Kamu Maliyesi ve Bütçeleme

Bu neden kamu değeri açısından önemlidir

Bir harcama turunu bir kabineye, bir meclise ya da bir kurula götüren her maliye müdürü aynı örüntüyü izlemiştir: bölümler zarfın taşıyabileceğinden daha fazla talebi, her biri kendi terimleriyle savunulabilir olarak getirir ve birinin hangilerinin kaybedeceğine karar vermesi gerekir. Bu karar, politika belirlendikten sonra kalan teknik bir artık değildir — politikanın gerçek olduğu yerdir. Yalnızca bir strateji belgesinde var olan bir program kimseye karşı hiçbir talepte bulunmamıştır; onaylanmış bütçede bir satırı olan program bulunmuştur ve o satır izlenebilir, denetlenebilir ve savunulabilir ya da saldırıya uğrayabilir.

Burası aynı zamanda stratejik üçgenin soyutlama olmaktan çıktığı yerdir. Bir harcama önerisi güçlü meşruiyete ve desteğe, ikna edici bir değer önermesine ve gerçek operasyonel kapasiteye sahip olabilir ve yine de bütçe turunda, üçünden de daha azına ama siyasi takvimde daha iyi konuma sahip bir öneriye kaybedebilir (bkz. Konu 1.2 — Stratejik Üçgen: Meşruiyet, Değer ve Kapasite). Kamu maliyesi ve bütçeleme, bu uyumsuzluğun ya taleplerini esaslarına göre sınayan disiplinli bir süreçle düzeltildiği ya da en yüksek sesle bağıran ya da ilk gelene ödül veren bir süreçle pekiştirildiği alandır.

Riskler hemen hemen her tür kamu ve sosyal sektör kuruluşu için keskinleşmiştir. Daha yavaş büyüme, daha yüksek borç servisi maliyetleri, yaşlanan nüfuslar ve iklim uyumu maliyetleri, yurttaşlar ondan daha fazlasını beklerken çoğu yargı alanında zarfı daraltmıştır; bu nedenle bütçe sürecinin kalitesi, yalnızca içindeki paranın miktarı değil, bir kuruluşun imkânları dahilinde hâlâ kamu değeri yaratıp yaratamayacağını giderek daha fazla belirler. Bunu doğru yapmak, kamu yönetiminin gerçek işine eklenmiş bir defter tutma değildir; vergilendirme ve harcama, bir kamu kuruluşunun kamu değeri yaratmak için sahip olduğu iki en güçlü araçtır ve bütçe bunların nasıl kullanılacağına karar veren belgedir.

Temel kavramlar

Bütçe, genellikle bir mali yılı kapsayan, bir hükümet, kurum ya da kuruluş için beklenen geliri ve yetkilendirilmiş harcamayı ortaya koyan bir plandır; Vikipedi'deki devlet bütçesi maddesi onu bir politika aracı olarak da işleyen bir projeksiyon olarak çerçeveler; bu konu boyunca işleyen ikili bir karakter. Kamu maliyesi, hükümetlerin nasıl gelir topladığını, onu nasıl tahsis ettiğini ve borcu nasıl yönettiğini ve bu seçimlerin toplum genelinde istikrarı ve dağılımı nasıl etkilediğini inceleyen daha geniş alandır (bkz. kamu maliyesi); bu konu daha dar operasyonel mekanizmaya, bütçe sürecinin kendisine odaklanır.

Bütçe döngüsünün dört yinelenen aşaması vardır ve kamu maliyesindeki başarısızlıkların çoğu sistemin bütününden çok belirli bir aşamadaki bir zayıflığa dayanır. Formülasyon, yürütme dalının aşamasıdır: bir maliye bakanlığı ya da hazine bir mali tavan belirler, harcama kuruluşları ona karşı teklif verir ve yürütme, öneri kamuya açık hâle gelmeden önce dahili olarak müzakere eder. Onay, yasama aşamasıdır: öneri incelenir, değiştirilir ve yasalaştırılır; tipik olarak çoğu sistemde hazineden yasal olarak para çıkamayacağı bir ödenek yasa tasarısı aracılığıyla; bir yasama organı bu son tarihi kaçırdığında, birçok yargı alanı harcamayı önceki yıl düzeylerinde yetkilendirilmiş tutmak için bir devam kararı ya da eşdeğer bir geçici önlem kullanır. Yürütme, onaylanmış bütçenin gerçekten harcandığı aşamadır: fonlar serbest bırakılır, taahhütler yetkilendirilmiş sınırlara karşı izlenir ve koşullar değiştikçe yıl içi ayarlamalar yapılır. Denetim döngüyü kapatır, paranın yetkilendirildiği gibi harcanıp harcanmadığını ve giderek vaat edileni başarıp başarmadığını inceler; bu konu denetimi yalnızca kapanış aşaması olarak ele alır, çünkü etrafındaki hesap verebilirlik mimarisi Konu 3.4 — Hesap Verebilirlik, Şeffaflık ve Meşruiyet'in ana alanıdır (bkz. Konu 3.4 — Hesap Verebilirlik, Şeffaflık ve Meşruiyet).

