การจัดการวิกฤต เหตุฉุกเฉิน และความยืดหยุ่นฟื้นตัว

ทำไมสิ่งนี้จึงสำคัญต่อคุณค่าสาธารณะ

ทุกหน่วยงานสาธารณะตอนนี้ดำเนินงานภายในลำดับที่ยาวนานขึ้นของแรงกระแทกที่ซ้อนทับกัน สภาพอากาศสุดขั้วที่มาถี่และรุนแรงขึ้น การระบาดใหญ่ การโจมตีทางไซเบอร์ต่อโครงสร้างพื้นฐานสำคัญ แรงกระแทกต่อห่วงโซ่อุปทาน และการพลัดถิ่นจากความขัดแย้ง พลเมืองตัดสินรัฐบาลและองค์กรภาคสังคมน้อยกว่าจากการตัดสินใจเดี่ยวใด และมากกว่าจากวิธีที่องค์กรเหล่านั้นประพฤติเมื่อพื้นดินขยับ โรงพยาบาลยังทำงานได้หรือไม่ คำสั่งอพยพมาทันเวลาหรือไม่ ธนาคารอาหารขยายขนาดข้ามคืนได้หรือไม่ วิจารณญาณนั้นคงทน วิกฤตที่จัดการได้ดีหรือแย่ครั้งเดียวสามารถหล่อหลอมความไว้วางใจของสาธารณชนต่อสถาบันได้เป็นรุ่น (ดู หัวข้อ 4.2 — ความไว้วางใจต่อรัฐและการมีส่วนร่วมของพลเมือง)

ตรรกะด้านงบประมาณทำงานต้านความพร้อม ขีดความสามารถถาวรในการตอบสนองต่อวิกฤตที่อาจไม่เกิดในปีนี้แข่งขัน ในทุกรอบงบประมาณประจำปี กับการส่งมอบบริการที่มองเห็นได้ซึ่งผู้ลงคะแนนและผู้ให้ทุนเห็นวันนี้ แนวป้องกันน้ำท่วมที่ดูแลดีหรือแผนความต่อเนื่องที่ซ้อมแล้วไม่ผลิตพาดหัวเมื่อมันได้ผล คุณค่าของมันปรากฏเฉพาะเป็นภัยพิบัติที่ไม่เกิดขึ้น นี่คือความตึงเครียดหลักของหัวข้อนี้ ความยืดหยุ่นฟื้นตัวแพงที่จะสร้าง มองไม่เห็นเมื่อสำเร็จ และไม่ให้อภัยเมื่อขาด

การจัดการวิกฤต เหตุฉุกเฉิน และความยืดหยุ่นฟื้นตัวจึงไม่ใช่ภาคผนวกเฉพาะทางของการบริหารภาครัฐ แต่เป็นบททดสอบว่าข้อเสนอคุณค่าสาธารณะขององค์กร ความชอบธรรม ขีดความสามารถเชิงปฏิบัติการ คุณค่าที่ระบุต่อพลเมือง ยืนได้ภายใต้เงื่อนไขเดียวที่เผยมากที่สุดว่ามันเคยเป็นของจริงหรือไม่ (ดู หัวข้อ 1.2 — สามเหลี่ยมเชิงกลยุทธ์: ความชอบธรรม คุณค่า และขีดความสามารถ) หัวข้อนี้ถือความยืดหยุ่นฟื้นตัวไม่ใช่เพียงการลดความเสี่ยง แต่เป็นคุณค่าสาธารณะในตัวมันเอง สิ่งที่สังคมควรยินดีจ่ายล่วงหน้า ในแบบเดียวกับที่จ่ายเพื่อการป้องกันประเทศหรือสาธารณสุข

แนวคิดหลัก

ภัยอันตราย (hazard) คือแหล่งที่อาจก่อความเสียหาย น้ำท่วม เชื้อโรค การบุกรุกทางไซเบอร์ ความล้มเหลวของผู้จัดหาสำคัญ ภัยอันตรายกลายเป็นภัยพิบัติ (disaster) เฉพาะเมื่อมันท่วมท้นขีดความสามารถในการรับมือของผู้คนและระบบที่ได้รับผลกระทบ น้ำท่วมเดียวกันที่เป็นความไม่สะดวกเล็กน้อยในเมืองที่ระบายน้ำดีและมีประกันดีอาจเป็นหายนะหากไม่มีแนวป้องกันเหล่านั้น ความเสี่ยงคือการรวมกันของโอกาสของภัยอันตราย ความรุนแรง และความเปราะบางและการเผชิญของสิ่งที่ขวางทางมัน เครื่องมือวิเคราะห์สำหรับประเมินการรวมกันนั้นครอบคลุมเต็มที่ที่อื่น และหัวข้อนี้ต่อยอดมันแทนการทำซ้ำ (ดู หัวข้อ 3.10 — การกำกับดูแลและการจัดการความเสี่ยงสาธารณะ)

การจัดการเหตุฉุกเฉิน (emergency management) คือวินัยของการลดความเปราะบางต่อภัยอันตรายและประสานการตอบสนองเมื่อเกิดขึ้น จัดรอบวัฏจักรสี่ระยะ การป้องกันและบรรเทาลดโอกาสหรือความรุนแรงของภัยอันตรายก่อนมันโจมตี ประมวลอาคาร แนวกั้นน้ำท่วม โครงการวัคซีน การเสริมความแข็งแกร่งทางไซเบอร์ ความพร้อมสร้างขีดความสามารถในการตอบสนองได้ดีเมื่อการป้องกันล้มเหลว แผน บุคลากรที่ผ่านการฝึก คลังสำรอง การซ้อม การตอบสนองคือระยะปฏิบัติการระหว่างและทันทีหลังเหตุการณ์ และการฟื้นฟูคืองานที่ยาวกว่าในการคืนชุมชนและระบบ ในอุดมคติสู่สภาพที่เปราะบางน้อยกว่าเดิมแทนที่จะสร้างใหม่แบบเหมือนเดิม

