Tam giác chiến lược: tính chính danh, giá trị và năng lực

Vì sao điều này quan trọng đối với giá trị công

Hầu hết các nhà lãnh đạo khu vực công và khu vực xã hội đều có thể kể ra, trong năm nay, một quyết định thỏa mãn hai cạnh của một tam giác và lặng lẽ thất bại ở cạnh thứ ba. Một cam kết được ưa chuộng trong cương lĩnh hóa ra cần năng lực kỹ thuật mà tổ chức không có. Một cuộc cải cách thanh nhã về kỹ thuật không bao giờ giành được sự chấp thuận chính trị để khởi động. Một chương trình được tài trợ đầy đủ, đủ nhân sự, thực hiện đúng điều đã hứa, và không ai bên ngoài tòa nhà đặc biệt muốn nó. Mỗi thất bại trông khác nhau từ bên trong, nhưng chúng có chung một hình dạng.

Hình dạng ấy là điều Mark H. Moore, học giả của Trường Kennedy thuộc Harvard, người đã đặt ra thuật ngữ này, gọi là tam giác chiến lược: tính chính danh và sự ủng hộ, đề xuất giá trị công, và năng lực vận hành. Chủ đề 1.1 — Giới thiệu về giá trị công đã giới thiệu tam giác ở mức tổng quát (xem Chủ đề 1.1 — Giới thiệu về giá trị công); chủ đề này là ngôi nhà của nó — mô hình làm việc đầy đủ của từng cạnh, và quan trọng hơn, cách các nhà lãnh đạo xử lý căng thẳng giữa chúng khi, như thường lệ, ba cạnh không cùng chỉ về một hướng.

Cái giá phải trả không phải là chuyện học thuật. Một tổ chức bỏ qua môi trường cấp phép của mình sẽ mất ủy nhiệm ngay lúc cần nó nhất. Tổ chức coi đề xuất giá trị của mình là hiển nhiên sẽ tiêu tốn quyền lực và năng lực vào thứ mà công dân hóa ra không muốn. Tổ chức nói đồng ý với mọi ý tưởng được cho phép và có giá trị mà không kiểm tra năng lực của chính mình sẽ phá hỏng uy tín trên khoảng cách giữa lời hứa và sự thực hiện. Làm đúng tam giác, một cách liên tục, không phải là sự chuẩn bị cho công việc thực sự của quản lý công — nó chính là công việc thực sự.

Khái niệm cốt lõi

Tam giác chiến lược là khung của Moore để kiểm tra liệu một hướng hành động được đề xuất của một tổ chức khu vực công hay khu vực xã hội có phải là một chiến lược vững hay không: chính danh và được ủng hộ, có giá trị, và khả thi, tất cả cùng lúc. Moore trình bày ý tưởng này trong Creating Public Value: Strategic Management in Government (1995), một phần trong bối cảnh khuynh hướng của Quản lý công mới đánh giá các cơ quan công quyền chủ yếu về hiệu quả và đầu ra, và một phần như một đối ứng khu vực công của chiến lược doanh nghiệp, vốn chỉ kiểm tra một kế hoạch dựa trên điều thị trường muốn và điều tổ chức làm được. Chiến lược của khu vực công và khu vực xã hội cần chiều thứ ba vì các tổ chức này dựa vào quyền lực tập thể phải được giành và giành lại, không phải mua qua một giao dịch đơn lẻ (xem giá trị công để biết khái niệm này đã được tiếp nhận và tranh luận ra sao kể từ đó). Bảng điểm riêng của Moore để theo dõi ba cạnh trong thực tiễn, tự nó được điều chỉnh từ truyền thống bảng điểm cân bằng của khu vực tư, được trình bày đầy đủ ở nơi khác, không phải ở đây (xem Chủ đề 2.1 — Bảng điểm giá trị công và các khung kết quả).