Mali kurallar, kalıcı bir açık yanlılığını — hükümetlerin, özellikle seçim yıllarında, topladıklarından daha fazla harcama eğiliminin iyi belgelenmiş olgusunu — önlemeyi amaçlayan, yasada, anayasada ya da bağlayıcı politikada belirlenmiş bütçe toplamları üzerindeki sayısal kısıtlardır. Uluslararası Para Fonu'nun Mali İşler Dairesi mali kuralları dört geniş türe ayırır: bir denk bütçeyi gerektiren ya da açığı sınırlayan bütçe dengesi kuralları; çoğu zaman bir borç/GSYH oranı olarak ifade edilen (gayri safi yurt içi hasıla, GSYH, bir ülkenin toplam ekonomik çıktısının standart ölçüsüdür) devlet borcunu sınırlayan borç kuralları; harcama büyümesini sınırlayan harcama kuralları; ve beklenmedik kazanç ya da eksik gelir üzerinde söz sahibi olan gelir kuralları. Bazı yargı alanları bir denk bütçe gerekliliğini doğrudan anayasa hukukuna yerleştirir — bunun en kamuya açık biçimde tartışıldığı yerde kullanılan terimle "denk bütçe değişikliği" — diğerleri ise olağan kanuna ya da siyasi taahhüde dayanır.

Her mali kuralın içindeki ödünleşim, inandırıcılık ile esneklik arasındadır. Katı bir kuralı uygulamak daha kolaydır ve kaçınmak daha zordur; bu, borçlulara ve vergi mükelleflerine borcun kontrolden çıkmayacağı konusunda güvence vermesinin nedenidir; ama ekonomi zayıfken kesintiler ya da vergi artışları zorlayan bir kural, mali politikayı makroekonomik istikrar için genellikle tercih edilen karşı-döngüsel örüntü yerine iş döngüsünü pekiştiren döngüsel yapar. Olağan çare önceden tanımlanmış bir kaçış maddesidir: bir durgunluk ya da ilan edilmiş bir olağanüstü hâl gibi, kuralın sessizce göz ardı edilmek yerine resmen askıya alındığı belirtilmiş koşullar; böylece esneklik, bir sonraki şokun inandırıcılığını yok etmeden varlığını sürdürür.

Orta vadeli harcama çerçevesi (OVHÇ), tek yıllık bütçeyi, tipik olarak üç ila beş yıllık, yuvarlanan çok yıllı bir mali plana bağlar; böylece bu yılki bir karar, sonraki yıllardaki sonuçlarının görünürlüğüyle alınır. Standart biçiminde bir OVHÇ, yukarıdan aşağıya bir kaynak zarfını — devletin mali kuralı ve gelir tahmini göz önüne alındığında makul biçimde ne harcayabileceğini — mevcut taahhütlerin aşağıdan yukarıya maliyetlendirilmesiyle birleştirir, yeni önceliklere boşluk tahsis etmeden önce ikisini uzlaştırır. Güney Afrika, bağışçı baskısından bağımsız olarak geliştirilen ilk OVHÇ'lerden birini 1998 bütçesinde başlattı ve Dünya Bankası sonradan yaklaşımı genel olarak hükümetler için standart kamu maliyesi rehberliğine yerleştirdi; bir tane olmadan bir bütçe, beş yıllık bir taahhüdün üçüncü yılında karşılanamaz bir programı onaylayabilir, çünkü süreçte hiçbir şey bunu fark edecek biçimde tasarlanmamıştır.

Artımsal bütçeleme, önceki yılın tahsisatını başlangıç noktası olarak alır ve tabanı yeniden gerekçelendirmek yerine yalnızca değişimin büyüklüğünü müzakere eder. Artımsalcılık kamu bütçelemesinde iyi belgelenmiştir, çünkü idari olarak ucuz ve siyasi olarak yönetilebilirdir — her yerleşik programın savunucuları vardır ve yalnızca marjı müzakere etmek her mücadeleyi her yıl yeniden açmaktan kaçınır — ama aynı zamanda, bir kez tabana gömüldüğünde süreçte hiçbir parça var olması gerekip gerekmediğini asla sormadığı için, eskimiş bir programın süresiz hayatta kalmasına izin verir.

