สามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์: ความชอบธรรม คุณค่า และขีดความสามารถ

ทำไมสิ่งนี้จึงสำคัญต่อคุณค่าสาธารณะ

ผู้นำภาครัฐและภาคสังคมส่วนใหญ่ระบุได้ในปีนี้ว่ามีการตัดสินใจหนึ่งที่ผ่านสองด้านของสามเหลี่ยมแต่ล้มเหลวเงียบ ๆ ในด้านที่สาม พันธะตามนโยบายหาเสียงที่ได้รับความนิยมกลับต้องใช้ความสามารถด้านวิศวกรรมที่องค์กรไม่มี การปฏิรูปที่สง่างามทางเทคนิคไม่เคยได้รับความเห็นชอบทางการเมืองให้เริ่ม โครงการที่ได้รับเงินทุนและบุคลากรเต็มที่ส่งมอบสิ่งที่สัญญาไว้ทุกประการ แต่ไม่มีใครนอกอาคารต้องการจริง ๆ ความล้มเหลวแต่ละอย่างดูต่างกันเมื่อมองจากภายใน แต่มีรูปร่างร่วมกัน

รูปร่างนั้นคือสิ่งที่ Mark H. Moore นักวิชาการแห่งฮาร์วาร์ดเคนเนดีสคูลผู้บัญญัติศัพท์ เรียกว่าสามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์ ได้แก่ ความชอบธรรมและการสนับสนุน ข้อเสนอคุณค่าสาธารณะ และขีดความสามารถเชิงปฏิบัติการ หัวข้อ 1.1 — บทนำสู่คุณค่าสาธารณะ แนะนำสามเหลี่ยมนี้ในระดับสูง (ดู หัวข้อ 1.1 — บทนำสู่คุณค่าสาธารณะ) หัวข้อนี้เป็นที่ตั้งหลักของมัน คือแบบจำลองการทำงานเต็มรูปแบบของแต่ละด้าน และที่สำคัญกว่านั้นคือวิธีที่ผู้นำรับมือกับความตึงเครียดระหว่างทั้งสามเมื่อเป็นเรื่องปกติที่ทั้งสามไม่ชี้ไปทางเดียวกันพร้อมกัน

เดิมพันนี้ไม่ใช่เรื่องวิชาการ องค์กรที่ละเลยสภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจของตนสูญเสียอาณัติในจังหวะที่ต้องการมันที่สุด องค์กรที่ถือว่าข้อเสนอคุณค่าของตนชัดเจนในตัวเองใช้อำนาจและขีดความสามารถไปกับสิ่งที่พลเมืองกลับไม่ต้องการ องค์กรที่ตอบรับทุกความคิดที่ได้รับอนุญาตและมีคุณค่าโดยไม่ตรวจสอบขีดความสามารถของตนทำลายความน่าเชื่อถือด้วยช่องว่างระหว่างคำสัญญากับการส่งมอบ การทำสามเหลี่ยมให้ถูกต้องอย่างต่อเนื่องไม่ใช่การเตรียมการสำหรับงานจริงของการบริหารภาครัฐ แต่มันคืองานจริงนั้นเอง

แนวคิดหลัก

สามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์ คือกรอบแนวคิดของมัวร์สำหรับทดสอบว่าแนวทางปฏิบัติที่องค์กรภาครัฐหรือภาคสังคมเสนอเป็นยุทธศาสตร์ที่สมเหตุสมผลหรือไม่ คือชอบธรรมและได้รับการสนับสนุน มีคุณค่า และส่งมอบได้ ทั้งหมดพร้อมกัน มัวร์วางแนวคิดนี้ไว้ใน Creating Public Value: Strategic Management in Government (1995) ส่วนหนึ่งเพื่อรับมือกับแนวโน้มของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ที่ตัดสินหน่วยงานภาครัฐโดยหลักด้วยประสิทธิภาพและผลผลิต และส่วนหนึ่งเป็นคู่ขนานในภาครัฐของยุทธศาสตร์องค์กร ซึ่งทดสอบแผนเพียงกับสิ่งที่ตลาดต้องการและสิ่งที่องค์กรทำได้ ยุทธศาสตร์ภาครัฐและภาคสังคมต้องการมิติที่สามเพราะองค์กรเหล่านี้อาศัยอำนาจร่วมที่ต้องหามาและหามาใหม่ ไม่ใช่ซื้อได้ด้วยธุรกรรมครั้งเดียว (ดูคุณค่าสาธารณะสำหรับวิธีที่แนวคิดนี้ถูกรับไปใช้และถูกโต้แย้งนับแต่นั้น) ตารางคะแนนของมัวร์เองสำหรับติดตามสามด้านในทางปฏิบัติ ซึ่งดัดแปลงจากประเพณีบาลานซ์สกอร์การ์ดของภาคเอกชน ครอบคลุมครบถ้วนที่อื่น ไม่ใช่ที่นี่ (ดู หัวข้อ 2.1 — ตารางคะแนนคุณค่าสาธารณะและกรอบผลลัพธ์)

