan vad som godkändes och vad som spenderades är den enskilt mest användbara disciplinen för att förbättra nästa års utformning.

Frågor att diskutera med ditt team

Fastställer vår process den totala ramen innan förvaltningarna konkurrerar om andelar av den, eller blir summan av förvaltningarnas anbud i praktiken ramen? Många budgetprocesser hävdar att de arbetar uppifrån och ned men fungerar nedifrån och upp, eftersom finansdepartementet saknar den politiska tyngd som krävs för att hålla ett tak mot beslutsamma anbud. Om ramen är porös är den finanspolitiska regeln bakom den porös också, hur fast den än ser ut på pappret. Använd frågan för att spåra vad som faktiskt hände med taket under de två senaste cyklerna: hölls det, eller flyttades det för att rymma de anbud som kom in. Diskutera vad som skulle behöva förändras, politiskt såväl som tekniskt, för att det ska hålla nästa gång.

Vad skulle utlösa vår finanspolitiska regels undantagsklausul, och vem har befogenhet att åberopa den? En regel utan angiven utlösare tenderar att sättas ur spel informellt under tryck, vilket kostar den trovärdighet inför nästa kris även om själva avstängningen var rimlig. Använd frågan för att hitta den faktiska ordalydelsen, om någon finns, och pröva den mot en rimlig närliggande chock – en lågkonjunktur, en naturkatastrof, ett plötsligt intäktsbortfall. Diskutera om utlösaren är specifik nog att åberopas snabbt och snäv nog att inte bli ett permanent kryphål, och vem som för närvarande har befogenhet att dra i den.

Hur mycket av årets budget är genuint nytt resonemang, och hur mycket är förra årets baslinje som förts framåt? Inkrementell budgetering är inte automatiskt ett misslyckande – den är administrativt effektiv och är hur de flesta organisationer faktiskt arbetar de flesta gånger – men en budget som nästan helt är baslinje plus ett litet tillskott har inte prövat det mesta av sina utgifter mot aktuella prioriteringar på flera år. Använd frågan för att uppskatta, även grovt, vilken andel av den nuvarande budgeten som i sak öppnades på nytt denna cykel jämfört med den som rullades över. Diskutera vilka program som inte har haft en genuin omprioriteringsprövning på längst tid, och om det är ett medvetet val eller en tillfällighet i processens utformning.

Var landar ett affärscases ekonomiska case egentligen i vårt budgetbeslut, och överrullar budgetprocessen det någonsin? Ett stringent ekonomiskt case, byggt så som Ämne 2.5 — Affärscase och valuta för pengarna — beskriver, kan ändå förlora mot ett förslag med svagare analys men starkare politiskt stöd, och det är ibland rätt utfall och ibland ett tecken på att budgetprocessen inte verkligen använder den analys den beställer. Använd frågan för att hitta ett färskt fall där den ekonomiska rangordningen och finansieringsbeslutet divergerade, och fastställ varför. Diskutera om den divergensen gjordes uttrycklig och försvarbar vid tidpunkten, eller bara absorberades utan kommentar.

Om en lagstiftare, en fullmäktigeledamot eller en medborgare frågade hur ett visst programs utgifter förhåller sig till vad det levererade, skulle vi kunna svara inom några dagar, med data från det här budgetåret, inte förra årets revision? Genomförandedata som blir synliga först vid årets slut, genom den revisionscykel som Ämne 3.4 — Ansvarsutkrävande, transparens och legitimitet — granskar, kommer för sent för att ändra något om det år de beskriver. Använd frågan för att pröva hur aktuella organisationens utgifts- och prestationsdata under året faktiskt är, i praktiken, inte i policyn. Diskutera vad som skulle behöva vara sant om ekonomi- och prestationsrapporteringssystemen för att det svaret ska finnas tillgängligt inom dagar snarare än månader.

Förstår vi vår medelfristiga finanspolitiska bana tillräckligt väl för att årets beslut inte i det tysta stänger nästa års alternativ? Ett åtagande som är överkomligt i år kan ändå förbruka så mycket av nästa års utrymme att det eliminerar val innan någon uttryckligen har beslutat att eliminera dem. Använd frågan för att titta på den fleråriga kostnadsberäkningen, om en sådan finns, för de två eller tre största åtagandena i den nuvarande budgeten. Diskutera om någon i rummet i dag skulle ha fattat samma beslut med kännedom om dess fulla medelfristiga kostnad vid den tidpunkten, och om den fleråriga kostnadsberäkningen inte finns, diskutera vad som skulle krävas för att bygga den.