ภาวะผู้นำในวิกฤต (crisis leadership) คือมิติมนุษย์ของสาขาที่กว้างกว่าการจัดการวิกฤต (crisis management) และต่างจากการบริหารตามปกติในสามด้าน การตัดสินใจต้องทำภายใต้แรงกดดันด้านเวลารุนแรง มักเป็นนาทีแทนสัปดาห์ที่การตัดสินใจเชิงนโยบายปกติอนุญาต ข้อมูลที่มีไม่สมบูรณ์เสมอและมักผิดในชั่วโมงแรก ผู้นำจึงต้องลงมือบนภาพการทำงานที่รู้ว่าจะต้องแก้ไข และการตรวจสอบเกิดทันทีและเป็นสาธารณะ ดังนั้นการประพฤติที่มองเห็นได้ของผู้นำกลายเป็นส่วนหนึ่งของการประเมินของสาธารณชนว่าสถาบันควบคุมสถานการณ์ได้หรือไม่ ภาวะผู้นำในวิกฤตจึงรวมสองงานพร้อมกัน การตัดสินปฏิบัติการที่ดีที่สุดที่มี และการให้การสร้างความหมาย (sense-making) ที่รักษาความไว้วางใจของสาธารณชนไว้ขณะที่หลักฐานไม่สมบูรณ์

แนวทางทุกภัยอันตราย (all-hazards approach) สร้างการวางแผน โครงสร้างการบัญชาการ และขีดความสามารถหลักที่ใช้ได้ข้ามหลายประเภทภัยอันตราย น้ำท่วม การระบาดใหญ่ การโจมตีทางไซเบอร์ อุบัติเหตุอุตสาหกรรม แทนที่จะรักษาแผนแยกเป็นไซโลสำหรับแต่ละอย่าง เพราะขีดความสามารถ เช่น การสื่อสาร การส่งกำลังบำรุง และความช่วยเหลือซึ่งกันและกันเป็นสิ่งร่วมของแทบทุกประเภทภัยอันตราย กรอบทุกภัยอันตรายที่มีภาคผนวกเฉพาะภัยรับมือกับภัยอันตรายที่ไม่มีใครวางแผนได้ดีกว่าห้องสมุดแผนภัยเดียวมาก

การวางแผนความต่อเนื่องทางธุรกิจ (business continuity planning) คือคู่เทียบระดับองค์กรของการจัดการเหตุฉุกเฉิน การรักษาหน้าที่สำคัญขององค์กรให้ทำงานต่อ หรือฟื้นฟูอย่างรวดเร็ว เมื่อถูกรบกวนโดยเหตุการณ์ที่อาจไม่เกี่ยวข้องกับเหตุฉุกเฉินสาธารณะ ไฟไหม้ในศูนย์ข้อมูล การสูญเสียผู้จัดหาสำคัญ การนัดหยุดงาน มาตรฐานอ้างอิงคือ ISO 22301 เผยแพร่โดยองค์การระหว่างประเทศว่าด้วยการมาตรฐาน (ISO) ซึ่งระบุข้อกำหนดสำหรับระบบการจัดการที่ป้องกัน เตรียมพร้อม ตอบสนอง และฟื้นฟูจากเหตุการณ์เช่นนั้น สองวินัยทับซ้อนแต่ไม่เหมือนกัน องค์กรอาจมีแผนความต่อเนื่องที่ยอดเยี่ยมสำหรับระบบเงินเดือนและไม่มีแผนฉุกเฉินสำหรับน้ำท่วมที่กระทบพื้นที่บริการทั้งหมด

ความยืดหยุ่นฟื้นตัว (resilience) คือขีดความสามารถในการคาดการณ์แรงกระแทก ดูดซับมัน ปรับตัวระหว่างนั้น และ ในอุดมคติ ออกมาแข็งแรงกว่าเดิม ความยืดหยุ่นฟื้นตัวทางวิศวกรรมเกี่ยวกับวิธีที่ระบบกายภาพทนต่อความเสียหายและกลับสู่การทำงาน ความยืดหยุ่นฟื้นตัวของชุมชน เกี่ยวกับวิธีที่ครัวเรือน ละแวก และสถาบันรับมือและฟื้นตัว มักอาศัยทุนทางสังคมเท่ากับสินทรัพย์ทางกายภาพ สะพานที่ยืดหยุ่นทางเทคนิคมีประโยชน์น้อยต่อชุมชนที่ไม่มีวิธีที่ยืดหยุ่นที่จะเข้าถึง อพยพข้าม หรือให้ทุนซ่อมมัน

ความยืดหยุ่นฟื้นตัวมีโครงสร้างของสินค้าสาธารณะ (ดู หัวข้อ 1.4 — สินค้าสาธารณะ สินค้าเพื่อคุณค่าทางสังคม และพหุนิยมทางคุณค่า) เมื่อแนวป้องกันน้ำท่วมหรือระบบเตือนภัยล่วงหน้ามีอยู่ ประโยชน์ในการปกป้องของมันส่วนใหญ่กีดกันไม่ได้ (ทุกคนในพื้นที่ครอบคลุมได้ประโยชน์ ไม่ว่าจะให้ทุนหรือไม่) และไม่แย่งกัน (การปกป้องของครัวเรือนหนึ่งไม่ลดของเพื่อนบ้าน) หากปล่อยให้เอกชนหรือตลาดจัดหา ความยืดหยุ่นฟื้นตัวถูกจัดหาไม่พออย่างเป็นระบบ เพราะไม่มีผู้แสดงรายเดียวจับประโยชน์ได้พอจะชอบธรรมการจ่ายต้นทุนเต็ม พอดีกรณีคุณค่าสาธารณะสำหรับการลงทุนร่วมที่ให้ทุนล่วงหน้า

