Relationer mellan förvaltningsnivåer och federalism

Varför detta är viktigt för offentligt värde

En invånare som inte kan få ett potthål lagat, en skolplats bekräftad och ett förmånsärende handlagt under samma vecka bryr sig sällan om vilken nivå av staten som ansvarar för vilket misslyckande. De upplever en enda relation med staten, även om den relationen i nästan varje land i själva verket är flera regeringar som verkar inom samma territorium: en nationell regering, en eller flera regionala eller delstatliga regeringar och en lokal myndighet, var och en med sin egen väljarkår, sin egen budget och ofta sitt eget politiska parti vid makten. När dessa regeringar samordnar sig väl märker en medborgare aldrig sömmarna. När de inte gör det blir sömmarna historien – en räddningsinsats som stannar upp därför att inget enskilt organ äger evakuering och inkvartering tillsammans, eller en bostadspolitik som en nationell regering finansierar och som en lokal myndighet får skulden för att inte ha levererat.

Det här är ett problem skilt från dem som resten av Del 3 behandlar. Ämne 3.1 redogör för paradigmen för hur en enskild offentlig organisation drivs – hierarki, marknad, nätverk, plattform (se Ämne 3.1 — System och modeller för offentlig förvaltning); det här ämnet ställer en föregående fråga, om vilken organisation som över huvud taget får besluta vad, när beslutsrätterna är splittrade över nivåer som svarar inför olika väljarkårer och sällan delar en budgetrad. Ämne 3.3 redogör för hur en enskild regering bygger och genomför sin egen budget (se Ämne 3.3 — Offentliga finanser och budgetering); det här ämnet utvidgar det maskineriet över nivåer, in i de överföringar, delade skatter och ofinansierade åligganden som avgör om en lokal eller regional regerings budget har något samband med de ansvar den har fått.

Insatserna har stigit av ett praktiskt skäl: de flesta av det tjugoförsta århundradets svåraste problem – klimatanpassning, en åldrande befolknings omsorgsbehov, bostadsutbud, folkhälsa – respekterar inte administrativa gränser, men den finanspolitiska och rättsliga befogenheten att agera på dem är fortfarande uppdelad mellan förvaltningsnivåer utformade för en tidigare uppsättning problem. En ledare som bara förstår sin egen nivås mandat, budget och väljarkår kommer att fortsätta upptäcka att det offentliga värde de försöker skapa beror på ett beslut, eller en överföring av pengar, som någon annan styr över.

Grundläggande begrepp

Federalism är ett styrelseskick i vilket makten är konstitutionellt delad mellan en nationell eller federal regering och ingående regionala regeringar – delstater, provinser, kantoner eller liknande – så att ingen nivå ensidigt kan avskaffa den andras auktoritet; artikeln om federalism på Wikipedia beskriver detta som att kombinera en allmän nivå av staten med regionala delenheter samtidigt som regeringsmakten delas mellan dem. En enhetsstat (unitary state) lägger däremot den högsta auktoriteten hos en enda central regering, som kan skapa, dra om eller avskaffa subnationella enheter och i princip kan återcentralisera varje makt den har devolverat (se unitary state). Mycket få verkliga system befinner sig vid endera rena ytterlighet; de flesta intar ett spektrum, med en helt centraliserad enhetsstat i ena änden, ett statsförbund (confederation) av i stort sett suveräna stater som samarbetar genom fördrag i den andra (se confederation) och federationer och devolverade enhetsstater i mitten.

Devolution är den lagstadgade överföringen av angivna befogenheter från en central regering till en subnationell nivå, utan att den ingående enheten får den förankrade, konstitutionellt skyddade ställning som en federal stats regioner innehar (se devolution). Den praktiska skillnaden betyder mer än den först verkar: ett devolverat parlament eller en devolverad församling utövar typiskt makt som den nationella lagstiftande församlingen gav den genom vanlig lag och i princip kunde ändra eller dra tillbaka, medan en federal regions befogenheter vanligen skyddas av en konstitution som den nationella regeringen inte ensam kan ändra. Självstyre (home rule) beskriver ett besläktat men snävare mönster, vanligt på stads- eller koloniterritorienivå, där en jurisdiktion beviljas självstyrande auktoritet över sina egna lokala angelägenheter av den högre nivå som behåller den yttersta suveräniteten (se home rule). Ett land kan kombinera alla tre mönstren samtidigt – en federal maktdelning mellan nationell regering och delstatsregering, självstyre för sina största städer och en devolverad huvudstadsterritoriell regering – vilket är skälet till att etiketten federal/enhetlig på ett lands konstitution är en utgångspunkt för analys, inte slutet på den.