Sıfır tabanlı bütçeleme bu zayıflığa, ilke olarak her programdan yalnızca artışını değil tam fonlamasını her döngüde sıfırdan bir tabandan gerekçelendirmesini isteyerek yanıt verir. 1970'lerde bir yönetim tekniği olarak geliştirilmiş (bkz. sıfır tabanlı bütçeleme), güçlüdür ama tüm bütçe boyunca her yıl düzgün işletmesi pahalıdır; bu nedenle onu ciddi biçimde kullanan çoğu kuruluş her şeye aynı anda değil, dönüşümlü olarak bir sektöre seçici biçimde uygular.

Program ve performans bütçelemesi, harcamayı yalnızca geleneksel kalem-satır hesap planına (maaşlar, malzemeler, sermaye) göre değil, neyi başarması amaçlandığına — bir programa ya da çıktıya — göre sınıflandırır. Performansa dayalı bütçeleme, fonlama düzeylerini en azından nominal olarak beklenen ya da elde edilen sonuçlara bağlar; konuşmayı "bunun maliyeti neydi"den "bu ne satın aldı"ya kaydırır, ama performans verisi ile gerçek tahsis kararı arasındaki bağlantı çoğu zaman etiketin ima ettiğinden daha gevşektir ve Konu 3.11 — Kalite, Güvenlik ve Performans Yönetimi'nin derinlemesine incelediği ters teşvik sorunlarını yaratabilir (bkz. Konu 3.11 — Kalite, Güvenlik ve Performans Yönetimi).

Yalnızca muhasebe girdileri değil araçlar olarak vergi ve harcama, bu konunun boyunca üzerinde durduğu çerçevedir. Mali politika, bütçenin her iki yanını da etkin kaldıraçlar olarak ele alır: bir çocuk bakımı vergi indirimi ve doğrudan bir çocuk bakımı harcama programı aynı kamu değeri hedefini farklı araçlar aracılığıyla izleyebilir ve yetkin bir bütçe süreci, vergiyi bir harcama kararının sabit bir arka planı olarak ele almak yerine onları bu temelde karşılaştırır. Bir dönemde harcamanın gelirini aştığı açık harcama, yalnızca disiplin başarısızlığı değil böyle bir kaldıraçtır; açık harcama üzerine Vikipedi maddesinde yansıtılan gerçek tartışma, her zaman yanlış olup olmadığı değil, ne zaman ve ne kadarının uygun olduğudur.

İyi uygulamalar

1. Tahsis kavgası başlamadan önce orta vadeli tavanı belirleyin. Yukarıdan aşağıya kaynak zarfını önce mali kurala ve gelir tahminine karşı kararlaştırın; böylece bölümler toplamın kendisini pazarlığa açık saymak yerine bilinen bir toplamın paylarını müzakere eder.
2. Her mali kurala ihtiyaç duyulmadan önce gerçek bir kaçış maddesi yazın. Bir krizde önceden kararlaştırılmış bir tetikleyici olmadan gayriresmî olarak askıya alınan bir kural, açık, dar, önceden belirtilmiş bir istisnası olan bir kuraldan daha fazla inandırıcılığa zarar verir.
3. Yeni politika taahhütlerini yalnızca ilk yılı değil tüm orta vadeli dönem boyunca maliyetlendirin. Birinci yılda karşılanabilir ve üçüncü yılda karşılanamaz görünen bir öneri, bir sonraki döngüde keşfedilmek yerine onaydan önce öyle görünür olmalıdır.
4. Büyük yeni harcama için, bir sermaye iş gerekçesiyle aynı disiplinle kurulmuş bir iktisadi gerekçe isteyin. Önemli yeni programları Konu 2.5 — İş Gerekçeleri ve Paranın Karşılığı'nın ortaya koyduğu değerlendirme yönteminden geçirin; böylece bir harcama teklifi ve bir yatırım teklifi karşılaştırılabilir incelemeyle karşılaşır (bkz. Konu 2.5 — İş Gerekçeleri ve Paranın Karşılığı).
5. Harcamayı geleneksel kalem-satır hesap planının yanında program ve çıktıya göre sınıflandırın. Hesap sınıflandırmasını kontrol ve denetim için tutun, ama karar vericilerin bir tahsisatın yalnızca neye harcanacağını değil neyi başarması amaçlandığını görebilmesi için bir program görünümü ekleyin.
6. Her döngüde, dönüşümlü olarak, en az bir büyük harcama alanının gerçek bir sıfır tabanlı gözden geçirmesini yürütün. Her şeyi her yıl sıfırdan gözden geçirmek nadiren karşılanabilirdir; hiçbir şeyi sıfırdan hiç gözden geçirmemek, eskimiş programların yalnızca ataletle hayatta kalmasına izin verir.
7. Bütçe sahiplerine açık sınırlar içinde gerçek yıl içi esneklik verin. Makul aktarma — yeni bir ödenek olmadan bütçe kalemleri arasında fon taşıma yetkisi — yöneticilerin yasama organının toplamlar üzerindeki denetimini ihlal etmeden değişen koşullara yanıt vermesine izin verir.
8. Yürütmeyi onaylanmış bütçeye karşı yalnızca yıl sonunda değil aylık olarak izleyin. Onaylanan ile gerçekte harcanan arasında yalnızca denetimde keşfedilen büyük bir boşluk, aylık yıl içi raporlamanın düzeltmeye yetecek kadar erken yakalayacağı bir yönetişim başarısızlığıdır.
9. Vergi harcaması tahminlerini aynı belgede doğrudan harcama toplamlarıyla hizalayın. Bir harcama programının maliyeti kadar geliri azaltan bir vergi muafiyeti özünde bir harcama kararıdır; onu ayrı yayımlamak gerçek büyüklüğünü incelemeden saklar.
10. Gerçekleşmeyi özgün onaylanmış bütçeyle uzlaştırın ve varyansı yayımlayın. Onaylanan ile harcanan arasındaki yayımlanmış, açıklanmış bir boşluk, gelecek yılın formülasyonunu iyileştirmek için tek en yararlı disiplindir.

