Ämne 3.7 — Offentlig upphandling och beställning

Varför detta är viktigt för offentligt värde

Nästan ingenting som en regering eller en finansiär beslutar att göra blir levererat utan att något köps eller ges bort: ett byggföretag för att bygga en vårdcentral, en teknikleverantör för att driva ett förmånssystem, en välgörenhetsorganisation för att driva ett mentorsprogram, ett nätverk av små utförare för att leverera hemtjänst. I samma stund ett offentligt organ undertecknar det instrumentet har det omvandlat en politisk avsikt till en uppsättning verkställbara villkor, ett pris och en relation som kommer att löpa i månader eller år. Om instrumentet blir fel misslyckas politiken i det tysta, långt efter att strategidokumentet har hyllats och arkiverats.

Spänningen är strukturell, inte tillfällig. Konkurrensutsatt upphandling finns för att skydda rättvisa, värna mot favorisering och använda konkurrenstryck för att säkra valuta för pengarna, men en helt öppen konkurrens från grunden tar månader, avskräcker en etablerad leverantör från att investera i en relation den kanske förlorar och kan tvinga ett offentligt organ att specificera en tjänst år innan den startar och därmed frysa in antaganden som blir inaktuella. Resultatbaserad beställning lovar att bara betala för det som faktiskt förändras i människors liv, men att räkna ut vad som ska mätas, hur det ska tillskrivas och hur det ska betalas rättvist visar sig vara ett av de svåraste designproblemen i offentlig förvaltning. Bidragsgivning ser ut som det enkla alternativet – stöd en organisation vars uppdrag du litar på – tills ett bidrag ombeds göra ett avtals jobb, och varken finansiären eller mottagaren tydligt kan säga vad som utlovades.

Inget av detta är en bakkontorsfråga. Ett sjukhus framtid vilar på hur dess avtal om bilddiagnostik upphandlades; ett bostadsprograms framgång vilar på om det resultat beställaren betalade för var det som betydde något för de boende; överlevnaden för en välgörenhetsorganisation mot våld i nära relationer vilar på om den fick ett bidrag som litade på dess omdöme eller ett avtal som prissatte bort dess uppdrag. Ämne 2.5 — Affärscase och valuta för pengarna är där beslutet att spendera prövas innan pengarna rör sig (se Ämne 2.5 — Affärscase och valuta för pengarna); det här ämnet handlar om det instrument som används när det beslutet väl är fattat – hur det konkurrensutsätts, vad det betalar för och vem som blir kvar med risken när det går fel.

Grundläggande begrepp

Offentlig upphandling (public procurement) är den process genom vilken ett offentligt organ anskaffar varor, byggentreprenader eller tjänster med offentliga medel, under regler utformade för att säkra konkurrens, icke-diskriminering, transparens och valuta för pengarna snarare än enbart lägsta pris. Offentlig upphandling står vanligen för en betydande andel av bruttonationalprodukten, vilket är skälet till att den regleras strängare än privata inköp: köparen spenderar pengar som aldrig tjänades in i den marknadstransaktion som finansieras. Konkurrensutsatt upphandling av tjänster som tidigare levererades direkt expanderade kraftigt under reformerna inom New Public Management från 1980-talet och framåt, ett paradigmskifte som Ämne 3.1 behandlar fullt ut (se Ämne 3.1 — System och modeller för offentlig förvaltning); det här ämnet tar upp det instrument den reformen lämnade efter sig.

Öppet förfarande (the open procedure) inbjuder varje kvalificerad leverantör att lämna anbud i ett enda skede, vanligen genom en publicerad anbudsinfordran, och är grundläget i de flesta upphandlingsrätter just därför att det maximerar konkurrensen och är svårast att manipulera till förmån för en favoriserad anbudsgivare. Dess kostnad är tid och belastning: varje anbudsgivare, kvalificerad eller inte, förbereder ett fullständigt svar, och ett offentligt organ kan inte forma fältet innan det annonserar.