Subsidiaritet är principen att ett beslut eller en funktion bör hanteras av den lägsta nivå av staten eller organisationen som är kompetent att hantera det effektivt, med högre nivåer som ingriper endast när den lägre nivån genuint inte kan agera ensam (se subsidiarity). Den har sitt ursprung i den katolska sociallärans och skrevs senare in i Europeiska unionens fördragsgrund som en styrande princip för att avgöra när unionen i stället för dess medlemsstater ska agera; subsidiaritetens lockelse är att den ger ett försvarbart svar på ”vilken nivå ska besluta detta” som inte beror på vilken nivå som råkar inneha makten i dag. Dess gräns är att ”kompetent att hantera det effektivt” sällan är självklart och i sig är ett omstritt politiskt omdöme – en nationell regering och en regional regering kan var och en uppriktigt tro att just de, inte den andra, är den kompetenta nivån för samma funktion, och subsidiariteten ger ingen mekanisk utslagsröst.

Fiskal federalism (fiscal federalism) är det delfält inom offentlig ekonomi som handlar om vilka statliga funktioner och intäktsinstrument som bör centraliseras och vilka som bör devolveras till lägre nivåer, och hur pengar bör röra sig mellan nivåer när den uppdelningen väl är gjord (se fiscal federalism). Den normativa standardutgångspunkten, förknippad med ekonomen Wallace Oates, hävdar att omfördelning och makroekonomisk stabilisering hör hemma hos den centrala regeringen, eftersom en generös lokal myndighet lockar de människor som behöver hjälp och stöter bort de skattebetalare som finansierar den, medan fördelning av många offentliga tjänster bättre hanteras lokalt, eftersom lokala regeringar kan skräddarsy tillhandahållandet efter lokala preferenser som en nationell regering inte kan observera lika precist. Detta är ett normativt riktmärke snarare än en beskrivning av hur något faktiskt land fördelar sina funktioner, och det här ämnet behandlar det som en lins för att fråga varför en fördelning avviker från det, inte som en regel någon regering är skyldig att följa.

Vertikal finanspolitisk obalans (vertical fiscal imbalance) är det vardagliga praktiska problem som fiskal federalism finns för att lösa: subnationella regeringar tilldelas typiskt mer utgiftsansvar än deras egen förmåga att ta in intäkter kan finansiera, eftersom de mest effektiva, svårast undvikbara skattebaserna – framför allt inkomst- och konsumtionsskatter – är lättast att administrera nationellt, medan många av de tjänster medborgarna mest synligt behöver är billigast att leverera lokalt. Horisontell finanspolitisk obalans är det följdproblem som uppstår mellan regioner på samma nivå: en resursrik region eller ett förmöget storstadsområde kan ta in långt mer intäkter från samma skattesats än en fattigare region, så enhetliga lokala skattesatser ger vilt ojämna servicenivåer om inte något korrigerar för det. Utjämningsbidrag (equalization payments) är den vanliga korrigeringen: kontantöverföringar från en central regering till subnationella regeringar, beräknade för att kompensera skillnader i de subnationella regeringarnas egen förmåga att ta in intäkter eller i deras kostnad för att tillhandahålla en jämförbar servicenivå, så att en invånare i en fattigare region kan förvänta sig en i stort sett likvärdig standard på offentliga tjänster som en invånare i en rikare region för en i stort sett likvärdig skattebörda (se equalization payments). Kanada, Australien, Tyskland och flera andra federationer driver formella, formelbaserade utjämningssystem; själva formeln är ett av de mest politiskt omstridda dokumenten i vart och ett av de länderna, eftersom varje parameterval flyttar verkliga pengar mellan regioner.