Tính chính danh và sự ủng hộ, thường gọi là môi trường cấp phép, là tập hợp những con người và thể chế mà sự đồng thuận — chính thức hay không chính thức — của họ là điều tổ chức cần để hành động, và việc họ rút lại sự đồng thuận có thể ngăn tổ chức hành động. Những bên cấp phép chính thức gồm cơ quan lập pháp, hội đồng dân cử, hội đồng quản trị, tòa án, cơ quan quản lý và các nhà tài trợ có quyền hạn theo hợp đồng; nhiều quan hệ trong số này cũng là quan hệ chủ thể–đại diện, vì bên cấp phép ủy quyền cho các nhà quản lý mà lợi ích và thông tin của họ không bao giờ hoàn toàn khớp với lợi ích và thông tin của chính mình. Những bên cấp phép không chính thức chồng lên các bên liên quan rộng hơn của tổ chức — truyền thông, các tổ chức nghề nghiệp, đối tác liên minh, nhân viên mà sự hợp tác của họ không thể ra lệnh, và công dân mà sự tuân thủ của họ là điều một chương trình phụ thuộc vào — và tính chính danh là một kênh qua đó trách nhiệm giải trình vận hành, dù hai khái niệm khác nhau: một tổ chức có thể chịu trách nhiệm giải trình trên giấy mà vẫn thiếu sự ủng hộ thực sự. Tính chính danh chính trị là khái niệm nền tảng: quyền của một thẩm quyền được tuân theo hay được ủng hộ, dựa trên luật pháp, sự đồng thuận dân chủ, truyền thống hay năng lực đã được chứng minh, và không bao giờ vĩnh viễn một khi đã được trao. Một môi trường cấp phép hiếm khi là một cơ quan đơn lẻ; nó là một liên minh luôn dịch chuyển, và đọc nó chính xác quan trọng hơn việc làm hài lòng bất kỳ ai ồn ào nhất.

Đề xuất giá trị công là lập luận rằng một cách sử dụng quyền lực và nguồn lực tập thể nhất định xứng đáng với chi phí của nó — không phải đối với một khách hàng hay một nhóm lợi ích, mà đối với công dân hành động tập thể qua cộng đồng chính trị của họ. Điều này khác với đề xuất giá trị trên thị trường, ý tưởng của khu vực tư rằng một sản phẩm đáng giá đối với người mua hơn giá của nó: một đề xuất thị trường được xác nhận bởi một lần mua, còn một đề xuất công không có giao dịch đơn lẻ tương đương và phải được suy ra từ lá phiếu, sự sẵn lòng chi trả qua thuế, các sở thích được bày tỏ và hành vi quan sát được — không tín hiệu nào rõ ràng như một giao dịch bán hàng. Giá trị công cũng thường là đa nguyên chứ không phải một đại lượng vô hướng duy nhất — tự do, công bằng, hiệu quả và an ninh không thu gọn được về một thang đo, một điểm mà chủ đề này chỉ xử lý trong chừng mực tam giác đòi hỏi (xem Chủ đề 1.4 — Hàng hóa công, hàng hóa khuyến dụng và đa nguyên giá trị).

Năng lực vận hành là điều tổ chức thực sự có thể tạo ra với con người, tiền, công nghệ, thẩm quyền pháp lý, quan hệ đối tác và thời gian mà nó hiện có hoặc có thể tin cậy giành được. Năng lực không giống với tham vọng, và nó không cố định — nó có thể được xây dựng một cách có chủ ý (xem xây dựng năng lực, thuật ngữ đã được xác lập của khu vực phát triển mà chủ đề này thu hẹp về khả năng thực hiện của một tổ chức đơn lẻ). Năng lực có một chiều pháp lý cũng như một chiều nguồn lực: một tổ chức có thể có tiền và nhân sự để làm một việc mà vẫn thiếu thẩm quyền theo luật định, một ràng buộc thực không kém một dòng ngân sách trống.

