عوامی انتظامیہ کے نظام اور نمونے

عوامی قدر میں یہ کیوں اہم ہے

بیشتر قائدین نے انتظامی نمونہ نہیں چنا جو وہ چلا رہے ہیں۔ انہیں درجہ بندی کے لیے بنا ہوا سول سروس کے گریڈ کا ڈھانچہ ورثے میں ملا، منڈی کے لیے بنے آؤٹ سورس ٹھیکوں کا مجموعہ، نیٹ ورک کے لیے بنے شراکتی بورڈ، اور چند ڈیجیٹل خدمات جو تینوں پر چپکا دی گئیں — اکثر ایک ہی ادارے میں، کبھی ایک ہی ڈائریکٹوریٹ میں۔ ہر تہہ اپنی دہائی کے اصلاحی ایجنڈے کا معقول جواب تھی، اور ہر تہہ آج بھی طے کرتی ہے کہ ادارہ کیا کر سکتا ہے، چاہے وہاں اب کام کرنے والے کسی نے اسے نہ چنا ہو۔

یہ اس لیے اہم ہے کہ اس موضوع میں موازنہ کیے گئے چار نمونے — روایتی عوامی انتظامیہ، نئی عوامی انتظام کاری، نئی عوامی حکمرانی، اور ڈیجیٹل دور کی حکمرانی — محض یکے بعد دیگرے فیشن نہیں جن میں سے ہر ایک نے پچھلے کی جگہ لی۔ وہ ایک مستقل ڈیزائن کے سوال کے مختلف جواب ہیں: کیا رابطہ کاری قواعد اور درجہ بندی کے ذریعے چلے، قیمت اور مسابقت کے ذریعے، مذاکراتی رشتوں کے ذریعے، یا مشترکہ ڈیجیٹل بنیادی ڈھانچے کے ذریعے؟ ہر زندہ ادارہ ایک آمیزہ ہے، اور وہ آمیزہ شاذ و نادر کسی ایک دانستہ فیصلے کا نتیجہ ہوتا ہے۔ جو قائد نام نہیں لے سکتا کہ کسی مخصوص فعل پر کون سا نمونہ حاکم ہے وہ چاروں کے درمیان غیر جانبدار نہیں؛ وہ بس لاعلم ہے کہ کون سا چپکے سے انچارج ہے۔

داؤ عملی ہیں، علمی نہیں۔ منڈی کی مسابقت کے گرد ازسرِنو ڈیزائن کی گئی خدمت NPM کی طاقتیں وراثت میں لیتی ہے — تیز لاگت کا نظم، پیداوار کی واضح تفصیل — اور اس کی کمزوریاں — بکھری ہوئی جوابدہی، یہ مفروضہ کہ شہری صارفین کی طرح برتاؤ کرتے ہیں۔ باہمی نیٹ ورکس کے گرد ازسرِنو ڈیزائن کی گئی خدمت نئی عوامی حکمرانی کی طاقتیں وراثت میں لیتی ہے — حقیقی شراکتی پیداوار، رشتوں کے ذریعے لچک — اور اس کی کمزوریاں — سست فیصلہ سازی، رسمی جوابدہی کی دھندلی لکیریں۔ بری طرح چننا، یا حادثاتی طور پر کسی نمونے کی طرف بہہ جانا، کئی برس عوامی قدر کی لاگت لیتا ہے اس سے پہلے کہ کوئی اسے بہت پہلے کیے گئے، یا ڈیفالٹ میں آئے ہوئے، ساختی انتخاب تک ڈھونڈ لے۔

بنیادی تصورات

عوامی انتظامیہ، بطور شعبہ، تنظیموں کے ذریعے عوامی پالیسی کے نفاذ کی مشق بھی ہے اور وہ علمی نظم و ضبط بھی جو مطالعہ کرتا ہے کہ وہ نفاذ کیسے کام کرتا ہے۔ یہ موضوع اس درجہ بندی کا گھر موضوع ہے جو حصہ 3 کو شکل دیتی ہے: وہ بڑے نمونے جو بیان کرتے ہیں کہ عوامی ادارے کیسے ڈیزائن اور اصلاح کیے گئے، موٹے تاریخی تسلسل میں مگر چاروں آج بھی عملاً ساتھ ساتھ موجود ہیں۔

روایتی عوامی انتظامیہ (TPA) وہ نمونہ ہے جو بیوروکریسی پر قائم ہے اس تکنیکی، غیر تحقیری معنی میں جو جرمن ماہرِ سماجیات میکس ویبر نے اس اصطلاح کو دیا۔ ویبر نے «مثالی قسم» بیان کی — تجزیاتی نمونہ، یہ دعویٰ نہیں کہ کوئی حقیقی ادارہ اس سے بالکل میل کھاتا ہے — دفاتر کے مقررہ درجہ وار ڈھانچے کے ساتھ، ذاتی صوابدید کے بجائے تحریری قواعد لاگو کر کے کیے گئے فیصلے، کسی عہدیدار کے عوامی کردار اور نجی مفادات میں واضح علیحدگی، سرپرستی کے بجائے ثابت شدہ اہلیت پر تقرری اور ترقی، اور مستقل، تنخواہ دار سول سروس جس کے ارکان ہر انتخاب کے ساتھ آنے جانے کے بجائے ادارے کے اندر اپنا کیریئر بناتے ہیں۔ TPA سیاست-انتظامیہ دوہرے پن پر بھی قائم ہے: منتخب یا تقرر کردہ قائدین پالیسی طے کرتے ہیں، اور غیر جانبدار، پیشہ ور بیوروکریسی اسے غیر جانبداری سے نافذ کرتی ہے چاہے عہدے پر کوئی بھی ہو۔ اس کی طاقتیں حقیقی اور پائیدار ہیں — پیش گوئی پذیری، شائع شدہ قواعد کے تحت مساوی سلوک، بدعنوانی اور طرف داری کے خلاف مزاحمت، اور سیاسی تبدیلی سے بچ نکلنے والی ادارہ جاتی یادداشت۔ اس کی خصوصیت ناکامی یہ ہے کہ قواعد کی پیروی خود مقصد بن جاتی ہے: درست طریقہ کار اس نتیجے کی جگہ لے لیتا ہے جسے محفوظ کرنے کے لیے طریقہ کار بنا تھا، ایک نمونہ جسے اکثر فیتہ شاہی یا، زیادہ رسمی طور پر، ہدف کی منتقلی کہا جاتا ہے۔