ความชอบธรรมและการสนับสนุน ซึ่งมักเรียกว่า สภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจ คือกลุ่มบุคคลและสถาบันที่ความยินยอม ทั้งอย่างเป็นทางการและไม่เป็นทางการ จำเป็นสำหรับองค์กรที่จะลงมือทำ และการถอนความยินยอมของพวกเขาสามารถหยุดองค์กรไม่ให้ลงมือได้ ผู้ให้อำนาจอย่างเป็นทางการรวมถึงสภานิติบัญญัติ สภาที่มาจากการเลือกตั้ง คณะกรรมการมูลนิธิ ศาล หน่วยกำกับดูแล และผู้ให้ทุนที่มีอำนาจตามสัญญา ความสัมพันธ์เหล่านี้จำนวนมากยังเป็นความสัมพันธ์แบบตัวการ–ตัวแทน เพราะผู้ให้อำนาจมอบอำนาจแก่ผู้จัดการซึ่งผลประโยชน์และข้อมูลไม่เคยสอดคล้องกับของตนอย่างสมบูรณ์ ผู้ให้อำนาจอย่างไม่เป็นทางการซ้อนทับกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่กว้างกว่าขององค์กร ได้แก่ สื่อ องค์กรวิชาชีพ พันธมิตรร่วมแนวร่วม พนักงานที่ไม่อาจสั่งการความร่วมมือได้ และพลเมืองที่โครงการพึ่งพาการปฏิบัติตาม และความชอบธรรมเป็นช่องทางหนึ่งที่ความรับผิดชอบไหลผ่าน แม้ทั้งสองจะแยกจากกัน องค์กรอาจรับผิดชอบตามกระดาษแต่ยังขาดการสนับสนุนที่แท้จริง ความชอบธรรมทางการเมืองเป็นแนวคิดพื้นฐาน คือสิทธิของผู้มีอำนาจที่จะได้รับการเชื่อฟังหรือสนับสนุน ซึ่งตั้งอยู่บนกฎหมาย ความยินยอมแบบประชาธิปไตย ประเพณี หรือความสามารถที่พิสูจน์แล้ว และไม่เคยถาวรเมื่อได้รับมาแล้ว สภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจแทบไม่เคยเป็นหน่วยงานเดียว แต่เป็นแนวร่วมที่เปลี่ยนไปเปลี่ยนมา และการอ่านมันให้ถูกต้องสำคัญกว่าการทำให้ผู้ที่เสียงดังที่สุดพอใจ

ข้อเสนอคุณค่าสาธารณะ คือข้อโต้แย้งว่าการใช้อำนาจและทรัพยากรร่วมครั้งหนึ่งคุ้มกับสิ่งที่เสียไป ไม่ใช่สำหรับลูกค้ารายเดียวหรือกลุ่มผลประโยชน์ใดกลุ่มหนึ่ง แต่สำหรับพลเมืองที่ดำเนินการร่วมกันผ่านชุมชนการเมืองของตน ซึ่งต่างจากข้อเสนอคุณค่าของตลาด คือแนวคิดภาคเอกชนว่าสินค้ามีค่าต่อผู้ซื้อมากกว่าราคา ข้อเสนอของตลาดได้รับการยืนยันจากการซื้อ แต่ข้อเสนอสาธารณะไม่มีธุรกรรมเดี่ยวที่เทียบเท่า และต้องอนุมานจากการลงคะแนนเสียง ความเต็มใจจ่ายผ่านภาษี ความชอบที่แสดงออก และพฤติกรรมที่สังเกตได้ ซึ่งไม่มีอย่างใดเป็นสัญญาณที่ชัดเจนเท่าการขาย คุณค่าสาธารณะยังมักเป็นพหูพจน์มากกว่าปริมาณสเกลาร์เดียว เสรีภาพ ความเสมอภาค ประสิทธิภาพ และความมั่นคงไม่ยุบลงสู่มาตราเดียว ประเด็นที่หัวข้อนี้กล่าวถึงเพียงเท่าที่สามเหลี่ยมต้องการ (ดู หัวข้อ 1.4 — สินค้าสาธารณะ สินค้าเพื่อคุณค่าทางสังคม และพหุนิยมทางคุณค่า)

ขีดความสามารถเชิงปฏิบัติการ คือสิ่งที่องค์กรผลิตได้จริงด้วยบุคลากร เงิน เทคโนโลยี อำนาจตามกฎหมาย ความร่วมมือ และเวลาที่มีอยู่ในปัจจุบันหรือหามาได้อย่างน่าเชื่อถือ ขีดความสามารถไม่เหมือนกับความทะเยอทะยาน และไม่ตายตัว สร้างขึ้นได้อย่างจงใจ (ดูการเสริมสร้างขีดความสามารถ ซึ่งเป็นศัพท์ที่วางรากในภาคการพัฒนา และหัวข้อนี้จำกัดให้แคบลงเหลือความสามารถในการส่งมอบขององค์กรเดียว) ขีดความสามารถมีมิติทางกฎหมายด้วยนอกเหนือจากมิติด้านทรัพยากร องค์กรอาจมีเงินและบุคลากรที่จะทำบางสิ่งแต่ยังขาดอำนาจตามกฎหมาย ซึ่งเป็นข้อจำกัดที่จริงเท่ากับรายการงบประมาณที่ว่างเปล่า

สามด้านปฏิสัมพันธ์กันอย่างไร สามเหลี่ยมไม่ใช่รายการตรวจสอบที่ติ๊กตามลำดับ แต่เป็นชุดข้อจำกัดที่มีชีวิตซึ่งแต่ละข้อเปลี่ยนไปเมื่อสองข้อที่เหลือเปลี่ยน มีสี่รูปแบบที่เกิดซ้ำทั่วภาคส่วนและเขตอำนาจ:

• เป็นที่นิยมแต่ทำไม่ได้ — มีการสนับสนุนที่แข็งแรงและข้อเสนอคุณค่าที่ชัดเจน แต่แผนเกินกว่าที่องค์กรส่งมอบได้ โครงการริเริ่มนั้นสะดุด ถูกลดขอบเขต หรือล้มเหลวอย่างเห็นได้ชัด
• ส่งมอบได้แต่ไม่ได้รับอนุญาต — มีขีดความสามารถจริงและข้อเสนอคุณค่าที่แท้จริง แต่ยังไม่ได้รับความยินยอมจากผู้ที่ต้องให้ โครงการริเริ่มจึงถูกขัดขวางหรือกลับคำเมื่อผู้ให้อำนาจที่ขาดหายไปคัดค้าน
• ได้รับอนุญาตและทำได้แต่ไม่มีคุณค่าจริง — มีทั้งการอนุญาตและวิธีการ องค์กรจึงดำเนินการ แล้วพบว่าพลเมืองไม่ได้ประสบกับผลลัพธ์ว่าคุ้มกับต้นทุน ซึ่งกัดกร่อนความชอบธรรมสำหรับโครงการริเริ่มถัดไป
• ครบทั้งสามแต่สำหรับคนต่างกลุ่ม — กรณีที่ยากที่สุด คือคุณค่าเป็นจริงสำหรับกลุ่มหนึ่ง ผู้ให้อำนาจเป็นตัวแทนของอีกกลุ่มหนึ่ง และขีดความสามารถถูกสร้างรอบกลุ่มที่สาม จึงไม่มีคำอธิบายเดียวว่า "นี่ได้ผล" ที่เป็นจริงสำหรับทุกคนที่มีส่วนได้ส่วนเสีย

เนื่องจากผู้ให้อำนาจเปลี่ยน ขีดความสามารถเสื่อมหรือได้รับการต่ออายุ และข้อเสนอคุณค่าอาจได้รับการยืนยันหรือล้มล้างด้วยหลักฐาน สามเหลี่ยมจึงไม่เคยถูกแก้ครั้งเดียวจบ มันถูกบริหารจัดการอย่างต่อเนื่อง หัวข้อนี้เป็นที่ซึ่งชิ้นส่วนมาพบกัน หัวข้อต่อ ๆ ไปแต่ละหัวข้อให้เครื่องมือสำหรับด้านหนึ่งหรือปฏิสัมพันธ์หนึ่ง

แนวปฏิบัติที่ดี

1. ทำแผนที่สภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจของท่านให้ชัดเจนและทำให้เป็นปัจจุบัน ระบุรายชื่อผู้ให้อำนาจอย่างเป็นทางการและไม่เป็นทางการทุกคนตามชื่อ สิ่งที่แต่ละคนให้หรือถอนได้ และครั้งล่าสุดที่ท่านตรวจสอบว่าจุดยืนของเขาเปลี่ยนไปหรือไม่ แผนที่ที่ล้าสมัยเลวร้ายกว่าไม่มีแผนที่ เพราะสร้างความมั่นใจผิด ๆ
2. เขียนข้อเสนอคุณค่าลงบนหนึ่งหน้ากระดาษก่อนข้อเสนอเชิงธุรกิจ ไม่ใช่หลัง ระบุอย่างตรงไปตรงมาว่าใครได้ประโยชน์ ได้อะไร และทำไมจึงคุ้มกับต้นทุนร่วม ก่อนที่จะทุ่มความพยายามกับรายละเอียดการดำเนินการที่ข้อเสนอคุณค่าอ่อนแอไม่อาจพิสูจน์ได้
3. ทดสอบขีดความสามารถเชิงปฏิบัติการอย่างซื่อตรงก่อนให้พันธะต่อสาธารณะ แยก "เรามีงบประมาณที่อนุมัติแล้ว" ออกจาก "เรามีบุคลากร ระบบ และเวลานำที่จะส่งมอบ" และถือว่าช่องว่างระหว่างสองอย่างเป็นจุดตัดสินใจ ไม่ใช่ความเสี่ยงที่จะบริหารให้หายไปด้วยความมองโลกในแง่ดี
4. ถือว่าสามเหลี่ยมเป็นข้อจำกัดในการออกแบบตั้งแต่ต้น ไม่ใช่ตารางคะแนนที่ใช้ภายหลัง นำคำถามเรื่องความชอบธรรม คุณค่า และขีดความสามารถเข้ามาในห้องตั้งแต่จุดที่เลือกยุทธศาสตร์ ไม่ใช่จุดที่กำลังปกป้องมัน
5. ใช้การเคลื่อนไหวเล็ก ๆ ที่ย้อนกลับได้เพื่อทดสอบและขยายสภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจก่อนการร้องขอครั้งใหญ่ โครงการนำร่อง การรับฟังความคิดเห็น หรือการทดลองขอบเขตจำกัดอาจเผยว่ามีการสนับสนุนอยู่หรือไม่ในต้นทุนเพียงเศษเสี้ยวของการค้นพบว่าไม่มีหลังผูกพันเต็มที่
6. ถามสามคำถามแยกกันกับทุกการตัดสินใจสำคัญ: เราทำได้ไหม เราควรได้รับอนุญาตไหม และคุ้มไหม แยกคำตอบให้ชัดเจนแม้คนเดียวจะตอบทั้งสาม เพราะการรวมเป็นเรื่องเดียวคือวิธีที่ข้อเสนอที่อ่อนแอรอดพ้นการตรวจสอบ
7. ต่ออายุความชอบธรรมอย่างต่อเนื่อง ไม่ใช่เฉพาะตอนเลือกตั้งหรือรอบการให้ทุน ถือว่าสภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจต้องการการติดต่อสม่ำเสมอที่เดิมพันต่ำ เพื่อให้การร้องขอครั้งใหญ่ไม่ใช่ครั้งแรกที่ผู้ให้อำนาจได้ยินจากท่านในรอบปี
8. สร้างขีดความสามารถล่วงหน้าสำหรับอาณัติที่ท่านคาดว่าจะต้องการ ไม่ใช่เพียงตอบสนองต่ออาณัติที่มี ขีดความสามารถที่สร้างเมื่อเกิดเหตุมาถึงช้าและแพง ขีดความสามารถที่สร้างล่วงหน้าถูกกว่าและทำให้องค์กรตอบรับได้เมื่อโอกาสมาถึง
9. ระบุการแลกเปลี่ยนต่อสาธารณะเมื่อสามด้านขัดแย้งกันจริง ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียให้อภัยการแลกเปลี่ยนที่ระบุไว้ได้ง่ายกว่าอย่างมากเมื่อเทียบกับการแลกเปลี่ยนที่พวกเขาค้นพบว่าถูกซ่อนไว้ด้านหลังภาพของฉันทามติ
10. ให้ผู้นำฝ่ายปฏิบัติการเข้าร่วมในการสนทนาเรื่องการให้อำนาจ และให้ผู้นำฝ่ายธรรมาภิบาลเข้าร่วมในการสนทนาเรื่องขีดความสามารถ ความล้มเหลวของสามเหลี่ยมที่พบบ่อยที่สุดเกิดขึ้นเมื่อผู้ที่เจรจาเรื่องความชอบธรรมไม่รู้ว่าขีดความสามารถเอื้ออะไรได้ หรือผู้นำฝ่ายส่งมอบไม่อยู่เมื่อมีการให้คำมั่นสัญญา