Ekibinizle tartışılacak sorular

Süreçimiz bölümler paylarına rekabet etmeden önce toplam zarfı mı belirliyor, yoksa bölüm tekliflerinin toplamı fiilen zarf mı oluyor? Birçok bütçe süreci yukarıdan aşağıya çalıştığını iddia eder ama aşağıdan yukarıya işler, çünkü maliye bakanlığı kararlı tekliflere karşı bir tavanı tutacak siyasi ağırlıktan yoksundur. Zarf gözenekliyse, arkasındaki mali kural da kâğıt üzerinde ne kadar sağlam görünürse görünsün gözeneklidir. Bu soruyu son iki döngüde tavana gerçekte ne olduğunu izlemek için kullanın: tutuldu mu, yoksa gelen tekliflere uyum sağlamak için mi kaydı. Bir sonraki sefer tutması için, teknik olduğu kadar siyasi olarak da neyin değişmesi gerektiğini tartışın.

Mali kuralımızın kaçış maddesini ne tetikler ve onu işleme koyma yetkisi kimdedir? Belirtilmiş bir tetikleyicisi olmayan bir kural, baskı altında gayriresmî olarak askıya alınma eğilimindedir; bu, askıya almanın kendisi makul olsa bile bir sonraki kriz için inandırıcılığına mal olur. Bu soruyu, varsa gerçek ifadeyi bulmak ve makul bir yakın vadeli şoka — bir durgunluk, bir doğal afet, ani bir gelir açığı — karşı sınamak için kullanın. Tetikleyicinin hızla işleme konacak kadar belirli ve kalıcı bir boşluk olmayacak kadar dar olup olmadığını ve şu anda onu çekme yetkisinin kimde olduğunu tartışın.

Bu yılın bütçesinin ne kadarı gerçekten yeni akıl yürütme ve ne kadarı geçen yılın taşınmış tabanı? Artımsal bütçeleme otomatik olarak bir başarısızlık değildir — idari olarak verimlidir ve çoğu kuruluşun çoğu zaman gerçekte çalıştığı biçimdir — ama neredeyse tümüyle taban artı küçük bir artıştan oluşan bir bütçe, harcamasının çoğunu yıllardır güncel önceliklere karşı sınamamıştır. Bu soruyu, kabaca da olsa, mevcut bütçenin ne kadarının bu döngüde esaslı biçimde yeniden açıldığını, ne kadarının devredildiğini tahmin etmek için kullanın. Hangi programların en uzun süredir gerçek bir yeniden önceliklendirme sınavı geçirmediğini ve bunun bilinçli bir tercih mi yoksa süreç tasarımının bir kazası mı olduğunu tartışın.