نئی عوامی انتظام کاری وہ اصلاحی لہر ہے جس نے 1980 کی دہائی کے اوائل سے 2000 کی دہائی تک عوامی شعبے کی سوچ پر غلبہ رکھا، پہلے برطانیہ، نیوزی لینڈ اور آسٹریلیا میں اور پھر وسیع تر۔ عالم کرسٹوفر ہڈ نے، جنہوں نے 1991 میں اس نظریے کو نام دیا اور مرتب کیا، اس کے بار بار آنے والے اجزا کی شناخت کی: بڑی بیوروکریسیوں کو چھوٹی، واحد مقصد والی اکائیوں میں توڑنا؛ ٹھیکے پر دینے اور اندرونی منڈیوں کے ذریعے مسابقت متعارف کرانا؛ نجی شعبے کے انتظامی انداز مستعار لینا اور منتظمین کو صریح، قابلِ پیمائش اہداف کی جوابدہی کے بدلے زیادہ صوابدید دینا؛ اور عوامی اداروں کو صرف طریقہ کار کی درستگی کے بجائے ان کی پیداوار کی کارکردگی اور کفایت پر پرکھنا۔ NPM نے شہری کو بنیادی طور پر گاہک اور عوامی منتظم کو بنیادی طور پر ٹھیکے سے پابند کاروباری سمجھا، قواعد کی کتاب سے نہیں۔ جہاں یہ کارگر رہا، اس نے حقیقی ضیاع کاٹا اور ان خدمات کو تیز کیا جو پیداوار کنندہ کی طرف سے چلنے والی بے حسی میں بہہ گئی تھیں۔ جہاں ناکام رہا، اس نے بہت سی چھوٹی ٹھیکہ یافتہ اکائیوں میں جوابدہی بکھیر دی، حقیقی بہتری کے بجائے تنگ کارکردگی کے اشاریوں کے ساتھ ہیرا پھیری کی حوصلہ افزائی کی (اس سیاق میں گڈہارٹ کے قانون کے لیے دیکھیں موضوع 3.11 — معیار، حفاظت اور کارکردگی کا انتظام)، اور عوامی قدر کو یوں برتا گویا وہ اس واحد بُعد پر سمٹ جاتی ہے جسے NPM سب سے آسانی سے ناپ سکتا تھا: فی اکائی پیداوار لاگت۔

نئی عوامی حکمرانی (NPG) وہ نمونہ ہے، جو عالم اسٹیفن آسبورن سے سب سے قریبی طور پر وابستہ ہے، جو عوامی قدر کو درجہ بندی یا منڈی کی مسابقت اکیلے کے بجائے باہم منحصر اداکاروں — سرکاری ایجنسیاں، ٹھیکہ یافتہ فراہم کنندگان، غیر منافع بخش ادارے، اور خود شہری — کے نیٹ ورکس کے ذریعے پیدا ہونے والی چیز سمجھتا ہے۔ جہاں TPA قواعد کے ذریعے اور NPM قیمت اور ٹھیکے کے ذریعے رابطہ کاری کرتا ہے، NPG مذاکراتی، اکثر غیر رسمی رشتوں کے ذریعے کرتا ہے، جنہیں ادب میں نیٹ ورک حکمرانی کہا جاتا ہے۔ اس کا مرکزی میکانزم شراکتی پیداوار ہے: شہری اور برادریاں صرف خدمات کے وصول کنندہ نہیں بلکہ انہیں ڈیزائن اور ڈیلیور کرنے میں فعال شرکاء ہیں، ایک تبدیلی جسے یہ کتاب کہیں اور مکمل بیان کرتی ہے (دیکھیں موضوع 1.5 — اسٹیک ہولڈرز، شہری اور شراکتی پیداوار)۔ NPG کی طاقت یہ ہے کہ یہ اسے سنجیدگی سے لیتا ہے جسے TPA اور NPM دونوں نظرانداز کرتے ہیں — کہ بہت سے عوامی مسائل (جرم، دائمی بیماری، برادری کی لچک) کسی ایک تنظیم کے اکیلے عمل سے، چاہے وہ کتنی ہی اچھی طرح ڈیزائن ہو، صرف جزوی طور پر حل ہو سکتے ہیں۔ اس کی خصوصیت ناکامی پھیلاؤ ہے: جب ہر کوئی شراکت دار ہو تو بری نتیجے کی جوابدہی کا تعین حقیقی طور پر مشکل ہو سکتا ہے۔

ڈیجیٹل دور کی حکمرانی (DEG) وہ نمونہ ہے جس کی شناخت سیاسی سائنس دانوں پیٹرک ڈنلیوی، ہیلن مارگیٹس، سائمن باسٹو اور جین ٹنکلر نے 2006 میں ان ممالک میں NPM کے جانشین کے طور پر کی جو اسے سب سے آگے لے گئے تھے: NPM کے توڑے ہوئے بکھرے، ٹھیکے پر دیے گئے افعال کی دوبارہ یکجائی، خدمات کو ایجنسی کے خانوں کے بجائے شہریوں کی حقیقی ضروریات کے گرد ازسرِنو ڈیزائن کرنا، اور ڈیجیٹل ٹیکنالوجی کو محض موجودہ کاغذی عمل کو خودکار بنانے کے لیے نہیں بلکہ خود حکومت کی تنظیم کو دوبارہ ڈھالنے کے لیے استعمال کرنا۔ یہ موضوع ڈیجیٹل دور کی حکمرانی کو درجہ بندی میں رکھتا ہے؛ عملاً یہ کیسے کھیلتی ہے — ڈیجیٹل پہلے کا خدمتی ڈیزائن، مشترکہ پلیٹ فارم، «پلیٹ فارم کے طور پر حکومت» — اس کا گہرائی میں احاطہ کہیں اور ہے (دیکھیں موضوع 5.1 — ڈیجیٹل حکومت اور ڈیجیٹل تبدیلی)۔

