عوامی مالیات اور بجٹ سازی

عوامی قدر میں یہ کیوں اہم ہے

ہر مالیاتی ڈائریکٹر جو اخراجات کا دور کابینہ، کونسل یا بورڈ کے پاس لے گیا ہے اسی نمونے کو دیکھ چکا ہے: محکمے ایسے دعووں کے ساتھ آتے ہیں جو لفافہ سما نہیں سکتا، ہر ایک اپنی شرائط پر قابلِ دفاع، اور کسی کو فیصلہ کرنا ہے کہ کون ہارے گا۔ وہ فیصلہ پالیسی طے ہونے کے بعد بچی ہوئی تکنیکی باقی نہیں — یہ وہ جگہ ہے جہاں پالیسی حقیقی بنتی ہے۔ ایسا پروگرام جو صرف حکمتِ عملی کی دستاویز میں موجود ہو اس نے کسی پر دعویٰ نہیں کیا؛ منظور شدہ بجٹ میں سطر والے پروگرام نے کیا ہے، اور اس سطر کو ٹریک، آڈٹ، اور دفاع یا حملہ کیا جا سکتا ہے۔

یہ وہ جگہ بھی ہے جہاں اسٹریٹجک مثلث تجرید نہیں رہتا۔ اخراجات کی تجویز مضبوط جواز اور حمایت، دلکش قدر کی تجویز، اور حقیقی عملی صلاحیت رکھ سکتی ہے اور پھر بھی بجٹ کے دور میں ایسی تجویز سے ہار سکتی ہے جس میں تینوں کم ہوں مگر سیاسی کیلنڈر میں بہتر مقام ہو (دیکھیں موضوع 1.2 — اسٹریٹجک مثلث: جواز، قدر اور صلاحیت)۔ عوامی مالیات اور بجٹ سازی وہ میدان ہے جہاں یہ عدم مطابقت یا تو درست ہوتی ہے، ایسے منظم عمل کے ذریعے جو دعووں کو ان کی خوبیوں پر جانچتا ہے، یا مضبوط ہو جاتی ہے، ایسے عمل کے ذریعے جو اسے انعام دیتا ہے جو سب سے بلند آواز تھا یا پہلے پہنچا۔

داؤ تقریباً ہر قسم کے عوامی اور سماجی شعبے کے ادارے کے لیے تیز ہو گئے ہیں۔ سست ترقی، قرض کی خدمت کی بلند لاگتیں، بوڑھی ہوتی آبادیاں، اور موسمیاتی موافقت کی لاگتوں نے بیشتر دائرۂ اختیار میں لفافہ تنگ کر دیا ہے ٹھیک اس وقت جب شہری اس سے زیادہ توقع رکھتے ہیں، لہٰذا بجٹ کے عمل کا معیار، صرف اس میں رقم کی مقدار نہیں، بڑھتی ہوئی طور پر طے کرتا ہے کہ آیا ادارہ اپنے وسائل کے اندر عوامی قدر پیدا کر سکتا ہے۔ اسے درست کرنا عوامی انتظام کے اصل کام پر چسپاں کی گئی حساب داری نہیں؛ ٹیکس لگانا اور خرچ کرنا خود عوامی قدر پیدا کرنے کے لیے عوامی ادارے کے پاس دو سب سے طاقتور آلات ہیں، اور بجٹ وہ دستاویز ہے جو طے کرتی ہے کہ انہیں کیسے استعمال کیا جائے۔

بنیادی تصورات

بجٹ ایک منصوبہ ہے، عموماً مالی سال کا احاطہ کرتا ہوا، جو حکومت، ایجنسی یا ادارے کی متوقع آمدنی اور مجاز اخراجات بیان کرتا ہے؛ ویکیپیڈیا کا سرکاری بجٹ کا مضمون اسے ایسا اندازہ بتاتا ہے جو پالیسی کا آلہ بھی ہے، دہری خصوصیت جو اس پورے موضوع میں چلتی ہے۔ عوامی مالیات وسیع تر شعبہ ہے جو مطالعہ کرتا ہے کہ حکومتیں آمدنی کیسے بڑھاتی ہیں، اسے کیسے مختص کرتی ہیں، اور قرض کیسے سنبھالتی ہیں، اور وہ انتخاب پورے معاشرے میں استحکام اور تقسیم کو کیسے متاثر کرتے ہیں (دیکھیں عوامی مالیات)؛ یہ موضوع تنگ تر عملیاتی مشینری پر توجہ دیتا ہے، یعنی خود بجٹ کا عمل۔

بجٹ چکر کے چار بار بار آنے والے مراحل ہیں، اور عوامی مالیات کی زیادہ تر ناکامیاں پورے نظام کے بجائے کسی ایک مخصوص مرحلے کی کمزوری تک لوٹتی ہیں۔ تشکیل انتظامیہ کا مرحلہ ہے: مالیات کی وزارت یا خزانہ مالی حد طے کرتا ہے، خرچ کرنے والے ادارے اس کے مقابل بولی دیتے ہیں، اور انتظامیہ عوامی ہونے سے پہلے اندرونی طور پر تجویز پر مذاکرات کرتی ہے۔ منظوری مقننہ کا مرحلہ ہے: تجویز کی جانچ، ترمیم اور قانون سازی ہوتی ہے، عموماً تخصیصی بل کے ذریعے، جس کے بغیر، بیشتر نظاموں میں، رقم قانوناً خزانے سے نہیں نکل سکتی؛ جہاں مقننہ یہ مہلت چھوڑ دے، بہت سے دائرۂ اختیار اخراجات کو پچھلے سال کی سطح پر مجاز رکھنے کے لیے جاری قرارداد یا مساوی عارضی انتظام استعمال کرتے ہیں۔ نفاذ وہ مرحلہ ہے جس میں منظور شدہ بجٹ حقیقتاً خرچ ہوتا ہے: رقم جاری ہوتی ہے، مجاز حدود کے مقابل وعدے ٹریک ہوتے ہیں، اور حالات بدلنے پر سال کے اندر ایڈجسٹمنٹس ہوتی ہیں۔ آڈٹ چکر بند کرتا ہے، یہ جانچتے ہوئے کہ آیا رقم مجاز طور پر خرچ ہوئی اور، بڑھتی ہوئی طور پر، آیا اس نے وہ حاصل کیا جس کا وعدہ تھا؛ یہ موضوع آڈٹ کو صرف اختتامی مرحلے کے طور پر دیکھتا ہے، کیونکہ اس کے گرد جوابدہی کا ڈھانچہ موضوع 3.4 — جوابدہی، شفافیت اور جواز کا گھر موضوع ہے (دیکھیں موضوع 3.4 — جوابدہی، شفافیت اور جواز)۔