Ett riktat statsbidrag (grant-in-aid) är pengar som en högre nivå av staten fördelar till en lägre nivå för att finansiera en särskild tjänst eller ett särskilt projekt, skilt från ovillkorlig utjämning därför att det typiskt är förenat med villkor för hur pengarna får spenderas (se grant-in-aid). Bidrag ligger på ett spektrum från strikt villkorade – öronmärkta för ett namngivet program, med detaljerade rapporteringskrav – till ett generellt bidrag (block grant) som buntar ihop flera syften med stort lokalt handlingsutrymme över hur man spenderar inom dem; centrala regeringar föredrar i allmänhet det förra, eftersom det låter dem ta åt sig äran och upprätthålla standarder, medan subnationella regeringar i allmänhet föredrar det senare, eftersom det låter dem matcha utgifter mot genuint lokala prioriteringar. Ett ofinansierat åläggande (unfunded mandate) är patologin i den villkorade änden av spektrumet: en högre nivå av staten kräver att en lägre nivå tillhandahåller en tjänst eller uppfyller en standard utan att överföra intäkter tillräckliga för att täcka den tillkommande kostnaden, och exporterar i praktiken ett politiskt besluts finanspolitiska följder till en regering som inte fattade det och ofta inte kan motsätta sig det.

Relationer mellan förvaltningsnivåer (intergovernmental relations) är paraplytermen för det pågående maskineriet – formella råd, stående utskott, finansieringsavtal, informella förhandlingar – genom vilket regeringar på olika nivåer samordnar politik och pengar utan att någondera är underordnad den andra i alla avseenden (besläktat med den internationella relationernas betydelse av mellanstatlighet, som behandlar stater som de primära aktörerna i ett vidare system, fastän ”staterna” här är nivåerna inom ett och samma land). Kooperativ federalism, ibland kallad ”marmorkaksfederalism”, beskriver det mönster där nationella och subnationella regeringar gemensamt utformar och finansierar program och blandar sina ansvar, i stället för att var och en intar ett strikt separat ”lagerkaks”-domän av exklusiv auktoritet (se cooperative federalism). De flesta fungerande federationer och devolverade enhetsstater verkar närmare marmorkaksmönstret i praktiken, vad deras konstitution formellt än beskriver, eftersom få verkliga offentliga problem – hälsa, bostäder, klimatanpassning – ryms inom en nivås exklusiva kompetens. Det vidare begrepp som namnger hela detta område, och som spänner över formella nivåer av staten och de nätverk av icke-statliga och internationella aktörer som alltmer verkar vid sidan av dem, är flernivåstyrning (multi-level governance), den term statsvetare använder för den vertikala och horisontella spridningen av auktoritet över statliga och icke-statliga organ tillsammans (se multi-level governance).