Ba cạnh tương tác với nhau thế nào. Tam giác không phải một danh sách kiểm tra để đánh dấu theo trình tự; nó là một tập hợp các ràng buộc sống, mỗi ràng buộc dịch chuyển khi hai ràng buộc kia dịch chuyển. Bốn khuôn mẫu lặp lại ở các khu vực và khu vực pháp lý:

• Được ưa chuộng nhưng bất khả thi — sự ủng hộ mạnh và luận cứ giá trị rõ ràng, nhưng kế hoạch vượt quá điều tổ chức có thể thực hiện; sáng kiến đình trệ, bị thu hẹp phạm vi, hoặc thất bại một cách lộ liễu.
• Thực hiện được nhưng chưa được cho phép — năng lực thực và luận cứ giá trị thật, nhưng sự đồng thuận chưa được bảo đảm từ những bên phải trao nó, nên sáng kiến bị chặn hoặc bị đảo ngược một khi một bên cấp phép còn thiếu phản đối.
• Được cho phép và khả thi nhưng thực sự không có giá trị — cả sự cho phép lẫn phương tiện đều có, tổ chức tiến hành, rồi phát hiện công dân không cảm nhận kết quả là xứng đáng với chi phí, làm xói mòn tính chính danh cho sáng kiến tiếp theo.
• Cả ba, nhưng cho những người khác nhau — trường hợp khó nhất: giá trị là thật đối với một nhóm, các bên cấp phép đại diện cho một nhóm khác, và năng lực được xây quanh một nhóm thứ ba, nên không có câu chuyện đơn lẻ nào về "việc này hiệu quả" đúng với mọi người có lợi ích liên quan.

Vì các bên cấp phép thay đổi, năng lực hao mòn hoặc được làm mới, và một đề xuất giá trị có thể được bằng chứng xác nhận hay bác bỏ, tam giác không bao giờ được giải xong một lần. Nó được quản lý liên tục — chủ đề này là nơi các mảnh ghép gặp nhau; các chủ đề sau mỗi chủ đề cung cấp công cụ cho một cạnh hoặc một tương tác.

Thực hành tốt nhất

1. Lập bản đồ môi trường cấp phép của bạn một cách tường minh và giữ cho nó cập nhật. Liệt kê từng bên cấp phép chính thức và không chính thức theo tên, mỗi bên có thể trao hay rút điều gì, và lần cuối bạn kiểm tra xem vị thế của họ đã đổi chưa — một bản đồ lỗi thời còn tệ hơn không có, vì nó tạo ra sự tự tin sai lầm.
2. Viết đề xuất giá trị trong một trang trước luận chứng kinh tế, không phải sau. Nêu rõ ai được lợi, họ được gì, và vì sao điều đó xứng đáng với chi phí tập thể, trước khi bỏ công vào chi tiết triển khai mà một luận cứ giá trị yếu không thể biện minh.
3. Kiểm tra năng lực vận hành một cách trung thực trước khi đưa ra cam kết công khai. Tách "chúng ta có ngân sách được duyệt" khỏi "chúng ta có nhân sự, hệ thống và thời gian chuẩn bị để thực hiện", và coi khoảng cách giữa hai điều đó là một điểm ra quyết định, không phải một rủi ro được quản lý bằng sự lạc quan.
4. Coi tam giác là một ràng buộc thiết kế ngay từ đầu, không phải một bảng điểm áp dụng sau đó. Đưa các câu hỏi về tính chính danh, giá trị và năng lực vào phòng họp ở thời điểm chọn chiến lược, không phải thời điểm bảo vệ nó.
5. Dùng các bước nhỏ, có thể đảo ngược để thử nghiệm và mở rộng môi trường cấp phép trước một đề nghị lớn. Một chương trình thí điểm, một cuộc tham vấn hay một thử nghiệm phạm vi hạn chế có thể cho thấy sự ủng hộ có tồn tại hay không với một phần nhỏ chi phí của việc phát hiện sự vắng mặt của nó sau khi đã cam kết hoàn toàn.
6. Đặt ba câu hỏi riêng cho mọi quyết định lớn: chúng ta có thể không, chúng ta có được phép không, và nó có đáng không. Giữ các câu trả lời tách bạch ngay cả khi một người trả lời cả ba, vì gộp chúng chính là cách các đề xuất yếu vượt qua sự xem xét.
7. Làm mới tính chính danh liên tục, không chỉ vào các kỳ bầu cử hay vòng tài trợ. Coi môi trường cấp phép là cần tiếp xúc thường xuyên, ít rủi ro, để một đề nghị lớn không phải lần đầu tiên trong một năm bên cấp phép nghe tin từ bạn.
8. Xây dựng năng lực trước ủy nhiệm mà bạn dự kiến cần, không chỉ để đáp ứng ủy nhiệm bạn đang có. Năng lực xây dựng theo phản ứng đến muộn và đắt; năng lực xây dựng theo dự liệu rẻ hơn và cho phép tổ chức nói đồng ý khi thời điểm đến.
9. Nêu công khai sự đánh đổi khi ba cạnh thực sự xung đột. Các bên liên quan tha thứ cho một sự đánh đổi được nêu ra dễ dàng hơn nhiều so với một sự đánh đổi mà họ phát hiện đã bị giấu sau vẻ ngoài đồng thuận.
10. Đưa các nhà lãnh đạo vận hành vào các cuộc trao đổi về cấp phép, và các nhà lãnh đạo quản trị vào các cuộc trao đổi về năng lực. Những thất bại phổ biến nhất của tam giác xảy ra khi những người đàm phán về tính chính danh không biết năng lực cho phép những gì, hoặc các nhà lãnh đạo thực hiện vắng mặt khi lời hứa được đưa ra.