คำถามที่ควรหารือกับทีมของท่าน

ใครบ้างที่อยู่ในสภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจของเราในขณะนี้ และมันเปลี่ยนไปในแบบที่ยุทธศาสตร์ของเรายังตามไม่ทันหรือไม่? สภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจเปลี่ยนไปตามการเลือกตั้ง การหมุนเวียนของคณะกรรมการ หน่วยกำกับดูแลใหม่ และการเปลี่ยนความสนใจของสาธารณชน มักเร็วกว่าการปรับปรุงเอกสารยุทธศาสตร์ภายใน ใช้คำถามนี้เพื่อระบุรายชื่อผู้ให้อำนาจอย่างเป็นทางการและไม่เป็นทางการตามชื่อมากกว่าตามบทบาท และตรวจสอบว่าความสัมพันธ์แต่ละรายได้รับการบริหารอย่างจริงจังครั้งล่าสุดเมื่อใด รายชื่อที่ล้าสมัยเป็นสาเหตุทั่วไปของการต่อต้านที่ไม่คาดคิดต่อโครงการริเริ่มที่องค์กรเชื่อว่าได้รับการสนับสนุนแล้ว หารือว่าความสัมพันธ์ใดเงียบหายไป และความเงียบนั้นหมายถึงความสบายใจหรือการถอยห่าง

ตรงไหนในพอร์ตโฟลิโอปัจจุบันของเราที่ข้อเสนอคุณค่าถูกสันนิษฐานแทนที่จะถูกทดสอบ? หลายองค์กรระบุได้ชัดว่าโครงการทำอะไร แต่ระบุได้ยากว่าใครดีขึ้นจริงและดีขึ้นเท่าไร พร้อมหลักฐาน ใช้คำถามนี้เพื่อแยกโครงการที่มีข้อเสนอคุณค่าที่ผ่านการทดสอบ เช่น ข้อมูลสำรวจ หลักฐานการใช้ การประเมินอิสระ ออกจากโครงการที่ดำเนินไปด้วยความเชื่อของสถาบันเพียงอย่างเดียว หารือว่าต้องทำอะไรเพื่อทดสอบโครงการที่ยังไม่ผ่านการทดสอบ และท่านจะทำอย่างไรหากผลทดสอบออกมาเป็นลบ นี่ไม่ใช่การกล่าวหาว่างานที่ไม่ผ่านการทดสอบไร้ค่า เป็นเพียงการกระตุ้นให้รู้ว่าข้อกล่าวอ้างใดรับน้ำหนักอยู่

เราจะทำอะไรต่างออกไปหากถือว่าขีดความสามารถเชิงปฏิบัติการเป็นข้อจำกัดที่แข็งแทนที่จะเป็นรายละเอียดที่ปรับได้? กระบวนการวางยุทธศาสตร์จำนวนมากกำหนดความทะเยอทะยานก่อนและถือว่าขีดความสามารถเป็นสิ่งที่ต้องหาทีหลังด้วยการจ้างงานหรือความพยายามเกินกำลัง ใช้คำถามนี้เพื่อระบุว่าพันธะปัจจุบันข้อใดถูกให้ไว้ก่อนที่ใครจะตรวจสอบว่าองค์กรส่งมอบได้ในขนาดหรือวันที่สัญญาไว้หรือไม่ หารือว่าคำตอบคือการสร้างขีดความสามารถอย่างจงใจ การเจรจาพันธะใหม่ หรือการลดขอบเขต และใครมีอำนาจตัดสินใจ