Bästa praxis

1. Tilldela en funktion till en nivå av staten med pengarna som hör till, inte pengar som fästs på i efterhand. Ett ansvar som lämnas ned utan en matchande intäktskälla eller överföring blir ett ofinansierat åläggande, och den nivå som ärvde det kommer antingen att underleverera eller avleda medel från något annat som samma invånare också behöver.
2. Publicera utjämnings- eller överföringsformeln, och de data som matar den, innan den tillämpas. En formel som beräknas men inte publiceras inbjuder till misstanken, ofta befogad, att den justerades i efterhand för att ge ett politiskt bekvämt resultat.
3. Skilj ovillkorlig utjämning från villkorad programfinansiering i budgetdokumenten på varje berörd nivå. Att blanda de två gör det omöjligt för en lagstiftande församling, ett fullmäktige eller en medborgare att se hur stor del av en regions intäkter som genuint är diskretionär och hur stor del som är öronmärkt innan den anländer.
4. Skriv in ett subsidiaritetsprov i processen för att skapa varje ny funktion eller varje nytt program, inte bara i en konstitutionell ingress. Fråga uttryckligen vilken nivå som är bäst placerad att leverera detta och kräv att svaret försvaras, i stället för att som standard välja den nivå som råkar ha ledig kapacitet eller politisk aptit i år.
5. Bygg ett stående forum för relationer mellan nivåer innan en kris tvingar fram ett. Ett råd eller utskott som redan sammanträder rutinmässigt, med etablerade relationer och vanor för datadelning, kan röra sig snabbt när en genuin nödsituation anländer; ett som improviseras under nödsituationen förlorar sina första kritiska veckor på att etablera grundläggande förtroende och informationsflöde.
6. Kostnadsberäkna ett åläggandes efterlevnadsbörda på den nivå som måste leverera det innan åläggandet lagstiftas. En nationell eller regional regering som uppskattar en standards kostnad bara för sin egen budget, och inte för den subnationella regering som faktiskt måste genomföra den, kommer systematiskt att underprissätta det den ber om.
7. Ge subnationella regeringar en genuin kanal att bestrida en fördelning eller en formel, inte bara ett samråd. En formell tvistlösnings- eller omförhandlingsmekanism, som används enstaka gånger, är långt mindre korrosiv för förtroendet än år av informellt missnöje utan väg till ett bindande svar.
8. Låt skatteinstrumentet motsvara den nivå som bäst kan administrera det, och acceptera den vertikala finanspolitiska obalans som följer i stället för att låtsas bort den. Inkomst- och konsumtionsskatter är vanligen effektivare att ta in nationellt; att låtsas att en lokal regering kan ersätta en nationell utjämningsöverföring med lokal beskattning av samma bas återskapar vanligen bara horisontell ojämlikhet i mindre skala.
9. Redovisa tjänsteutfall efter den nivå av staten som faktiskt är ansvarig, inte bara efter den nivå som är politiskt synlig. Medborgare lägger skulden på den regering som står framför dem för ett misslyckande som kan härröra från en annan nivås finansierings- eller politikbeslut, och bara transparent, nivåtillskriven rapportering låter den skulden landa där den hör hemma.
10. Se över funktionsfördelningen periodiskt, inte bara när en kris blottlägger dess misslyckande. Demografisk förändring, ny teknik och förskjutna bosättningsmönster förändrar över tid vilken nivå som genuint är bäst placerad för en funktion, och en fördelning som var rimlig för en generation sedan kan i det tysta sluta passa utan att någon beslutar att ändra den.
11. Utforma överföringar mellan nivåer så att de är förutsägbara över en flerårig horisont, inte omförhandlade från noll varje år. En subnationell regering kan inte planera kapitalinvesteringar eller en flerårig arbetskraftsstrategi mot en överföring som kan ändra storlek eller villkor varje budgetcykel.

Frågor att diskutera med ditt team

Vilka av vår organisations kärnfunktioner beror genuint på ett beslut, en överföring eller ett godkännande från en annan nivå av staten, och följer vi det beroendet uttryckligen? Många organisationer upptäcker detta beroende först när ett dröjsmål på annat håll stoppar ett program de annars hade gjort redo för leverans. Använd frågan för att kartlägga, funktion för funktion, var de faktiska beslutsrätterna och pengarna finns, inte var er organisations egen avgränsning formellt börjar och slutar. Diskutera vilket av dessa beroenden som har orsakat ett dröjsmål eller ett offentligt klagomål under de senaste två åren, och om någon äger relationen med den nivå av staten på andra sidan. Om ingen gör det är det i sig fyndet.

Om vår finansieringsformel eller överföringsarrangemang förändrades ofördelaktigt nästa år, hur mycket av vår nuvarande servicenivå skulle vi kunna upprätthålla, och hur länge? Subnationella och devolverade organ i synnerhet kan bygga år av tjänsteåtaganden på en överföring de inte styr över och inte lätt kan prognostisera. Använd frågan för att pröva hur utsatt er nuvarande budget är för en rimlig förändring av formeln, de underliggande uppgifterna eller den politiska stämningen bakom den. Diskutera vilken reserv, beredskap eller diversifiering som meningsfullt skulle minska den exponeringen, och om det är realistiskt att bygga en givet er nuvarande finanspolitiska ställning.