مالیاتی قواعد قانون، آئین یا پابند کن پالیسی میں طے شدہ بجٹ کے مجموعوں پر عددی رکاوٹیں ہیں، جن کا مقصد مستقل خسارے کے تعصب کو روکنا ہے — حکومتوں کے آمدنی سے زیادہ خرچ کرنے کا اچھی طرح دستاویز شدہ رجحان، خاص طور پر انتخابی برسوں میں۔ بین الاقوامی مالیاتی فنڈ کا مالیاتی امور کا شعبہ مالیاتی قواعد کی چار وسیع قسمیں بیان کرتا ہے: بجٹ توازن کے قواعد جو متوازن بجٹ کا تقاضا کرتے ہیں یا خسارہ محدود کرتے ہیں؛ قرض کے قواعد جو سرکاری قرض کو حد میں رکھتے ہیں، اکثر قرض-بمقابلہ-GDP تناسب کے طور پر ظاہر (مجموعی گھریلو پیداوار، GDP، ملک کی کل معاشی پیداوار کا معیاری پیمانہ ہے)؛ اخراجات کے قواعد جو خرچ کی نمو کو حد میں رکھتے ہیں؛ اور آمدنی کے قواعد جو غیر متوقع منافع یا کمی کی آمدنی کو منظم کرتے ہیں۔ کچھ دائرۂ اختیار متوازن بجٹ کا تقاضا براہِ راست آئینی قانون میں سموتے ہیں — «متوازن بجٹ ترمیم»، اس اصطلاح میں جہاں اس پر سب سے زیادہ عوامی طور پر بحث ہوئی — جبکہ دوسرے عام قانون یا سیاسی عہد پر انحصار کرتے ہیں۔

ہر مالیاتی قاعدے کے اندر سمجھوتہ ساکھ اور لچک کے درمیان ہے۔ سخت قاعدہ نافذ کرنا آسان اور ٹالنا مشکل ہے، اسی لیے وہ قرض دہندگان اور ٹیکس دہندگان کو یقین دلاتا ہے کہ قرض بے قابو نہیں ہوگا؛ لیکن جو قاعدہ ٹھیک اس وقت کٹوتیوں یا ٹیکس میں اضافے پر مجبور کرے جب معیشت کمزور ہو وہ مالیاتی پالیسی کو ہم دور (procyclical) بنا دیتا ہے — کاروباری چکر کو تقویت دیتا ہوا — بجائے اس مخالف چکر کے جسے عموماً کلاں معاشی استحکام کے لیے ترجیح دی جاتی ہے۔ معمول کا علاج پہلے سے متعین فرار کی شق ہے: بیان کردہ حالات، جیسے کساد بازاری یا اعلان کردہ ہنگامی حالت، جن کے تحت قاعدہ خاموشی سے نظرانداز ہونے کے بجائے رسمی طور پر معطل ہو، تاکہ لچک ساکھ تباہ کیے بغیر اگلے جھٹکے کے لیے بچی رہے۔

درمیانی مدت کا اخراجات کا فریم ورک (MTEF) ایک سالہ بجٹ کو گھومتے ہوئے کثیر سالہ مالیاتی منصوبے سے جوڑتا ہے، عموماً تین سے پانچ سال، تاکہ اس سال کا فیصلہ بعد کے برسوں میں اپنے نتائج کی نظر کے ساتھ ہو۔ اپنی معیاری شکل میں، MTEF اوپر سے نیچے کے وسائل کے لفافے — ریاست اپنے مالیاتی قاعدے اور آمدنی کی پیش گوئی کو دیکھتے ہوئے معقول طور پر کتنا خرچ کر سکتی ہے — کو موجودہ وعدوں کی نیچے سے اوپر کی لاگت کے ساتھ ملاتا ہے، نئی ترجیحات کو گنجائش مختص کرنے سے پہلے دونوں میں مفاہمت کرتا ہوا۔ جنوبی افریقہ نے اپنے 1998 کے بجٹ میں عطیہ دہندگان کے دباؤ سے آزادانہ طور پر تیار کردہ پہلے MTEF میں سے ایک متعارف کرایا، اور عالمی بینک نے بعد میں اس طریقے کو حکومتوں کے لیے اپنی معیاری عوامی مالیات کی رہنمائی میں شامل کر لیا؛ اس کے بغیر، بجٹ ایسے پروگرام کو منظور کر سکتا ہے جو پانچ سالہ وعدے کے تیسرے سال میں ناقابلِ برداشت ہو، کیونکہ عمل میں کچھ بھی اسے نوٹس کرنے کے لیے ڈیزائن نہیں تھا۔

بتدریجی بجٹ سازی پچھلے سال کی تخصیص کو نقطۂ آغاز لیتی ہے اور بنیاد کا دوبارہ جواز دینے کے بجائے صرف تبدیلی کے حجم پر مذاکرات کرتی ہے۔ بتدریجیت عوامی بجٹ سازی میں اچھی طرح دستاویز شدہ ہے کیونکہ یہ انتظامی طور پر سستی اور سیاسی طور پر قابلِ انتظام ہے — ہر قائم شدہ پروگرام کے محافظ ہیں، اور صرف حاشیے پر مذاکرات ہر سال ہر لڑائی کو دوبارہ کھولنے سے بچاتے ہیں — مگر یہ متروک پروگرام کو، ایک بار بنیاد میں سما جانے کے بعد، غیر معینہ مدت تک بچنے دیتی ہے کیونکہ عمل کا کوئی حصہ کبھی یہ پوچھتا ہی نہیں کہ اسے موجود ہونا بھی چاہیے یا نہیں۔