Selektivt förfarande (the restricted procedure) delar upp processen i två skeden – förkvalificering mot minimikrav, därefter ett fullständigt anbud som endast inbjuds från urvalslistan. Det minskar belastningen på båda sidor för komplext eller högvärdigt arbete, men ger köparen verkligt handlingsutrymme vid urvalet, exakt den punkt där favorisering är svårast för en misslyckad anbudsgivare att upptäcka.

Förhandlade förfaranden och konkurrenspräglad dialog låter köparen diskutera och förfina lösningen med anbudsgivare före ett slutligt anbud, och används där behovet är för komplext eller nyskapande för att specificera i förväg – en gemensam digital plattform, en ny tjänstemodell, ett infrastrukturprojekt med flera möjliga tekniska lösningar. De köper flexibilitet till priset av den revisionsspårning ett öppet förfarande lämnar efter sig, så upphandlingsrätten begränsar dem typiskt till definierade omständigheter och kräver att köparen dokumenterar varför en mindre transparent väg var motiverad.

Avvägningen mellan konkurrens och kontinuitet löper under alla tre förfaranden. Att upphandla på nytt från grunden disciplinerar pris och kvalitet genom konkurrenstryck och hindrar en etablerad leverantör från att ta en relation för given, men det förstör också ackumulerad lokal kunskap, oroar personal och tjänsteanvändare mitt i ett program och avskräcker en leverantör från att investera i något som inte överlever ett byte av entreprenör. Ramavtal och längre löptider med inbyggda brytpunkter är vanliga kompromisser, som bevarar viss kontinuitet samtidigt som ett trovärdigt konkurrenshot hålls i reserv i stället för att låtsas att avvägningen kan elimineras.

Resultatbaserad beställning (outcomes-based commissioning) är ett strategiskt angreppssätt för att avgöra vad som ska köpas och hur det ska betalas, byggt kring det resultat en tjänst är avsedd att uppnå – en person som finner varaktigt arbete, en familj som undviker vräkning, en patient som håller sig utanför sjukhus – snarare än de aktiviteter som antas ge det. Beställning är bredare än upphandling: den omfattar behovsanalys, marknadsformning och relationshantering med utförare, av vilka genomförandet av en konkurrensutsatt upphandling bara är ett möjligt steg, och ett bidrag kan vara lika mycket ett beställningsbeslut som en avtalstilldelning.

Resultatbaserad betalning (payment by results), ibland kallad resultatbaserad avtalsstyrning, knyter en del av eller hela en utförares betalning till verifierade resultat snarare än levererad aktivitet eller arbetade timmar. Resultatbaserad avtalsstyrning flyttar finansiell risk till utföraren – dess lockelse för en beställare, och dess fara för en kapitalsvag utförare som måste finansiera leverans innan någon resultatbetalning anländer, ett rörelsekapitalproblem som sektorperspektiven nedan återkommer till. Varje sådant mått är också utsatt för Goodharts lag: när ett mått väl blir det en utförare betalas på slutar det pålitligt mäta det resultat det valdes för att representera (se Ämne 3.11 — Kvalitet, säkerhet och prestationsstyrning).

En social impact bond (samhällseffektobligation) är ett förverkligande av resultatbaserad betalning, där privata eller filantropiska investerare finansierar en utförares leverans, och en regering eller annan resultatbetalare återbetalar investerarna, med avkastning, endast om oberoende verifierade resultat uppnås. Modellen social impact bond överför risken för förhandsfinansiering och en del av resultatrisken från det offentliga organet och leveransorganisationen till investerarna, till priset av en transaktionskomplexitet som har begränsat dess användning mest till välresurssatta pilotprojekt snarare än rutinmässig beställning.

Bidragsgivning (grant-making) är ett särskilt instrument, skilt från ett kommersiellt avtal: ett offentligt organ eller en finansiär ger pengar till en organisation, typiskt för ett syfte som överensstämmer med organisationens eget uppdrag, utan det ömsesidiga utbyte av en specificerad prestation till ett överenskommet pris som definierar ett avtal. Ett bidrag styrs vanligen av användningsvillkor och rapporteringskrav snarare än en detaljerad tjänstespecifikation och påföljder vid brott, vilket är det som låter det finansiera uppdragsdrivet, utforskande eller påverkansarbete som en avtalsspecifikation skulle ha svårt att beskriva i förväg.