Där en funktion formellt delas mellan nivåer, är det tydligt för en invånare, och för oss, vem som faktiskt är ansvarig för utfallet? Kooperativa arrangemang, eller ”marmorkaks”-arrangemang, ger verkliga samordningsvinster men kan också låta varje nivå i det tysta peka på den andra när något går fel. Använd frågan för att välja en genuint delad funktion – bostäder, folkhälsa, räddningsinsatser är vanliga exempel – och spåra vad som händer, i praktiken, när den misslyckas. Diskutera om en invånare skulle kunna namnge vem som är ansvarig, och om det ärliga svaret är nej, diskutera hur en tydligare ansvarsfördelning, även inom en delad leveransmodell, skulle se ut.

Har ett åläggande placerats på oss, eller av oss på en annan nivå, utan pengar som motsvarar det, och vad kostade det faktiskt den nivå som tog emot det? Ofinansierade åligganden är lätta att skapa och svåra att märka från den nivå som skapade dem, eftersom den finanspolitiska smärtan landar någon annanstans. Använd frågan för att identifiera minst ett levande exempel i endera riktningen – ett krav er organisation måste uppfylla utan full finansiering, eller ett som den har ålagt en nivå under sig. Diskutera vad som skulle krävas för att antingen finansiera åläggandet ordentligt eller formellt lätta på kravet, och varför ingetdera har hänt än.

Har vi en stående relation med nivåerna av staten ovanför och nedanför oss, eller bara en ad hoc-relation som aktiveras under en kris eller en finansieringsförhandling? En relation byggd bara under tryck börjar från en position av ömsesidig misstänksamhet i exakt det ögonblick förtroende behövs som mest. Använd frågan för att inventera vilka stående forum, utskott eller regelbundna kontakter som faktiskt finns mellan er organisation och de angränsande nivåer av staten den är beroende av. Diskutera om dessa forum har verklig beslutsbefogenhet eller är rent rådgivande, och vilket konkret steg som skulle göra relationen mer motståndskraftig före nästa kris, inte under den.

Där subsidiaritet skulle antyda att en annan nivå borde inneha en funktion som vi för närvarande innehar, eller tvärtom, vad hindrar omfördelningen? Funktionsfördelningar består ofta långt efter att de var rimliga, eftersom omfördelning hotar någons budget, personalstyrka eller politiska synlighet även när argumentet för förändring är sunt. Använd frågan för att ärligt namnge en funktion som för närvarande innehas på ”fel” nivå enligt ett subsidiaritetsprov, i endera riktningen. Diskutera vad som skulle behöva vara sant – politiskt, finanspolitiskt, administrativt – för att den omfördelningen faktiskt skulle ske, och om det är värt att driva givet dessa hinder.

I praktiken: ett exempel på offentligt värde

En inlandsbelägen, medelstor federation – fiktiv, illustrerar ett återkommande mönster och är ingen rapport om något verkligt land – stod inför en återkommande skogsbrandssäsong som under ett decennium hade blivit längre och mer destruktiv, och som ansträngde ett katastrofhanteringssystem uppdelat, som i de flesta federationer, över tre nivåer: en nationell regering som kontrollerade de största brandbekämpningsflygplanen och befogenheterna att utlysa nödläge, regionala delstatsregeringar som ägde det mesta av skogsmarken och drev de professionella räddningstjänsterna, och lokala kommuner med ansvar för evakueringsorder och inkvartering inom sina egna gränser. Varje nivå hade sin egen budget, sin egen folkvalda ledning och, ett dåligt år, sitt eget incitament att ses agera beslutsamt snarare än att vänta på att en annan nivå skulle röra sig först.