ท้ายที่สุด ความล้มเหลวที่สร้างความเสียหายมากที่สุดหลายอย่างไม่ใช่ภัยอันตรายเดี่ยว แต่คือวิกฤตที่ตกทอดหรือซ้อน (cascading or compound crises) ที่ความล้มเหลวหนึ่งกระตุ้นหรือบังอีกอย่าง พายุทำให้ไฟฟ้าดับ ซึ่งทำให้การบำบัดน้ำใช้ไม่ได้ ซึ่งบังคับให้โรงพยาบาลใช้เครื่องกำเนิดไฟฟ้าสำรองที่ล้มเหลวภายหลัง หนังสือ Normal Accidents ของนักสังคมวิทยา ชาร์ลส์ เพอร์โรว์ (Charles Perrow) การวิเคราะห์ระบบที่ซับซ้อนและเชื่อมโยงแน่น โต้แย้งว่าในระบบเช่นนั้นอุบัติเหตุบางอย่างเลี่ยงไม่ได้เกือบแน่ไม่ว่าผู้ดำเนินการระมัดระวังเพียงใด เพราะความล้มเหลวแพร่ผ่านการพึ่งพากันเร็วกว่าที่ใครแทรกแซงได้ การวางแผนที่ทดสอบภัยอันตรายเดียวทีละครั้งจะไม่พบความล้มเหลวที่มาจากสองหรือสามอย่างมาพร้อมกัน

แนวปฏิบัติที่ดี

1. ถือวัฏจักรการจัดการเหตุฉุกเฉินเป็นขีดความสามารถถาวร ไม่ใช่โครงการ การป้องกันและบรรเทา ความพร้อม การตอบสนอง และการฟื้นฟูเป็นหน้าที่ต่อเนื่องที่มีทรัพยากรและเจ้าของที่ระบุชื่อ ทบทวนตามรอบคงที่ ไม่ใช่เฉพาะหลังเหตุการณ์บังคับ
2. วางแผนบนพื้นฐานทุกภัยอันตราย โดยซ้อนภาคผนวกเฉพาะภัยไว้ด้านบน สร้างขีดความสามารถร่วม การบัญชาการ การสื่อสาร การส่งกำลังบำรุง ความช่วยเหลือซึ่งกันและกัน ครั้งเดียว แล้วเพิ่มรายละเอียดที่น้ำท่วม การระบาดใหญ่ หรือเหตุการณ์ไซเบอร์แต่ละอย่างต้องการ หลีกเลี่ยงกับดักของการเตรียมพร้อมเยี่ยมสำหรับวิกฤตครั้งล่าสุดและมืดบอดต่อครั้งถัดไป
3. ลงทุนในการเฝ้าติดตามและเตือนภัยล่วงหน้าก่อนลงทุนในขีดความสามารถตอบสนอง เวลาเตือนหนึ่งวันมักมีค่ามากกว่าขีดความสามารถตอบสนองเพิ่มหนึ่งสัปดาห์ เพราะมันให้ผู้คนและระบบเคลื่อนออกจากอันตรายแทนที่จะถูกช่วยออกมา ระบบเตือนภัยล่วงหน้ายังเป็นตัวอย่างที่ชัดที่สุดข้อหนึ่งของลักษณะสินค้าสาธารณะของความยืดหยุ่นฟื้นตัว ถูกที่จะขยายไปอีกหนึ่งครัวเรือน และไร้ประโยชน์หากกักไว้จากครัวเรือนใด
4. ซ้อมก่อนที่จะต้องใช้ขีดความสามารถ ไม่ใช่หลัง การซ้อมบนโต๊ะ การซ้อมเชิงหน้าที่ และการจำลองเต็มรูปแบบเผยช่องว่างที่แผนเป็นลายลักษณ์อักษรซ่อน สายโทรศัพท์ที่ล้าสมัยสองปี อำนาจที่ไม่มีใครจำได้ว่ามีอยู่ ซ้อมข้ามขอบเขตองค์กร ไม่ใช่เฉพาะภายในหนึ่ง เพราะวิกฤตจริงส่วนใหญ่ไม่เคารพแผนผังองค์กร
5. เจรจาข้อตกลงความช่วยเหลือซึ่งกันและกันและขีดความสามารถรองรับล่วงหน้าก่อนวิกฤต ไม่ใช่ระหว่าง ข้อตกลงเรื่องอุปกรณ์ร่วม การยืมตัวบุคลากร และหลักประกันทางการเงินใช้เวลาหลายสัปดาห์เจรจาในเวลาปกติ และแทบเป็นไปไม่ได้ที่จะเจรจาภายใต้แรงกดดันวิกฤต ข้อตกลงระดับท้องถิ่น ภูมิภาค และข้ามพรมแดนควรลงนาม ให้ทุน และทดสอบล่วงหน้านาน
6. กำหนดระดับการบัญชาการและอำนาจตัดสินใจเป็นลายลักษณ์อักษร และทดสอบว่าอำนาจทำงานจริง แยกการตัดสินใจเชิงยุทธศาสตร์ (วัตถุประสงค์และลำดับความสำคัญ) เชิงยุทธวิธี (ประสานการตอบสนอง) และเชิงปฏิบัติการ (ลงมือบนพื้นดิน) โดยมีตัวกระตุ้นการยกระดับชัดเจนระหว่างกัน ตามแบบจำลองมาตรฐาน เช่น ระบบการบัญชาการเหตุการณ์ (Incident Command System) ที่ใช้อยู่ รู้และซ้อมว่าใครประกาศเหตุฉุกเฉินและเริ่มใช้แผนได้ตอนตีสามในวันหยุดนักขัตฤกษ์อย่างแน่นอน
7. สร้างและทดสอบแผนความต่อเนื่องทางธุรกิจสำหรับหน้าที่สำคัญขององค์กรเอง ระบุหน้าที่ที่การสูญเสียยอมรับไม่ได้ภายในชั่วโมง ไม่ใช่สัปดาห์ และออกแบบการจัดการฟื้นฟู สถานที่สำรอง การสำรองข้อมูล อำนาจที่มอบหมาย สำหรับหน้าที่เหล่านั้นโดยเฉพาะ ตามมาตรฐานที่ยอมรับ เช่น ISO 22301 แทนรายการตรวจสอบเฉพาะกิจ
8. สื่อสารเร็ว ซื่อตรง และผ่านช่องทางที่ไว้วางใจได้ช่องทางเดียว ในสุญญากาศข้อมูลของชั่วโมงแรกของวิกฤต ข่าวลือและข้อมูลเท็จเติมช่องว่างใดก็ตามที่การสื่อสารอย่างเป็นทางการทิ้งว่าง บอกว่าอะไรทราบ อะไรยังไม่ทราบ และการปรับปรุงครั้งถัดไปจะมาเมื่อใด แม้คำตอบเชิงเนื้อหายังเป็น "เรายังไม่ทราบ"
9. ออกแบบการฟื้นฟูเพื่อลดความเสี่ยงของภัยพิบัติครั้งถัดไป ไม่ใช่เพียงสร้างสิ่งที่มีอยู่ใหม่ "สร้างให้ดีกว่าเดิม" เป็นวินัย ไม่ใช่คำขวัญ เงินทุนฟื้นฟูเป็นก้อนเดียวที่ใหญ่ที่สุดที่หน่วยงานสาธารณะส่วนใหญ่จะมีสำหรับการลงทุนด้านความยืดหยุ่นฟื้นตัว และการใช้มันสร้างความเปราะบางของเมื่อวานซ้ำเป็นโอกาสที่สูญเปล่าที่จะต้องจ่ายอีกครั้ง
10. ให้ทุนความยืดหยุ่นฟื้นตัวเป็นบรรทัดถาวรในงบประมาณฐาน ไม่ใช่เฉพาะผ่านกองทุนฉุกเฉินและภัยพิบัติ การให้ทุนภัยพิบัติหลังเหตุการณ์แบบตอบสนองมักแพงกว่าการใช้จ่ายบรรเทาที่จะลดความจำเป็นของมันหลายเท่า แต่งบประมาณฐานเป็นที่แรกที่การลงทุนด้านความยืดหยุ่นฟื้นตัวถูกตัดในปีการคลังที่ตึง ปกป้องการจัดสรรขั้นต่ำเช่นเดียวกับที่งบประมาณกลาโหมปกป้องความพร้อมถาวร
11. ทำการทบทวนหลังปฏิบัติการอย่างมีโครงสร้างหลังทุกเหตุการณ์และการซ้อมสำคัญ และติดตามว่าข้อค้นพบได้รับการลงมือหรือไม่ รายงานบทเรียนที่ระบุซึ่งไม่มีใครนำไปปฏิบัติแยกจากการไม่เคยทบทวนอะไรเลยไม่ออก จากมุมมองของวิกฤตครั้งถัดไป มอบเจ้าของและกำหนดเวลาให้ทุกข้อเสนอแนะและรายงานความสำเร็จ
12. ปกป้องสวัสดิภาพของผู้ที่ปฏิบัติงานตอบสนอง วิกฤตที่ยืดเยื้อทำให้ผู้ตอบสนองหมดแรงทางกายและจิตใจ และความเหนื่อยหน่ายของบุคลากรที่มีประสบการณ์เป็นความเสี่ยงด้านความยืดหยุ่นฟื้นตัวเองที่กลวงขีดความสามารถที่องค์กรพยายามปกป้อง สร้างการหมุนเวียน การพัก และการสนับสนุนหลังเหตุการณ์เข้าในแผนตั้งแต่ต้น ไม่ใช่เรื่องรองเมื่อผู้คนหมดแรงแล้ว