NPM کی حدود کے جواب کے طور پر عوامی قدر کا نظریہ۔ مارک مور کا اسٹریٹجک مثلث، وہ فریم ورک جس پر یہ کتاب بنی ہے، خلا میں پیدا نہیں ہوا۔ مور نے اسے 1990 کی دہائی کے اوائل میں جزوی طور پر NPM کے اس رجحان کی اصلاح کے طور پر تیار کیا کہ عوامی اداروں کو بنیادی طور پر کارکردگی اور قابلِ پیمائش پیداوار پر پرکھا جائے، یہ دلیل دیتے ہوئے کہ عوامی منتظم کا کام صرف مؤثر آپریشن چلانا نہیں بلکہ ایسی قدر کی تجویز کے لیے جواز اور حمایت پیدا کرنا ہے جس کی توثیق صرف منڈی کا امتحان نہیں کر سکتا (دیکھیں موضوع 1.2 — اسٹریٹجک مثلث: جواز، قدر اور صلاحیت)۔ گیری اسٹوکر نے بعد میں «عوامی قدر کے انتظام» کو صراحت سے NPM کے جانشین بیانیے کے طور پر بیان کیا، جو جمہوری جواز اور اجتماعی ترجیح کے وہ سوالات بحال کرتا ہے جنہیں خالص انتظامی، منڈی کے رخ والا نمونہ باہر دھکیل دیتا ہے۔ عوامی قدر کا نظریہ NPM کی کارکردگی کی بصیرتیں، نہ NPG کی نیٹ ورکس کی، نہ DEG کی ڈیجیٹل یکجائی کی رد کرتا ہے؛ یہ اصرار کرتا ہے کہ ان سب کو وسیع تر امتحان پر پرکھا جائے — کہ آیا نتیجہ ایسی چیز ہے جسے پیدا کرنے کے لیے شہری، اجتماعی طور پر، مشترکہ وسائل خرچ کرنے کی اجازت دیں گے۔

بہترین طریقے

1. ہر بڑے فعل پر دراصل حاکم نمونے کا نام لیں، وہ نہیں جو آپ کا تنظیمی چارٹ ظاہر کرتا ہے۔ ڈائریکٹوریٹ کاغذ پر درجہ وار نظر آ سکتا ہے جبکہ تقریباً مکمل طور پر ٹھیکہ یافتہ ڈیلیوری پر چل رہا ہو؛ کچھ بھی ازسرِنو ڈیزائن کرنے سے پہلے معلوم کریں کہ کام کی رابطہ کاری دراصل کون سا نمونہ کر رہا ہے۔
2. ہر جگہ عادت کی بنا پر ایک نمونہ لاگو کرنے کے بجائے نمونے کو مسئلے سے ملائیں۔ معمول کے، زیادہ حجم، قاعدے سے پابند لین دین اکثر TPA کی پیش گوئی پذیری کے موزوں ہوتے ہیں؛ حقیقی طور پر نئے یا کراس کٹنگ مسائل کو اکثر NPG کی نیٹ ورک شدہ رابطہ کاری چاہیے۔
3. ٹھیکے پر دینے کو حقیقی سمجھوتوں والا رابطہ کاری کا انتخاب سمجھیں، ڈیفالٹ لاگت بچانے کا قدم نہیں۔ منڈی طرز کے حل کو بڑھانے سے پہلے صراحت سے پوچھیں کہ فعل کے ساتھ ادارے سے کون سی جوابدہی، ادارہ جاتی یادداشت اور رابطہ کاری کی صلاحیت چلی جاتی ہے۔
4. کارکردگی کے اہداف اتنے تنگ طور پر متعین کریں کہ قابلِ پیمائش ہوں اور اتنے وسیع کہ اس رویے کو بگاڑیں نہیں جسے وہ بہتر کرنے کے لیے ہیں۔ وہ ہدف جو بنیادی نتیجہ بہتر کیے بغیر حاصل ہو سکے آخرکار اسی طرح حاصل کیا جائے گا (دیکھیں موضوع 3.11 — معیار، حفاظت اور کارکردگی کا انتظام)۔
5. نیٹ ورکس کے ذریعے کام کرتے وقت رشتوں کے انتظام میں الگ نظم و ضبط کے طور پر سرمایہ کاری کریں۔ نئی عوامی حکمرانی شراکت داروں کے درمیان جاری رشتوں کے معیار پر کامیاب یا ناکام ہوتی ہے، جس کے لیے مخصوص وقت اور مہارت چاہیے، یہ فرض کرنا نہیں کہ خیر سگالی اکیلی اسے برقرار رکھے گی۔
6. بھاری ٹھیکہ یافتہ نظام کے اندر بھی کیریئر سول سروس کا بنیادی حصہ برقرار رکھیں۔ ٹھیکہ یافتہ فعل کی تفصیل دینے، نگرانی کرنے، اور ضرورت پڑنے پر اسے واپس لینے کے لیے کافی اندرونی مہارت برقرار رکھنا ادارے کو ایسا گاہک بننے سے بچاتا ہے جو اپنے سپلائر کی کارکردگی کا فیصلہ نہ کر سکے۔
7. جب ڈیجیٹل ازسرِنو ڈیزائن موقع دے تو بکھری ہوئی خدمات کو ایجنسی کے تنظیمی چارٹ کے بجائے شہری کی ضرورت کے گرد دوبارہ یکجا کریں۔ ڈیجیٹل دور کی حکمرانی کی بنیادی بصیرت یہ ہے کہ ٹیکنالوجی NPM کی منقسم کردہ بکھراؤ کو ختم کر سکتی ہے، مگر صرف تب جب ازسرِنو ڈیزائن صارف کے سفر سے شروع ہو (دیکھیں موضوع 5.1 — ڈیجیٹل حکومت اور ڈیجیٹل تبدیلی)۔
8. آڈٹ کریں کہ آپ کا ادارہ اس وقت کس نمونے کی ناکامی کے طریقے کے سب سے زیادہ سامنے ہے۔ TPA سختی کی طرف بہتا ہے، NPM ہیرا پھیری اور بکھراؤ کی طرف، NPG پھیلی ہوئی جوابدہی کی طرف، اور DEG ایسی ٹیکنالوجی سے چلنے والی تبدیلی کی طرف جو ادارہ جاتی صلاحیت سے آگے نکل جاتی ہے؛ جانیں کہ کون سا خطرہ اب زندہ ہے۔
9. شراکتی پیداوار کو دانستہ استعمال کریں جہاں فٹ ہو، شہری شمولیت کو مشاورت کا تماشا نہ سمجھیں۔ حقیقی شراکتی پیداوار بدلتی ہے کہ کام کون کرتا ہے، صرف یہ نہیں کہ اس کے بارے میں کس کی رائے پوچھی جاتی ہے (دیکھیں موضوع 1.5 — اسٹیک ہولڈرز، شہری اور شراکتی پیداوار)۔
10. جب بھی کوئی فعل ایک سے زیادہ نمونوں پر پھیلے تو صریح جوابدہی کا نقشہ بنائیں۔ ٹھیکہ یافتہ فراہم کنندہ کی ڈیلیور کی ہوئی، شراکتی بورڈ کے ذریعے رابطہ کاری کی گئی، اور مشترکہ ڈیجیٹل پلیٹ فارم کے ذریعے رسائی دی گئی خدمت کو ایک جگہ چاہیے جہاں شہری یا آڈیٹر معلوم کر سکے کہ کون کس کا جوابدہ ہے۔
11. انتظامی ڈیزائن کے انتخابوں پر مقررہ چکر پر نظرِ ثانی کریں، صرف نظر آنے والی ناکامی کے بعد نہیں۔ وہ نمونے جو کل کے مسئلے اور کل کی ٹیکنالوجی کے لیے موزوں تھے خاموشی سے ذمہ داریاں بن جاتے ہیں؛ طے شدہ جائزہ بحران کے بہاؤ کو مجبور کرنے سے پہلے اسے پکڑ لیتا ہے۔
12. سینئر قیادت سے نیچے کے عملے کو درجہ بندی سکھائیں۔ سامنے کے اور درمیانی منتظمین جو نام لے سکتے ہیں کہ وہ کس نمونے میں کام کر رہے ہیں وہ ان سے بہتر مقامی فیصلے کرتے ہیں جو آمیزہ صرف بلا وضاحت بے ربطی کے طور پر تجربہ کرتے ہیں۔