Den föregående brandsäsongen hade blottlagt kostnaden för den splittringen skarpt: en delstatsregering hade begärt nationellt flygstöd två dagar innan en brand korsade in i ett befolkat område, men begäran hade legat i en informell kanal utan något stående protokoll, och flygplanen anlände först efter att evakueringen redan hade börjat under enbart kommunal befogenhet, med skyddsrum som delstatens riktade statsbidrag för beredskap hade finansierat för en mindre, historisk genomsnittlig brandsäsong än den skala regionen nu upplevde. En efterföljande utredning fann att ingen enskild nivå av staten hade misslyckats på sina egna villkor; var och en hade verkat inom sin egen kompetenta auktoritet under de befintliga subsidiaritetsantagandena. Samordningen i sig hade misslyckats, eftersom inget stående forum fanns för att förena en nationell tillgång, en regional räddningstjänst och en kommunal evakueringsorder under de timmar som faktiskt betydde något.

Inför nästa säsong förhandlade de tre nivåerna fram en stående överenskommelse om mellanstatlig brandbekämpning, med kvartalsvisa möten året runt snarare än bara när en brand redan brann, med en överenskommen utlösare för begäran om nationellt flygstöd som tog bort den informella, ad hoc-baserade förhandlingen ur de kritiska tidiga timmarna av en nödsituation. Överenskommelsen reviderade också delstatens bidragsformel för beredskap så att skyddsrumskapaciteten indexerades till ett rullande femårigt genomsnitt av brandens allvarlighet i stället för en fast historisk baslinje, finansierad gemensamt genom ett nationellt tillskott och ett delstatligt bidrag, så att glappet mellan finansierad kapacitet och faktisk risk inte helt enkelt skulle återkomma när klimatet fortsatte att förskjutas.

När nästa svåra brandsäsong anlände frigjorde den överenskomna utlösaren nationellt flygstöd en hel dag tidigare än föregående års informella begäran hade gjort, och kommunala skyddsrum, dimensionerade enligt den reviderade formeln, höll kapaciteten genom den värsta veckan utan det överflöd som föregående år hade gett. Den nationella regeringens efterhandsrapport tillskrev den stående överenskommelsen, inte någon enskild nivås individuella kompetens, äran för det förbättrade utfallet – samma tre nivåer av staten, med samma formella befogenheter som tidigare, samordnade genom en struktur byggd före krisen snarare än improviserad under den.

Fyra sektorperspektiv

Lokal förvaltning

Lokal förvaltning står vid den skarpa änden av de flesta arrangemang mellan nivåer: den levererar många av de tjänster medborgarna dagligen möter, men styr ofta bara över en liten del av de intäkter dessa tjänster kräver, vilket gör den strukturellt beroende av överföringar, bidrag eller en delad skattebas vars sats den inte fastställer. En lokal myndighets förhandlingshävstång är vanligen svagare än en regional eller nationell regerings, så den praktiska disciplinen för lokala ledare handlar mindre om att utforma systemet mellan nivåer och mer om att dokumentera, exakt och offentligt, var ett åläggande eller en tjänstestandard har anlänt utan matchande finansiering, så att argumentet för en bättre uppgörelse finns tillgängligt när möjligheten att omförhandla uppstår.

Nationell förvaltning

Nationell förvaltning innehar vanligen den konstitutionella eller lagstadgade makten att utforma den övergripande fördelningen av funktioner och de utjämnings- eller överföringsformler som finansierar den, vilket gör den till den nivå som har bäst förutsättningar att rätta till en strukturell obalans och den nivå som mest frestas att låta en bestå, eftersom en vertikal finanspolitisk obalans som håller subnationella regeringar beroende också håller dem politiskt följsamma. Den särskilda disciplinen på den här nivån är att motstå frestelsen att använda villkorade bidrag som ersättning för genuint devolverad auktoritet – att tillkännage decentralisering medan man genom öronmärkning och rapporteringsvillkor behåller de flesta av de faktiska beslutsrätter som en devolverad funktion var avsedd att överföra.

Social sektor och ideell sektor

Ideella organisationer och icke-statliga organisationer har sällan konstitutionell ställning i ett system mellan nivåer, men de levererar rutinmässigt tjänster som beställts av en nivå av staten medan de verkar under tillsyns- eller tillståndsregimer som fastställts av en annan, och en förändring i endera nivåns politik kan störa leveransen utan att någon av regeringarna behandlar störningen som sitt eget ansvar. Den särskilda disciplinen här är att följa vilken nivå av staten som faktiskt kontrollerar varje hävstång som påverkar ett program – finansiering, reglering, tillstånd, bygglov – eftersom en påverkans- eller upptrappningsinsats riktad mot fel nivå, hur väl argumenterad den än är, inte kommer att förflytta utfallet, en risk skild från den fragmentering av finansieringsmodellen som Ämne 3.8 — Ledning av socialsektorn och ideella organisationer granskar från organisationens egen intäktssida (se Ämne 3.8 — Ledning av socialsektorn och ideella organisationer).

