Offentlig politik och policycykeln

Varför detta är viktigt för offentligt värde

Varje offentlig ledare ärver en beslutsprocess som på avstånd ser ut som en enkel rörledning: ett problem uppmärksammas, alternativ vägs, ett val görs, valet genomförs och någon kontrollerar om det fungerade. I praktiken är det problem som uppmärksammas sällan det allvarligaste, de alternativ som ligger på bordet är sällan hela den uppsättning som finns, och det val som görs har ofta lika mycket att göra med vilken ministers kalender som hade en lucka den veckan som med ärendets förtjänster. Att förstå varför den prydliga versionen är en förenkling, och var den brister, är ingen akademisk finess; det är vad som låter en ledare känna igen en verklig möjlighet att agera när den dyker upp, i stället för att vänta på en process som aldrig kommer att anlända i den form diagrammet utlovar.

Teorin om offentligt värde behandlar denna oordning som en konstruktionsbegränsning, inte ett misslyckande som ska konstrueras bort. En politiks legitimitet och stöd beror på att den har gått igenom en process som intressenterna uppfattar som rättvis, även när den processen var omstridd och icke-linjär (se Ämne 1.2 — Den strategiska triangeln: legitimitet, värde och kapacitet). En politiks operativa kapacitet att leverera beror på val som görs i utformnings- och instrumentdesignskedet, långt innan genomförandet börjar, vilket innebär att en ledare som bara engagerar sig när en politik når skrivbordet för leverans redan har förlorat chansen att forma om den över huvud taget är genomförbar. Att känna cykeln, och dess gränser, är hur en ledare hittar punkten för störst hävstång i stället för att anlända efter att varje avgörande beslut redan har fattats.

Den andra anledningen till att detta spelar roll nu är att politiska problem alltmer inte respekterar gränsen för ett enda instrument. En stads angreppssätt för att minska trafikträngseln kan kombinera en reglering, en avgift, en subvention för alternativ och en informationskampanj, och att få kombinationen rätt är en egen färdighet, skild från att få något enskilt instrument rätt isolerat. En ledare som bara tänker i termer av ”vilken lag behöver vi” eller ”hur mycket ska vi spendera” missar att samma politiska mål ofta kan nås billigare, eller mer legitimt, genom ett annat instrument eller en helt annan blandning.

Grundläggande begrepp

Policycykeln är en stiliserad modell av hur offentliga beslut fattas, typiskt uppdelad i stadier: dagordningssättning, utformning, antagande (eller legitimering), genomförande och utvärdering, ofta framställd som en slinga snarare än en linje eftersom utvärdering rutinmässigt öppnar dagordningen på nytt (se Public policy). Dess värde är pedagogiskt: den ger ett gemensamt ordförråd för att tala om en process som annars skulle beskrivas på lika många sätt som det finns människor som beskriver den. Dess fara är att den prydliga slingan inbjuder en läsare att anta att verkliga beslut rör sig genom stadierna i ordning, en gång, rent – vilket de sällan gör.

Dagordningssättning (agenda-setting) är det stadium där ett förhållande i världen blir ett problem som en regering eller organisation förväntas agera på, ur den enorma mängd förhållanden som i princip skulle kunna få den uppmärksamheten. De flesta sociala förhållanden blir aldrig dagordningspunkter alls; det som skiljer dem som blir det är inte enbart allvarlighet utan synlighet, en övertygande berättelse, en grupp som pressar på för åtgärder och ofta en utlösande händelse. Den amerikanske statsvetaren John W. Kingdon byggde den mest använda redogörelsen för det här stadiet, ramverket med flera strömmar (multiple streams framework), som hävdar att en problemström (förhållanden som erkänns som problem), en politikström (lösningar som redan utvecklats av specialister, ofta innan något matchande problem finns) och en politisk ström (allmänhetens stämning, valcykler och organiserade intressen) löper i stort sett oberoende av varandra, och att dagordningsförändring sker när ett politiskt fönster (policy window) öppnas och en politisk entreprenör (policy entrepreneur) kopplar ihop de tre strömmarna (se Multiple streams framework; se John W. Kingdon). Den kontraintuitiva följden är att en lösning ofta är färdig och väntar innan dess problem blir politiskt framträdande, snarare än att utformas som svar på det – vilket är skälet till att så många kriser följs av snabbt antagande av ett förslag som specialister hade förespråkat i åratal.