พันธะปัจจุบันข้อใดเป็นที่นิยมและได้รับการสนับสนุนดี แต่เมื่อพิจารณาอย่างซื่อตรงแล้วทำไม่ได้ตามที่สัญญา? นี่คือรูปแบบ "เป็นที่นิยมแต่ทำไม่ได้" จากแนวคิดหลักของหัวข้อนี้ และองค์กรส่วนใหญ่แบกตัวอย่างอย่างน้อยหนึ่งอย่างโดยไม่เคยระบุชื่อว่าเป็นเช่นนั้น ใช้คำถามนี้เพื่อทำให้มันปรากฏอย่างชัดแจ้ง แทนที่จะปล่อยให้ปรากฏทีหลังเป็นกำหนดการที่พลาด หารือว่าทางแก้คือทรัพยากรเพิ่ม การสนทนาใหม่เรื่องขอบเขตหรือกรอบเวลา หรือการสนทนาอย่างตรงไปตรงมาเรื่องการถอนตัว

พันธะปัจจุบันข้อใดทำได้และได้รับอนุญาตเต็มที่ แต่ยังไม่พิสูจน์คุณค่าของตน? นี่คือความล้มเหลวด้านตรงข้าม คือสิ่งที่องค์กรมีสิทธิ์และพร้อมจะทำเต็มที่ แต่ยังไม่แสดงว่าคุ้มกับต้นทุน ใช้คำถามนี้เพื่อระบุตัวเลือกและหารือว่าหลักฐานอะไรจะตัดสินได้ไม่ว่าทางใด พิจารณาด้วยว่า "พิสูจน์คุณค่า" หมายถึงพิสูจน์ต่อผู้ใช้บริการ ต่อผู้จ่าย หรือทั้งสอง เพราะผู้ฟังเหล่านี้ไม่ได้เป็นกลุ่มเดียวกันเสมอไป

เมื่อสามด้านขัดแย้งกัน ใครในองค์กรนี้มีอำนาจตัดสินใจจริง และเราเห็นพ้องกันหรือไม่ว่าเขาจะพูดอะไร? ความขัดแย้งระหว่างความชอบธรรม คุณค่า และขีดความสามารถเป็นเรื่องปกติ ไม่ใช่สัญญาณความล้มเหลว แต่องค์กรที่ไม่มีเส้นทางการตัดสินใจที่ชัดเจนจะแข็งทื่อหรือปล่อยให้ความขัดแย้งยุติโดยปริยาย ซึ่งมักเข้าข้างด้านที่มีผู้สนับสนุนเสียงดังที่สุด ใช้คำถามนี้เพื่อระบุผู้ตัดสินใจหรือเวทีอย่างชัดแจ้ง และหารือตัวอย่างล่าสุดที่เส้นทางไม่ชัดและสิ่งที่จะทำให้ชัดขึ้น

ในทางปฏิบัติ: ตัวอย่างคุณค่าสาธารณะ

หน่วยงานขนส่งมวลชนของเมืองชายฝั่งขนาดกลางแห่งหนึ่ง ซึ่งเป็นเรื่องสมมติ ยกตัวอย่างรูปแบบมากกว่ารายงานหน่วยงานจริง ใช้เวลาสามปีวางแผนทางด่วนรถประจำทางเฉพาะ (BRT) ตามเส้นทางสัญจรที่คับคั่งที่สุด ข้อเสนอทางวิศวกรรมแข็งแกร่ง เวลาเดินทางจะลดลงเกือบหนึ่งในสาม เชื่อมโยงสองย่านการจ้างงานใหญ่ที่สุดของเมืองกับละแวกที่เข้าถึงการขนส่งได้ไม่ดีในอดีต ทุนโครงสร้างพื้นฐานระดับชาติครอบคลุมต้นทุนเงินทุนส่วนใหญ่แล้ว โดยมีเงื่อนไขว่าต้องเริ่มก่อสร้างภายในสิบแปดเดือน

ขีดความสามารถดูมั่นคง หน่วยงานเคยส่งมอบโครงการให้สิทธิ์รถประจำทางขนาดเล็กมาแล้ว ทีมวิศวกรรมมีที่ว่างในตารางเวลา และกรอบเวลากระชั้นแต่ทำได้ ข้อเสนอคุณค่าก็ดูแข็งแกร่งเช่นกันบนกระดาษ เดินทางเร็วขึ้น ปล่อยมลพิษน้อยลง และการเข้าถึงที่ดีขึ้นสำหรับผู้อยู่อาศัยที่ไม่มีรถยนต์ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นครัวเรือนรายได้ต่ำ ทีมโครงการถือว่าข้อเสนอเหตุผลจบสิ้นแล้วและเดินหน้าสู่การออกแบบรายละเอียดทันที

สภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจเล่าเรื่องที่ต่างออกไป เส้นทางผ่านร้านค้าที่เจ้าของพึ่งพาที่จอดรถริมถนนซึ่งช่องทางเฉพาะจะรื้อออก และมีการจัดตั้งอย่างดีและเป็นที่รู้จักของสมาชิกสภา ผู้อยู่อาศัยบางส่วนโต้แย้งว่าโครงการรับใช้ผู้สัญจรผ่านมากกว่าคนในพื้นที่ และประโยชน์ถูกโอ้อวดเกินเมื่อเทียบกับความวุ่นวายจากการก่อสร้าง สภาได้อนุมัติยุทธศาสตร์การขนส่งพื้นฐานเมื่อสองปีก่อนเพียงในเชิงกว้าง ไม่เคยอนุมัติการออกแบบเส้นทางนี้โดยเฉพาะ และสมาชิกสภาหลายคนกล่าวต่อสาธารณะเมื่อแผนเป็นที่รู้กันกว้างขวาง ซึ่งเป็นรูปแบบ "ส่งมอบได้แต่ไม่ได้รับอนุญาต" คือยุทธศาสตร์ทั่วไปได้รับอนุญาต แต่การออกแบบนี้โดยเฉพาะไม่ได้รับ

แทนที่จะถือว่าผู้สงสัยเป็นอุปสรรคที่ต้องรอให้ผ่านพ้น ทีมโครงการกลับไปหาสภาด้วยการออกแบบแบบเป็นระยะ ช่วงแรกที่สั้นกว่าซึ่งเลี่ยงช่วงที่ถูกโต้แย้งมากที่สุด เผยแพร่หลักฐานก่อนและหลังจากโครงการก่อนหน้าเพื่อให้ข้อเสนอคุณค่าเป็นรูปธรรมแทนที่จะสันนิษฐาน และแพ็กเกจการชดเชยสำหรับร้านค้าที่ได้รับผลกระทบซึ่งเจรจาก่อนก่อสร้าง ไม่ใช่หลัง ทางด่วนเต็มเส้นใช้เวลานานกว่าที่วางแผนไว้สองปี แต่รอดมาได้ สภาอนุญาตใหม่ การคัดค้านถูกถอน และข้อมูลผู้โดยสารจากช่วงแรกกลายเป็นฐานหลักฐานสำหรับส่วนที่เหลือ ข้อเสนอคุณค่าไม่ได้เปลี่ยน สิ่งที่เปลี่ยนคือหน่วยงานตระหนักว่าความชอบธรรมของยุทธศาสตร์ทั่วไปไม่ใช่ความชอบธรรมของการออกแบบเฉพาะนี้ และทั้งสองต้องได้มาแยกกัน

มุมมองสี่ภาคส่วน

รัฐบาลท้องถิ่น

สภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจของหน่วยงานท้องถิ่นมองเห็นได้ชัดและเป็นท้องถิ่นอย่างผิดปกติ สมาชิกสภาที่เผชิญการเลือกตั้งใหม่ในรอบสั้น ผู้อยู่อาศัยที่เข้าประชุมสาธารณะด้วยตนเองได้ และสื่อท้องถิ่นที่รายงานการตัดสินใจเดียวละเอียดกว่าสื่อระดับชาติ ความชอบธรรมสัมผัสได้โดยตรงง่ายกว่าแต่ตอบสนองได้ยากกว่า เพราะกลุ่มเล็ก ๆ ที่เสียงดังและรวมศูนย์อาจมีน้ำหนักเหนือเสียงข้างมากที่กระจายทั่วเมืองในทางปฏิบัติ แม้จะแพ้ในการลงคะแนนอย่างเป็นทางการ ขีดความสามารถมักเป็นด้านที่ตึงที่สุดในท้องถิ่น เพราะหน่วยงานท้องถิ่นมักขาดทักษะเฉพาะทางหรือขนาดที่รัฐบาลระดับชาติหรือผู้รับเหมารายใหญ่มี ซึ่งเป็นเหตุผลที่ข้อตกลงความร่วมมือและบริการร่วมปรากฏบ่อยนัก

รัฐบาลระดับชาติ

ในระดับชาติ สภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจมีหลายชั้น ได้แก่ สภานิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร พรรคฝ่ายค้าน พันธกรณีตามสนธิสัญญาระหว่างประเทศ และสาธารณชนที่คาดหวังการรับฟังความเห็นในนโยบายสำคัญระหว่างการเลือกตั้ง ไม่ใช่เฉพาะที่คูหาเลือกตั้ง การแบ่งชั้นนี้ให้ความชอบธรรมที่เป็นไปได้มากขึ้นแก่หน่วยงานระดับชาติ แต่ก็มีจุดที่ผู้แสดงรายเดียวสามารถระงับมันได้มากขึ้นเช่นกัน ขีดความสามารถมักถูกนามธรรมผ่านห่วงโซ่การส่งมอบยาว ๆ ได้แก่ หน่วยงาน ผู้รับเหมา องค์กรที่กระจายอำนาจ ด้านที่ดูแข็งแรงบนกระดาษ เช่น งบประมาณก้อนใหญ่หรืออำนาจตามกฎหมายที่ชัดเจน อาจปิดบังช่องว่างจริงหลายชั้นลงไปซึ่งปรากฏก็ต่อเมื่อเริ่มส่งมอบ