คำถามที่ควรหารือกับทีมของท่าน

ใครมีอำนาจประกาศวิกฤต และเราทดสอบแล้วหรือไม่ว่ามันทำงานจริงตอนตีสามในวันหยุดนักขัตฤกษ์? อำนาจที่มีเฉพาะบนแผนผังองค์กรไม่เหมือนอำนาจที่ทำงานเมื่อสายการบังคับบัญชาปกติหลับ เดินทาง หรือติดต่อไม่ได้ ไล่ดูให้เป็นรูปธรรมว่าติดต่อใครก่อน จะเกิดอะไรหากบุคคลนั้นติดต่อไม่ได้ภายใน 15 นาที และใครตัดสินใจสำคัญครั้งแรกได้จริง หลายองค์กรค้นพบเฉพาะระหว่างเหตุการณ์จริงว่าผู้มีอำนาจที่ระบุชื่อย้ายงานแล้ว รายชื่อติดต่อสำรองล้าสมัย หรือไม่มีใครต่ำกว่าส่วนบนของลำดับชั้นเชื่อว่าตนลงมือได้โดยไม่ต้องขออนุญาต แก้ไขเรื่องนี้ก่อนบททดสอบเป็นของจริง

งบประมาณความยืดหยุ่นฟื้นตัวของเราคืออะไร และเราจะจำได้หรือไม่หากมีใครขอให้เราชี้ไปที่มัน? องค์กรส่วนใหญ่ระบุงบประมาณตอบสนองภัยพิบัติของตนได้แต่ลำบากในการระบุว่าใช้จ่ายอะไรในปีปกติกับการป้องกัน บรรเทา และความพร้อม หากการใช้จ่ายด้านความยืดหยุ่นฟื้นตัวมองไม่เห็นแม้แต่ผู้จัดการมัน มันจะเป็นสิ่งแรกที่ถูกตัดเมื่องบประมาณตึง เพราะไม่มีใครสังเกตการขาดของมันจนวิกฤตครั้งถัดไปมาถึง หารือว่าการลงทุนด้านความยืดหยุ่นฟื้นตัวเป็นบรรทัดที่ได้รับการคุ้มครองและติดป้ายหรือไม่ และใครต้องอนุมัติการลดมัน

เราซ้อมแผนความต่อเนื่องทางธุรกิจและแผนฉุกเฉินล่าสุดเมื่อใด และอะไรล้มเหลวจริง? แผนที่ไม่เคยทดสอบเทียบกับสถานการณ์ที่สมจริงเป็นสมมติฐาน ไม่ใช่ขีดความสามารถ ทบทวนการซ้อมหรือเหตุการณ์จริงครั้งล่าสุดอย่างซื่อตรง สมมติฐานใดพิสูจน์ว่าผิด การติดต่อใดไม่ถึง การพึ่งพาใดไม่เคยทำแผนที่ หากไม่มีอะไรล้มเหลว นั่นเองสมควรตรวจสอบ มันอาจหมายความว่าการซ้อมไม่ท้าทายพอ