Policyutformning är det stadium där ett erkänt problem översätts till en uppsättning kandidatsvar: utkast till instrument, deras sannolika kostnader och effekter och avvägningarna mellan dem, vanligen utvecklade av tjänstemän, analytiker och externa experter snarare än direkt av folkvalda beslutsfattare. Antagande, ibland kallat legitimering, är det formella stadium där ett kandidatsvar auktoriseras – en omröstning, en underskrift, en förordning som formellt utfärdas – och det är i det stadiet en politik får bindande kraft och, helst, den legitimitet som kommer från en erkänd auktoriserande process, inte bara från att ha varit väl utformad (se Ämne 1.2 — Den strategiska triangeln: legitimitet, värde och kapacitet för hur legitimitet byggs och prövas).

Genomförande är där en formellt antagen politik möter de organisationer, budgetar och den frontpersonal som faktiskt måste utföra den, och det är det stadium där cykelns prydlighet kollapsar mest synligt. Michael Lipskys begrepp gräsrotsbyråkrati (street-level bureaucracy) beskriver hur poliser, lärare, handläggare av förmåner och inspektörer som dagligen levererar en politik utövar verkligt handlingsutrymme över hur den tillämpas, vilket innebär att den politik medborgarna faktiskt upplever ofta i väsentlig grad omformas av frontpersonalens omdömesbedömningar som ingen lagtext förutsåg (se Street-level bureaucracy). En politik kan antas med full legitimitet och ändå misslyckas med att skapa offentligt värde om dess utformare aldrig frågade om den organisation som fick uppdraget att leverera den hade kapaciteten, incitamenten eller systemen för att hantera handlingsutrymmet för att göra det.

Utvärdering frågar om den antagna politiken gav de avsedda effekterna, till vilken kostnad och med vilka biverkningar, och är det stadium som formellt sluter slingan tillbaka till dagordningssättningen: en politik som bedöms misslyckas, eller ett problem som bedöms värre än väntat, är i sig nytt dagordningsmaterial (se Ämne 2.6 — Evidenssyntes och vad som fungerar för hur evidens samlas in, vägs och syntetiseras i detta skede). Att behandla utvärdering som cykelns slut snarare än dess förnyelse är ett av de vanligaste strukturella misstag en organisation gör, eftersom det behandlar slingan som en linje.

Två inflytelserika kritiker förklarar varför cykeln så ofta inte löper som den ritats. Inkrementalism, utvecklad av den amerikanske statsvetaren Charles E. Lindblom, hävdar att verkliga beslutsfattare sällan genomför den heltäckande analys från grundprinciper som cykelmodellen antyder; i stället gör de små, successiva justeringar av befintlig politik – ”att klara sig fram” (muddling through) – eftersom heltäckande analys av varje alternativ är kognitivt och politiskt omöjlig, och eftersom små steg är lättare att ta tillbaka om de visar sig vara fel (se Incrementalism; se Charles E. Lindblom). Det här är inte ett råd om försagdhet: Lindblom hävdade att inkrementalism ofta var den mer försvarbara strategin under genuin osäkerhet, inte bara minsta motståndets väg, fastän kritiker länge har påpekat att ren inkrementalism också kan befästa ett dåligt status quo genom att aldrig fråga om hela angreppssättet, inte bara dess marginaler, är fel.