ภาคสังคมและองค์กรไม่แสวงหากำไร

สภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจขององค์กรไม่แสวงหากำไรรวมถึงคณะกรรมการ ผู้ให้ทุนและผู้บริจาค หน่วยกำกับดูแลสถานะการกุศล และผู้ที่องค์กรให้บริการ ซึ่งอาจมีอำนาจทางการเพียงเล็กน้อยแต่ความไว้วางใจของพวกเขาเป็นรูปแบบของความชอบธรรมที่องค์กรขาดไม่ได้ ข้อเสนอคุณค่าซับซ้อนขึ้นเพราะผู้จ่าย คือผู้บริจาคและผู้ให้ทุน มักไม่ใช่ผู้รับบริการ ซึ่งเป็นความแตกต่างเชิงโครงสร้างจากทั้งตลาดและธุรกรรมที่ใช้เงินภาษี ขีดความสามารถมักพึ่งพาอาสาสมัครและผูกกับรอบการให้ทุนที่ไม่ตรงกับกรอบเวลาหลายปีที่ปัญหาสังคมจำนวนมากต้องการ ทำให้ "สร้างขีดความสามารถล่วงหน้าสำหรับอาณัติ" ปฏิบัติตามได้ยากกว่าหน่วยงานที่มีฐานภาษีมั่นคง

ระดับพหุภาคีและระหว่างประเทศ

องค์กรพหุภาคีรับผิดชอบต่อรัฐสมาชิกมากกว่าผู้ออกเสียงเลือกตั้งกลุ่มเดียว ทำให้สภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจเป็นการเจรจาระหว่างผลประโยชน์ของรัฐอธิปไตย ไม่ใช่สายความรับผิดชอบแบบประชาธิปไตยสายเดียว ความชอบธรรมมักถูกโต้แย้งบนฐานของการเป็นตัวแทนเอง คือความยินยอมของใครควรนับ และมากเท่าไร ขีดความสามารถแทบไม่เคยเป็นของตนโดยตรง แต่อาศัยรัฐบาลแห่งชาติและพันธมิตรผู้ดำเนินการ ขีดความสามารถในการส่งมอบจริงจึงขึ้นกับความสัมพันธ์ที่องค์กรไม่ได้ควบคุมได้เต็มที่ ข้อเสนอคุณค่าต้องตอบสนองผลประโยชน์ที่หลากหลายพร้อมกัน ทั้งรัฐผู้ให้ รัฐผู้รับ และประชากรที่ได้รับผลกระทบ มักต้องการสิ่งต่างกันจากโครงการเดียวกัน ซึ่งเป็นปัญหาพหุคุณค่าในรูปที่แหลมคมที่สุด (ดู หัวข้อ 1.4 — สินค้าสาธารณะ สินค้าเพื่อคุณค่าทางสังคม และพหุนิยมทางคุณค่า)

รูปแบบความล้มเหลวที่พบบ่อย

การถูกยึดโดยด้านเดียวของสามเหลี่ยม ด้านหนึ่งครอบงำทุกการตัดสินใจโดยเสียสองด้านที่เหลือ บ่อยที่สุดคือความชอบธรรม เมื่อองค์กรมุ่งเอาการสนับสนุนทางการเมืองหรือจากผู้บริจาคจนผูกมัดตนต่อสิ่งที่ขีดความสามารถรองรับไม่ได้ ต้นทุนปรากฏภายหลังเป็นการเปิดตัวที่ส่งมอบไม่ทันเวลา ไม่ได้คุณภาพ หรือไม่ได้เลย ซึ่งทำลายความชอบธรรมที่การยึดนั้นตั้งใจปกป้อง

การแสดงละครขีดความสามารถ องค์กรแสดงตนว่าพร้อมส่งมอบต่อผู้ให้ทุน ผู้ให้อำนาจ หรือสาธารณชน ก่อนที่จะประเมินอย่างซื่อตรงว่าบุคลากร ระบบ และอำนาจตามกฎหมายของตนตรงกับข้ออ้างหรือไม่ ช่องว่างไม่ถูกเปิดเผย จึงทำลายความไว้วางใจอย่างรุนแรงและฉับพลันเมื่อปรากฏ ซึ่งมักเป็นกลางการส่งมอบภายใต้การจับตาของสาธารณชน

อาณัติลับ ทีมส่งมอบสิ่งที่ยอดเยี่ยมเชิงปฏิบัติการและมีคุณค่าจริงตามวิจารณญาณของตน แต่ไม่เคยขออนุญาตอย่างกว้างขวางสำหรับรูปแบบเฉพาะที่งานเป็น โดยอาศัยความชอบธรรมทั่วไปของพันธกิจแทน นี่คือรูปแบบเบื้องหลังตัวอย่างข้างต้น ทำให้ต้องเจรจาใหม่อย่างเจ็บปวดและหลีกเลี่ยงได้ เมื่อผู้ให้อำนาจที่ขาดหายไปสังเกตเห็น และบางครั้งโครงการริเริ่มถูกยกเลิกเลย

คุณค่าที่สันนิษฐานแทนที่จะทดสอบ องค์กรถือว่าข้อเสนอคุณค่าของตนชัดเจนในตัวเองเพราะรู้สึกว่าคุ้มค่าอย่างชัดแจ้งจากภายใน และข้ามการทดสอบกับความชอบจริงของพลเมือง นี่คือรูปแบบความล้มเหลวที่แพงอย่างเงียบ ๆ มากที่สุด ไม่ก่อวิกฤตใด มีเพียงการสะสมช้า ๆ ของโครงการที่ดำเนินไปด้วยความเชื่อของสถาบัน