Câu hỏi thảo luận với đội ngũ của bạn

Hiện nay ai thực sự nằm trong môi trường cấp phép của chúng ta, và nó có dịch chuyển theo cách mà chiến lược của chúng ta chưa theo kịp không? Môi trường cấp phép thay đổi theo các cuộc bầu cử, sự thay đổi thành viên hội đồng, các cơ quan quản lý mới và những chuyển dịch về sự chú ý của công chúng, thường nhanh hơn việc cập nhật các tài liệu chiến lược nội bộ. Hãy dùng câu hỏi này để liệt kê từng bên cấp phép chính thức và không chính thức theo tên thay vì theo vai trò, và kiểm tra lần cuối mỗi mối quan hệ được chủ động quản lý là khi nào. Một danh sách lỗi thời là nguyên nhân phổ biến của sự phản đối bất ngờ đối với những sáng kiến mà tổ chức tin là đã được ủng hộ. Hãy thảo luận những mối quan hệ nào đã im ắng, và sự im lặng ấy có nghĩa là thoải mái hay là rút lui.

Trong danh mục hiện tại của chúng ta, đề xuất giá trị được giả định ở đâu thay vì được kiểm nghiệm? Nhiều tổ chức có thể nêu rõ một chương trình làm gì nhưng khó nêu, bằng bằng chứng, ai thực sự khá hơn và khá hơn bao nhiêu. Hãy dùng câu hỏi này để tách các chương trình có luận cứ giá trị đã kiểm nghiệm — dữ liệu khảo sát, bằng chứng sử dụng, đánh giá độc lập — khỏi những chương trình chỉ chạy bằng niềm tin của thể chế. Hãy thảo luận cần gì để kiểm nghiệm những cái chưa được kiểm nghiệm, và bạn sẽ làm gì nếu kết quả kiểm nghiệm là âm tính; đây không phải lời buộc tội rằng công việc chưa kiểm nghiệm là vô giá trị, chỉ là lời nhắc để biết những tuyên bố nào đang chịu tải.

Chúng ta sẽ làm khác đi điều gì nếu coi năng lực vận hành là ràng buộc cứng thay vì một chi tiết có thể điều chỉnh? Nhiều quy trình chiến lược đặt tham vọng trước và coi năng lực là thứ sẽ tìm sau bằng tuyển dụng hoặc nỗ lực phi thường. Hãy dùng câu hỏi này để xác định những cam kết hiện tại nào được đưa ra trước khi ai đó kiểm tra xem tổ chức có thể thực hiện chúng ở quy mô hay ngày hạn đã hứa hay không. Hãy thảo luận xem câu trả lời là xây dựng năng lực có chủ ý, đàm phán lại cam kết hay thu hẹp phạm vi, và ai có thẩm quyền quyết định.