اپنی ٹیم کے ساتھ بحث کے لیے سوالات

چاروں نمونوں — درجہ بندی، منڈی، نیٹ ورک یا پلیٹ فارم — میں سے کون ہماری سب سے اہم خدمت کی دراصل رابطہ کاری کرتا ہے، اور کیا اس ٹیم میں سب متفق ہیں؟ بہت سے ادارے، جب یہ سوال براہِ راست پوچھتے ہیں، دریافت کرتے ہیں کہ مختلف سینئر قائدین کے ذہنوں میں اپنی خدمت کی رابطہ کاری کے مختلف ذہنی نمونے ہیں۔ بحث کو یہ جانچنے کے لیے استعمال کریں کہ آیا رسمی ڈھانچہ، بجٹ کا میکانزم اور جوابدہی کے رشتے سب ایک ہی نمونے کی طرف اشارہ کرتے ہیں یا خاموشی سے الگ ہو گئے ہیں۔ جہاں وہ اختلاف کریں، وہ عدم مطابقت اکثر بار بار آنے والی عملیاتی مایوسی کی جڑ ہے جسے پہلے کسی نے اس کے ساختی سبب تک نہیں ڈھونڈا۔ اسے تشخیصی سوال سمجھیں، بیان بازی کا نہیں — جواب لکھ لیں اور ایک سال میں دوبارہ دیکھیں۔

ٹھیکے پر دینے یا منڈی طرز کی مسابقت نے ہمیں رابطہ کاری یا جوابدہی کے کس ایسے خلا کے ساتھ چھوڑا ہے جس کا ہم نے نام نہیں لیا؟ نئی عوامی انتظام کاری کی منقسمی اکثر اس وقت درست انتخاب تھی، مگر ہر منقسمی جوڑ پیدا کرتی ہے، اور جوڑ وہ جگہ ہیں جہاں جوابدہی کھوتی ہے۔ اس سوال کو ہر بڑے ٹھیکہ یافتہ فعل کا نقشہ بنانے اور پوچھنے کے لیے استعمال کریں کہ جب ٹھیکہ یافتہ فراہم کنندہ کم کارکردگی دکھائے تو کون، کس کا جوابدہ ہے۔ بحث کریں کہ آیا ادارہ کافی اندرونی صلاحیت رکھتا ہے کہ شہری یا آڈیٹر سے پہلے کم کارکردگی نوٹس کر سکے۔ یہ ہر ٹھیکہ الٹنے کی دلیل نہیں، صرف یہ ٹھیک ٹھیک جاننے کی ہے کہ جوڑ کہاں ہیں۔

ہمارے موجودہ کارکردگی کے اہداف میں سے کون سا بنیادی نتیجہ بہتر ہوئے بغیر حاصل ہو سکتا ہے؟ یہ عملی گڈہارٹ کا قانون ہے، اور تقریباً ہر ادارہ جس نے عددی اہداف اپنائے ہیں کم از کم ایک مثال اٹھائے ہوئے ہے۔ اس سوال کو اپنے شائع شدہ یا اندرونی اہداف میں سے ایک ایک کر کے گزرنے اور ایمانداری سے پوچھنے کے لیے استعمال کریں کہ ہر ایک کون سا رویہ انعام دیتا ہے۔ بحث کریں کہ کیا کسی ہدف نے پہلے ہی سامنے کے رویے کو بگاڑنا شروع کر دیا ہے، اور بہتر نمائندہ پیمانہ کیسا ہوگا۔ دفاعی جواب — «اس کے ساتھ کوئی واقعی ہیرا پھیری نہیں کرے گا» — کو خود تحقیق کے قابل سمجھیں۔