การเลื่อนไหลของสภาพแวดล้อมที่ให้อำนาจ แนวร่วมที่ให้ความชอบธรรมในตอนแรกเปลี่ยนไป เช่น รัฐบาลใหม่ การหมุนเวียนของคณะกรรมการ การเปลี่ยนความสนใจของสาธารณชน โดยองค์กรไม่ได้ขอความยินยอมจากการจัดวางใหม่นั้น ความชอบธรรมสึกกร่อนอย่างเงียบ ๆ จนวิกฤตหรือการเลือกตั้งเผยว่าการสนับสนุนที่เหลืออยู่น้อยเพียงใด

แบบจำลองวุฒิภาวะ

รายการตรวจสอบ

• ระบุรายชื่อผู้ให้อำนาจอย่างเป็นทางการและไม่เป็นทางการทุกคนตามชื่อ พร้อมสิ่งที่แต่ละคนให้หรือถอนได้
• ประทับวันที่บนแผนที่ผู้ให้อำนาจและกำหนดการทบทวนซ้ำ
• เขียนข้อเสนอคุณค่าเป็นหนึ่งหน้า ระบุว่าใครได้ประโยชน์และมากเพียงใด
• ระบุว่าหลักฐานอะไรจะยืนยันหรือหักล้างข้อเสนอคุณค่า และรวบรวมมัน
• แยก "งบประมาณที่อนุมัติ" ออกจาก "ขีดความสามารถในการส่งมอบที่ยืนยันแล้ว" สำหรับทุกพันธะสำคัญ
• ตรวจสอบว่าอำนาจตามกฎหมาย ไม่ใช่เพียงเงินและบุคลากร ครอบคลุมการกระทำที่เสนอหรือไม่
• ถามเราทำได้ไหม เราควรได้รับอนุญาตไหม และคุ้มไหม เป็นสามคำถามแยกกันก่อนผูกพัน
• ระบุเป็นลายลักษณ์อักษรถึงโครงการริเริ่มใดที่เป็นที่นิยมแต่ทำไม่ได้จริง
• ระบุเป็นลายลักษณ์อักษรถึงโครงการริเริ่มใดที่ทำได้และได้รับอนุญาตแต่ยังพิสูจน์คุณค่าไม่ได้
• ระบุว่าใครมีอำนาจแก้ความขัดแย้งระหว่างสามด้าน และยืนยันว่าเขารู้เรื่องนี้
• วางแผนการทดสอบที่ต้นทุนต่ำและย้อนกลับได้หนึ่งอย่างก่อนพันธะขนาดใหญ่ที่ย้อนกลับยาก
• ทบทวนสามเหลี่ยมในทุกหลักไมล์สำคัญ ไม่ใช่เฉพาะตอนเริ่มต้น

แหล่งข้อมูลสำคัญ

• Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government (1995) และ Recognizing Public Value (2013) — ตำราต้นฉบับของสามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์
• John Benington and Mark H. Moore (eds.), Public Value: Theory and Practice (2011) — การขยายสามเหลี่ยมข้ามเขตอำนาจและภาคส่วน
• งานของ Gerry Stoker และ Stephen Osborne เรื่องการจัดการคุณภาพสาธารณะและธรรมาภิบาลสาธารณะแนวใหม่ ในฐานะผู้สืบทอดของการจัดการภาครัฐแนวใหม่
• งานของ Barry Bozeman เรื่อง "ความเป็นสาธารณะ" ขององค์กร การวิพากษ์สามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์ของ John Alford
• การสังเคราะห์ของ Bryson, Crosby และ Bloomberg เรื่องธรรมาภิบาลคุณค่าสาธารณะในฐานะกระบวนทัศน์ผู้สืบทอด
• เอกสารของธนาคารโลกและสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินแห่งสหราชอาณาจักร (UK National Audit Office) เรื่องขีดความสามารถของสถาบันและการประเมินความคุ้มค่า

เอกสารอ้างอิง

1. Public value — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_value
2. Mark H. Moore — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Mark_H._Moore
3. Legitimacy (political) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Legitimacy_(political)
4. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
5. Balanced scorecard — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_scorecard
6. Value proposition — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Value_proposition
7. Principal–agent problem — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Principal%E2%80%93agent_problem
8. Accountability — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Accountability
9. Stakeholder (corporate) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Stakeholder_(corporate)
10. Nonprofit organization — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nonprofit_organization
11. Capacity building — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Capacity_building
12. Mark H. Moore, faculty profile — Harvard Kennedy School — https://www.hks.harvard.edu/faculty/mark-moore
13. John Bryson, Barbara Crosby and Laura Bloomberg, "Public Value Governance: Moving Beyond Traditional Public Administration and the New Public Management" — Public Administration Review / Wiley — https://doi.org/10.1111/puar.12238
14. Gerry Stoker, "Public Value Management: A New Narrative for Networked Governance?" — American Review of Public Administration / SAGE — https://doi.org/10.1177/0275074005282583
15. Stephen P. Osborne, "The New Public Governance?" — Public Management Review / Taylor & Francis — https://doi.org/10.1080/14719030600853022
16. Governance topic page — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance
17. National Audit Office — UK National Audit Office — https://www.nao.org.uk/