Skillnaden mellan bidrag och avtal spelar praktisk roll eftersom de två instrumenten bär olika rättsliga, skattemässiga och ansvarsmässiga följder nästan överallt, och att sudda ut dem skadar i båda riktningarna: ett bidrag laddat med avtalsliknande nyckeltal tränger undan den flexibilitet som motiverade att använda ett bidrag, medan ett avtal förklätt till ett bidrag för att undvika regler om konkurrensutsatt upphandling kan beröva andra kvalificerade utförare en rättvis chans att konkurrera.

Upphandlingsintegritet (procurement integrity) omfattar de skyddsåtgärder – arbetsfördelning, jävsdeklarationer, publicerade tilldelningskriterier, revisionsspår – som håller en konkurrens ärlig. Anbudskartell (bid rigging), där anbudsgivare samverkar eller en köpare gynnar en utvald leverantör, är det återkommande misslyckande dessa skyddsåtgärder finns för att förhindra; att upptäcka det beror mindre på någon enskild kontroll än på ett beställarteam som förstår hur en frisk, konkurrenspräglad marknad i den sektorn ser ut.

Bästa praxis

Låt förfarandet motsvara behovets verkliga komplexitet, inte vanan, och engagera marknaden först. Använd det öppna förfarandet som standard, reservera det selektiva förfarandet för högvärdigt eller specialiserat arbete och använd förhandlade förfaranden eller konkurrenspräglad dialog endast där lösningen verkligen inte kan specificeras i förväg – efter tidig leverantörsdialog som har prövat vad som faktiskt är genomförbart och bekostbart.
Specificera resultatet, inte metoden, varhelst marknaden kan förnya. En specifikation som föreskriver exakt hur en tjänst måste levereras stänger ute bättre lösningar som en konkurrensutsatt process finns för att lyfta fram från första början.
Bygg in brytpunkter och översynsklausuler i långa avtal i stället för att anta en enda obruten löptid. Ett avtal som kan ses över, justeras eller avslutas vid definierade punkter bevarar viss relationskontinuitet samtidigt som verkligt ansvar för prestation behålls, i stället för att låsa in år av antaganden som gjordes vid undertecknandet.
Dimensionera resultatbetalningens andel efter vad utföraren faktiskt kan påverka och finansiera. En utförare som betalas helt på resultat den inte fullt ut kan styra, eller som saknar rörelsekapital för att leverera innan betalning anländer, kommer antingen att undvika de svåraste fallen eller misslyckas ekonomiskt – inget av vilket tjänar resultatet.
Välj ett bidrag när syftet är organisationens uppdrag, och ett avtal när syftet är en specificerad prestation. Använd inte ett bidrags flexibilitet för att undvika regler om konkurrensutsatt upphandling som borde gälla, och tvinga inte på en avtalsspecifikation på arbete som bara lyckas därför att den finansierade organisationen behåller verkligt handlingsutrymme.
Utforma resultatmått som står emot manipulation innan de står emot mätsvårigheter. Pröva varje föreslaget mått mot hur en rationell utförare under ekonomiskt tryck skulle svara på det, eftersom ett mått som kan uppfyllas utan att det underliggande resultatet produceras så småningom kommer att göra det (se Ämne 3.11 — Kvalitet, säkerhet och prestationsstyrning).
Bevaka gräddskumning och parkering under varje modell med resultatbaserad betalning. Följ upp remiss- och ärendemängdsdata efter de sökandes egenskaper, inte bara aggregerade resultatgrader, så att en utförare som väljer lättare fall och sätter åt sidan svårare syns innan det blir mönstret för leveransen.
Håll utvärderingspaneler åtskilda från budgetansvariga och dokumentera poängsättningen mot publicerade kriterier. Ett synligt, försvarbart revisionsspår från kriterier till poäng till tilldelning är det enskilt mest effektiva vardagsförsvaret mot både anbudskartell och sken av sådan.
Utforma delkontrakt och avtalsstorlek så att fler än de största etablerade aktörerna realistiskt kan lämna anbud, och skriv in utträdesplanen vid undertecknandet. Ett enda avtal dimensionerat för en nationell utförare utesluter mindre organisationer och organisationer i social sektor från att konkurrera, och kontinuitetsarrangemang som överenskommits lugnt i början tjänar tjänsteanvändarna långt bättre än villkor som förhandlas under tryck vid en ny upphandling.
Publicera tilldelningsbeslut, och där offentliga medel når den sociala sektorn som bidrag, publicera bidragsregistret. Transparens om vem som fick vad, och varför, är det som låter en utomstående utmaning pröva ett beslut ärligt (se Ämne 3.4 — Ansvarsutkrävande, transparens och legitimitet).