Papperskorgsmodellen (garbage can model), utvecklad av Michael Cohen, James March och Johan Olsen för att beskriva beslutsfattande i vad de kallade en ”organiserad anarki”, går ännu längre: den framställer problem, lösningar, deltagare och valtillfällen som fyra i stort sett oberoende strömmar som skvalpar runt i en organisation, där ett beslut inträffar närhelst ett valtillfälle råkar föra samman de tre andra, snarare än att en lösning avsiktligt utformas för ett givet problem (se Garbage can model). Kingdons ramverk med flera strömmar är en direkt, politikspecifik ättling till denna modell. Lästa tillsammans hävdar inkrementalismen och papperskorgsmodellen båda att den prydliga, rationellt-sekventiella cykeln ligger närmare en legitimerande berättelse som organisationer berättar om sina beslut i efterhand än en beskrivning av hur dessa beslut faktiskt nåddes – vilket i sig är användbart för en ledare att veta, eftersom det förändrar hur stor vikt man ska lägga vid ”men så säger inte flödesschemat att det ska gå till” som invändning mot ett verkligt beslut.

Den andra hälften av detta ämnes territorium är policyinstrumentet: det särskilda verktyg som används för att översätta en antagen politik till verkan. Den brittiske statsvetaren Christopher Hood erbjöd den mest hållbara taxonomin, där instrument sorteras efter den statliga resurs var och en bygger på: nodalitet (information och statens position i centrum av nätverk), auktoritet (den rättsliga makten att kräva, förbjuda eller tillåta), skatt/medel (treasure; pengar, vare sig spenderade eller insamlade) och organisation (statens egen personal, mark och utrustning), ofta förkortade med initialerna för de fyra resurserna (se Christopher Hood). Den här boken grupperar Hoods kategorier i fyra familjer som motsvarar hur de flesta offentliga ledare faktiskt talar om instrumentval: reglering (auktoritet – regler som kräver, förbjuder eller licensierar ett beteende, understödda av tillsyn) (se Regulation); utgifter, inklusive direkt tillhandahållande, bidrag och subventioner som sänker kostnaden för ett gynnat beteende eller en gynnad vara (se Subsidy); beskattning, som tar in intäkter men lika gärna kan utformas för att avskräcka från ett beteende, såsom en syndskatt på tobak, alkohol eller socker (se Sin tax); och information eller övertalning, från allmänna upplysningskampanjer till de mer riktade beteendetekniker som hör till nudge-teorin, vilken omformar själva valmiljön snarare än att föreskriva, betala för eller förklara ett föredraget utfall (se Nudge theory; se Ämne 4.1 — Beteendeinriktad offentlig politik för etiken och mekaniken i denna instrumentfamilj på djupet). Verkliga politikområden kombinerar nästan alltid instrument från mer än en familj – en avgift på plastpåsar är samtidigt en skatt och en informationssignal, och ett vaccinationskrav är reglering förstärkt av offentlig information – och ledarens verkliga instrumentdesignfråga är sällan ”vilket enskilt verktyg” utan ”vilken kombination, i vilken ordning, till vilken kostnad för legitimiteten.”