ہم کہاں شراکت داروں کے نیٹ ورک پر انحصار کرتے ہیں، اور کیا ہم ان رشتوں کو اسی سختی سے سنبھالتے ہیں جو ہم رسمی ٹھیکے پر لاگو کرتے ہیں؟ نئی عوامی حکمرانی کا مرکزی دعویٰ یہ ہے کہ کچھ مسائل صرف تنظیمی حدود کے آر پار پائیدار، مذاکراتی رشتوں سے حل ہو سکتے ہیں، مگر نظم و ضبط کے بغیر رشتے یا تو غفلت یا انحصار میں بہہ جاتے ہیں۔ اس سوال کو اپنی حقیقی طور پر بوجھ اٹھانے والی شراکتوں کی فہرست بنانے اور جانچنے کے لیے استعمال کریں کہ ہر ایک کا آخری بار کب فعال جائزہ لیا گیا، بجائے محض یہ فرض کرنے کے کہ وہ کام کر رہی ہے۔ بحث کریں کہ اگر کوئی ایک شراکت دار پیچھے ہٹ جائے تو خدمت کے تسلسل کا کیا ہوگا، اور کیا اس خطرے کا نام کہیں رسمی طور پر لیا گیا ہے۔

اگر ہم آج اس خدمت کو ڈیجیٹل پہلے، اور شہری کی حقیقی ضرورت کے گرد ازسرِنو ڈیزائن کریں تو ہم کیا کرنا بند کر دیں گے؟ ڈیجیٹل دور کی حکمرانی کا وعدہ دوبارہ یکجائی ہے — پچھلی اصلاحی لہروں کی چھوڑی ہوئی منقسمی ختم کرنا — مگر اسے حقیقت بنانے کا مطلب عموماً کچھ ریٹائر کرنا ہے، محض بغیر تبدیل شدہ بیک آفس پر نیا ڈیجیٹل فرنٹ اینڈ شامل کرنا نہیں۔ اس سوال کو ایسی خدمت کی شناخت کے لیے استعمال کریں جہاں موجودہ ڈیزائن اب بھی اس نمونے کی عکاسی کرتا ہے جس سے ادارہ دوسری طرح آگے بڑھ چکا ہے۔ بحث کریں کہ ازسرِنو ڈیزائن کو صرف خاکے پر نہیں بلکہ عملاً ڈیلیور کرنے کے لیے کون سی صلاحیت، ٹھیکہ، یا اندرونی حد بدلنی پڑے گی۔

ہم اس وقت کس نمونے کی خصوصیت ناکامی کے طریقے کے سب سے زیادہ سامنے ہیں، اور اسے ٹھیک کرنے کا مالک کون ہے؟ درجہ بندی کے لیے سختی، منڈیوں کے لیے ہیرا پھیری اور بکھراؤ، نیٹ ورکس کے لیے پھیلی ہوئی جوابدہی، اور ڈیجیٹل یکجائی کے لیے ادارہ جاتی تیاری سے آگے نکلنے والی تبدیلی کسی بھی وقت یکساں طور پر تقسیم شدہ خطرات نہیں؛ عموماً ایک ابھی زندہ ہے۔ اس سوال کو ادارے کے موجودہ خطرے کا ایمانداری سے نام لینے کے لیے استعمال کریں، شعبے میں عمومی طور پر سب سے زیادہ زیرِ بحث ناکامی کے طریقے پر ڈیفالٹ کرنے کے بجائے۔ بحث کریں کہ اسے حل کرنے کا اختیار اور وسائل کس کے پاس ہیں، اور کب تک۔

عملی صورت: عوامی قدر کی ایک مثال

ایک درمیانے سائز کے ملک کی گاڑیوں کے لائسنس کی ایجنسی — فرضی، کسی حقیقی ادارے کی رپورٹ کے بجائے نمونے کی مثال — 1970 کی دہائی میں روایتی عوامی انتظامیہ کی نصابی مثال کے طور پر بنائی گئی تھی: ایک درجہ وار محکمہ، کیریئر سول سروس کے عملے کے ساتھ، لائسنس کی درخواستیں شائع شدہ قواعد کی کتاب کے مقابل نمٹاتا ہوا جو دو دہائیوں میں بمشکل بدلی تھی۔ نمٹانے کے اوقات مستقل تھے اور بدعنوانی عملاً نامعلوم تھی، مگر ایجنسی کو وسیع طور پر سست سمجھا جاتا تھا، اور 1990 کی دہائی کے اصلاحی پروگرام نے، جو وسیع تر سول سروس میں پھیلی نئی عوامی انتظام کاری کی لہر کی پیروی کرتا تھا، ایجنسی کی بیک آفس ڈیٹا پروسیسنگ تین مقابلہ کرتے نجی فراہم کنندگان کو ٹھیکے پر دے دی، فی نمٹائی گئی درخواست ادائیگی کے ساتھ، پالیسی اور نفاذ اندرونی رکھتے ہوئے۔

ٹھیکے پر دینے نے اپنا تنگ مقصد حاصل کیا: فی اکائی لاگت گری اور نمٹانے کا حجم بڑھا۔ مگر ایک نیا مسئلہ ابھرا جس کا اصل ڈیزائن نے اندازہ نہیں لگایا تھا۔ جو درخواستیں معیاری زمروں سے باہر تھیں — غیر معمولی کسٹم انتظام کے تحت درآمد شدہ گاڑی، معذوری کے باعث موافق لائسنس عمل کا متقاضی درخواست دہندہ — تین ٹھیکہ یافتہ فراہم کنندگان اور اندرونی پالیسی ٹیم کے درمیان گھومتی رہیں، جن میں سے ہر ایک کا تنگ، الگ ترغیب والا دائرہ تھا اور کیس کی مشترکہ ملکیت نہ تھی۔ سیدھی درخواستوں والے شہریوں کی اچھی خدمت ہوئی؛ کسی بھی غیر معمولی چیز والے شہریوں نے ہفتوں کی بلا وضاحت تاخیر کا سامنا کیا، اور ایجنسی کا اپنا عملہ ہمیشہ نہیں بتا سکتا تھا کہ کون سا فراہم کنندہ اس وقت کسی فائل کو رکھے ہوئے ہے۔