เราตัดสินใจอย่างไรเมื่อหลักฐานไม่สมบูรณ์และนาฬิกากำลังเดิน? การกำหนดนโยบายปกติรอหลักฐานที่ดีกว่าได้ ภาวะผู้นำในวิกฤตทำไม่ได้ หารือว่ามีอำนาจและทางเลือกเริ่มต้นอะไรสำหรับช่วงเวลาที่ทีมต้องเลือกระหว่างลงมือทันทีบนข้อมูลบางส่วนกับรอโดยแลกเวลา ตกลงล่วงหน้าว่าการตัดสินใจใดย้อนกลับได้พอจะทำเร็ว และใดมีผลสืบเนื่องพอจะสมควรหน่วงโดยจงใจแม้ภายใต้แรงกดดัน

สาธารณชนไว้วางใจเสียงของใครในวิกฤต และเราสร้างขีดความสามารถของบุคคลนั้นในการนำโดยจงใจหรือไม่? บุคคลอาวุโสที่สุดบนแผนผังองค์กรไม่ใช่บุคคลที่สาธารณชนจะไว้วางใจโดยอัตโนมัติ หรือบุคคลที่เหมาะที่สุดกับบทบาทสร้างความหมายที่ภาวะผู้นำในวิกฤตต้องการ หารือว่าบุคคลหรือบุคคลเหล่านั้นควรเป็นใคร พวกเขาผ่านการฝึกสื่อและการสื่อสารในวิกฤตจริงหรือไม่ และองค์กรสร้างความซ้ำซ้อนเพื่อให้บทบาทไม่ขึ้นกับความพร้อมของบุคคลเดียวหรือไม่

เราเรียนรู้อะไรจากเหตุการณ์สำคัญครั้งล่าสุดของเรา และเราชี้ไปที่สิ่งที่เราเปลี่ยนเพราะมันได้หรือไม่? หลายองค์กรผลิตรายงานหลังปฏิบัติการอย่างละเอียดที่ถูกอ่านครั้งเดียว เก็บแฟ้ม และไม่เคยกลับไปดู หารือข้อเสนอแนะสามข้อล่าสุดจากการทบทวนในอดีตและสืบอย่างเจาะจงว่าแต่ละข้อได้นำไปปฏิบัติ นำไปปฏิบัติบางส่วน หรือถูกทิ้งอย่างเงียบ ๆ องค์กรที่ตอบคำถามนี้ไม่ได้ไม่ได้เรียนรู้จากประสบการณ์จริง ไม่ว่าการทบทวนเป็นลายลักษณ์อักษรของมันจะดูดีเพียงใด

ในทางปฏิบัติ: ตัวอย่างคุณค่าสาธารณะ

สถานการณ์ต่อไปนี้เป็นเรื่องสมมติและเป็นภาพประกอบ ไม่ได้อธิบายสถาบันจริงใด

เมืองริเวอร์เมาท์ (Rivermouth) เทศบาลชายฝั่งขนาดกลางสมมติ ดำเนินการสาธารณูปโภคน้ำประปาของเทศบาลเองให้บริการผู้อยู่อาศัย 340,000 คน ปลายฤดูใบไม้ร่วง ระบบพายุรุนแรงหยุดนิ่งเหนือภูมิภาค ผลิตปริมาณฝนมากที่สุดในบันทึกการดำเนินงาน 40 ปีของสาธารณูปโภค และระดับแม่น้ำเกินเกณฑ์การออกแบบของแนวป้องกันน้ำท่วมของโรงบำบัดภายในหกชั่วโมง ในเวลาเดียวกัน ไม่เกี่ยวกับพายุ แต่ฉวยประโยชน์จากความวุ่นวายที่มันก่อ ตรวจพบการบุกรุกในระบบควบคุมและรวบรวมข้อมูลกำกับดูแล (SCADA) ของสาธารณูปโภค ซอฟต์แวร์ที่ควบคุมปั๊มและวาล์วจากระยะไกล และสถานีไฟฟ้าย่อยที่ให้บริการทั้งโรงบำบัดและโรงพยาบาลใกล้เคียงสูญเสียกระแสไฟ

แผนปฏิบัติการฉุกเฉินของสาธารณูปโภค ซึ่งสร้างบนแม่แบบทุกภัยอันตรายที่มีภาคผนวกน้ำท่วมและภาคผนวกเหตุการณ์ไซเบอร์ ถูกเปิดใช้โดยผู้จัดการเวรภายใต้อำนาจที่มอบหมายล่วงหน้าเป็นลายลักษณ์อักษร โดยไม่ต้องติดต่อผู้บริหารสูงสุดก่อน กลุ่มบัญชาการเชิงยุทธศาสตร์ประชุมทางวิดีโอภายใน 20 นาทีเพื่อกำหนดวัตถุประสงค์ ปกป้องความปลอดภัยของน้ำดื่มและไฟฟ้าโรงพยาบาลเหนือสิ่งอื่นใด ขณะที่หน่วยยุทธวิธีที่มีบุคลากรร่วมจากวิศวกรสาธารณูปโภค สำนักจัดการเหตุฉุกเฉินของเทศบาล และผู้ดำเนินการไฟฟ้าระดับภูมิภาค จัดการการตอบสนองทีละขณะ เพราะภาคผนวกไซเบอร์สมมติความล้มเหลวซ้อนแบบนี้พอดี ระบบ SCADA จึงถูกแยกจากการเข้าถึงระยะไกลภายใน 30 นาที และผู้ปฏิบัติงานถอยกลับไปใช้ขั้นตอนควบคุมด้วยมือที่ซ้อมสองครั้งใน 18 เดือนก่อนหน้า ช้ากว่าแต่ไม่ใช่การด้นสด