Bir iş gerekçesinin iktisadi durumu bütçe kararımıza gerçekte nerede oturuyor ve bütçe süreci onu hiç geçersiz kılıyor mu? Konu 2.5 — İş Gerekçeleri ve Paranın Karşılığı'nın tarif ettiği biçimde kurulmuş titiz bir iktisadi durum, daha zayıf analizli ama daha güçlü siyasi desteği olan bir öneriye yine de kaybedebilir ve bu bazen doğru sonuç, bazen bütçe sürecinin ısmarladığı analizi gerçekten kullanmadığının bir işaretidir. Bu soruyu, iktisadi sıralama ve fonlama kararının ayrıştığı yakın tarihli bir vakayı bulmak ve nedenini saptamak için kullanın. Bu ayrışmanın o zaman açık ve savunulabilir kılınıp kılınmadığını ya da yorumsuz basitçe emilip emilmediğini tartışın.

Bir yasa koyucu, meclis üyesi ya da yurttaş belirli bir programın harcamasının teslim ettiğiyle nasıl karşılaştırıldığını sorsa, geçen yılın denetimini değil bu bütçe yılının verisini kullanarak günler içinde yanıtlayabilir miydik? Yalnızca yıl sonunda, Konu 3.4 — Hesap Verebilirlik, Şeffaflık ve Meşruiyet'in incelediği denetim döngüsü aracılığıyla görünür hâle gelen yürütme verisi, tarif ettiği yıl hakkında hiçbir şeyi değiştirmek için çok geç gelir. Bu soruyu, kuruluşun yıl içi harcama ve performans verilerinin politikada değil pratikte gerçekte ne kadar güncel olduğunu sınamak için kullanın. Bu yanıtın aylar yerine günler içinde mevcut olması için maliye ve performans raporlama sistemleri hakkında neyin doğru olması gerektiğini tartışın.

Orta vadeli mali yörüngemizi bu yılın kararının sessizce gelecek yılın seçeneklerini ortadan kaldırmayacağı kadar iyi anlıyor muyuz? Bu yıl karşılanabilir olan bir taahhüt, kimse onları açıkça ortadan kaldırmaya karar vermeden önce seçenekleri ortadan kaldıracak kadar gelecek yılın boşluğunu tüketebilir. Bu soruyu, varsa, mevcut bütçede yapılan en büyük iki ya da üç taahhüdün çok yıllı maliyetlendirmesine bakmak için kullanın. Bugün odadaki herhangi birinin tam orta vadeli maliyetini o zaman bilerek aynı kararı verip vermeyeceğini ve çok yıllı maliyetlendirme yoksa onu kurmanın neyi gerektireceğini tartışın.

Uygulamada: bir kamu değeri örneği

Orta büyüklükte bir kıyı kentinin maliye müdürlüğü — kurgusal, herhangi bir gerçek belediyenin raporu değil yinelenen bir örüntünün örneği — yıllık bütçe döngüsüne girerken yapısal bir sorunla karşılaştı: kentin en büyük kaynağı olan emlak vergisi geliri art arda üç yıl boyunca maliyetlerden daha yavaş büyümüştü; bir eyalet düzeyindeki denk bütçe kuralı ise kentin bir sonraki mali yıla açık taşımasını engelliyordu. Kent iki döngü önce üç yıllık bir orta vadeli harcama çerçevesi benimsemişti; bu, açığın formülasyonun kendisi sırasında keşfedilmek yerine bir krize dönüşmeden çok önce görünür olduğu anlamına geliyordu.

Yürütmenin formülasyon süreci keskin bir seçimle açıldı: tüm isteğe bağlı harcamayı kesintiyle denk bütçe kuralını korumak ya da kuralın dar kaçış maddesini — yalnızca eyalet tarafından ilan edilmiş bir mali olağanüstü hâl için mevcut, kent tarafından daha önce hiç kullanılmamış — işleme koymak ve maliyetleri yeniden yapılandırırken sınırlı, bir yıllık bir açık yürütmek. Tüm kesintiler idari olarak basitti, ama maliye müdürünün ekibi etkisini iki program üzerinde modelledi: az sayıda araç sahibi olan düşük gelirli bir bölgeye hizmet eden sübvanse edilmiş bir ulaşım hattı ve tam olarak bu tür bir tekdüze kesinti turunun ardından zaten iki yıl gecikmiş bir yağmur suyu drenaj yükseltmesi.