Frågor att diskutera med ditt team

Väljer vi vårt upphandlingsförfarande av rätt skäl, eller av vana och riskaversion? Många organisationer väljer som standard det mest bekanta förfarandet oavsett vad det särskilda inköpet behöver, och kör en fullständig selektiv konkurrens för något enkelt eller ett öppet förfarande för något för komplext att specificera utan dialog. Använd frågan för att ta fram de tre senaste upphandlingarna över en betydande tröskel och fråga, ärligt, om det valda förfarandet motsvarade den komplexitet behovet faktiskt krävde. Diskutera om tidspress eller rädsla för överprövning, snarare än genuint omdöme, drev valet, och om motiveringen för ett förhandlat förfarande i akten skulle klara en utomståendes granskning.

Mäter våra resultatmått det vi faktiskt vill ha, eller det som råkar vara lätt att räkna? Resultatbaserad beställning står och faller med måttens kvalitet, och ett mått valt för att det är lätt att mäta snarare än för att det är troget det verkliga resultatet kommer så småningom att manipuleras av en rationell utförare under ekonomiskt tryck (se Ämne 3.11 — Kvalitet, säkerhet och prestationsstyrning). Använd frågan för att ta ett pågående avtal med resultatbaserad betalning och fråga vad en utförare skulle göra om den optimerade enbart för betalningsmåttet snarare än det underliggande målet. Diskutera om de två faktiskt skulle divergera och, om så är fallet, hur ett bättre mått eller en korg av mått skulle se ut. Att ta bort varje incitament att manipulera ett mått är sällan möjligt – fokusera diskussionen på hur glappet bevakas, inte på att eliminera det.

Vet vi, instrument för instrument, vilka av våra arrangemang som genuint är bidrag och vilka som är avtal i förklädnad? Skillnaden avgör rättsliga skyldigheter, skattemässig behandling och om lagen om konkurrensutsatt upphandling gäller, och organisationer glider ofta in i att kalla något ett bidrag för att undvika en formell upphandlingsprocess även när dess villkor fungerar som ett avtal. Använd frågan för att gå igenom fem finansieringsrelationer med organisationer i social sektor och klassificera var och en ärligt mot det här ämnets skillnad mellan bidrag och avtal, inte mot vad pappren kallar det. Diskutera varje relation där etikett och innehåll är oense, och vilken risk den oförenligheten skapar för båda sidor (se Ämne 3.8 — Ledning av socialsektorn och ideella organisationer).

Hur beroende är vi av ett litet antal stora leverantörer, och skapade vår egen avtalsdesign det beroendet? En marknad med bara två eller tre trovärdiga anbudsgivare kvar är ofta produkten av år av avtal dimensionerade för de största etablerade aktörerna, inte ett oundvikligt drag hos sektorn. Använd frågan för att kartlägga, för er viktigaste utgiftskategori, hur många organisationer som realistiskt skulle kunna lämna anbud på nästa avtal, och hur det antalet har förändrats under de två senaste konkurrenserna. Diskutera vad som skulle hända med tjänstekontinuiteten om er största leverantör fallerade i morgon, och om er delkontraktsstruktur gör det scenariot mer eller mindre sannolikt över tid.