Bästa praxis

1. Namnge vilket stadium en pågående fråga faktiskt befinner sig i innan du föreslår vad som ska göras härnäst. Att behandla ett problem som fortfarande kämpar för dagordningsutrymme som om det behöver en utformningsworkshop, eller ett fullt utformat alternativ som om det fortfarande behöver dagordningsbyggande, slösar den ansträngning som läggs på fel stadiums verktyg.
2. För en stående kortlista över färdiga politiska lösningar, oberoende av något aktuellt problem. Kingdons ramverk visar att fönster öppnas plötsligt och stängs snabbt; en organisation utan utvecklade alternativ som väntar i politikströmmen missar de flesta av dem.
3. Utforma instrumentblandningen innan du skriver lagtexten. Avgör om målet bäst tjänas av reglering, utgifter, beskattning, information eller någon kombination, och skriv först därefter det instrument som levererar det valet, i stället för att gripa efter en lag för att en lag är standardvalet.
4. Fråga vem som ska leverera detta på gräsrotsnivå, och om de har det handlingsutrymme, den utbildning och den kapacitet som designen förutsätter. En politik konstruerad kring en idealiserad genomförare misslyckar vid kontakt med verkliga ärendemängder, verkliga bemanningsluckor och verkliga omdömesbedömningar hos frontpersonalen.
5. Bygg utvärderingsplanen vid utformningen, inte efter antagandet. Att bestämma hur framgång ser ut, och hur den ska mätas, innan politiken lanseras skyddar utvärderingen från att i efterhand formas så att den passar vad som än hände.
6. Behandla inkrementell justering som en legitim strategi, inte ett misslyckande i ambition, när evidensen är genuint osäker. Lindbloms argument för att ”klara sig fram” är starkast just när en djärv, heltäckande omformning inte kan motiveras av vad som faktiskt är känt än.
7. Fråga periodiskt om inkrementalismen har blivit en vana snarare än ett omdöme. Ett politikområde som bara har fått marginella justeringar i ett decennium kan behöva en medveten, heltäckande översyn, även om den översynen är mer kostsam och störande än ännu ett litet steg.
8. Förvänta dig att genomförandet genererar nya problem som öppnar dagordningen på nytt, och planera uttryckligen för den slingan. Bygg en väg genom vilken återkoppling från frontpersonal och tidiga utvärderingsfynd når dem som kan revidera politiken, i stället för att behandla genomförandet som ett enkelriktat, tyst stadium.
9. Ange kombinationen av instrument tillsammans, i samma dokument, inte som separata initiativ. En avgift, en subvention och en informationskampanj riktade mot samma beteende är lättare att utvärdera, och att försvara, som en samordnad politik än som tre löst relaterade program.
10. Kontrollera fördelningseffekten av varje instrument i blandningen, inte bara politikens samlade effekt. En skatt som ändrar det genomsnittliga beteendet kan ändå falla oproportionerligt på låginkomsthushåll; att para den med en riktad subvention eller ett undantag är ofta det som gör kombinationen legitim (se Ämne 3.5 — Jämlikhet, rättvisa och fördelningsrättvisa).
11. Använd beteendeinstrument som ett komplement till, inte en ersättning för, auktoritet och medel när insatserna är höga. En nudge är ofta det billigaste och minst tvingande första draget, men sällan tillräcklig ensam för ett problem allvarligt nog att motivera reglering eller utgifter (se Ämne 4.1 — Beteendeinriktad offentlig politik).
12. Dokumentera det politiska fönster som gjorde antagandet möjligt, medan det är färskt. Att förstå varför en politik blev antagbar när den blev det – vilken utlösande händelse, vilken entreprenör, vilken inriktning av strömmar – hjälper organisationen att känna igen nästa fönster i stället för att anta att samma resultat kan frammanas på beställning.

Frågor att diskutera med ditt team

Vet vi faktiskt vilket stadium i cykeln våra nuvarande större initiativ befinner sig i, eller tillämpar vi samma spelbok på alla oavsett? Gå igenom era tre eller fyra största pågående initiativ och placera vart och ett på dagordningssättning, utformning, antagande, genomförande eller utvärdering, ärligt, snarare än efter var organisationsschemat säger att det hör hemma. Diskutera om de verktyg och möten ni använder motsvarar det stadiet, eller om ett initiativ som fortfarande kämpar för uppmärksamhet behandlas som om det bara behöver bättre leveransplanering. Kom överens om vad som skulle förändras i hur varje initiativ resurssätts om stadiebedömningen stämmer.

Vilka färdiga lösningar ligger i vår politikström just nu och väntar på ett fönster som vi inte bevakar? Be varje team namnge ett alternativ de tror är väl utvecklat men aldrig har hittat det politiska ögonblicket för att antas. Diskutera vad som skulle behöva hända – en händelse, ett ledarbyte, en förskjutning i den allmänna stämningen – för att det fönstret ska öppnas, och om alternativet verkligen skulle vara färdigt om det gjorde det. Fundera på om organisationen har någon stående praxis för att hålla sådana alternativ aktuella, eller om de i det tysta blir inaktuella medan de väntar.