แผนความต่อเนื่องทางธุรกิจของสาธารณูปโภคระบุไว้แล้วว่าการบำบัดน้ำดื่มและไฟฟ้าที่อยู่ติดโรงพยาบาลเป็นสองหน้าที่ที่การสูญเสียยอมรับไม่ได้ภายในชั่วโมง ซึ่งผลักดันการลงทุนก่อนหน้านี้ในสัญญาเครื่องกำเนิดไฟฟ้าสำรองเคลื่อนที่และขั้นตอนสำรองด้วยมือที่ตอนนี้พิสูจน์ว่าชี้ขาด โฆษกที่ผ่านการฝึกคนเดียวให้ข้อมูลปรับปรุงต่อสาธารณะทุกชั่วโมง ระบุสิ่งที่ยืนยันแล้ว สิ่งที่ยังไม่ยืนยัน และการปรับปรุงครั้งถัดไปจะมาเมื่อใด ซึ่งรักษาข่าวลือไม่ให้เติมช่องว่าง ภายใน 36 ชั่วโมง บริการน้ำได้รับการยืนยันว่าปลอดภัยและไฟฟ้าโรงพยาบาลถูกคืนผ่านสายชั่วคราว เสถียรภาพเครือข่ายเต็มที่ใช้เวลาอีกห้าวัน

คณะกรรมการฟื้นฟู เมื่อทบทวนเหตุการณ์สามเดือนต่อมา ไม่เพียงสร้างโรงบำบัดใหม่ตามข้อกำหนดเดิม มันยกแนวป้องกันน้ำท่วมสู่เกณฑ์ใหม่ที่ได้รับข้อมูลจากการฉายภาพสภาพภูมิอากาศที่แก้ไข การปรับตัวประเภทที่หัวข้อนี้ทิ้งให้วรรณกรรมเฉพาะทาง (ดู หัวข้อ 4.3 — ภูมิอากาศ ความยั่งยืน และคุณค่าสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อม) ให้ทุนศูนย์ควบคุม SCADA ที่สองแยกต่างหาก และกำหนดให้การอัปเกรดโครงสร้างพื้นฐานในอนาคตถูกประเมินเทียบกับสถานการณ์ซ้อนและหลายภัยอันตราย ไม่ใช่เฉพาะภัยอันตรายเดี่ยว การใช้จ่ายนี้ไม่มีอย่างใดปรากฏเป็นบริการที่พลเมืองเห็นทุกวัน คุณค่าสาธารณะทั้งหมดของมันอยู่ที่ภัยพิบัติที่ไม่เกิดขึ้นครั้งหน้า

มุมมองสี่ภาคส่วน

รัฐบาลท้องถิ่น

รัฐบาลท้องถิ่นเกือบเสมอเป็นผู้ตอบสนองแรกและเป็นรัฐบาลระดับที่ใกล้ที่ภัยอันตรายตกที่สุด ซึ่งให้ความรู้เชิงปฏิบัติการที่ระดับสูงกว่าใดทำซ้ำไม่ได้ แต่ก็มีขีดความสามารถทางการคลังบางที่สุดที่จะดูดซับแรงกระแทกใหญ่ลำพัง ความยืดหยุ่นฟื้นตัวท้องถิ่นโดยทั่วไปขึ้นกับความร่วมมือข้ามเทศบาลข้างเคียง บริการฉุกเฉิน สาธารณูปโภค และองค์กรอาสาสมัคร เพราะแทบไม่มีหน่วยงานท้องถิ่นเดี่ยวถือขีดความสามารถทุกอย่างที่เหตุการณ์ร้ายแรงต้องการภายในองค์กร ความท้าทายจริงของมันคือการรักษาความพร้อมเฉพาะทาง บุคลากรที่ผ่านการฝึก แผนที่ซ้อมแล้ว อุปกรณ์ที่ดูแล ภายในโครงสร้างกำลังคนและงบประมาณที่สร้างรอบการส่งมอบบริการประจำ (ดู หัวข้อ 3.6 — กำลังคนภาครัฐและตลาดแรงงาน)

รัฐบาลระดับชาติ

รัฐบาลระดับชาติกำหนดมาตรฐาน ถือคลังสำรองเชิงยุทธศาสตร์ที่ท้องถิ่นเดี่ยวใดชอบธรรมการรักษาลำพังไม่ได้ และโดยทั่วไปเป็นผู้แสดงรายเดียวที่มีอำนาจประกาศเหตุฉุกเฉินระดับชาติ ประสานแนวทางทั้งรัฐบาล (whole-of-government approach) ข้ามภูมิภาคและกรม และให้ทุนการฟื้นฟูขนาดใหญ่ ความเสี่ยงที่โดดเด่นของมันตรงข้ามกับของรัฐบาลท้องถิ่น กระทรวงระดับชาติผลิตหลักการที่ยอดเยี่ยมที่ไม่เคยแปลเป็นขีดความสามารถที่ทดสอบแล้วในที่ที่เหตุการณ์เกิด เพราะการนำไปปฏิบัติขึ้นกับระดับล่างที่มันไม่ควบคุมโดยตรง ความยืดหยุ่นฟื้นตัวระดับชาติที่มีประสิทธิผลขึ้นอย่างมากกับวิธีแบ่งและให้ทุนความรับผิดชอบระดับชาติและต่ำกว่าระดับชาติ (ดู หัวข้อ 3.9 — ความสัมพันธ์ระหว่างระดับรัฐบาลและระบบสหพันธรัฐ)

ภาคสังคมและองค์กรไม่แสวงหากำไร

องค์กรไม่แสวงหากำไรและชุมชนมักถือขีดความสามารถด้านความยืดหยุ่นฟื้นตัวที่รัฐบาลอย่างเป็นทางการทำซ้ำได้ยาก ความไว้วางใจที่มีอยู่แล้วและการเข้าถึงประชากรที่ให้บริการยากที่สุดในวิกฤต และความยืดหยุ่นที่จะด้นสดการส่งมอบ อาหาร ที่พักพิง การเข้าถึงชุมชน เร็วกว่าหน่วยงานสาธารณะที่ผูกพันด้วยการจัดซื้อจัดจ้าง ความเปราะบางที่เป็นลักษณะเฉพาะของพวกเขาคือความผันผวนของเงินทุน เงินบริจาคและเงินอุดหนุนฉุกเฉินพุ่งทันทีหลังภัยพิบัติที่มองเห็นได้และแห้งไปในระยะความพร้อมที่ไม่หวือหวา พอดีเมื่อการวางแผนและโครงสร้างพื้นฐานอาสาสมัครต้องการการลงทุนมากที่สุด (ดู หัวข้อ 3.8 — การบริหารภาคสังคมและองค์กรไม่แสวงหากำไร) ความเหนื่อยหน่ายของอาสาสมัครระหว่างวิกฤตที่ยืดเยื้อหรือซ้ำเป็นความเสี่ยงที่เกิดซ้ำที่นี่โดยเฉพาะ เพราะขีดความสามารถรองรับขึ้นกับความปรารถนาดีที่ไม่ได้ต่ออายุได้ไม่สิ้นสุด