صفر پر مبنی بجٹ سازی اس کمزوری کا جواب ہر پروگرام سے اصولاً یہ تقاضا کر کے دیتی ہے کہ وہ ہر چکر میں صرف اپنے اضافے کے بجائے اپنی مکمل فنڈنگ کا جواز صفر کی بنیاد سے دے۔ 1970 کی دہائی میں انتظامی تکنیک کے طور پر تیار (دیکھیں صفر پر مبنی بجٹ سازی)، یہ طاقتور ہے مگر پورے بجٹ پر ہر سال اچھی طرح چلانا مہنگا ہے، لہٰذا بیشتر ادارے جو اسے سنجیدگی سے استعمال کرتے ہیں اسے ہر چیز پر ایک ساتھ کے بجائے منتخب طور پر، گردشی بنیاد پر ایک شعبے پر لاگو کرتے ہیں۔

پروگرام اور کارکردگی کی بجٹ سازی اخراجات کو صرف روایتی سطر-مد کے کھاتوں کے چارٹ (تنخواہیں، سامان، سرمایہ) کے بجائے اس کے لحاظ سے درجہ بند کرتی ہے کہ وہ کیا حاصل کرنے کے لیے ہے — پروگرام یا پیداوار۔ کارکردگی پر مبنی بجٹ سازی فنڈنگ کی سطحوں کو، کم از کم برائے نام، متوقع یا حاصل شدہ نتائج سے جوڑتی ہے، گفتگو کو «اس کی لاگت کیا تھی» سے «اس نے کیا خریدا» کی طرف منتقل کرتی ہے، اگرچہ کارکردگی کے ڈیٹا اور حقیقی تخصیص کے فیصلے کے درمیان تعلق اکثر لیبل کے مطلب سے ڈھیلا ہوتا ہے، اور وہ الٹی ترغیب کے مسائل پیدا کر سکتا ہے جن کا موضوع 3.11 — معیار، حفاظت اور کارکردگی کا انتظام گہرائی سے جائزہ لیتا ہے (دیکھیں موضوع 3.11 — معیار، حفاظت اور کارکردگی کا انتظام)۔

ٹیکس اور خرچ بطور آلات، محض کھاتے کی اندراجات نہیں، وہ فریم ہے جس پر یہ موضوع شروع سے آخر تک اصرار کرتا ہے۔ مالیاتی پالیسی بجٹ کے دونوں پہلوؤں کو فعال لیور سمجھتی ہے: بچوں کی نگہداشت کے لیے ٹیکس کریڈٹ اور بچوں کی نگہداشت کا براہِ راست خرچ پروگرام ایک ہی عوامی قدر کے مقصد کا پیچھا مختلف آلات سے کر سکتے ہیں، اور اچھا بجٹ کا عمل ٹیکس کو اخراجات کے فیصلے کے مقررہ پس منظر کے طور پر برتنے کے بجائے اسی بنیاد پر ان کا موازنہ کرتا ہے۔ خسارے کا خرچ، جہاں کسی مدت میں اخراجات آمدنی سے بڑھ جائیں، ایسا ہی ایک لیور ہے نہ کہ محض نظم کی ناکامی؛ حقیقی بحث، جو خسارے کے خرچ پر ویکیپیڈیا کے مضمون میں جھلکتی ہے، اس پر ہے کہ یہ کب اور کتنا مناسب ہے، نہ کہ آیا یہ ہمیشہ غلط ہے۔