När vi senast utformade en politik, valde vi instrumentet först och målet sedan? Spåra ett färskt beslut och fråga ärligt om ”vi behöver en lag” eller ”vi behöver spendera mer” avgjordes innan det underliggande målet och de alternativa instrumenten vägdes ordentligt. Diskutera hur ett genuint instrumentvalssamtal skulle ha sett ut, där reglering, utgifter, beskattning och information jämförs mot samma mål. Kom överens om ett standardsteg i er processutformning av politik som tvingar fram den jämförelsen innan utformningen börjar.

Var har genomförandet i det tysta omformat en politik som vi trodde att vi redan hade beslutat? Identifiera en politik vars effekt på marken märkbart skiljer sig från vad som skrevs och antogs, och diskutera vilket handlingsutrymme frontpersonalen utövade för att skapa det glappet. Fundera på om det handlingsutrymmet är ett problem att stänga ned eller en klok anpassning som den formella politiken borde uppdateras för att spegla. Avgör vem som ansvarar för att märka den här sortens drift och för att varje gång avgöra vilket av de två svaren som är rätt.

Behandlar vi utvärdering som återkoppling till nästa dagordning, eller som en rapport som läggs i en pärm när programmet är slut? Gå igenom vad som faktiskt hände med fynden från era två senaste större utvärderingar: ändrade de ett pågående beslut, informerade de nästa utformningsomgång eller blev de liggande i ett dokument ingen återvände till (se Ämne 2.6 — Evidenssyntes och vad som fungerar)? Diskutera vad som skulle behöva förändras strukturellt – tidpunkt, ägarskap, ett stående forum – för att utvärdering genuint ska sluta slingan i stället för att bara avsluta ärendet. Kom överens om en konkret förändring ni ska göra innan er nästa utvärdering förfaller.

Är vårt nuvarande angreppssätt inom detta politikområde en medveten inkrementell strategi, eller en oprövad vana? Välj ett politikområde som er organisation har justerat marginellt, år efter år, utan en heltäckande översyn, och diskutera ärligt vilken av Lindbloms två läsningar som gäller: förnuftig försiktighet under verklig osäkerhet, eller ett bekvämt standardval som i det tysta har överlevt sin motivering. Fundera på vad en genuin översyn från grunden skulle kosta i tid och politiskt kapital, och väg det uttryckligen mot kostnaden för att fortsätta klara sig fram. Avgör om den översynen hör hemma på nästa års dagordning.

I praktiken: ett exempel på offentligt värde

En medelstor kuststads förvaltning hade under flera år diskuterat engångsplastavfall på sina stränder och vattenvägar utan att ta fram en formell politik. Miljöorganisationer hade tagit upp frågan vid fullmäktigemöten i åratal; en frivillig kod som bad detaljhandlare minska utdelningen av plastpåsar hade bara gett en måttlig minskning; och ett förslag som stadens hållbarhetskontor hade utarbetat, som kombinerade en detaljhandelsavgift med en informationskampanj, hade legat, fullt utformat, i en byrålåda i över ett år, oförmöget att väcka tillräcklig politisk uppmärksamhet för att nå en omröstning.

Situationen förändrades tvärt efter en ovanligt svår stormflod som sköljde stora mängder plastskräp upp på stadens huvudsakliga turiststrand två veckor före sommarsäsongens början, vilket gav omfattande lokal medietäckning och en plötslig flod av klagomål till folkvalda ledamöter. En nyvald ledamot, som delvis hade drivit miljöfrågor i sin valrörelse, såg ögonblicket och drev hållbarhetskontorets befintliga förslag upp på dagordningen inom några dagar, och kopplade den vilande politikströmmen till de nyligen öppnade politiska strömmarna och problemströmmen nästan exakt så som Kingdons ramverk skulle förutsäga. Förslaget som hade väntat ett år på uppmärksamhet antogs inom sex veckor efter stormen, inte för att det hade blivit bättre, utan för att ett fönster hade öppnats.