Vad händer med tjänsteanvändare och personal under månaderna runt ett byte av utförare, och har vi faktiskt planerat för det? En konkurrensutsatt ny upphandling skyddar valuta för pengarna i princip, men övergången är där kontinuiteten i vården, den institutionella kunskapen och personalens moral är mest utsatta, och den är ofta den minst planerade delen av hela upphandlingscykeln. Använd frågan för att granska övergångsarrangemangen i era nuvarande större avtal och fråga om de förhandlades lugnt i början eller under tryck nära slutet. Diskutera om organisationen någonsin har mätt den verkliga kostnaden, i tjänsteavbrott, av ett byte av utförare, i stället för att anta att den konkurrensutsatta processen absorberade den kostnaden.

Vem skulle fånga anbudskartell eller favorisering i vår upphandlingsprocess, och skulle de faktiskt kunna bevisa det? De flesta organisationer har formella policyer för jäv och dokumentation av poängsättning, men betydligt färre har prövat om dessa policyer skulle ge evidens som en utomstående utredare faktiskt kan använda. Använd frågan för att välja en nyligen genomförd betydande tilldelning och spåra revisionsspåret från publicerade kriterier till slutlig poängsättning, och kontrollera om en utomstående skulle kunna följa resonemanget utan att förlita sig på någons minne. Diskutera vad en beslutsam grupp samverkande anbudsgivare skulle behöva för att ta sig förbi era nuvarande skyddsåtgärder, och om någon här genuint har tänkt på marknaden ur den vinkeln.

I praktiken: ett exempel på offentligt värde

En fiktiv medelstor kommunal förvaltning – endast illustrativ, ingen beskrivning av någon verklig stad – behövde utöka stödet för unga som lämnar samhällsvård och som löpte hög risk för arbetslöshet och hemlöshet. Två alternativ nådde allvarligt övervägande: att tilldela ett konkurrensutsatt, resultatbaserat avtal till en enda stor utförare, betald huvudsakligen på verifierade resultat i varaktig sysselsättning efter arton månader; eller att ge bidrag direkt till de fyra etablerade lokala välgörenhetsorganisationer som redan arbetade med den här gruppen, utifrån deras meritlista och deras egna förändringsteorier.

Det konkurrensutsatta alternativet såg attraktivt ut på pappret: ett enda ansvarigt avtal, en uppsättning resultatmått och en betalningsstruktur som överför finansiell risk till den vinnande utföraren. Men upphandlingsteamets marknadsdialog avslöjade ett obekvämt faktum: ingen av de fyra lokala välgörenhetsorganisationerna hade rörelsekapital för att lämna anbud på ett avtal som betalades övervägande på arton månaders resultat, och de trovärdiga anbudsgivare som hade det var stora nationella utförare utan befintliga relationer med just den här gruppen unga. Att tilldela avtalet nationellt riskerade att uppnå betalningsmåttet – varaktig sysselsättning, verifierad – samtidigt som de förtroendefulla relationer som de unga faktiskt var beroende av för att över huvud taget förbli engagerade kasserades.

Kommunen valde ett hybridinstrument i stället. Den utfärdade fleråriga bidrag till de fyra lokala välgörenhetsorganisationerna, dimensionerade för att täcka deras kärnkostnader för leveransen oavsett resultat, och lade ovanpå ett måttligt resultatbaserat tillägg, finansierat gemensamt med en regional stiftelse, knutet till en korg av mått som inkluderade engagemang och stabilitet vid sidan av sysselsättning, inte sysselsättning ensam. Bidragsvillkoren hölls genuint skilda från en avtalsspecifikation: välgörenhetsorganisationerna behöll handlingsutrymme över metod, medan resultattillägget gav finansiärerna ett intresse i resultaten utan att överföra hela leveransrisken på organisationer som inte hade kunnat finansiera den.