بہترین طریقے

1. تخصیص کی لڑائی شروع ہونے سے پہلے درمیانی مدت کی حد طے کریں۔ پہلے مالیاتی قاعدے اور آمدنی کی پیش گوئی کے مقابل اوپر سے نیچے کے وسائل کے لفافے پر اتفاق کریں، تاکہ محکمے معلوم کل کے حصوں پر مذاکرات کریں بجائے خود کل کو قابلِ مذاکرات سمجھنے کے۔
2. ہر مالیاتی قاعدے میں ضرورت پڑنے سے پہلے حقیقی فرار کی شق لکھیں۔ بحران میں بغیر پہلے سے طے شدہ محرک کے غیر رسمی طور پر معطل کیا گیا قاعدہ، واضح، تنگ، پیشگی بیان کردہ استثنا والے قاعدے سے کہیں زیادہ ساکھ کو نقصان پہنچاتا ہے۔
3. نئے پالیسی وعدوں کی لاگت پورے درمیانی مدت میں لگائیں، صرف پہلے سال نہیں۔ وہ تجویز جو پہلے سال قابلِ برداشت اور تیسرے سال ناقابلِ برداشت لگتی ہو اسے منظوری سے پہلے اس طرح نظر آنا چاہیے، اگلے چکر میں دریافت نہیں۔
4. بڑے نئے خرچ کے لیے معاشی مقدمے کا تقاضا کریں، جو سرمایہ جاتی کاروباری مقدمے کی سی سختی پر بنایا گیا ہو۔ اہم نئے پروگراموں کو وہ جائزہ طریقہ استعمال کروائیں جو موضوع 2.5 — کاروباری مقدمات اور قدر برائے رقم بیان کرتا ہے، تاکہ اخراجات کی بولی اور سرمایہ کاری کی بولی کو موازنہ پذیر جانچ ملے (دیکھیں موضوع 2.5 — کاروباری مقدمات اور قدر برائے رقم)۔
5. اخراجات کو روایتی سطر-مد کے کھاتوں کے چارٹ کے ساتھ پروگرام اور پیداوار کے لحاظ سے بھی درجہ بند کریں۔ کنٹرول اور آڈٹ کے لیے حساب داری کی درجہ بندی رکھیں، مگر پروگرام کا نظارہ شامل کریں تاکہ فیصلہ ساز دیکھ سکیں کہ تخصیص کا مقصد کیا حاصل کرنا ہے، صرف یہ نہیں کہ اس پر کیا خرچ ہوگا۔
6. ہر چکر میں گردشی بنیاد پر کم از کم ایک بڑے خرچ کے شعبے کا حقیقی صفر پر مبنی جائزہ لیں۔ ہر سال سب کچھ صفر سے جانچنا شاذ و نادر قابلِ برداشت ہے؛ کبھی کچھ بھی صفر سے نہ جانچنا متروک پروگراموں کو اکیلے جمود پر بچنے دیتا ہے۔
7. بجٹ ہولڈرز کو واضح حدود کے اندر سال کے اندر حقیقی لچک دیں۔ معقول ویرمنٹ — نئی تخصیص کے بغیر بجٹ سطروں کے درمیان رقم منتقل کرنے کا اختیار — منتظمین کو بدلتے حالات کا جواب دینے دیتا ہے بغیر مجموعوں پر قانون سازی کے کنٹرول کی خلاف ورزی کیے۔
8. منظور شدہ بجٹ کے مقابل نفاذ کو ماہانہ ٹریک کریں، صرف سال کے اختتام پر نہیں۔ جو بڑا فرق منظور شدہ اور حقیقتاً خرچ شدہ رقم کے درمیان صرف آڈٹ میں دریافت ہوتا ہے وہ حکمرانی کی ناکامی ہے جسے ماہانہ سال کے اندر کی رپورٹنگ درست کرنے کے لیے وقت پر پکڑ لیتی۔
9. ٹیکس کے اخراجات کے تخمینے اسی دستاویز میں براہِ راست اخراجات کے کل کے ساتھ ہم آہنگ کریں۔ وہ ٹیکس رعایت جو آمدنی اتنی ہی کم کرتی ہے جتنی کوئی خرچ کا پروگرام لاگت کرتا، جوہر میں اخراجات کا فیصلہ ہے؛ اسے الگ شائع کرنا اس کے اصل حجم کو جانچ سے چھپاتا ہے۔
10. اصل منظور شدہ بجٹ کے مقابل حقیقی نتیجے کی مفاہمت کریں اور فرق شائع کریں۔ منظور شدہ اور خرچ شدہ رقم کے درمیان شائع، وضاحت شدہ خلا اگلے سال کی تشکیل کو بہتر بنانے کا واحد سب سے مفید نظم و ضبط ہے۔

اپنی ٹیم کے ساتھ بحث کے لیے سوالات

کیا ہمارا عمل محکموں کے حصوں کے لیے مقابلے سے پہلے کل لفافہ طے کرتا ہے، یا محکمہ جاتی بولیوں کا مجموعہ عملاً لفافہ بن جاتا ہے؟ بہت سے بجٹ کے عمل اوپر سے نیچے کام کرنے کا دعویٰ کرتے ہیں مگر نیچے سے اوپر کام کرتے ہیں، کیونکہ مالیات کی وزارت کے پاس پرعزم بولیوں کے مقابل حد تھامنے کا سیاسی وزن نہیں ہوتا۔ اگر لفافہ مسامدار ہے تو اس کے پیچھے مالیاتی قاعدہ بھی مسامدار ہے، چاہے کاغذ پر کتنا ہی مضبوط لگے۔ اس سوال کو یہ سراغ لگانے کے لیے استعمال کریں کہ پچھلے دو چکروں میں حد کے ساتھ اصل میں کیا ہوا: کیا اسے تھاما گیا، یا آنے والی بولیوں کو سمونے کے لیے وہ ہل گئی۔ بحث کریں کہ اگلی بار اسے تھامنے کے لیے، تکنیکی کے ساتھ ساتھ سیاسی طور پر بھی، کیا بدلنا ہوگا۔

ہمارے مالیاتی قاعدے کی فرار کی شق کو کیا چیز متحرک کرے گی، اور اسے بلانے کا اختیار کس کے پاس ہے؟ بیان کردہ محرک کے بغیر قاعدہ دباؤ میں غیر رسمی طور پر معطل ہو جاتا ہے، جو اگلے بحران کے لیے اس کی ساکھ کی قیمت لیتا ہے چاہے معطلی معقول ہی ہو۔ اس سوال کو اصل الفاظ تلاش کرنے کے لیے استعمال کریں، اگر کوئی موجود ہو، اور اسے ممکنہ قریبی جھٹکے — کساد بازاری، قدرتی آفت، آمدنی کی اچانک کمی — کے مقابل جانچیں۔ بحث کریں کہ آیا محرک جلد بلانے کے لیے کافی مخصوص اور مستقل خلا بننے سے بچنے کے لیے کافی تنگ ہے، اور اسے کھینچنے کا اختیار فی الحال کس کے پاس ہے۔

اس سال کے بجٹ کا کتنا حصہ حقیقی نیا استدلال ہے، اور کتنا پچھلے سال کی بنیاد آگے بڑھائی گئی؟ بتدریجی بجٹ سازی خود بخود ناکامی نہیں — یہ انتظامی طور پر کارآمد ہے اور زیادہ تر ادارے زیادہ تر وقت اسی طرح کام کرتے ہیں — مگر وہ بجٹ جو تقریباً مکمل طور پر بنیاد جمع چھوٹا اضافہ ہو برسوں سے اپنے زیادہ تر اخراجات کو موجودہ ترجیحات کے مقابل نہیں جانچ چکا۔ اس سوال کو موٹے طور پر بھی تخمینہ لگانے کے لیے استعمال کریں کہ موجودہ بجٹ کے کتنے حصے کو اس چکر میں مادی طور پر دوبارہ کھولا گیا بمقابلہ آگے بڑھایا گیا۔ بحث کریں کہ کن پروگراموں کا سب سے طویل عرصے سے حقیقی ازسرِنو ترجیح کا امتحان نہیں ہوا، اور کیا یہ دانستہ انتخاب ہے یا عمل کے ڈیزائن کا اتفاق۔