Den antagna politiken kombinerade medvetet fyra instrument, i stället för att förlita sig på något enskilt. En reglering förbjöd detaljhandlare att tillhandahålla engångsplastpåsar vid kassan (auktoritet). En liten avgift gällde för varje papper- eller komposterbar påse som en kund fortfarande ville ha (medel, fungerande som ett milt syndskatteliknande avskräckningsmedel snarare än en intäktsåtgärd). En subvention finansierade gratis återanvändbara påsar som delades ut via samlingslokaler i stadens låginkomstområden, för att hindra avgiften från att falla hårdast på de invånare som har sämst förutsättningar att bära den. En informationskampanj, utvecklad tillsammans med ett lokalt universitets forskargrupp i beteendevetenskap, omformade kassans uppmaning hos deltagande detaljhandlare så att det blev standardvalet att tacka nej till en påse, snarare än något en kund aktivt måste be om – en nudge lagd ovanpå regleringen och avgiften, inte en ersättning för någondera.

Genomförandet visade ett glapp som den ursprungliga designen inte hade förutsett: marknadsinspektörer med ansvar för att verkställa detaljhandelsförbudet hade handlingsutrymme över hur strikt de tillämpade det på små, familjedrivna stånd i stadens äldre marknadsdistrikt, och den tidiga informella tillsynen varierade kraftigt från en inspektör till nästa. I stället för att behandla detta som ett efterlevnadsmisslyckande att straffa arbetade hållbarhetskontoret med inspektörerna för att formalisera ett gradvist angreppssätt – varningar först, böter först efter upprepade överträdelser – vilket inspektörerna i praktiken redan hade tillämpat genom eget omdöme. Den formella politiken reviderades för att motsvara den praxis som dess egna gräsrotsgenomförare redan hade funnit fungerande.

En utvärdering arton månader senare fann en betydande minskning av plastskräp på stränderna, en mindre men verklig minskning av den totala utdelningen av engångspåsar och en fördelningseffekt som i stort sett var neutral när man räknade in de subventionerade återanvändbara påsarna. Utvärderingen flaggade också att medvetenheten om papperspåseavgiften hade avtagit över tid, vilket försvagade dess beteendeeffekt, och rekommenderade att informationskampanjen skulle förnyas i stället för att anta att en engångslansering skulle bära sig själv på obestämd tid – vilket matades direkt tillbaka till dagordningen för följande budgetcykel. Det här scenariot är illustrativt och fiktivt; det beskriver ingen verklig stads plastpolitik eller något verkligt fullmäktigebeslut.

Fyra sektorperspektiv

Lokal förvaltning

En kommun står vanligen närmast genomförandet och ser därför glappet mellan en antagen politik och dess verklighet på gatunivå snabbare än någon annan nivå av staten, men har vanligen den snävaste instrumentuppsättningen att arbeta med, eftersom större delen av beskattningen och mycket av regleringsmakten ligger hos nationell eller regional nivå. Den karakteristiska lokala skickligheten är att kombinera en begränsad uppsättning instrument – lokal reglering, små avgifter, direkta utgifter och lokalt riktad information – tillräckligt kreativt för att göra verkliga framsteg på ett problem vars största hävstänger tillhör någon annan.

Nationell förvaltning

Nationell förvaltning innehar vanligen den bredaste instrumentuppsättningen, inklusive förmågan att lagstifta, beskatta och spendera i stor skala, vilket gör utformning av instrumentblandningen till ett genuint nationellt hantverk snarare än en improvisation. Den karakteristiska nationella risken är motsatsen till den lokala: med alla instrument tekniskt tillgängliga kan nationell politikutformning som standard falla på det största eller mest synliga verktyget – en ny lag, en rubrikskatt – när en mindre, billigare kombination skulle ha åstadkommit samma offentliga värde till lägre kostnad för legitimiteten och lägre risk för oavsedda effekter.