Multilaterala och internationella organ

Multilaterala och internationella organ lägger till ytterligare en nivå ovanför den nationella regeringen, en där medlemsstater behåller formell suveränitet men ändå har slagit samman angivna beslutsrätter, vilket gör subsidiaritet till en uttrycklig, omstridd designfråga snarare än ett bakgrundsantagande – Europeiska unionens fördragsbaserade användning av principen för att avgöra när unionen, snarare än en medlemsstat, bör agera är det tydligaste fungerande exemplet på detta i överstatlig skala. Eftersom ett multilateralt organ inte kan tvinga en nationell regering på det sätt en nationell regering kan tvinga en subnationell, är dess motsvarighet till en överföring mellan nivåer vanligen villkorad utvecklingsfinansiering eller tekniskt stöd, och dess motsvarighet till ett ofinansierat åläggande är en fördragsförpliktelse eller standard som en medlemsstat förbinder sig till utan att få den finansiering som krävs för att genomföra den fullt ut.

Vanliga felmönster

Det ofinansierade åläggandet. En högre nivå av staten lagstiftar en standard eller en tjänsteförpliktelse för en lägre nivå utan att överföra intäkter tillräckliga för att täcka den, ofta därför att den högre nivån får den politiska äran för standarden medan den lägre nivån absorberar kostnaden för finansiering och leverans. Kostnaden är antingen en i det tysta underlevererad standard, en tjänst som skärs ned på annat håll i den lägre nivåns budget för att korssubventionera åläggandet, eller en långsam ansamling av lokal skuld som så småningom blir en kris som ingen på nationell nivå förutsåg eftersom det aldrig var deras balansräkning.

Skuldflyttning över en delad funktion. När en funktion levereras gemensamt eller delas oklart mellan nivåer har varje regering, vid ett synligt misslyckande, ett incitament att tillskriva orsaken den andra nivåns beslut eller finansiering snarare än sin egen, och en medborgare som upplever misslyckandet har inget sätt att avgöra påståendet. Kostnaden ackumuleras över tid när förtroendet för staten i allmänhet urholkas, inte för någon enskild nivå särskilt, eftersom sömmarna mellan nivåer är osynliga för den som misslyckandet faktiskt drabbar.

En formel som stelnat förbi sin relevans. En utjämnings- eller överföringsformel blir, när den väl förhandlats fram, politiskt svår att ta upp på nytt, eftersom varje förändring skapar vinnare och förlorare bland subnationella regeringar som kommer att motsätta sig en förändring som minskar deras anslag även om formeln inte längre speglar aktuella kostnader eller kapaciteter. Kostnaden är ett växande glapp mellan formelns antaganden och verkligheten, synligt i åratal innan någon har den politiska viljan att omförhandla den, då de regioner den underförsörjer ofta har hamnat längre efter än en rättidig korrigering hade tillåtit.

Återcentralisering förklädd till samordning. En nationell eller regional regering som står inför en kris, eller helt enkelt söker mer kontroll, kan använda ett genuint samordningsbehov som motivering för att dra tillbaka devolverad auktoritet eller ersätta ett generellt bidrag med strikt villkorad finansiering, och presentera en subsidiaritetsomkastning som en effektivitetsförbättring. Kostnaden är en förlust av den lokala lyhördhet som den ursprungliga devolutionen var utformad för att fånga, ofta utan att den utlovade effektivitetsvinsten faktiskt förverkligas, eftersom den lägre nivåns lokalkännedom inte flyttar uppåt tillsammans med beslutsrätten.