Cam kết hiện tại nào được ưa chuộng và được ủng hộ tốt nhưng, nhìn thẳng thắn, không khả thi như đã hứa? Đây là khuôn mẫu "được ưa chuộng nhưng bất khả thi" trong các khái niệm cốt lõi của chủ đề này, và hầu hết các tổ chức đang mang ít nhất một ví dụ mà chưa gọi tên nó như vậy. Hãy dùng câu hỏi này để làm nó lộ ra một cách tường minh thay vì để nó lộ ra sau này dưới dạng một hạn chót bị bỏ lỡ. Hãy thảo luận xem cách khắc phục là thêm nguồn lực, một cuộc trao đổi lại về phạm vi hay thời hạn, hay một cuộc trao đổi thẳng thắn về việc rút lui.

Cam kết hiện tại nào khả thi và được cho phép đầy đủ nhưng chưa thực sự chứng minh được giá trị? Đây là thất bại phản chiếu: một việc tổ chức hoàn toàn có quyền và có phương tiện để làm, nhưng vẫn chưa chứng tỏ nó xứng đáng với chi phí của nó. Hãy dùng câu hỏi này để xác định các ứng viên và thảo luận bằng chứng nào sẽ giải quyết vấn đề theo cách này hay cách khác. Cũng hãy cân nhắc "chứng minh giá trị" nghĩa là chứng minh cho những người sử dụng dịch vụ, những người trả tiền cho nó, hay cả hai, vì các nhóm khán giả này không phải lúc nào cũng giống nhau.

Khi ba cạnh xung đột, ai trong tổ chức này thực sự có thẩm quyền quyết định, và chúng ta có đồng ý về điều họ sẽ nói không? Xung đột giữa tính chính danh, giá trị và năng lực là bình thường, không phải dấu hiệu của thất bại, nhưng một tổ chức không có đường quyết định rõ ràng hoặc sẽ đóng băng hoặc để xung đột tự giải quyết theo mặc định, thường nghiêng về cạnh có người bênh vực to tiếng nhất. Hãy dùng câu hỏi này để gọi tên người ra quyết định hoặc diễn đàn một cách tường minh, và thảo luận một ví dụ gần đây khi đường quyết định không rõ và điều gì sẽ làm nó rõ hơn.

Trong thực tiễn: một ví dụ về giá trị công

Cơ quan giao thông công cộng của một thành phố ven biển cỡ vừa — hư cấu, minh họa cho một khuôn mẫu chứ không phải báo cáo về bất kỳ cơ quan có thật nào — đã dành ba năm lên kế hoạch cho một hành lang xe buýt nhanh chuyên dụng dọc tuyến đi làm đông nhất. Luận cứ kỹ thuật rất mạnh: thời gian di chuyển sẽ giảm gần một phần ba, nối hai trong số các khu việc làm lớn nhất của thành phố với những khu dân cư vốn có khả năng tiếp cận giao thông kém. Một khoản tài trợ hạ tầng quốc gia đã chi trả phần lớn vốn đầu tư, với điều kiện việc xây dựng bắt đầu trong vòng mười tám tháng.

Năng lực trông vững: cơ quan đã thực hiện các dự án ưu tiên xe buýt nhỏ hơn trước đây, đội kỹ sư còn chỗ trong lịch, và tiến độ chặt nhưng khả thi. Đề xuất giá trị trên giấy cũng mạnh không kém — hành trình ngắn hơn, phát thải thấp hơn, và khả năng tiếp cận tốt hơn cho cư dân không có xe hơi, những hộ thu nhập thấp chiếm tỷ lệ cao hơn. Nhóm dự án coi luận cứ là đã xong và chuyển thẳng sang thiết kế chi tiết.

Môi trường cấp phép kể một câu chuyện khác. Hành lang chạy qua những cửa hàng mà chủ nhân phụ thuộc vào chỗ đỗ xe ven đường mà làn chuyên dụng sẽ xóa bỏ, họ có tổ chức tốt và được các ủy viên hội đồng biết rõ. Một số cư dân lập luận rằng dự án phục vụ người đi làm quá cảnh nhiều hơn người địa phương, và lợi ích bị phóng đại so với sự xáo trộn khi thi công. Hội đồng đã phê duyệt chiến lược giao thông nền tảng hai năm trước chỉ ở mức chung, chưa bao giờ phê duyệt thiết kế hành lang cụ thể này, và nhiều ủy viên đã nói công khai như vậy khi kế hoạch được biết rộng rãi — khuôn mẫu "thực hiện được nhưng chưa được cho phép": chiến lược chung đã được cho phép, thiết kế cụ thể này thì chưa.