Social sektor och ideell sektor

Ideella organisationer och icke-statliga organisationer innehar sällan själva formell instrumentmakt, men de är ofta de politiska entreprenörer som kopplar en färdig lösning till ett öppet politiskt fönster, och de är ofta de organisationer som står närmast hur en politik faktiskt landar hos dem den är avsedd att hjälpa. Deras särskilda bidrag till cykeln är dagordningssättning och återkoppling från genomförandet: att öka ett problems synlighet långt innan statens uppmärksamhet anländer, och att trovärdigt och snabbt rapportera när en politiks effekt på gatunivå avviker från dess avsedda design (se Ämne 3.8 — Ledning av socialsektorn och ideella organisationer).

Multilaterala och internationella organ

Multilaterala och internationella organ förfogar sällan över bindande inhemsk auktoritet, beskattning eller utgifter på det sätt en nationell regering gör, så deras karakteristiska instrument är nodalitet och organisation i Hoods termer – att sammankalla, fastställa standarder, publicera jämförande evidens och samordna finansiering som nationella regeringar sedan sätter in genom sin egen instrumentblandning. Eftersom de verkar över jurisdiktioner med mycket olika administrativ kapacitet är genomförandeglappet mellan ett internationellt antaget ramverk och dess effekt på marken ofta det bredaste av alla nivåer som behandlas i detta ämne, och cykelns stadier dagordningssättning och utvärdering spelar vanligen större roll för deras arbete än antagande eller direkt genomförande.

Vanliga felmönster

Att förväxla diagrammet med processen. Ett team utformar sin interna styrning som om varje beslut kommer att röra sig rent genom dagordningssättning, utformning, antagande, genomförande och utvärdering i strikt ordning, och behandlar sedan varje verkligt beslut som inte följer den ordningen som en anomali som kräver korrigering snarare än som normalt politikskapande. Det ger styrningsprocesser som bromsar de genuina, opportunistiska fönster en politisk entreprenör behöver agera på, utan att egentligen göra det slutliga beslutet bättre underbyggt.

Instrumentstyrd design. Ett politiskt problem anländer redan klätt som ett föredraget instrument – ”vi behöver en ny lag” eller ”vi behöver spendera mer” – och utformningsstadiet blir en jakt på motivering snarare än en genuin jämförelse av reglering, utgifter, beskattning och information mot målet. Det kostar organisationen billigare, mindre tvingande eller mer effektiva kombinationer som aldrig på allvar övervägdes eftersom instrumentet valdes innan analysen började.

Att utforma för en idealiserad genomförare. En politik utformas kring ett antagande om full efterlevnad hos frontpersonalen, gott om personaltid och inga konkurrerande lokala prioriteringar, inget av vilket speglar den gräsrotsbyråkrati som faktiskt ska leverera den. Genomförandeglappet skylls sedan på frontpersonalen för att den ”inte följde politiken ordentligt”, när den djupare orsaken var en design som aldrig frågade vad genomförandet faktiskt skulle kräva.

Utvärdering som slutpunkt snarare än återkopplingsslinga. En utvärdering beställs, slutförs och arkiveras, utan någon stående mekanism som kopplar dess fynd tillbaka till nästa omgång av dagordningssättning eller utformning. Det är dyrt två gånger: en gång i själva utvärderingens kostnad, och igen i kostnaden för att nästa politiska cykel från grunden återupptäcker en läxa som utvärderingen redan hade fastställt.

Inkrementalism som stelnat till tröghet. Ett politikområde får bara marginella justeringar år efter år därför att organisationen alltid har närmat sig det så, inte för att en genuin jämförelse mot en mer heltäckande omformning någonsin gjordes. Kostnaden är osynlig tills en kris eller ett politiskt fönster blottlägger hur långt efter ett mer medvetet angreppssätt den inkrementella vägen har hamnat.

Att bortse från det politiska fönster som gjorde ett beslut möjligt. En organisation behandlar en antagen politik som om den enbart var ett resultat av förslagets tekniska förtjänster, och glömmer den utlösande händelse, entreprenör eller politiska inriktning som faktiskt gjorde antagandet möjligt. När nästa liknande problem uppstår utan samma inriktning blir organisationen förvånad över att ett lika väl utformat förslag inte antas, efter att ha förväxlat en lycklig koppling av strömmar med en upprepbar process.