I praktiken: ett exempel på offentligt värde

Ekonomiförvaltningen i en medelstor kuststad – fiktiv, illustrerar ett återkommande mönster och är ingen rapport om någon verklig kommun – stod inför ett strukturellt problem inför den årliga budgetcykeln: fastighetsskatteintäkterna, stadens största källa, hade vuxit långsammare än kostnaderna tre år i följd, medan en balanskravsregel på delstatsnivå förbjöd staden att föra ett underskott med sig till nästa räkenskapsår. Staden hade antagit ett treårigt medelfristigt utgiftsramverk två cykler tidigare, vilket innebar att underskottet var synligt långt innan det blev en kris, snarare än att upptäckas under själva utformningen.

Den exekutiva maktens utformningsprocess inleddes med ett skarpt val: hålla balanskravsregeln genom att skära i de diskretionära utgifterna över hela linjen, eller åberopa regelns snäva undantagsklausul – tillgänglig endast vid en delstatligt utropad finansiell nödsituation, aldrig tidigare använd av staden – och driva ett begränsat, ettårigt underskott medan kostnaderna omstrukturerades. En nedskärning över hela linjen var administrativt enkel, men ekonomichefens team modellerade dess effekt på två program: en subventionerad kollektivtrafiklinje som betjänade ett låginkomstområde med få bilägare, och en uppgradering av dagvattenavledning som redan låg två år efter schemat efter en tidigare omgång av exakt den här sortens enhetliga nedskärning.

I stället för att upprepa det enhetliga nedskärningssättet genomförde staden en nollbaserad granskning av sin transport- och infrastrukturportfölj – dess första genuina nollbaserade övning – medan ett separat team byggde det ekonomiska caset för dagvattenuppgraderingen enligt samma disciplin som stadens kapitalaffärscase redan krävde. Granskningen fann att kollektivtrafiksubventionen, bedömd från noll snarare än från sin befintliga baslinje, förblev motiverad av jämlikhetsskäl även under snäv ekonomi, medan två linjer med lägre resandeunderlag som lagts till stegvis under tidigare år inte längre motsvarade något dokumenterat behov och helt enkelt aldrig hade öppnats på nytt för granskning. Att avveckla dem frigjorde tillräckligt av budgeten för att stänga det kvarstående glappet utan att åberopa undantagsklausulen, och dagvattenuppgraderingen fortsatte enligt schema.

Kommunfullmäktige godkände en budget som höll balanskravsregeln, finansierade den jämlikhetsmotiverade trafiklinjen fullt ut, avvecklade de två linjer som ett nollbaserat prov inte kunde motivera och höll infrastrukturprojektet enligt schema. Ekonomichefens rapport till fullmäktige tillskrev utfallet medelfristig insyn i intäktstrenden långt innan den blev en kris, och en nollbaserad process stringent nog att skilja ett program värt att skydda från ett som helt enkelt aldrig hade ombetts motivera sig igen.

Fyra sektorperspektiv

Lokal förvaltning

Kommuner kan vanligen inte låna för att täcka ett driftunderskott på det sätt en nationell regering kan, och många arbetar under ett uttryckligt balanskrav som ålagts av en högre nivå av staten, vilket gör avvägningen mellan trovärdighet och flexibilitet i finanspolitiska regler ovanligt direkt och lokal. Intäkterna är ofta koncentrerade till en eller två källor – vanligen en fastighetsskatt eller en delad nationell överföring – så en nedgång i endera har en omedelbar effekt som en mer diversifierad nationell skattebas ibland kan absorbera. Genomförandedisciplin spelar intensiv roll eftersom reserverna är tunna: en kommun som upptäcker en stor avvikelse mot sin godkända budget sent på året har långt mindre utrymme att hantera den än en nationell statskassa med djupare reserver och upplåningskapacitet.

Nationell förvaltning

Nationell förvaltning är vanligen där hela apparaten i detta ämne är mest utvecklad – ett särskilt finansdepartement eller en särskild statskassa, en lagstadgad eller konstitutionell finanspolitisk regel, ett formellt medelfristigt utgiftsramverk och oberoende finanspolitiska institutioner som bedömer efterlevnad. Risken här är mindre att maskineriet saknas och mer att det blir ett självändamål: ett sofistikerat ramverk kan skapa sken av disciplin medan utombudgetära konstruktioner, eventualförpliktelser eller optimistiska intäktsprognoser i det tysta undergräver de tal det rapporterar. Nationell förvaltning är också där finanspolitikens roll som makroekonomiskt instrument, inte bara en redovisningsövning, är mest synlig, eftersom nationella skatte- och utgiftsbeslut rör den bredare ekonomin på ett sätt som en enskild kommuns budget sällan gör ensam.