ہمارے بجٹ کے فیصلے میں کاروباری مقدمے کا معاشی مقدمہ دراصل کہاں پڑتا ہے، اور کیا بجٹ کا عمل کبھی اسے رد کرتا ہے؟ سخت معاشی مقدمہ، جیسا موضوع 2.5 — کاروباری مقدمات اور قدر برائے رقم بیان کرتا ہے، پھر بھی ایسی تجویز سے ہار سکتا ہے جس کا تجزیہ کمزور مگر سیاسی پشت پناہی مضبوط ہو، اور یہ کبھی درست نتیجہ ہوتا ہے اور کبھی اس کی علامت کہ بجٹ کا عمل دراصل وہ تجزیہ استعمال نہیں کر رہا جو وہ کمیشن کرتا ہے۔ اس سوال کو حالیہ ایسا کیس تلاش کرنے کے لیے استعمال کریں جہاں معاشی درجہ بندی اور فنڈنگ کا فیصلہ الگ ہوئے، اور قائم کریں کہ کیوں۔ بحث کریں کہ آیا وہ اختلاف اس وقت صریح اور قابلِ دفاع بنایا گیا، یا محض بغیر تبصرے کے جذب ہو گیا۔

اگر کوئی قانون ساز، کونسلر یا شہری پوچھے کہ کسی مخصوص پروگرام کے اخراجات کا اس کی ڈیلیوری سے کیسے موازنہ ہے، تو کیا ہم دنوں میں اس بجٹ سال کے ڈیٹا سے جواب دے سکتے ہیں، پچھلے سال کے آڈٹ سے نہیں؟ نفاذ کا ڈیٹا جو صرف سال کے اختتام پر آڈٹ چکر کے ذریعے نظر آتا ہے، جس کا موضوع 3.4 — جوابدہی، شفافیت اور جواز جائزہ لیتا ہے، بہت دیر سے پہنچتا ہے کہ اس سال کے بارے میں کچھ بدل سکے جس کا وہ بیان ہے۔ اس سوال کو یہ جانچنے کے لیے استعمال کریں کہ ادارے کا سال کے اندر کا اخراجات اور کارکردگی کا ڈیٹا عملاً، پالیسی میں نہیں، کتنا تازہ ہے۔ بحث کریں کہ مہینوں کے بجائے دنوں میں وہ جواب دستیاب ہونے کے لیے مالیات اور کارکردگی کی رپورٹنگ کے نظاموں کے بارے میں کیا سچ ہونا چاہیے۔

کیا ہم اپنی درمیانی مدت کی مالیاتی سمت اتنی اچھی طرح سمجھتے ہیں کہ اس سال کا فیصلہ خاموشی سے اگلے سال کے اختیارات بند نہ کرے؟ وہ وعدہ جو اس سال قابلِ برداشت ہے اگلے سال کی اتنی گنجائش استعمال کر سکتا ہے کہ کسی کے انتخابوں کو صراحت سے ختم کرنے کا فیصلہ کرنے سے پہلے ہی انتخاب ختم ہو جائیں۔ اس سوال کو موجودہ بجٹ میں کیے گئے دو یا تین سب سے بڑے وعدوں کے کثیر سالہ لاگت کے حساب، اگر موجود ہو، کو دیکھنے کے لیے استعمال کریں۔ بحث کریں کہ آیا کمرے میں آج کوئی بھی اس وقت اس کی مکمل درمیانی مدت کی لاگت جان کر وہی فیصلہ کرتا، اور اگر کثیر سالہ لاگت کا حساب موجود نہیں تو اسے بنانے کے لیے کیا لگے گا۔

عملی صورت: عوامی قدر کی ایک مثال

ایک درمیانے سائز کے ساحلی شہر کے مالیاتی ڈائریکٹوریٹ — فرضی، کسی حقیقی بلدیہ کی رپورٹ کے بجائے بار بار آنے والے نمونے کی مثال — کو اپنے سالانہ بجٹ چکر میں داخل ہوتے ہوئے ساختی مسئلہ درپیش تھا: جائیداد کے ٹیکس کی آمدنی، شہر کا سب سے بڑا ذریعہ، لگاتار تین سال لاگتوں سے آہستہ بڑھی تھی، جبکہ ریاستی سطح کے متوازن بجٹ کے قاعدے نے شہر کو خسارہ اگلے مالی سال میں لے جانے سے روک رکھا تھا۔ شہر نے دو چکر پہلے تین سالہ درمیانی مدت کا اخراجات کا فریم ورک اپنایا تھا، جس کا مطلب تھا کہ کمی بحران بننے سے بہت پہلے نظر آ رہی تھی، تشکیل ہی کے دوران دریافت ہونے کے بجائے۔

انتظامیہ کا تشکیل کا عمل سخت انتخاب سے شروع ہوا: متوازن بجٹ کا قاعدہ برقرار رکھنے کے لیے صوابدیدی اخراجات میں سب پر کٹوتی، یا قاعدے کی تنگ فرار کی شق کو بلانا — جو صرف ریاست کی اعلان کردہ مالیاتی ہنگامی حالت کے لیے دستیاب ہے، شہر نے پہلے کبھی استعمال نہیں کی — اور ایک سال کے محدود خسارے کے ساتھ لاگتوں کی ازسرِنو تشکیل کرنا۔ سب پر کٹوتی انتظامی طور پر سادہ تھی، مگر مالیاتی ڈائریکٹر کی ٹیم نے دو پروگراموں پر اس کا اثر ماڈل کیا: ایک کم آمدنی والے ضلعے کی خدمت کرنے والا سبسڈی والا ٹرانزٹ راستہ جہاں بہت کم لوگ گاڑیاں رکھتے تھے، اور سیلابی پانی کے نکاس کی بہتری جو پہلے ہی اسی قسم کی یکساں کٹوتی کے پچھلے دور کے بعد دو سال پیچھے تھی۔