Mognadsmodell

Checklista

• Aktuellt stadium för varje pågående politiskt initiativ (dagordningssättning, utformning, antagande, genomförande, utvärdering) ärligt identifierat.
• En kortlista över utredda, färdiga politiska alternativ förs oberoende av något aktuellt pågående problem.
• Instrumentjämförelse (reglering, utgifter, beskattning, information) dokumenterad innan utformningen börjar.
• Fördelningseffekten av varje instrument i den föreslagna blandningen kontrollerad, inte bara den samlade effekten.
• Frontpersonalens leveranskapacitet och sannolika handlingsutrymme bedömda innan en politik färdigställs.
• Utvärderingsplan och framgångsmått definierade vid utformningsstadiet, inte efter antagandet.
• Väg bekräftad genom vilken utvärderingsfynd och återkoppling från genomförandet når nästa omgång av dagordningssättning.
• Det politiska eller omständighetsmässiga fönster som möjliggjorde ett färskt antagande dokumenterat medan det fortfarande är tydligt.
• Områden med långvarig inkrementell justering ses periodiskt över för om en heltäckande omformning nu är motiverad.
• Beteende- eller informationsbaserade instrument kontrollerade mot Ämne 4.1 — Beteendeinriktad offentlig politik — för etiska gränser före användning.
• Kombinerat instrumentpaket presenterat och utvärderat som en samordnad politik, inte som orelaterade initiativ.

Viktiga källor

• Charles E. Lindblom, ”The Science of ’Muddling Through’”, Public Administration Review, 19(2), 1959, s. 79–88, för det grundläggande argumentet för inkrementalism som en försvarbar strategi under genuin osäkerhet.
• John W. Kingdon, Agendas, Alternatives, and Public Policies, Pearson, för ramverket med flera strömmars ursprungliga och fullständigaste framställning.
• Michael D. Cohen, James G. March och Johan P. Olsen, ”A Garbage Can Model of Organizational Choice”, Administrative Science Quarterly, 17(1), 1972, s. 1–25, för den modell för organisatoriskt val som Kingdons ramverk anpassar till politikskapande.
• Christopher Hood, The Tools of Government, Macmillan, 1983 (nyutgiven av Palgrave Macmillan), för taxonomin nodalitet, auktoritet, medel och organisation för policyinstrument.
• Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD)s rekommendation från rådet om regleringspolitik och styrning, för en landsövergripande redogörelse för hur regleringsinstrument utformas och styrs i praktiken.

Referenser

1. Public policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_policy
2. Multiple streams framework — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Multiple_streams_framework
3. John W. Kingdon — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/John_W._Kingdon
4. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
5. Charles E. Lindblom — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Charles_E._Lindblom
6. Garbage can model — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Garbage_can_model
7. Street-level bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Street-level_bureaucracy
8. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
9. Regulation — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Regulation
10. Subsidy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Subsidy
11. Sin tax — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sin_tax
12. Nudge theory — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nudge_theory
13. The Science of "Muddling Through" — Charles E. Lindblom, Public Administration Review — https://doi.org/10.2307/973677
14. Agendas, Alternatives, and Public Policies — John W. Kingdon, Pearson — https://www.pearson.com/en-gb/subject-catalog/p/agendas-alternatives-and-public-policies-update-edition-with-an-epilogue-on-health-care-pearson-new-international-edition/P200000004628/9781292053875
15. A Garbage Can Model of Organizational Choice — Cohen, March, and Olsen, Administrative Science Quarterly — https://doi.org/10.2307/2392088
16. The Tools of Government — Christopher Hood, Springer (Palgrave Macmillan) — https://link.springer.com/book/10.1007/978-1-349-17169-9
17. Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/publications/recommendation-of-the-council-on-regulatory-policy-and-governance_9789264209022-en.html