Social sektor och ideell sektor

Ideella organisationer och icke-statliga organisationer låter inte ett anslagsbeslut passera en lagstiftande församling, men de möter ett strukturellt likartat problem: pengar är ofta bundna av enskilda bidrag eller givaravtal, kommer enligt varje finansiärs egen cykel snarare än organisationens räkenskapsår och kan lämna en organisation tekniskt solvent men oförmögen att spendera på den enda verksamhet den mest behöver finansiera. Den ideella sektorns motsvarighet till ett medelfristigt utgiftsramverk är en flerårig vy över finansieringspipelinen som följer åtagna, sannolika och riskutsatta intäkter mot fleråriga åtaganden, eftersom en ettårig budget kan se balanserad ut medan den döljer en finansieringsklippa året efter nästa – en skillnad som Ämne 3.8 — Ledning av socialsektorn och ideella organisationer utforskar från finansieringsmodellens sida (se Ämne 3.8 — Ledning av socialsektorn och ideella organisationer). Obundna reserver fungerar i praktiken som den här sektorns undantagsklausul: en organisation med betydande reserver kan absorbera en finansieringschock utan en omedelbar programnedskärning, medan en utan dem saknar motsvarande buffert.

Multilaterala och internationella organ

Multilaterala organ finansierar vanligen kärnverksamheten genom periodiska påfyllnadsomgångar, där medlemsstaterna förhandlar fram flera års bidrag på en gång – ett medelfristigt utgiftsramverk som förhandlas bland suveräna finansiärer snarare än fastställs internt av ett finansdepartement. Godkännandet ligger hos en styrande styrelse som företräder medlemsstaterna snarare än hos en inhemsk lagstiftande församling, vilket förändrar de legitimitetsdynamiker som Ämne 1.2 — Den strategiska triangeln: legitimitet, värde och kapacitet — beskriver utan att ta bort den underliggande spänningen mellan en fast ram och konkurrerande anspråk på den. Eftersom bidragen är frivilliga snarare än tvingande beskattning är ett multilateralt organs faktiska finanspolitiska regel mindre ett rättsligt tak än en trovärdighetsbegränsning: en organisation som setts ha använt tidigare finansiering dåligt finner sin nästa påfyllnadsomgång svårare, en form av disciplin i efterhand som nationell budgetering uppnår genom lag i stället.

Vanliga felmönster

Baslinjekrypning. Inkrementell förhandling, upprepad år efter år, låter ett föråldrat eller underpresterande program överleva på obestämd tid eftersom inget skede av processen någonsin frågar om det ska finnas, bara hur mycket dess anslag ska ändras. Kostnaden är en budget som speglar den ackumulerade historien av tidigare politiska uppgörelser mer än aktuella prioriteringar, upptäckt först när en finanspolitisk chock slutligen tvingar fram den fråga ingen vanlig cykel ställde.

Regelkringgående genom utombudgetära konstruktioner. En regering som står inför en bindande finanspolitisk regel flyttar ibland utgifter eller upplåning till en separat enhet eller eventualförpliktelse som regeln inte formellt täcker, och uppfyller dess bokstav medan den förgör dess syfte. Kostnaden visar sig senare, ofta i ett ögonblick av påfrestning, när den verkliga omfattningen av statens förpliktelser visar sig vara långt större än de rubriksiffror regeln var utformad för att övervaka någonsin visade.

Procyklisk åtstramning under en stel regel. En balanserad-budget- eller underskottsregel utan fungerande undantagsklausul tvingar fram utgiftsnedskärningar eller skattehöjningar just när en lågkonjunktur redan har försvagat ekonomin, och fördjupar den nedgång regeln aldrig var utformad för att orsaka. Kostnaden är en längre, djupare nedgång än en regel med genuin flexibilitet skulle ha gett, plus den trovärdighet regeln själv förlorar när den ändå sätts ur spel, informellt och sent.