یکساں کٹوتی کا طریقہ دہرانے کے بجائے، شہر نے اپنے ٹرانسپورٹ اور بنیادی ڈھانچے کے مجموعے کا صفر پر مبنی جائزہ چلایا — اس کی پہلی حقیقی صفر پر مبنی مشق — جبکہ الگ ٹیم نے سیلابی پانی کی بہتری کا معاشی مقدمہ اسی سختی سے بنایا جو اس کے سرمایہ جاتی کاروباری مقدمات پہلے ہی مانگتے تھے۔ جائزے نے پایا کہ ٹرانزٹ سبسڈی، صفر سے جانچی گئی بجائے اپنی موجودہ بنیاد کے، تنگ مالیات میں بھی مساوات کی بنیاد پر جائز رہی، جبکہ پچھلے برسوں میں بتدریجی طور پر شامل کیے گئے دو کم سواریوں والے راستے کسی دستاویزی ضرورت پر پورا نہیں اترتے تھے اور بس کبھی جانچ کے لیے دوبارہ کھولے ہی نہیں گئے تھے۔ انہیں ریٹائر کرنے سے بجٹ کا اتنا حصہ آزاد ہوا کہ فرار کی شق بلائے بغیر باقی خلا بند ہو گیا، اور سیلابی پانی کی بہتری شیڈول پر آگے بڑھی۔

کونسل نے ایسا بجٹ منظور کیا جس نے متوازن بجٹ کا قاعدہ برقرار رکھا، مساوات سے جائز ٹرانزٹ راستے کو مکمل فنڈ کیا، ان دو راستوں کو ریٹائر کیا جنہیں صفر پر مبنی امتحان جائز نہ ٹھہرا سکا، اور بنیادی ڈھانچے کا منصوبہ شیڈول پر رکھا۔ مالیاتی ڈائریکٹر کی کونسل کو رپورٹ نے نتیجے کا سہرا آمدنی کے رجحان کی اس درمیانی مدت کی نظر کو دیا جو بحران بننے سے بہت پہلے موجود تھی، اور ایسے صفر پر مبنی عمل کو جو اتنا سخت تھا کہ حفاظت کے لائق پروگرام کو اس سے الگ کر سکے جس سے بس دوبارہ جواز دینے کو کبھی کہا ہی نہیں گیا تھا۔

چار شعبہ جاتی زاویے

مقامی حکومت

مقامی اتھارٹیاں عموماً آپریٹنگ خسارہ پورا کرنے کے لیے قرض نہیں لے سکتیں جیسے قومی حکومت لے سکتی ہے، اور بہت سی حکومت کی اونچی سطح کی طرف سے عائد صریح متوازن بجٹ کے تقاضے کے تحت کام کرتی ہیں، جو مالیاتی قاعدے کی ساکھ اور لچک کے درمیان سمجھوتے کو غیر معمولی طور پر براہِ راست اور مقامی بناتا ہے۔ آمدنی اکثر ایک یا دو ذرائع میں مرتکز ہوتی ہے — عموماً جائیداد کا ٹیکس یا مشترکہ قومی منتقلی — لہٰذا دونوں میں سے کسی کی گراوٹ کا فوری اثر ہوتا ہے جسے زیادہ متنوع قومی ٹیکس کی بنیاد کبھی جذب کر سکتی ہے۔ نفاذ کا نظم شدت سے اہم ہے کیونکہ ذخائر پتلے ہیں: وہ مقامی اتھارٹی جو سال میں دیر سے منظور شدہ بجٹ کے مقابل بڑا فرق پائے اس کے پاس اسے سنبھالنے کی گنجائش گہرے ذخائر اور قرض لینے کی صلاحیت والے قومی خزانے سے کہیں کم ہے۔

قومی حکومت

قومی حکومت عموماً وہ جگہ ہے جہاں اس موضوع کا پورا ڈھانچہ سب سے زیادہ ترقی یافتہ ہے — مخصوص مالیات کی وزارت یا خزانہ، قانونی یا آئینی مالیاتی قاعدہ، رسمی درمیانی مدت کا اخراجات کا فریم ورک، اور تعمیل کا جائزہ لینے والے آزاد مالیاتی ادارے۔ یہاں خطرہ اتنا یہ نہیں کہ مشینری غائب ہے بلکہ یہ کہ وہ خود مقصد بن جاتی ہے: نفیس فریم ورک نظم کا تاثر پیدا کر سکتا ہے جبکہ بجٹ سے باہر کے ذرائع، مشروط ذمہ داریاں، یا پرامید آمدنی کی پیش گوئیاں خاموشی سے ان اعداد کو کمزور کرتی ہیں جو وہ رپورٹ کرتا ہے۔ قومی حکومت وہ جگہ بھی ہے جہاں مالیاتی پالیسی کا کردار بطور کلاں معاشی آلہ، نہ صرف حسابی مشق، سب سے نمایاں ہے، کیونکہ قومی ٹیکس اور اخراجات کے فیصلے وسیع تر معیشت کو اس طرح حرکت دیتے ہیں جیسے کسی ایک مقامی اتھارٹی کا بجٹ شاذ و نادر اکیلا کرتا ہے۔

سماجی شعبہ اور غیر منافع بخش ادارے

غیر منافع بخش اور غیر سرکاری تنظیمیں کسی مقننہ سے تخصیصی بل نہیں گزارتیں، مگر انہیں ساختی طور پر ملتا جلتا مسئلہ درپیش ہے: رقم اکثر انفرادی گرانٹس یا عطیہ دہندہ معاہدوں سے پابند ہوتی ہے، ادارے کے مالی سال کے بجائے ہر مالی معاون کے اپنے چکر پر آتی ہے، اور ادارے کو تکنیکی طور پر حل پذیر چھوڑ سکتی ہے جبکہ وہ اس ایک سرگرمی پر خرچ کرنے سے قاصر ہو جسے فنڈ کرنے کی اسے سب سے زیادہ ضرورت ہے۔ درمیانی مدت کے اخراجات کے فریم ورک کا غیر منافع بخش مماثل کثیر سالہ فنڈنگ کی پائپ لائن کا نظارہ ہے جو طے شدہ، ممکنہ اور خطرے میں آمدنی کو کثیر سالہ وعدوں کے مقابل ٹریک کرتا ہے، کیونکہ ایک سالہ بجٹ متوازن لگ سکتا ہے جبکہ اگلے سے اگلے سال کی فنڈنگ کی چٹان چھپاتا ہو — ایک فرق جسے موضوع 3.8 — سماجی شعبے اور غیر منافع بخش اداروں کا انتظام فنڈنگ کے ماڈل کی جانب سے دیکھتا ہے (دیکھیں موضوع 3.8 — سماجی شعبے اور غیر منافع بخش اداروں کا انتظام)۔ غیر پابند ذخائر، عملاً، اس شعبے کی فرار کی شق کے طور پر کام کرتے ہیں: ادارہ جو خاطر خواہ ذخائر رکھتا ہے فنڈنگ کے جھٹکے کو فوری پروگرام کی کٹوتی کے بغیر جذب کر سکتا ہے، جبکہ ان کے بغیر ادارے کے پاس کوئی مماثل بفر نہیں۔