Thay vì coi những người hoài nghi là chướng ngại cần chờ họ mệt, nhóm dự án quay lại hội đồng với một thiết kế theo giai đoạn: một đoạn đầu ngắn hơn tránh đoạn gây tranh cãi nhất, công bố bằng chứng trước và sau từ các dự án trước để làm cho luận cứ giá trị cụ thể thay vì được giả định, và một gói đền bù cho các cửa hàng bị ảnh hưởng được thương lượng trước khi thi công, không phải sau. Toàn bộ hành lang mất thêm hai năm so với kế hoạch, nhưng nó đã sống sót: hội đồng cho phép lại, sự phản đối được rút lui, và dữ liệu lượng hành khách từ đoạn đầu trở thành cơ sở bằng chứng cho phần còn lại. Đề xuất giá trị không đổi; điều thay đổi là sự nhận ra của cơ quan rằng tính chính danh cho chiến lược chung không phải tính chính danh cho thiết kế cụ thể này, và hai thứ ấy phải được bảo đảm riêng.

Bốn góc nhìn theo khu vực

Chính quyền địa phương

Môi trường cấp phép của một chính quyền địa phương đặc biệt dễ thấy và mang tính địa phương: các ủy viên hội đồng đối mặt tái cử theo chu kỳ ngắn, cư dân có thể đến dự họp công khai trực tiếp, và truyền thông địa phương đưa tin về một quyết định đơn lẻ chi tiết hơn bất kỳ cơ quan báo chí quốc gia nào. Tính chính danh dễ cảm nhận trực tiếp hơn nhưng khó thỏa mãn hơn, vì một nhóm nhỏ, ồn ào, tập trung trên thực tế có thể nặng hơn một đa số rải rác toàn thành phố ngay cả khi nó sẽ thua trong một cuộc bỏ phiếu chính thức. Năng lực thường là cạnh căng nhất ở địa phương, vì các cơ quan địa phương thường thiếu kỹ năng chuyên môn hay quy mô mà chính phủ quốc gia hoặc các nhà thầu lớn dựa vào, đó là lý do các thỏa thuận đối tác và dịch vụ dùng chung xuất hiện thường xuyên đến vậy.

Chính phủ quốc gia

Ở cấp quốc gia, môi trường cấp phép nhiều tầng: cơ quan lập pháp, hành pháp, các đảng đối lập, các nghĩa vụ điều ước quốc tế, và ngày càng nhiều là công chúng mong được tham vấn về chính sách lớn giữa các kỳ bầu cử, không chỉ tại thùng phiếu. Sự phân tầng này cho các cơ quan quốc gia nhiều tính chính danh tiềm tàng hơn nhưng cũng nhiều điểm hơn mà một chủ thể đơn lẻ có thể giữ lại nó. Năng lực thường bị trừu tượng hóa qua các chuỗi thực hiện dài — cơ quan, nhà thầu, các cơ quan phân quyền — nên một cạnh trông mạnh trên giấy, một ngân sách lớn hay thẩm quyền pháp lý rõ ràng, có thể che giấu những khoảng trống thực sự ở vài tầng bên dưới, chỉ lộ ra khi việc thực hiện bắt đầu.

Khu vực xã hội và phi lợi nhuận

Môi trường cấp phép của một tổ chức phi lợi nhuận bao gồm hội đồng quản trị, nhà tài trợ và nhà hảo tâm, bất kỳ cơ quan quản lý nào điều chỉnh tư cách từ thiện của nó, và những người nó phục vụ, những người có thể có ít quyền lực chính thức nhưng niềm tin của họ là một dạng tính chính danh mà tổ chức không thể hoạt động thiếu. Đề xuất giá trị trở nên phức tạp vì những người trả tiền — nhà hảo tâm và các tổ chức cấp tài trợ — thường không phải là người nhận dịch vụ, một khác biệt cấu trúc so với cả giao dịch thị trường lẫn giao dịch được tài trợ bằng thuế. Năng lực thường phụ thuộc vào tình nguyện viên và gắn với các chu kỳ tài trợ không khớp với khung thời gian nhiều năm mà nhiều vấn đề xã hội đòi hỏi, khiến việc "xây dựng năng lực trước ủy nhiệm" khó thực hiện hơn so với một cơ quan có nền thuế ổn định.