Tekdüze kesinti yaklaşımını tekrarlamak yerine kent, ulaşım ve altyapı portföyünün — ilk gerçek sıfır tabanlı alıştırmasının — sıfır tabanlı bir gözden geçirmesini yürüttü; ayrı bir ekip ise yağmur suyu yükseltmesinin iktisadi durumunu sermaye iş gerekçelerinin zaten gerektirdiği aynı disiplinle kurdu. Gözden geçirme, mevcut tabanından değil sıfırdan değerlendirilen ulaşım sübvansiyonunun sıkı finanslar altında bile eşitlik gerekçeleriyle haklı kaldığını, önceki yıllarda artımsal olarak eklenen iki düşük yolcu sayılı hattın ise artık belgelenmiş hiçbir ihtiyacı karşılamadığını ve basitçe hiç incelemeye yeniden açılmadığını buldu. Onları emekliye ayırmak, kaçış maddesini işleme koymadan kalan boşluğu kapatmaya yetecek bütçe boşalttı ve yağmur suyu yükseltmesi takvime uygun ilerledi.

Meclis denk bütçe kuralını koruyan, eşitlik açısından haklı ulaşım hattını tam olarak fonlayan, sıfır tabanlı bir sınavın haklı çıkaramadığı iki hattı emekliye ayıran ve altyapı projesini takvimde tutan bir bütçeyi onayladı. Maliye müdürünün meclise raporu sonucu, gelir eğiliminin bir krize dönüşmeden çok önce orta vadeli görünürlüğüne ve korumaya değer bir programı, yalnızca kendisini yeniden gerekçelendirmesi hiç istenmemiş olandan ayırt edecek kadar titiz bir sıfır tabanlı sürece atfetti.

Dört sektör bakışı

Yerel yönetim

Yerel yönetimler tipik olarak bir merkezi yönetimin yapabildiği biçimde bir işletme açığını karşılamak için borçlanamaz ve çoğu daha üst bir hükümet kademesi tarafından dayatılan açık bir denk bütçe gerekliliği altında çalışır; bu, mali kuraldaki inandırıcılık ile esneklik arasındaki ödünleşimi alışılmadık derecede doğrudan ve yerel kılar. Gelir çoğu zaman bir veya iki kaynakta yoğunlaşır — yaygın olarak bir emlak vergisi ya da paylaşılan bir ulusal transfer — bu nedenle ikisinden birindeki bir gerileme, daha çeşitlendirilmiş bir ulusal vergi tabanının bazen emebileceği anlık bir etkiye sahiptir. Yürütme disiplini yoğun biçimde önemlidir çünkü yedekler incedir: yılın geç saatlerinde onaylanmış bütçeye karşı büyük bir varyans bulan bir yerel yönetim, daha derin yedekleri ve borçlanma kapasitesi olan bir ulusal hazineden çok daha az yönetme alanına sahiptir.

Merkezi yönetim

Merkezi yönetim genellikle bu konunun tüm aygıtının en gelişmiş olduğu yerdir — özel bir maliye bakanlığı veya hazine, yasal ya da anayasal bir mali kural, resmî bir orta vadeli harcama çerçevesi ve uyumu değerlendiren bağımsız mali kurumlar. Buradaki risk, mekanizmanın yokluğundan çok başlı başına bir amaç hâline gelmesidir: sofistike bir çerçeve, bütçe dışı araçlar, koşullu yükümlülükler veya iyimser gelir tahminleri raporladığı rakamları sessizce zayıflatırken disiplin görünümü yaratabilir. Merkezi yönetim aynı zamanda mali politikanın yalnızca bir muhasebe alıştırması değil bir makroekonomik araç olarak rolünün en görünür olduğu yerdir, çünkü ulusal vergi ve harcama kararları, tek bir yerel yönetimin bütçesinin nadiren tek başına yaptığı biçimde daha geniş ekonomiyi hareket ettirir.

Sosyal sektör ve kâr amacı gütmeyen kuruluşlar

Kâr amacı gütmeyen kuruluşlar ve sivil toplum kuruluşları bir yasama organından ödenek yasa tasarısı geçirmez, ama yapısal olarak benzer bir sorunla karşılaşır: para çoğu zaman tek tek hibelerle ya da bağışçı anlaşmalarıyla kısıtlıdır, kuruluşun mali yılında değil her fon sağlayıcının kendi döngüsünde gelir ve bir kuruluşu teknik olarak ödeme gücüne sahip ama en çok fonlamaya ihtiyaç duyduğu tek faaliyet için harcayamaz bırakabilir. Orta vadeli harcama çerçevesinin kâr amacı gütmeyen eşdeğeri, taahhüt edilmiş, olası ve risk altındaki geliri çok yıllı taahhütlere karşı izleyen çok yıllı bir fonlama hattı görünümüdür, çünkü tek yıllık bir bütçe dengeli görünürken yıl sonrasındaki fonlama uçurumunu maskeleyebilir — Konu 3.8 — Sosyal Sektör ve Kâr Amacı Gütmeyen Kuruluşların Yönetimi'nin fonlama modeli tarafından incelediği bir ayrım (bkz. Konu 3.8 — Sosyal Sektör ve Kâr Amacı Gütmeyen Kuruluşların Yönetimi). Kısıtsız yedekler fiilen bu sektörün kaçış maddesi işlevi görür: anlamlı yedekler tutan bir kuruluş, anlık bir program kesintisi olmadan bir fonlama şokunu emebilir; olmayan ise eşdeğer bir tamponu yoktur.