Ett medelfristigt utgiftsramverk som inte binder något. Vissa organisationer tar fram en flerårig finansprognos eftersom god praxis kräver en, och förhandlar sedan varje års faktiska budget som om den inte fanns, och behandlar ramverket som ett efterlevnadsdokument snarare än en genuin begränsning. Kostnaden är att ramverkets huvudvärde – att tvinga årets val att räkna med nästa års följd – aldrig förverkligas, trots att ett dokument som ser ut som ett MTEF finns.

Nollbaserad budgetering som täckmantel för en nedskärning över hela linjen. En genuin nollbaserad granskning skiljer det som är värt att finansiera från det som inte är det; en forcerad, under tidspress, faller tillbaka på en enhetlig procentuell nedskärning som tillämpas oavsett förtjänst, administrativt enklare men som överger hela skälet till att göra nollbaserat arbete. Kostnaden faller på program som både var effektiva och politiskt lätta att skära ned, medan svagare program med befästa intressegrupper överlever i stort sett orörda, och organisationen lär sig ingenting om vilka utgifter som verkligen förtjänade skydd.

Mognadsmodell

Checklista

• Publicera budgetkalendern för hela cykeln innan utformningen börjar.
• Fastställ den medelfristiga resursramen innan förvaltningarna förhandlar om sina andelar av den.
• Ange den finanspolitiska regeln, och dess undantagsklausuls utlösare, i lag eller bindande policy, inte informell sedvana.
• Kostnadsberäkna varje större nytt åtagande över hela den medelfristiga perioden, inte bara dess första år.
• Kräv ett ekonomiskt case för betydande nya utgifter, i linje med metoden i Ämne 2.5 — Affärscase och valuta för pengarna.
• Klassificera utgifter efter program och prestation vid sidan av den traditionella kontoplanen med radposter.
• Genomför en genuin nollbaserad granskning av minst ett större utgiftsområde denna cykel.
• Följ upp genomförandet mot den godkända budgeten månadsvis, och undersök betydande avvikelser under året.
• Stäm av årets slutliga utfall mot den ursprungliga godkända budgeten och publicera avvikelsen.
• Presentera skatteutgiftsuppskattningar tillsammans med direkta utgiftstotaler i samma dokument.
• Bekräfta vem som har befogenhet att åberopa den finanspolitiska regelns undantagsklausul, och under vilka angivna villkor.

Viktiga källor

• Internationella valutafonden, finansavdelningen, Fiscal Rules Dataset — klassificering och täckning av budgetbalans-, skuld-, utgifts- och intäktsregler över nationella och överstatliga system, 1985 till i dag.
• OECD, rådets rekommendation om budgetstyrning — tio principer för god budgetstyrning som täcker hela budgetcykeln, överenskomna av OECD:s medlemsstater.
• Världsbanken, resurser om offentlig finansiell förvaltning — landsövergripande vägledning om budgetutformning, genomförande och medelfristiga utgiftsramverk.
• Sydafrikas nationella statskassa, riktlinjer för Medium Term Expenditure Framework — ett ursprungligt, inte givarlett nationellt MTEF, i kontinuerlig användning sedan budgeten för 1998.
• Brittiska HM Treasury, Managing Public Money — vägledning om de standarder och kontroller som förväntas vid utformning, godkännande och genomförande av brittiska offentliga utgifter.
• USA:s Government Accountability Office, A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process — standardterminologi för den federala budgetprocessen utvecklad tillsammans med US Treasury, Office of Management and Budget och Congressional Budget Office.

Referenser

1. Government budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_budget
2. Public finance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_finance
3. Appropriation bill — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Appropriation_bill
4. Balanced budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_budget
5. Government debt — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_debt
6. Debt-to-GDP ratio — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Debt-to-GDP_ratio
7. Procyclical and countercyclical variables — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Procyclical_and_countercyclical_variables
8. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
9. Zero-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Zero-based_budgeting
10. Performance-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_budgeting
11. Fiscal policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_policy
12. Deficit spending — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deficit_spending
13. IMF Fiscal Rules Dataset — International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department — https://www.imf.org/external/datamapper/fiscalrules/map/map.htm
14. Recommendation of the Council on Budgetary Governance — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0410
15. Public Financial Management — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/publicfinancialmanagement
16. Medium Term Expenditure Framework guidelines — National Treasury, Republic of South Africa — https://www.treasury.gov.za/publications/guidelines/default.aspx
17. Managing Public Money — HM Treasury / UK Government — https://www.gov.uk/government/publications/managing-public-money
18. A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process (GAO-05-734SP) — US Government Accountability Office — https://www.gao.gov/products/gao-05-734sp