Đa phương và quốc tế

Các tổ chức đa phương chịu trách nhiệm trước các quốc gia thành viên thay vì một khối cử tri duy nhất, khiến môi trường cấp phép là một cuộc đàm phán giữa các lợi ích có chủ quyền thay vì một tuyến trách nhiệm giải trình dân chủ đơn lẻ; tính chính danh thường bị tranh cãi ngay trên cơ sở của tính đại diện — sự đồng thuận của ai nên được tính, và tính bao nhiêu. Năng lực hiếm khi được sở hữu trực tiếp; nó được trung gian qua chính phủ các quốc gia và các đối tác thực hiện, nên năng lực thực hiện thực sự phụ thuộc vào các mối quan hệ mà tổ chức không kiểm soát hoàn toàn. Đề xuất giá trị phải thỏa mãn đồng thời các lợi ích không đồng nhất — các quốc gia tài trợ, các quốc gia tiếp nhận và các nhóm dân cư chịu ảnh hưởng thường muốn những điều khác nhau từ cùng một chương trình, vấn đề đa nguyên giá trị ở mức sắc nét nhất (xem Chủ đề 1.4 — Hàng hóa công, hàng hóa khuyến dụng và đa nguyên giá trị).

Các kiểu thất bại thường gặp

Tam giác bị chiếm giữ. Một cạnh chi phối mọi quyết định với cái giá là hai cạnh còn lại — thường nhất là tính chính danh, khi một tổ chức tập trung quá mức vào việc giành sự ủng hộ chính trị hay của nhà tài trợ đến mức cam kết những điều mà năng lực của nó không thể duy trì. Cái giá lộ ra sau đó, dưới dạng một lần khởi động không thể thực hiện đúng hạn, đúng chất lượng, hay không thể thực hiện chút nào, gây hại cho chính tính chính danh mà sự chiếm giữ vốn định bảo vệ.

Sân khấu năng lực. Một tổ chức tự thể hiện là sẵn sàng thực hiện, với nhà tài trợ, bên cấp phép hay công chúng, trước khi đánh giá trung thực xem nhân sự, hệ thống và thẩm quyền pháp lý của mình có khớp với tuyên bố hay không. Khoảng trống không được công bố, nên nó làm mất niềm tin mạnh và đột ngột khi nó lộ ra, thường là giữa chừng quá trình thực hiện dưới sự soi xét của công chúng.

Ủy nhiệm ngầm. Một nhóm thực hiện một việc xuất sắc về vận hành và thực sự có giá trị theo phán đoán của chính họ, nhưng không bao giờ tìm kiếm sự cho phép rộng rãi cho hình thức cụ thể mà công việc đã mang, mà dựa vào tính chính danh chung của sứ mệnh. Đây là khuôn mẫu đằng sau ví dụ minh họa ở trên; nó dẫn đến một cuộc đàm phán lại đau đớn, có thể tránh được khi một bên cấp phép còn thiếu nhận ra, và đôi khi làm mất hẳn sáng kiến.

Giá trị được giả định, không được kiểm nghiệm. Một tổ chức coi đề xuất giá trị của mình là hiển nhiên vì từ bên trong nó có vẻ rõ ràng đáng làm, và bỏ qua việc kiểm nghiệm nó với sở thích thực của công dân. Đây là kiểu thất bại tốn kém một cách âm thầm nhất, không gây khủng hoảng — chỉ là sự tích tụ chậm các chương trình chạy bằng niềm tin của thể chế.

Môi trường cấp phép trôi dạt. Liên minh ban đầu trao tính chính danh thay đổi — một chính quyền mới, sự thay đổi thành viên hội đồng, một chuyển dịch về sự chú ý của công chúng — mà tổ chức không giành lại sự đồng thuận từ cấu hình mới. Tính chính danh xói mòn trong im lặng cho đến khi một cuộc khủng hoảng hay một cuộc bầu cử phơi bày còn lại bao ít sự ủng hộ.