ระดับพหุภาคีและระหว่างประเทศ

องค์กรพหุภาคีเพิ่มคุณค่าที่รัฐบาลระดับชาติเดี่ยวใดจัดหาลำพังไม่ได้ ประสานภัยอันตรายข้ามพรมแดน เช่น การระบาดใหญ่หรือน้ำท่วมข้ามพรมแดน รวมความเชี่ยวชาญทางเทคนิคที่รัฐเล็กรักษาแต่ละรายไม่ได้ และดำเนินกลไกการเงินที่จัดไว้ล่วงหน้า กองทุนฉุกเฉิน ประกันที่เชื่อมกับภัยพิบัติ เงินสำรองร่วมที่กระจายความเสี่ยงข้ามหลายประเทศ ข้อจำกัดที่เป็นลักษณะเฉพาะของพวกเขาคืออธิปไตย องค์กรระหว่างประเทศแนะนำ เรียกประชุม และให้ทุนได้ แต่บังคับรัฐบาลระดับชาติให้เตรียมพร้อมไม่ได้ และประสิทธิผลของมันขึ้นกับหน่วยงานระดับชาติที่ลงมือตามมาตรฐานร่วม เช่น กรอบเซ็นไดว่าด้วยการลดความเสี่ยงภัยพิบัติ (Sendai Framework for Disaster Risk Reduction) ประสานผ่านสำนักงานสหประชาชาติเพื่อการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติ (UNDRR) ในฐานะข้ออ้างอิงระดับโลกชั้นนำสำหรับการลดความเสี่ยงภัยพิบัติ

รูปแบบความล้มเหลวที่พบบ่อย

แผนเป็นสิ่งประดิษฐ์เพื่อการปฏิบัติตามข้อกำหนด แผนฉุกเฉินหรือแผนความต่อเนื่องเป็นลายลักษณ์อักษรมีอยู่ สนองข้อกำหนดการตรวจสอบ และไม่เคยถูกซ้อม ปรับปรุง หรืออ่านโดยผู้ที่จะต้องใช้ ต้นทุนปรากฏเฉพาะระหว่างเหตุการณ์จริง เมื่อหมายเลขติดต่อ สมมติฐาน และอำนาจกลายเป็นล้าสมัยหลายปี

อำนาจบัญชาการที่ไม่ชัดหรือไม่ได้ทดสอบ ไม่มีใครมั่นใจว่าใครประกาศเหตุฉุกเฉิน เริ่มความช่วยเหลือซึ่งกันและกัน หรืออนุมัติการใช้จ่ายฉุกเฉินได้จริง ดังนั้นชั่วโมงแรกของเหตุการณ์จริงใช้ไปกับการสถาปนาอำนาจแทนการใช้มัน ใช้ทรัพยากรเดียวที่วิกฤตกู้คืนไม่ได้ คือเวลาแรกเริ่ม

การมองแคบเฉพาะภัยเดียว การวางแผนและการจัดสรรทรัพยากรมุ่งสู้วิกฤตครั้งล่าสุดซ้ำแทนวิกฤตที่ต่างหรือซ้อน ดังนั้นองค์กรที่เตรียมพร้อมเยี่ยมสำหรับน้ำท่วมมืดบอดต่อการโจมตีทางไซเบอร์ที่มาถึงระหว่างนั้น บัญชีของเพอร์โรว์เรื่องความล้มเหลวที่ตกทอดในระบบเชื่อมโยงแน่นอธิบายรูปแบบนี้พอดี และเกิดซ้ำข้ามภาคส่วนที่ไม่เคยวางแผนสำหรับภัยอันตรายที่มาพร้อมกัน

การด้นสดอย่างกล้าหาญที่เข้าใจผิดว่าเป็นความพร้อม วิกฤตถูกจัดการอย่างดีเพราะบุคคลที่มีความสามารถพิเศษหนึ่งคนด้นสดภายใต้แรงกดดัน และองค์กรสรุปว่าระบบทำงาน เมื่อมันทำงานแม้มีระบบ ไม่ใช่เพราะระบบ ความเปราะบางนั้นมองไม่เห็นจนกว่าบุคคลที่มีความสามารถไม่พร้อมในครั้งหน้า

สุญญากาศการสื่อสาร ความเงียบอย่างเป็นทางการในชั่วโมงแรกของเหตุการณ์ ไม่ว่าจากความระมัดระวังหรือกระบวนการ ไม่เคยเป็นความเงียบจริง มันถูกเติมด้วยข่าวลือและข้อมูลเท็จที่แก้ภายหลังยากกว่าการป้องกันล่วงหน้ามาก (ดู หัวข้อ 4.4 — สื่อสังคม ข้อมูลเท็จ และการสื่อสารสาธารณะ)

การสร้างความเปราะบางใหม่แทนความยืดหยุ่นฟื้นตัว เงินทุนฟื้นฟูคืนสิ่งที่มีก่อนเหตุการณ์แทนที่จะลดความเสี่ยงของครั้งถัดไป เพราะ "สร้างให้ดีกว่าเดิม" ต้นทุนล่วงหน้าสูงกว่า "สร้างใหม่แบบเดิม" และกรอบเวลาฟื้นฟูแทบไม่ให้รางวัลความอดทนนั้น

การตัดความยืดหยุ่นฟื้นตัวแบบเสริมวัฏจักร การลงทุนถาวรในการบรรเทาและขีดความสามารถสแตนด์บายเป็นบรรทัดแรกที่ถูกตัดในปีงบประมาณตึงพอดีเพราะการขาดของมันมองไม่เห็นจนวิกฤตเปิดเผย ดังนั้นการใช้จ่ายด้านความยืดหยุ่นฟื้นตัวลดเร็วที่สุดพอดีเมื่อแรงกดดันทางการคลังทำให้แรงกระแทกในอนาคตทำลายล้างมากขึ้น ไม่ใช่น้อยลง