Två år senare fann en oberoende granskning att andelen i varaktig sysselsättning var likartad med vad modellen med ett enda avtal hade uppnått i en jämförbar angränsande myndighet, men att kvarhållandet av unga i programmet efter de tre första månaderna – den punkt där de flesta tidigare insatser hade förlorat kontakten – var betydligt högre. Granskningens centrala fynd var inte att bidrag i sig är överlägsna resultatbaserade avtal, utan att det valda instrumentet hade formats kring vad den faktiska utförarmarknaden kunde leverera, snarare än kring den administrativa bekvämligheten av ett enda ansvarigt avtal.

Fyra sektorperspektiv

Lokal förvaltning

Kommuner driver vanligen en enorm volym av upphandling och bidragsgivning av lägre värde vid sidan av ett litet antal stora avtal, ofta med en upphandlingsfunktion för tunn för att ge varje tilldelning den granskning som det här ämnet beskriver. Lokal beställning är också där hälsa, socialtjänst och finansiering av den ideella sektorn oftast korsar varandra, vilket gör valet mellan bidrag och avtal till ett levande, återkommande beslut snarare än en engångsfråga om design. Samhällstryck och direkt utmaning vid öppna fullmäktigemöten ger lokal upphandling ett realtidsansvarsutkrävande som de andra tre perspektiven sällan möter.

Nationell förvaltning

Nationell förvaltning har vanligen den mest utvecklade upphandlingsrätten, särskild kommersiell kompetens och skalan att driva genuint konkurrenspräglade förhandlade förfaranden och konkurrenspräglad dialog för komplexa program. Dess risk går åt andra hållet än den lokala förvaltningens: upphandlingar så stora att de bara lockar en handfull globala leverantörer, och resultatbaserade program så ambitiösa att verifieringen av resultat blir ett betydande företag i sig. Nationell förvaltning är också vanligen den främsta upphovsmannen till den upphandlingsrätt – förfarandena och trösklarna – inom vilken varje annan nivå av staten verkar.

Ideella organisationer och välgörenhetsorganisationer befinner sig på mottagarsidan av både bidrag och resultatbaserade avtal, och rörelsekapitalproblemet i resultatbaserad betalning landar hårdast här: en organisation utan reserver eller kredit kan inte finansiera leverans i månader medan den väntar på en verifierad resultatbetalning, hur sunt dess program än är (se Ämne 3.8 — Ledning av socialsektorn och ideella organisationer). Konkurrensutsatt upphandling kan också driva organisationer i social sektor mot de generiska, lätt specificerade tjänster som en upphandling belönar, bort från det svårspecificerade, relationsbaserade arbete där de ofta tillför mest särskiljande värde. Bidrag förblir bäst lämpade för uppdragsdrivet och utforskande arbete, men bara när finansiärerna motstår att knyta avtalsliknande rapporteringsbördor till dem, som urholkar den flexibilitet ett bidrag är avsett att bevara.

Multilaterala och internationella organ

Multilaterala utvecklingsbanker och FN-organ driver egna upphandlingsregler för de projekt de finansierar, och kräver i allmänhet internationell eller nationell konkurrensutsatt anbudsgivning för att värna mot korruption och säkra valuta för pengarna över låntagande länder med mycket olika marknadskapacitet. Spänningen har här en särskild form: regler som skyddar konkurrens och integritet över många jurisdiktioner kan också tränga undan lokala leverantörer som inte kan uppfylla internationella anbudskrav, vilket motverkar den lokala kapacitetsuppbyggnad som sådana projekt ofta också avser att stödja. Resultatbaserade instrument används mer försiktigt här, eftersom det är svårare att pålitligt verifiera resultat över svagare datasystem, och Världshandelsorganisationens plurilaterala avtal om offentlig upphandling fastställer normer om icke-diskriminering som formar hur signatärländer öppnar sina upphandlingsmarknader för varandra.

Vanliga felmönster

Förfarandeoförenlighet. Ett förhandlat förfarande används för att genvägen förbi konkurrensen av bekvämlighet snarare än genuin komplexitet, eller ett öppet förfarande tvingas på ett behov för komplext att specificera utan dialog, vilket ger antingen ett svagt revisionsspår sårbart för överprövning eller en specifikation som ingen faktiskt kan leverera mot. Kostnaden är ett avtal som börjar i tvist eller under rättslig utmaning innan leveransen ens har påbörjats.