کثیر فریقی اور بین الاقوامی ادارے

کثیر فریقی ادارے عموماً بنیادی کارروائیاں دوری بھرپائی کے دوروں کے ذریعے فنڈ کرتے ہیں، جن میں رکن ریاستیں ایک ساتھ کئی سالوں کے حصوں پر مذاکرات کرتی ہیں — خودمختار مالی معاونین کے درمیان مذاکرات شدہ درمیانی مدت کے اخراجات کا فریم ورک، نہ کہ مالیات کی وزارت کا اندرونی طور پر طے کردہ۔ منظوری رکن ریاستوں کی نمائندگی کرنے والے حکمران بورڈ کے پاس ہوتی ہے نہ کہ ملکی مقننہ کے، جو جواز کی حرکیات کو بدلتا ہے جو موضوع 1.2 — اسٹریٹجک مثلث: جواز، قدر اور صلاحیت بیان کرتا ہے، بغیر مقررہ لفافے اور اس پر مقابل دعووں کے بنیادی تناؤ کو ختم کیے۔ چونکہ حصے لازمی ٹیکس کے بجائے رضاکارانہ ہیں، کثیر فریقی ادارے کا مؤثر مالیاتی قاعدہ قانونی حد سے کم اور ساکھ کی رکاوٹ زیادہ ہے: جس ادارے کو ماضی کی فنڈنگ ناقص طریقے سے استعمال کرتا دیکھا جائے اس کے لیے اگلی بھرپائی کا دور مشکل ہو جاتا ہے، بعد از عمل نظم کی ایسی شکل جو قومی بجٹ سازی اس کے بجائے قانون کے ذریعے حاصل کرتی ہے۔

ناکامی کے عام طریقے

بنیاد کا رینگنا۔ بتدریجی مذاکرات، سال بہ سال دہرائے جانے پر، متروک یا کم کارکردگی والے پروگرام کو غیر معینہ مدت تک بچنے دیتے ہیں کیونکہ عمل کا کوئی مرحلہ کبھی یہ نہیں پوچھتا کہ اسے موجود ہونا چاہیے یا نہیں، صرف یہ کہ اس کی تخصیص کتنی بدلے۔ لاگت ایسا بجٹ ہے جو موجودہ ترجیحات سے زیادہ ماضی کے سیاسی تصفیوں کی جمع شدہ تاریخ کی عکاسی کرتا ہے، جو تب ہی دریافت ہوتا ہے جب مالیاتی جھٹکا آخرکار وہ سوال اٹھانے پر مجبور کرے جو کسی عام چکر نے نہیں پوچھا۔

بجٹ سے باہر ذرائع کے ذریعے قاعدے سے بچاؤ۔ پابند کن مالیاتی قاعدے کا سامنا کرتی حکومت کبھی اخراجات یا قرض کسی الگ ادارے یا مشروط ذمہ داری میں منتقل کر دیتی ہے جسے قاعدہ رسمی طور پر احاطہ نہیں کرتا، اس کے حرفی معنی کو پورا کرتی ہے جبکہ اس کے مقصد کو شکست دیتی ہے۔ لاگت بعد میں، اکثر دباؤ کے لمحے میں، سامنے آتی ہے، جب ریاست کی ذمہ داریوں کا حقیقی پیمانہ ان نمایاں اعداد سے کہیں بڑا نکلتا ہے جنہیں نظم میں رکھنے کے لیے قاعدہ بنایا گیا تھا۔

سخت قاعدے کے تحت ہم دور کفایت شعاری۔ متوازن بجٹ یا خسارے کا قاعدہ جس کی کوئی کام کرتی فرار کی شق نہ ہو ٹھیک اس وقت اخراجات میں کٹوتی یا ٹیکس میں اضافے پر مجبور کرتا ہے جب کساد بازاری معیشت کو پہلے ہی کمزور کر چکی ہو، اس مندی کو گہرا کرتا ہوا جس کا سبب بننے کے لیے قاعدہ ڈیزائن نہیں ہوا تھا۔ لاگت حقیقی لچک والے قاعدے کی نسبت زیادہ طویل، گہرا سکڑاؤ ہے، ساتھ ہی وہ ساکھ جو قاعدہ اس وقت کھوتا ہے جب اسے بہرحال غیر رسمی اور دیر سے معطل کیا جائے۔

درمیانی مدت کا اخراجات کا فریم ورک جو کسی چیز کو پابند نہیں کرتا۔ کچھ ادارے کثیر سالہ مالیاتی پیش گوئی اس لیے بناتے ہیں کہ اچھی مشق اس کا تقاضا کرتی ہے، پھر ہر سال کے حقیقی بجٹ پر یوں مذاکرات کرتے ہیں گویا وہ موجود ہی نہ ہو، فریم ورک کو حقیقی رکاوٹ کے بجائے تعمیل کی دستاویز سمجھتے ہوئے۔ لاگت یہ ہے کہ فریم ورک کی بنیادی قدر — اس سال کے انتخاب کو اگلے سال کے نتیجے کا حساب لینے پر مجبور کرنا — کبھی عمل میں نہیں آتی، حالانکہ MTEF جیسی دکھنے والی دستاویز موجود ہے۔