แบบจำลองวุฒิภาวะ

รายการตรวจสอบ

• มีแผนฉุกเฉินทุกภัยอันตรายเป็นลายลักษณ์อักษรพร้อมภาคผนวกเฉพาะภัย และเป็นของบทบาทที่ระบุชื่อ
• อำนาจบัญชาการ ใครประกาศวิกฤตและเริ่มใช้แผนได้ ถูกบันทึกและทดสอบนอกเวลาทำการปกติ
• แผนความต่อเนื่องทางธุรกิจระบุหน้าที่สำคัญขององค์กรและระยะเวลาการหยุดชะงักสูงสุดที่ทนได้ของแต่ละอย่าง
• ข้อตกลงความช่วยเหลือซึ่งกันและกันและขีดความสามารถรองรับกับองค์กรหรือเขตอำนาจข้างเคียงลงนามและเป็นปัจจุบัน ไม่ใช่เพียงหารือ
• ดำเนินการซ้อมอย่างน้อยหนึ่งครั้ง (บนโต๊ะ เชิงหน้าที่ หรือเต็มรูปแบบ) ใน 12 เดือนที่ผ่านมา และติดตามข้อค้นพบจนเสร็จ
• ระบุ ฝึก และพร้อมเปิดใช้ภายในชั่วโมงแรกของเหตุการณ์ซึ่งโฆษกหรือช่องทางการสื่อสารที่ไว้วางใจได้ช่องทางเดียว
• การลงทุนด้านความยืดหยุ่นฟื้นตัวปรากฏเป็นบรรทัดที่ระบุได้และได้รับการคุ้มครองในงบประมาณฐาน ไม่ใช่เฉพาะในกองทุนภัยพิบัติหรือฉุกเฉิน
• การวางแผนฟื้นฟูรวมข้อกำหนด "สร้างให้ดีกว่าเดิม" อย่างชัดแจ้งแทนการถอยไปสร้างใหม่แบบเหมือนเดิม
• การทบทวนหลังปฏิบัติการตามหลังทุกเหตุการณ์และการซ้อมสำคัญ โดยข้อเสนอแนะมีเจ้าของและกำหนดเวลา
• สวัสดิภาพของผู้ตอบสนอง การหมุนเวียน การพัก และการสนับสนุนหลังเหตุการณ์ ถูกสร้างเข้าในแผน ไม่ใช่เพิ่มหลังผู้คนหมดแรงแล้ว
• ทำแผนที่การพึ่งพาผู้จัดหา สาธารณูปโภค และองค์กรพันธมิตร เพื่อให้ความล้มเหลวซ้อนหรือตกทอดไม่ใช่เรื่องน่าประหลาดใจ
• ตรวจสอบความสอดคล้องของแผนนี้กับการอ้างอิงข้ามไปยังการจัดการความเสี่ยง (ดู หัวข้อ 3.10 — การกำกับดูแลและการจัดการความเสี่ยงสาธารณะ) และ ที่เกี่ยวข้อง ความยืดหยุ่นฟื้นตัวเฉพาะสภาพภูมิอากาศ (ดู หัวข้อ 4.3 — ภูมิอากาศ ความยั่งยืน และคุณค่าสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อม)

แหล่งข้อมูลสำคัญ

หัวข้อนี้ดึงจากวัฏจักรสี่ระยะของวรรณกรรมการจัดการเหตุฉุกเฉินระหว่างประเทศ (การป้องกัน/บรรเทา ความพร้อม การตอบสนอง การฟื้นฟู) กรอบเซ็นไดว่าด้วยการลดความเสี่ยงภัยพิบัติของสำนักงานสหประชาชาติเพื่อการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติในฐานะข้ออ้างอิงนโยบายระดับโลกชั้นนำสำหรับการลดความเสี่ยงภัยพิบัติ ISO 22301 ขององค์การระหว่างประเทศว่าด้วยการมาตรฐานในฐานะมาตรฐานอ้างอิงสำหรับระบบการจัดการความต่อเนื่องทางธุรกิจ งานด้านธรรมาภิบาลความเสี่ยงและความยืดหยุ่นฟื้นตัวขององค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ และการวิเคราะห์ของ Charles Perrow เรื่องความล้มเหลวที่ตกทอดในระบบที่ซับซ้อนและเชื่อมโยงแน่น ตัวอย่างระดับชาติดึงจาก National Preparedness Goal ของ Federal Emergency Management Agency ของสหรัฐ และ Resilience Framework ของ Cabinet Office ของสหราชอาณาจักร อ้างเป็นภาพประกอบของรูปแบบระดับชาติ ไม่ใช่แบบจำลองสากล

เอกสารอ้างอิง

1. Emergency management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Emergency_management
2. Business continuity planning — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Business_continuity_planning
3. Crisis management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Crisis_management
4. Disaster risk reduction — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Disaster_risk_reduction
5. Sendai Framework for Disaster Risk Reduction — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Sendai_Framework_for_Disaster_Risk_Reduction
6. Resilience (engineering and construction) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Resilience_(engineering_and_construction)
7. Community resilience — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Community_resilience
8. Incident Command System — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incident_Command_System
9. Normal Accidents — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Normal_Accidents
10. Public good (economics) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_good_(economics)
11. Whole-of-government approach — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Whole-of-government_approach
12. What is the Sendai Framework for Disaster Risk Reduction? — United Nations Office for Disaster Risk Reduction — https://www.undrr.org/implementing-sendai-framework/what-sendai-framework
13. ISO 22301:2019 Security and resilience — Business continuity management systems — International Organization for Standardization — https://www.iso.org/standard/75106.html
14. Risk governance — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/sub-issues/sustainable-and-resilient-infrastructure/risk-governance.html
15. National Preparedness Goal — Federal Emergency Management Agency (US) — https://www.fema.gov/emergency-managers/national-preparedness/goal
16. The UK Government Resilience Framework — Cabinet Office (UK) — https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/1125536/6.8213_CO_Resilience_Framework_FINAL_1_.pdf