Måttmanipulation och gräddskumning under resultatbaserad betalning. En utförare under ekonomiskt tryck optimerar för det mått som utlöser betalning snarare än det resultat det var avsett att representera, och väljer i det tysta lättare fall medan svårare sätts åt sidan, eftersom betalningsmodellen belönar måttet oavsett vem som faktiskt hjälptes. Kostnaden faller hårdast på de människor programmet var avsett att tjäna, minst synlig i aggregerad resultatstatistik.

Sammanblandning av bidrag och avtal. Ett bidrag laddas med avtalsliknande nyckeltal som urholkar den flexibilitet som motiverade att använda ett bidrag från första början, eller ett avtal klär ut sig till ett bidrag specifikt för att undvika en skyldighet att konkurrensutsätta som borde ha gällt. Båda versionerna kostar finansiären legitimitet när oförenligheten blir synlig, och kan utsätta den för rättslig utmaning från en utförare som nekades en rättvis chans att konkurrera.

Marknadskonsolidering från överdimensionerade avtal. Avtal buntas ihop till ett enda stort delkontrakt av administrativ bekvämlighet, som bara de största etablerade aktörerna trovärdigt kan lämna anbud på, och leverantörsmarknaden snävas in för varje ny upphandling tills köparen blir beroende av ett krympande antal stora leverantörer. Kostnaden visar sig år senare, när en av dessa leverantörer fallerar ekonomiskt eller slutar lämna anbud och inget trovärdigt alternativ finns.

Oupptäckt anbudskartell. Anbudsgivare samverkar, eller en köpares utvärdering i det tysta gynnar en föredragen leverantör, och eftersom pappren ser korrekta ut upptäcks manipulationen bara av en slump, genom en extern revision eller en visselblåsare år efter att avtalet tilldelades. Kostnaden är inte bara det uppblåsta pris som betalades för det enskilda avtalet, utan urholkningen av förtroendet för varje konkurrens samma köpare driver därefter.

Mognadsmodell

Delområde	Initiera	Utveckla	Standardisera	Styra	Orkestrera
Förfarandeval motsvarar behovet	Standardförfarande används oavsett komplexitet	Förfarande väljs fall för fall, informellt	En dokumenterad beslutsregel kopplar förfarande till komplexitet och värde	Förfarandeval ses över och ifrågasätts före publicering	Förfarandedesign delas och jämförs med motsvarande köpare
Resultatmått står emot manipulation	Mått väljs enbart för att de är lätta att mäta	Mått ses över enstaka gånger för uppenbar manipulationsrisk	Mått stresstestas formellt mot utförarnas incitament före användning	Remiss- och ärendemängdsdata bevakas för gräddskumning i realtid	Måttdesign delas mellan beställare och uppdateras när manipulationsmönster framträder
Bidrags- och avtalsinstrument väljs medvetet	Etiketten följer vana eller bekvämlighet, inte innehåll	Viss medvetenhet om skillnaden, tillämpas inkonsekvent	Ett dokumenterat prov skiljer bidrag från avtal före en tilldelning	Bidrags- och avtalsportföljer ses över för oförenliga instrument	Instrumentval utformas gemensamt med utförarmarknaden, inte påtvingas den
Leverantörsmarknadens hälsa bevakas	Ingen insyn i marknadskoncentration	Marknadskännedom begränsad till den aktuella upphandlingen	Delkontraktsstorlek och marknadspåverkan bedöms före varje större upphandling	Marknadsmångfald följs upp över tid och vägs in i den kommersiella strategin	Marknaden formas proaktivt, inklusive stöd till mindre aktörer eller aktörer i social sektor som träder in
Upphandlingsintegritet skyddas	Jäv hanteras informellt, om alls	Standarddeklarationer finns men upprätthålls inkonsekvent	Utvärderingens oberoende och revisionsspår är obligatoriska för alla betydande tilldelningar	Tilldelningsbeslut och överprövningar följs upp och rapporteras till styrningen	Integritetsdata delas mellan offentliga organ för att upptäcka anbudskartell över marknader