Samordning som uppfinns först efter krisen. Stående forum mellan nivåer är administrativt oglamorösa och lätta att dra in finansieringen för eller låta förfalla under lugna perioder, så många system har ingen fungerande samordningsmekanism förrän en nödsituation tvingar fram en under tidspress. Kostnaden betalas i exakt de timmar då samordning spelar störst roll, vilket exemplet ovan illustrerar, eftersom informell, improviserad samordning mellan nivåer som normalt inte arbetar tillsammans mätbart är långsammare än en stående relation med överenskomna utlösare och protokoll.

Mognadsmodell

Checklista

• Kartlägg varje kärnfunktion din organisation levererar mot den nivå av staten som faktiskt finansierar eller godkänner den.
• Bekräfta om något nuvarande åläggande du verkar under, eller ålägger en annan nivå, är ofinansierat, och med hur mycket.
• Lokalisera den publicerade formeln, om en sådan finns, bakom varje överföring eller utjämningsbidrag din organisation tar emot eller beviljar.
• Identifiera det stående forum mellan nivåer, om något, som är relevant för din organisations kärnberoenden, och bekräfta att det har verklig beslutsbefogenhet.
• Pröva din nuvarande budgets exponering för en rimlig ofördelaktig förändring av en överföringsformel eller ett finansieringsvillkor.
• Tillämpa ett subsidiaritetsprov på minst en funktion som för närvarande innehas på en nivå som kanske inte längre är den bästa passningen.
• Bekräfta att offentlig rapportering om varje gemensamt levererad funktion tydligt tillskriver ansvar per nivå.
• Etablera eller förnya en kanal genom vilken en lägre nivå formellt kan bestrida en fördelning eller en formel.
• Se över om ett villkorat bidrag din organisation administrerar i stället kunde vara ett generellt bidrag utan att förlora legitim tillsyn.
• Bygg eller uppdatera ett överenskommet utlösarprotokoll för den samordning mellan nivåer som sannolikast behövs i nästa kris.

Viktiga källor

• OECD, Network on Fiscal Relations across Levels of Government (nätverket för ”fiskal federalism”) — jämförande policyanalys, OECD:s databas över fiskal decentralisering och OECD:s studieserie om fiskal federalism om finanspolitiska relationer mellan nivåer bland OECD:s medlemsstater.
• Världsbanken, Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — landsövergripande kunskap och operativ vägledning om decentralisering, flernivåstyrning och finanspolitiska överföringar mellan nivåer.
• Internationella valutafonden, Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — IMF:s arbetsrapport om utformning av finanspolitiska ramverk mellan nivåer, överföringar och regler för subnationell upplåning.
• Internationella valutafonden, Fiscal Federalism in Theory and Practice — referensverk om teorin och den internationella praktiken för att fördela utgifts- och intäktsfunktioner mellan nivåer av staten.
• Wallace E. Oates, Fiscal Federalism — det grundläggande ekonomiska uttalandet av det normativa argumentet för att fördela stabilisering och omfördelning till den centrala regeringen och fördelning till den subnationella regeringen.

Referenser

1. Federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Federalism
2. Unitary state — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Unitary_state
3. Confederation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Confederation
4. Devolution — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Devolution
5. Home rule — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Home_rule
6. Subsidiarity — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidiarity
7. Fiscal federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_federalism
8. Equalization payments — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Equalization_payments
9. Grant-in-aid — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Grant-in-aid
10. Intergovernmentalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Intergovernmentalism
11. Cooperative federalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Cooperative_federalism
12. Multi-level governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multi-level_governance
13. Network on Fiscal Relations across Levels of Government — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/fiscal-federalism-network.html
14. Decentralization and Intergovernmental Relations Global Solutions Group — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/decentralization-and-intergovernmental-relations-global-solutions-groups
15. Designing Sound Fiscal Relations Across Government Levels in Decentralized Countries — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/wp/issues/2018/12/10/designing-sound-fiscal-relations-across-government-levels-in-decentralized-countries-46425
16. Fiscal Federalism in Theory and Practice — International Monetary Fund — https://www.imf.org/en/publications/books/issues/2016/12/30/fiscal-federalism-in-theory-and-practice-2310