ٹھیکے مکمل الٹنے کے بجائے، ایجنسی کی قیادت نے، جو خدمتی ڈیزائن کے پس منظر سے نئی آئی تھی، مسئلے کو فروخت کنندہ کی کارکردگی کا مسئلہ نہیں بلکہ رابطہ کاری کے نمونے کی عدم مطابقت سمجھا۔ انہوں نے تینوں فراہم کنندگان اور اندرونی پالیسی ٹیم کو مستقل نیٹ ورک کے طور پر بلایا — نئی عوامی حکمرانی طرز کا انتظام، مشترکہ کیس ٹریکنگ سسٹم اور خاص طور پر غیر معمولی درخواستوں کے لیے مشترکہ ملکیت والے خدمتی سطح کے عہد کے ساتھ، صرف ان معیاری زیادہ حجم والی کے لیے نہیں جن کی اصل ٹھیکوں نے تفصیل دی تھی۔ اس کے ساتھ، انہوں نے ایک واحد ڈیجیٹل فرنٹ اینڈ کمیشن کیا جو درخواست دہندہ کو اپنا کیس ٹریک کرنے دیتا تھا چاہے اسے کون سا فراہم کنندہ اس وقت رکھے ہوئے ہو، شہری کے تجربے کو دوبارہ یکجا کرتا ہوا حالانکہ بیک آفس افعال الگ اداروں میں بٹے رہے — ڈیجیٹل دور کی حکمرانی کا قدم جو NPG طرز کے نیٹ ورک پر چڑھایا گیا، دونوں NPM دور کے ٹھیکوں کے ڈھانچے کے اوپر بنے جسے کسی نے مکمل ختم کرنے کی تجویز نہیں دی۔

دو سال بعد، معیاری درخواستیں اتنی ہی تیز اور سستی رہیں جتنی ٹھیکوں کے نمونے نے بنائی تھیں؛ غیر معمولی درخواستیں، جو پہلے ایجنسی کی سب سے نمایاں ناکامی تھیں، چھ ہفتے کے اوسط سے گھٹ کر دو ہفتوں سے کم رہ گئیں۔ ایجنسی کی قیادت کا اخذ کردہ سبق یہ نہیں تھا کہ کوئی ایک نمونہ غلط تھا، بلکہ یہ کہ یکے بعد دیگرے اصلاحی لہروں سے بنائی گئی خدمت کو کسی ایسے شخص کی ضرورت تھی جو ان جوڑوں کے آر پار فعال رابطہ کاری کرے جو وہ لہریں چھوڑ گئیں — ایسا کام جسے اصل نمونوں میں سے کوئی، الگ تھلگ اپنایا گیا، کرنے کے لیے ڈیزائن نہیں ہوا تھا۔

چار شعبہ جاتی زاویے

مقامی حکومت

مقامی اتھارٹیاں عموماً ایک ہی ادارے میں، اکثر ایک ہی خدمت کے اندر، چاروں نمونوں کا سب سے وسیع آمیزہ چلاتی ہیں — منصوبہ بندی کی اجازت جیسے ضابطہ جاتی افعال کے لیے روایتی عوامی انتظامیہ کا بنیادی حصہ، کچرا اٹھانے یا تفریحی خدمات کے لیے NPM طرز کی ٹھیکہ یافتہ ڈیلیوری، برادری کی سلامتی یا صحتِ عامہ کے لیے NPG طرز کے شراکتی بورڈ، اور رہائشیوں کے سامنے والے لین دین کے لیے مشترکہ ڈیجیٹل پلیٹ فارم کی بڑھتی ہوئی DEG تہہ۔ رہائشیوں سے یہ قربت نمونے کی عدم مطابقت کو جلد نمایاں کرتی ہے: رہائشی «نیٹ ورک حکمرانی کی ناکامی» کا تجربہ نہیں کرتا، صرف محکموں اور ٹھیکیداروں کے درمیان الجھا دینے والا چکر، لہٰذا مقامی قائدین اکثر وہ جوڑ نوٹس کرنے والے پہلے ہوتے ہیں جسے قومی سطح کے جائزے کو سامنے لانے میں برسوں لگیں۔

قومی حکومت

قومی انتظامیہ ہر اصلاحی لہر کی سب سے گہری ادارہ جاتی یادداشت رکھتی ہے، کیونکہ ہر لہر عموماً مرکزی حکومت کی پالیسی کے طور پر شروع ہوئی اور پھر باہر پھیلی، اور نتیجہ خیز تہہ داری اسی کے مطابق موٹی ہے: TPA اصولوں پر بنی مستقل سول سروس، NPM اصولوں پر بنی انتظامی ایجنسیاں اور ٹھیکہ یافتہ ڈیلیوری، NPG اصولوں پر بنی بین المحکمہ اکائیاں ان مسائل سے نمٹنے کو جن کی کوئی ایک وزارت مالک نہیں، اور DEG اصولوں پر بنا مرکزی ڈیجیٹل یا «پلیٹ فارم کے طور پر حکومت» کا فعل، جو اکثر اختیار اور بجٹ کے لیے محکمہ جاتی IT سے مقابلہ کرتا ہے (دیکھیں موضوع 5.1 — ڈیجیٹل حکومت اور ڈیجیٹل تبدیلی)۔ TPA کے مرکز میں سیاست-انتظامیہ دوہرا پن یہاں سب سے سخت آزمایا جاتا ہے، کیونکہ قومی سول سرونٹ ایسے وزراء کی خدمت کرتے ہیں جن کی انتخابی ترغیبات اس غیر جانبدار، قاعدے سے پابند نفاذ کے خلاف کھینچ سکتی ہیں جسے روایتی نمونہ فرض کرتا ہے۔