Checklista

Bekräfta att upphandlingsförfarandet motsvarar behovets verkliga komplexitet, och dokumentera resonemanget.
Genomför strukturerad marknadsdialog innan specifikationen fastställs.
Skriv specifikationen kring det önskade resultatet, inte en föreskriven metod, varhelst marknaden kan förnya.
Klassificera varje finansieringsrelation ärligt som ett bidrag eller ett avtal, och anpassa dess villkor till den klassificeringen.
Stresstesta varje föreslaget resultatmått mot hur en ekonomiskt pressad utförare skulle svara på det.
Dimensionera resultatbetalningens andel efter vad utföraren realistiskt kan påverka och finansiera.
Sätt delkontraktsstorlekar som låter fler än de största etablerade aktörerna lämna anbud.
Kom överens om övergångs- och utträdesarrangemang i avtalet vid undertecknandet, inte vid ny upphandling.
Håll utvärderingspaneler åtskilda från budgetansvariga och dokumentera poängsättning mot publicerade kriterier.
Bevaka remiss- och ärendemängdsdata för gräddskumning under varje arrangemang med resultatbaserad betalning.
Publicera tilldelningsbeslut och, där det är relevant, bidragsregistret.
Följ upp leverantörsmarknadens koncentration över på varandra följande upphandlingscykler.

Viktiga källor

OECD, Recommendation of the Council on Public Procurement (OECD-LEGAL-0411) — det internationella referensramverket av principer för integritet, effektivitet och god styrning i offentlig upphandling.
Världsbanken, upphandlingspolicy för Bankfinansierade verksamheter — det multilaterala angreppssättet för utvecklingsfinansiering för konkurrensutsatt anbudsgivning och valuta för pengarna över låntagande länder.
Världshandelsorganisationen, Agreement on Government Procurement — det plurilaterala handelsavtal som fastställer normer om icke-diskriminering och transparens för signatärländernas upphandlingsmarknader.
Storbritanniens regering, vägledningsdokument till Procurement Act 2023 — en nylig, omfattande nationell reform av upphandlingsrätten som illustrerar öppna, selektiva och förhandlingsliknande förfaranden i ett enda regelverk.
Europeiska kommissionen, sidor om politiken för offentlig upphandling — Europeiska unionens angreppssätt på upphandlingsregler över medlemsstater.
Government Outcomes Lab, Blavatnik School of Government, University of Oxford — ett forskningscentrum specialiserat på resultatbaserad avtalsstyrning och social impact bonds.
Storbritanniens Public Services (Social Value) Act 2012 — lagstiftning som kräver att offentliga myndigheter beaktar bredare socialt värde, inte enbart pris, vid upphandling av tjänster.

Referenser

Government procurement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_procurement
Request for tender — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Request_for_tender
Social impact bond — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Social_impact_bond
Grant (money) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant_(money)
Goodhart's law — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Goodhart%27s_law
Agreement on Government Procurement — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Agreement_on_Government_Procurement
Bid rigging — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Bid_rigging
Performance-based contracting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_contracting
New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
Recommendation of the Council on Public Procurement (OECD-LEGAL-0411) — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0411
Procurement — World Bank — https://www.worldbank.org/en/projects-operations/procurement
Agreement on Government Procurement — World Trade Organization — https://www.wto.org/english/tratop_e/gproc_e/gp_gpa_e.htm
Procurement Act 2023 — Guidance documents — GOV.UK — https://www.gov.uk/government/collections/procurement-act-2023-guidance-documents
Public procurement — European Commission — https://single-market-economy.ec.europa.eu/single-market/public-procurement_en
Government Outcomes Lab — Blavatnik School of Government, University of Oxford — https://golab.bsg.ox.ac.uk/
Public Services (Social Value) Act 2012 — UK legislation.gov.uk — https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2012/3/contents