Çok taraflı ve uluslararası

Çok taraflı kuruluşlar tipik olarak çekirdek operasyonları, üye devletlerin aynı anda birkaç yıllık katkıyı müzakere ettiği dönemsel yenileme turlarıyla fonlar — bir maliye bakanlığınca dahili olarak belirlenmek yerine egemen fon sağlayıcılar arasında müzakere edilen bir orta vadeli harcama çerçevesi. Onay, yerli bir yasama organı yerine üye devletleri temsil eden bir yönetim kurulundadır; bu, Konu 1.2 — Stratejik Üçgen: Meşruiyet, Değer ve Kapasite'nin tarif ettiği meşruiyet dinamiklerini, sabit bir zarf ile ona yönelik rakip talepler arasındaki altta yatan gerilimi ortadan kaldırmadan değiştirir. Katkılar zorunlu vergilendirme değil gönüllü olduğundan, çok taraflı bir kuruluşun etkin mali kuralı yasal bir tavandan çok bir inandırıcılık kısıtıdır: geçmiş fonlamayı kötü kullanmış görülen bir kuruluş bir sonraki yenileme turunu daha zor bulur; ulusal bütçelemenin bunun yerine yasayla sağladığı bir tür sonradan disiplin.

Sık görülen başarısızlık biçimleri

Taban sürünmesi. Yıldan yıla tekrarlanan artımsal müzakere, süreçte hiçbir aşama bir programın var olması gerekip gerekmediğini değil yalnızca tahsisatının ne kadar değişmesi gerektiğini sorduğu için, eskimiş ya da düşük performanslı bir programın süresiz hayatta kalmasına izin verir. Maliyet, güncel önceliklerden çok geçmiş siyasi uzlaşmaların birikmiş tarihini yansıtan, ancak bir mali şok sonunda hiçbir olağan döngünün sormadığı soruyu zorladığında keşfedilen bir bütçedir.

Bütçe dışı araçlar yoluyla kuraldan kaçınma. Bağlayıcı bir mali kuralla karşılaşan bir hükümet bazen harcamayı ya da borçlanmayı kuralın resmen kapsamadığı ayrı bir kuruluşa ya da koşullu yükümlülüğe taşır; amacını yenerken harfini tatmin eder. Maliyet, çoğu zaman bir stres anında, devletin yükümlülüklerinin gerçek ölçeği, kuralın denetlemek üzere tasarlandığı başlık rakamlarının gösterdiğinden çok daha büyük çıktığında ortaya çıkar.

Katı bir kural altında döngüsel kemer sıkma. İşleyen bir kaçış maddesi olmayan bir denk bütçe ya da açık kuralı, bir durgunluk ekonomiyi zaten zayıflatmışken tam o anda harcama kesintilerini ya da vergi artışlarını zorlar; kuralın hiç sebep olmak için tasarlanmadığı daralmayı derinleştirir. Maliyet, gerçek esnekliği olan bir kuralın üreteceğinden daha uzun, daha derin bir daralma, artı kuralın yine de gayriresmî olarak ve geç askıya alındığında kaybettiği inandırıcılıktır.

Hiçbir şeyi bağlamayan orta vadeli harcama çerçevesi. Bazı kuruluşlar iyi uygulama gerektirdiği için çok yıllı bir mali tahmin üretir, sonra her yılın gerçek bütçesini sanki yokmuş gibi müzakere eder ve çerçeveyi gerçek bir kısıt yerine bir uyum belgesi olarak ele alır. Maliyet, çerçevenin ana değerinin — bu yılın seçimini gelecek yılın sonucuyla yüzleştirmeye zorlamanın — bir OVHÇ'ye benzeyen bir belge var olsa bile hiç gerçekleşmemesidir.