Mô hình trưởng thành

Danh mục kiểm tra

• Liệt kê từng bên cấp phép chính thức và không chính thức theo tên, kèm điều mỗi bên có thể trao hay rút.
• Đóng dấu ngày cho bản đồ các bên cấp phép và đặt lịch xem xét định kỳ.
• Viết đề xuất giá trị thành một trang đơn, nêu ai được lợi và được lợi bao nhiêu.
• Xác định bằng chứng nào sẽ xác nhận hay bác bỏ đề xuất giá trị, và thu thập nó.
• Tách "ngân sách được duyệt" khỏi "năng lực thực hiện đã xác nhận" cho mọi cam kết lớn.
• Kiểm tra xem thẩm quyền pháp lý, không chỉ tiền và nhân sự, có bao trùm hành động được đề xuất không.
• Đặt ba câu hỏi chúng-ta-có-thể, chúng-ta-có-được-phép và nó-có-đáng-không như ba câu hỏi riêng trước khi cam kết.
• Nêu bằng văn bản bất kỳ sáng kiến nào được ưa chuộng nhưng thực sự không khả thi.
• Nêu bằng văn bản bất kỳ sáng kiến nào khả thi và được cho phép nhưng chưa được chứng minh giá trị.
• Xác định ai có thẩm quyền giải quyết xung đột giữa ba cạnh, và xác nhận họ biết điều đó.
• Lên kế hoạch cho một thử nghiệm chi phí thấp, có thể đảo ngược trước một cam kết lớn, khó đảo ngược.
• Xem lại tam giác ở mỗi cột mốc lớn, không chỉ lúc khởi đầu.

Nguồn chính

• Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government (1995) và Recognizing Public Value (2013) — các văn bản khởi nguồn của tam giác chiến lược.
• John Benington và Mark H. Moore (chủ biên), Public Value: Theory and Practice (2011) — các mở rộng của tam giác qua các khu vực pháp lý và khu vực.
• Công trình của Gerry Stoker và Stephen Osborne về quản lý giá trị công và Quản trị công mới như những kế thừa của Quản lý công mới.
• Công trình của Barry Bozeman về "tính công" của các tổ chức; sự tiếp cận phê phán của John Alford đối với tam giác chiến lược.
• Sự tổng hợp của Bryson, Crosby và Bloomberg về quản trị giá trị công như một mô hình kế thừa.
• Tài liệu của Ngân hàng Thế giới và Văn phòng Kiểm toán Quốc gia Vương quốc Anh về năng lực thể chế và đánh giá giá trị đồng tiền.

Tài liệu tham khảo

1. Public value — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Public_value
2. Mark H. Moore — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Mark_H._Moore
3. Legitimacy (political) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Legitimacy_(political)
4. New Public Management — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/New_Public_Management
5. Balanced scorecard — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Balanced_scorecard
6. Value proposition — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Value_proposition
7. Principal–agent problem — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Principal%E2%80%93agent_problem
8. Accountability — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Accountability
9. Stakeholder (corporate) — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Stakeholder_(corporate)
10. Nonprofit organization — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Nonprofit_organization
11. Capacity building — Wikipedia — https://en.wikipedia.org/wiki/Capacity_building
12. Mark H. Moore, faculty profile — Harvard Kennedy School — https://www.hks.harvard.edu/faculty/mark-moore
13. John Bryson, Barbara Crosby and Laura Bloomberg, "Public Value Governance: Moving Beyond Traditional Public Administration and the New Public Management" — Public Administration Review / Wiley — https://doi.org/10.1111/puar.12238
14. Gerry Stoker, "Public Value Management: A New Narrative for Networked Governance?" — American Review of Public Administration / SAGE — https://doi.org/10.1177/0275074005282583
15. Stephen P. Osborne, "The New Public Governance?" — Public Management Review / Taylor & Francis — https://doi.org/10.1080/14719030600853022
16. Governance topic page — World Bank — https://www.worldbank.org/en/topic/governance
17. National Audit Office — UK National Audit Office — https://www.nao.org.uk/