سب پر کٹوتی کے لیے آڑ کے طور پر استعمال ہونے والی صفر پر مبنی بجٹ سازی۔ حقیقی صفر پر مبنی جائزہ الگ کرتا ہے کہ کیا فنڈ کرنے کے لائق ہے اور کیا نہیں؛ جلدی میں کیا گیا، وقت کے دباؤ کے تحت، خوبی سے قطع نظر لاگو یکساں فیصد کٹوتی پر ڈیفالٹ کرتا ہے، انتظامی طور پر آسان مگر صفر پر مبنی کام کی پوری وجہ ترک کرتا ہوا۔ لاگت ان پروگراموں پر پڑتی ہے جو مؤثر اور سیاسی طور پر کاٹنے میں آسان دونوں تھے، جبکہ جڑ پکڑے حلقوں والے کمزور پروگرام زیادہ تر چھوئے بغیر بچ جاتے ہیں، اور ادارہ نہیں سیکھتا کہ کون سے اخراجات واقعی حفاظت کے مستحق تھے۔

پختگی کا نمونہ

فہرستِ جانچ

• تشکیل شروع ہونے سے پہلے پورے چکر کا بجٹ کیلنڈر شائع کریں۔
• محکموں کے حصوں پر مذاکرات سے پہلے درمیانی مدت کے وسائل کا لفافہ طے کریں۔
• مالیاتی قاعدہ، اور اس کی فرار کی شق کا محرک، قانون یا پابند کن پالیسی میں بیان کریں، غیر رسمی رواج میں نہیں۔
• ہر بڑے نئے وعدے کی لاگت پورے درمیانی مدت میں لگائیں، صرف اس کے پہلے سال نہیں۔
• موضوع 2.5 — کاروباری مقدمات اور قدر برائے رقم کے طریقے کے مطابق اہم نئے اخراجات کے لیے معاشی مقدمے کا تقاضا کریں۔
• اخراجات کو روایتی سطر-مد کے کھاتوں کے چارٹ کے ساتھ پروگرام اور پیداوار کے لحاظ سے درجہ بند کریں۔
• اس چکر میں کم از کم ایک بڑے خرچ کے شعبے کا حقیقی صفر پر مبنی جائزہ چلائیں۔
• منظور شدہ بجٹ کے مقابل نفاذ کو ماہانہ ٹریک کریں اور سال کے دوران اہم فرق کی تحقیق کریں۔
• سال کے اختتام کے نتیجے کی اصل منظور شدہ بجٹ سے مفاہمت کریں اور فرق شائع کریں۔
• ٹیکس کے اخراجات کے تخمینے براہِ راست اخراجات کے کل کے ساتھ اسی دستاویز میں پیش کریں۔
• تصدیق کریں کہ مالیاتی قاعدے کی فرار کی شق بلانے کا اختیار کس کے پاس ہے، اور کن بیان کردہ حالات میں۔

بنیادی ماخذ

• بین الاقوامی مالیاتی فنڈ، مالیاتی امور کا شعبہ، مالیاتی قواعد کا ڈیٹا سیٹ — قومی اور بالاتر قومی نظاموں میں بجٹ کے توازن، قرض، اخراجات اور آمدنی کے قواعد کی درجہ بندی اور احاطہ، 1985 سے حال تک۔
• او ای سی ڈی، بجٹ کی حکمرانی پر کونسل کی سفارش — بجٹ کی اچھی حکمرانی کے دس اصول جو پورے بجٹ چکر کا احاطہ کرتے ہیں، او ای سی ڈی کی رکن ریاستوں کے طے کردہ۔
• عالمی بینک، عوامی مالیاتی انتظام کے موضوع کے وسائل — بجٹ کی تشکیل، نفاذ اور درمیانی مدت کے اخراجات کے فریم ورک پر بین الملکی رہنمائی۔
• نیشنل ٹریژری، جمہوریہ جنوبی افریقہ، درمیانی مدت کے اخراجات کے فریم ورک کی رہنما ہدایات — اصل، غیر عطیہ دہندہ-قیادت والا قومی MTEF، 1998 کے بجٹ سے مسلسل استعمال میں۔
• برطانیہ کا ایچ ایم ٹریژری، Managing Public Money — برطانوی عوامی اخراجات کی تشکیل، منظوری اور نفاذ میں متوقع معیاروں اور کنٹرولز پر رہنمائی۔
• امریکی گورنمنٹ اکاؤنٹیبلٹی آفس، A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process — امریکی خزانہ، دفتر برائے انتظام و بجٹ اور کانگریشنل بجٹ آفس کے ساتھ تیار کردہ وفاقی بجٹ کے عمل کی معیاری اصطلاحات۔

حوالہ جات

1. Government budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_budget
2. Public finance — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_finance
3. Appropriation bill — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Appropriation_bill
4. Balanced budget — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_budget
5. Government debt — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Government_debt
6. Debt-to-GDP ratio — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Debt-to-GDP_ratio
7. Procyclical and countercyclical variables — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Procyclical_and_countercyclical_variables
8. Incrementalism — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Incrementalism
9. Zero-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Zero-based_budgeting
10. Performance-based budgeting — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Performance-based_budgeting
11. Fiscal policy — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Fiscal_policy
12. Deficit spending — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Deficit_spending
13. IMF Fiscal Rules Dataset — International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department — https://www.imf.org/external/datamapper/fiscalrules/map/map.htm
14. Recommendation of the Council on Budgetary Governance — OECD — https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0410
15. Public Financial Management — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/publicfinancialmanagement
16. Medium Term Expenditure Framework guidelines — National Treasury, Republic of South Africa — https://www.treasury.gov.za/publications/guidelines/default.aspx
17. Managing Public Money — HM Treasury / UK Government — https://www.gov.uk/government/publications/managing-public-money
18. A Glossary of Terms Used in the Federal Budget Process (GAO-05-734SP) — US Government Accountability Office — https://www.gao.gov/products/gao-05-734sp