سماجی شعبہ اور غیر منافع بخش ادارے

غیر منافع بخش اور NGO ساختی طور پر دیگر تینوں نمونوں کے مقابل نئی عوامی حکمرانی کے زیادہ قریب بیٹھتے ہیں، کیونکہ ان کی فنڈنگ اور ڈیلیوری کا نمونہ عموماً پہلے ہی نیٹ ورک ہوتا ہے — حکومت، فلاحی مالی معاونین کی گرانٹس اور ٹھیکے، اور اکثر رضاکارانہ یا برادری کی شراکتی پیداوار شروع ہی سے خدمت کی ڈیلیوری میں بُنی ہوئی (دیکھیں موضوع 1.5 — اسٹیک ہولڈرز، شہری اور شراکتی پیداوار)۔ جہاں شعبے کا NPM سے سب سے براہِ راست سامنا ہوتا ہے وہ اس کے ماتحت فریق کے طور پر ہے: بہت سے غیر منافع بخش ادارے مسابقتی ٹینڈر سے حاصل کردہ حکومتی ٹھیکیداروں کے طور پر خدمات ڈیلیور کرتے ہیں، NPM کا کارکردگی کے ہدف کا نظم و ضبط ایسے ادارے میں درآمد کرتے ہوئے جس کی اپنی حکمرانی کی ثقافت اور فنڈنگ کی بنیاد مشن اور رشتے کے بارے میں بہت مختلف مفروضات پر بنی ہو سکتی ہے۔

کثیر فریقی اور بین الاقوامی ادارے

کثیر فریقی ادارے تقریباً مکمل طور پر ضرورتاً نئی عوامی حکمرانی کی منطق پر کام کرتے ہیں، کیونکہ ان کے پاس رکن ریاستوں کو حکم دینے کے لیے درجہ بندی نہیں اور تعمیل نافذ کرنے کے لیے منڈی نہیں — صرف مذاکراتی رشتے، مشترکہ معیار اور ہر رکن کا رضاکارانہ تعاون۔ جہاں روایتی عوامی انتظامیہ اور نئی عوامی انتظام کاری دونوں فیصلے کے پیچھے ایک واحد جوابدہ ادارہ فرض کرتی ہیں، کثیر فریقی پروگرام کی جوابدہی عطیہ دہندہ ریاستوں، وصول کنندہ ریاستوں، نفاذی شراکت داروں اور کثیر فریقی سیکریٹریٹ میں خود تقسیم ہے، جو NPG کے «خفیہ مینڈیٹ» اور پھیلی ہوئی جوابدہی کی ناکامی کے طریقوں کو اس پیمانے پر خاص طور پر مستقل بناتی ہے۔ ڈیجیٹل دور کی دوبارہ یکجائی بھی یہاں اسی طرح مشکل ہے، کیونکہ «شہری کا سفر» ان دائرۂ اختیار پر پھیلا ہے جن کے پاس اسے دوبارہ یکجا کرنے کے لیے مشترکہ ڈیجیٹل بنیادی ڈھانچہ نہیں۔

ناکامی کے عام طریقے

نمونے کا بہاؤ۔ ادارہ اپنا رابطہ کاری کا نمونہ ٹکڑوں میں بدلتا ہے، ایک وقت میں ایک ٹھیکہ یا ایک شراکت، کسی کے کبھی پورے نمونے کو بدلنے کا فیصلہ کیے بغیر۔ لاگت کوئی ایک ناکامی نہیں بلکہ اندرونی عدم مطابقت کا سست جمع ہونا ہے — ایک ہی ادارے کے مختلف حصے اس بارے میں غیر ہم آہنگ مفروضات پر چل رہے ہیں کہ فیصلے کیسے ہوتے ہیں اور کون کس کا جوابدہ ہے۔

برقرار رکھی ہوئی صلاحیت کے بغیر ٹھیکے پر دینا۔ ادارہ NPM کی منطق کے تحت فعل ٹھیکے پر دیتا ہے اور وقت کے ساتھ وہ اندرونی مہارت کھو دیتا ہے جو ٹھیکہ ناکام ہونے پر اس فعل کی تفصیل دینے، نگرانی کرنے یا واپس لینے کے لیے درکار ہے۔ لاگت مہنگی اور اچانک سامنے آتی ہے، عموماً ٹھیکے کی تجدید یا فراہم کنندہ کی ناکامی پر، جب ادارہ دریافت کرتا ہے کہ وہ اب اپنے سپلائر کی کارکردگی کا معتبر فیصلہ نہیں کر سکتا۔

ہدف کے ساتھ ہیرا پھیری۔ NPM سے وراثت میں ملے کارکردگی کے ہدف کے نظاموں کے تحت، عملہ اور فراہم کنندگان اس نتیجے کے بجائے ناپے گئے نائب کو بہتر بناتے ہیں جس کی وہ نمائندگی کے لیے تھا — وہ نمونہ جو گڈہارٹ کا قانون بیان کرتا ہے (دیکھیں موضوع 3.11 — معیار، حفاظت اور کارکردگی کا انتظام)۔ لاگت وہ خدمت ہے جو اپنی رپورٹنگ میں کامیاب نظر آتی ہے جبکہ وہ بنیادی مسئلہ جسے حل کرنے کے لیے وہ موجود ہے برقرار رہتا یا بگڑتا ہے۔