Tüm sektöre yayılan bir kesintiye örtü olarak sıfır tabanlı bütçeleme. Gerçek bir sıfır tabanlı gözden geçirme neyin fonlanmaya değer olduğunu olmayandan ayırır; zaman baskısı altında aceleyle yapılan bir tane ise esaslardan bağımsız olarak uygulanan tekdüze bir yüzde kesintisine varsayılan olarak başvurur; idari olarak daha kolay ama sıfır tabanlı çalışma yapmanın tüm mantığını terk eder. Maliyet, hem etkili hem siyasi olarak kesmesi kolay programlara düşer, yerleşik seçmen kitleleri olan daha zayıf programlar büyük ölçüde dokunulmadan sağ çıkar ve kuruluş hangi harcamanın gerçekten korunmayı hak ettiği hakkında hiçbir şey öğrenmez.

Olgunluk modeli

Kontrol listesi

• Formülasyon başlamadan önce tüm döngü için bütçe takvimini yayımlayın.
• Bölümler paylarını müzakere etmeden önce orta vadeli kaynak zarfını belirleyin.
• Mali kuralı ve kaçış maddesi tetikleyicisini gayriresmî gelenekte değil yasada ya da bağlayıcı politikada belirtin.
• Her büyük yeni taahhüdü yalnızca ilk yılını değil tüm orta vadeli dönem boyunca maliyetlendirin.
• Önemli yeni harcama için, Konu 2.5 — İş Gerekçeleri ve Paranın Karşılığı'ndaki yöntemle tutarlı bir iktisadi gerekçe isteyin.
• Harcamayı geleneksel kalem-satır hesap planının yanında program ve çıktıya göre sınıflandırın.
• Bu döngüde en az bir büyük harcama alanının gerçek bir sıfır tabanlı gözden geçirmesini yürütün.
• Yürütmeyi onaylanmış bütçeye karşı aylık izleyin ve önemli varyansları yıl içinde araştırın.
• Yıl sonu gerçekleşmeyi özgün onaylanmış bütçeyle uzlaştırın ve varyansı yayımlayın.
• Vergi harcaması tahminlerini aynı belgede doğrudan harcama toplamlarının yanında sunun.
• Mali kuralın kaçış maddesini işleme koyma yetkisinin kimde olduğunu ve hangi belirtilmiş koşullar altında olduğunu doğrulayın.

Temel kaynaklar

• Uluslararası Para Fonu, Mali İşler Dairesi, Fiscal Rules Dataset — 1985'ten günümüze ulusal ve ulusüstü sistemlerde bütçe dengesi, borç, harcama ve gelir kurallarının sınıflandırması ve kapsamı.
• OECD, Recommendation of the Council on Budgetary Governance — OECD üye devletlerince kabul edilmiş, tüm bütçe döngüsünü kapsayan iyi bütçe yönetişimi için on ilke.
• Dünya Bankası, Public Financial Management konu kaynakları — bütçe formülasyonu, yürütme ve orta vadeli harcama çerçeveleri üzerine ülkeler arası rehberlik.
• National Treasury, Republic of South Africa, Medium Term Expenditure Framework guidelines — 1998 bütçesinden beri sürekli kullanımda olan, özgün, bağışçı güdümlü olmayan bir ulusal OVHÇ.
• UK HM Treasury, Managing Public Money — Birleşik Krallık kamu harcamasının formülasyonunda, onayında ve yürütülmesinde beklenen standartlar ve denetimler üzerine rehberlik.
• US Government Accountability Office, A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process — ABD Hazinesi, Yönetim ve Bütçe Ofisi ve Kongre Bütçe Ofisi ile birlikte geliştirilmiş standart federal bütçe süreci terminolojisi.

Kaynakça

1. Government budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_budget
2. Public finance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_finance
3. Appropriation bill — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Appropriation_bill
4. Balanced budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_budget
5. Government debt — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_debt
6. Debt-to-GDP ratio — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Debt-to-GDP_ratio
7. Procyclical and countercyclical variables — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Procyclical_and_countercyclical_variables
8. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
9. Zero-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Zero-based_budgeting
10. Performance-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_budgeting
11. Fiscal policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_policy
12. Deficit spending — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deficit_spending
13. IMF Fiscal Rules Dataset — International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department — https://www.imf.org/external/datamapper/fiscalrules/map/map.htm
14. Recommendation of the Council on Budgetary Governance — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0410
15. Public Financial Management — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/publicfinancialmanagement
16. Medium Term Expenditure Framework guidelines — National Treasury, Republic of South Africa — https://www.treasury.gov.za/publications/guidelines/default.aspx
17. Managing Public Money — HM Treasury / UK Government — https://www.gov.uk/government/publications/managing-public-money
18. A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process (GAO-05-734SP) — US Government Accountability Office — https://www.gao.gov/products/gao-05-734sp