جوابدہی کے بغیر شراکت۔ کراس کٹنگ مسئلہ حل کرنے کے لیے نئی عوامی حکمرانی طرز کا نیٹ ورک بلایا جاتا ہے، مگر نیٹ ورک کی اجتماعی ناکامی کا کوئی ایک رکن کبھی جوابدہ نہیں ٹھہرایا جاتا، لہٰذا جب نتیجہ مایوس کرے تو ہر شراکت دار سچ بول سکتا ہے کہ ناکامی صرف اس کی نہیں تھی۔ لاگت یہ ہے کہ حقیقی طور پر مشکل، کراس کٹنگ مسائل کم ترین جوابدہ شکل کے ادارے کو کھینچتے ہیں ٹھیک اس لیے کہ انہیں اس کی سب سے زیادہ ضرورت ہے۔

غیر اصلاح شدہ عمل پر ڈیجیٹل پردہ۔ ڈیجیٹل دور کی حکمرانی کے عنوان تلے خدمت میں ڈیجیٹل فرنٹ اینڈ شامل کیا جاتا ہے، اس کے پیچھے بکھرے بیک آفس عمل کو دوبارہ یکجا کیے بغیر۔ لاگت وہ خدمت ہے جو پہلے رابطے پر شہری کو جدید لگتی ہے اور بالکل اتنی ہی بکھری برتاؤ کرتی ہے جتنی پہلے، جس لمحے کیس معمول کے راستے سے باہر گرتا ہے — اوپر کی عملی مثال کے پیچھے کا نمونہ۔

پختگی کا نمونہ

فہرستِ جانچ

• نقشہ بنائیں کہ چاروں نمونوں — درجہ بندی، منڈی، نیٹ ورک، پلیٹ فارم — میں سے کون ہر بڑے فعل کی دراصل رابطہ کاری کرتا ہے۔
• ہر ٹھیکے پر دیے گئے فعل کی شناخت کریں اور اس کی تفصیل دینے اور نگرانی کے لیے اندرونی صلاحیت کی تصدیق کریں۔
• ہر شائع شدہ کارکردگی کے ہدف کو استعمال سے پہلے یا دوران ہیرا پھیری کی معقول حکمتِ عملی کے لیے جانچیں۔
• بوجھ اٹھانے والی بیرونی شراکتوں کی فہرست بنائیں اور تصدیق کریں کہ ہر ایک کا فعال، حال ہی میں جائزہ شدہ رشتے کا مالک ہے۔
• تحریر میں نام لیں کہ سرحد پار یا شراکت دار کی ناکامی کی جوابدہی اس وقت کہاں بیٹھتی ہے۔
• کسی بھی ایسے ڈیجیٹل فرنٹ اینڈ کی شناخت کریں جو اس کے پیچھے بیک آفس عمل کو دوبارہ یکجا کیے بغیر شامل کیا گیا۔
• جانچیں کہ کیریئر سول سروس کے مرکز میں ٹھیکہ یافتہ یا شراکت دار اداروں میں تبدیلی سے بچنے کی گہرائی ہے۔
• تصدیق کریں کہ سامنے کے اور درمیانی منتظمین اپنی خدمت پر حاکم نمونے کا نام لے سکتے ہیں۔
• انتظامی ڈیزائن کے انتخابوں کا مقررہ چکر پر جائزہ شیڈول کریں، صرف ناکامی کے بعد کا جائزہ نہیں۔
• شناخت کریں کہ ادارہ اس وقت کس نمونے کی خصوصیت ناکامی کے طریقے کے سب سے زیادہ سامنے ہے۔
• تصدیق کریں کہ شراکتی پیداوار، جہاں استعمال ہو، بدلتی ہے کہ کام کون کرتا ہے، صرف یہ نہیں کہ مشورہ کس سے لیا جاتا ہے۔

بنیادی ماخذ

• میکس ویبر کا بیوروکریسی کا نظریہ، Economy and Society میں بیان (بعد از وفات شائع، 1922) — روایتی عوامی انتظامیہ کی مثالی قسم کا بنیادی بیان۔
• کرسٹوفر ہڈ، «A Public Management for All Seasons?»، Public Administration، 69 (1991) — وہ مقالہ جس نے نئی عوامی انتظام کاری کو نام دیا اور مرتب کیا۔
• اسٹیفن پی آسبورن، «The New Public Governance?»، Public Management Review (2006) — الگ نمونے کے طور پر نئی عوامی حکمرانی کا بنیادی بیان۔
• پیٹرک ڈنلیوی، ہیلن مارگیٹس، سائمن باسٹو اور جین ٹنکلر، «New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance»، Journal of Public Administration Research and Theory (2006) — ڈیجیٹل دور کی حکمرانی کے تصور کا ماخذ۔
• مارک ایچ مور، Creating Public Value: Strategic Management in Government (1995)، اور NPM کے جانشین بیانیے کے طور پر عوامی قدر کے انتظام پر گیری اسٹوکر کا کام۔
• عوامی حکمرانی کی اصلاح پر او ای سی ڈی کا کام اور Government at a Glance، رکن ممالک میں انتظامی انتظامات کا موازنہ کرتے ہوئے۔

حوالہ جات

1. Public administration — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_administration
2. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
3. Bureaucracy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Bureaucracy
4. Max Weber — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Max_Weber
5. Civil service — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Civil_service
6. Christopher Hood — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Christopher_Hood
7. Outsourcing — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Outsourcing
8. Performance indicator — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance_indicator
9. Network governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Network_governance
10. Co-production (approach) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Co-production_(public_services)
11. Digital era governance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Digital_era_governance
12. Max Weber, Economy and Society — theory of bureaucracy (secondary discussion) — Stanford Encyclopedia of Philosophy — https://plato.stanford.edu/entries/weber/
13. Christopher Hood, "A Public Management for All Seasons?" — Public Administration / Wiley — https://doi.org/10.1111/j.1467-9299.1991.tb00779.x
14. Stephen P. Osborne, "The New Public Governance?" — Public Management Review / Taylor & Francis — https://doi.org/10.1080/14719030600853022
15. Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow and Jane Tinkler, "New Public Management Is Dead—Long Live Digital-Era Governance" — Journal of Public Administration Research and Theory / Oxford University Press — https://doi.org/10.1093/jopart/mui057
16. Governance — OECD — https://www.oecd.org/en/topics/governance.html
17. Governance topic page — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance